ENTREVISTA

“Os requisitos de fundos próprios estão a estabilizar”

Entrevista com Andrea Enria, Presidente do Conselho de Supervisão do BCE, Supervision Newsletter

13 de novembro de 2019

Andrea Enria, Presidente do Conselho de Supervisão do BCE, afirma que as instituições de crédito se tornaram mais resilientes e que as expectativas de supervisão estão a estabilizar, mas a próxima tempestade pode estar iminente. Realça igualmente os fatores que tornam uma fusão bem-sucedida e por que motivo precisamos de maior transparência na supervisão.

A supervisão bancária europeia celebra o seu quinto aniversário este mês. O BCE e o sistema de autoridades de supervisão, em geral, têm sido bastante rigorosos com as instituições de crédito no que diz respeito às reservas de fundos próprios e aos níveis de créditos não produtivos (non-performing loans – NPL). As instituições de crédito são suficientemente resilientes?

Quando a supervisão bancária europeia entrou em funcionamento há cinco anos, as instituições de crédito ainda estavam a ter dificuldades em lidar com o legado da crise e corrigir os respetivos balanços. Necessitavam de reforçar as suas posições de capital, eram afetadas por NPL, enfrentavam ceticismo quanto à fiabilidade dos seus modelos internos e, por conseguinte, ao cálculo dos respetivos ativos ponderados pelo risco e precisavam de resolver as deficiências em termos de governação e procedimentos de controlo interno. Percorremos um longo caminho desde então – o processo de correção posterior à crise está agora a chegar ao fim e o nível dos requisitos prudenciais aplicáveis às instituições de crédito estabilizou em conformidade.

As instituições de crédito europeias de maior dimensão detêm agora mais e melhor capital, apresentando um rácio médio de fundos próprios principais de nível 1 (Common Equity Tier 1 – CET1) de 14,4%. Assim, de um modo geral, constatamos que os requisitos e as reservas de fundos próprios estão a estabilizar e, portanto, as autoridades de supervisão estão a centrar-se cada vez mais nos domínios de risco específicos de cada instituição de crédito. Ao mesmo tempo, o nível de NPL está a diminuir a um ritmo acelerado, tendo passado de cerca de 1 bilião de euros em 2014 para menos de 600 milhões de euros atualmente. No entanto, os indicadores da qualidade dos ativos ainda não regressaram aos níveis anteriores à crise e, em termos comparativos internacionais, continuamos a registar atrasos. Estamos, porém, a avançar na direção certa e as instituições de crédito estão a cumprir, e muitas vezes a ultrapassar, os objetivos que acordaram com as autoridades de supervisão.

Por conseguinte, para responder à pergunta inicial, diria que sim, que as instituições de crédito se tornaram mais resilientes. Todavia, o setor bancário da área do euro continua a ser afetado por uma rentabilidade fraca, que contribui para as reduzidas valorizações a preços de mercado. Tal reflete também o excesso de capacidade do sistema e as preocupações com a sustentabilidade a longo prazo dos modelos de negócio. Na área do euro, a atividade bancária ainda permanece, em grande medida, segmentada por país, o que constitui um entrave adicional à eficiência das instituições de crédito. Por último, ainda são necessárias melhorias em termos de governação interna e cultura de risco.

O que pode ser feito para melhorar a rentabilidade das instituições de crédito?

Desde logo, as instituições de crédito precisam de se centrar nas áreas onde podem melhorar, designadamente em aumentar a eficiência de custos, investir em tecnologia e conceber e implementar melhores estratégias. Estes aspetos ajudarão a aumentar a sua rentabilidade. Pela nossa parte, precisamos de manter a pressão, nomeadamente através da nossa análise dos modelos de negócio. Porém, temos de reconhecer também que existem obstáculos estruturais nos mercados, que deveríamos tentar ajudar a ultrapassar. Instituições de crédito saudáveis e rentáveis poderão resistir melhor à próxima tempestade – e já podemos ver as nuvens no horizonte.

O que irão as autoridades de supervisão analisar mais atentamente na avaliação das instituições de crédito nos próximos anos?

Bem, prosseguiremos certamente os nossos esforços no sentido da correção dos balanços das instituições de crédito. Iremos dar seguimento às nossas orientações sobre NPL, a fim de ajudar as instituições de crédito a reduzir ainda mais o volume de NPL e a constituir melhores provisões para futuros NPL. Prosseguiremos também o nosso trabalho para assegurar a adequação dos modelos internos, que são amplamente utilizados pelas instituições de crédito europeias. Uma vez que estes modelos desempenham um papel importante na determinação dos requisitos de fundos próprios, as instituições de crédito terão de colmatar todas as deficiências identificadas no âmbito da nossa análise específica dos modelos internos (targeted review of internal models – TRIM). Por último, analisaremos de forma mais aprofundada o risco de negociação e a valorização de ativos, incidindo, em particular, nos instrumentos complexos contabilizados ao justo valor.

Doravante, trabalharemos no sentido de restringir o fluxo de riscos diretamente na fonte. Nos últimos meses, recolhemos dados sobre as normas de concessão de empréstimos das instituições de crédito. Utilizaremos esses dados para perceber melhor a forma como as instituições de crédito concedem empréstimos e identificar os riscos das carteiras de empréstimos das instituições de crédito nas suas diferentes linhas de negócio, com vista a tomarmos medidas quando necessário. Outras questões prioritárias na nossa agenda são os riscos informáticos e cibernéticos, os problemas em termos de governação e controlo interno, bem como a sustentabilidade geral dos modelos de negócio das instituições de crédito.

À medida que a memória da crise se desvanece, seremos confrontados com uma pressão crescente para reduzir os requisitos regulamentares e abrandar a pressão prudencial sobre as instituições de crédito. Devemos lutar com firmeza para preservar o nosso modelo de supervisão, que provou ser extremamente eficaz. Contudo, considero também que temos de definir um programa de simplificação. Tanto os responsáveis diretos pela supervisão como as instituições de crédito se queixam de que o nosso modelo é bastante oneroso e nem sempre capaz de afetar os recursos com base nos riscos. Devemos fazer um esforço real para reduzir o ónus da conformidade administrativa e adotar um modus operandi mais ágil, desde que tal possa ser conseguido sem prejudicar os nossos objetivos.

O excesso de instituições de crédito em partes da Europa e a necessidade de fusões têm sido amplamente discutidos. Irão ser automaticamente exigidos aumentos de capital às entidades resultantes de fusões, como afirmam algumas pessoas? Quais são, da perspetiva da supervisão, os fatores decisivos para fusões bem-sucedidas?

É verdade que existe excesso de capacidade no setor bancário europeu, algo que se verifica há já bastante tempo. Em vez de saírem do mercado, muitas instituições de crédito fracas permanecem em atividade, exercendo pressão sobre as margens de todas as outras. Consequentemente, as instituições de crédito europeias são menos rentáveis do que poderiam ser.

O setor precisa de consolidação. Tal ajudaria a restabelecer a eficiência e a eliminar a capacidade excedentária. Seriam úteis tanto fusões nacionais como transnacionais e não vale a pena debater em termos abstratos o que é preferível. As fusões nacionais são suscetíveis de gerar maiores ganhos de eficiência, graças à sobreposição de redes de distribuição. As fusões transnacionais contribuiriam para criar um mercado bancário europeu mais integrado, que permitiria uma melhor diversificação dos riscos e uma melhor absorção de choques. O mais importante é que as regras e as políticas não limitem as opções das instituições de crédito.

Embora eu seja muito a favor da consolidação, não compete a uma autoridade de supervisão promover ativamente – ou desencorajar – qualquer forma de consolidação bancária. Ao invés, enquanto autoridades de supervisão, cumpre-nos avaliar a viabilidade e a sustentabilidade de uma fusão do ponto de vista prudencial. Uma fusão bem-sucedida resultaria numa instituição de crédito com um modelo de negócio que proporciona uma governação forte, capital e liquidez suficientes e meios para aumentar a rentabilidade. Gostaria de dissipar a perceção de que o BCE exige níveis de fundos próprios mais elevados às entidades resultantes de fusões. Os requisitos e as reservas de fundos próprios refletem a avaliação prudencial do plano de negócio de cada instituição e têm uma perspetiva a médio prazo. O nosso objetivo é apoiar, e não desencorajar, a reestruturação efetiva das entidades resultantes de fusões e assegurar que o modelo de negócio das mesmas é sustentável.

Desde a criação da Supervisão Bancária do BCE, as instituições de crédito manifestaram a sua preocupação quanto aos pedidos de dados excessivos pelas autoridades de supervisão. Quais são os benefícios dessas recolhas de dados e o que é possível fazer para aligeirar o esforço de prestação de informação pelas instituições de crédito?

Estamos cientes do ónus suportado pelas instituições de crédito em termos de requisitos de reporte. É uma questão muitas vezes levantada pelas instituições de crédito, que ouvimos e levamos a sério.

Penso que o BCE envidou esforços substanciais para garantir uma abordagem proporcionada. A abrangência e a frequência da prestação de informação variam em função da dimensão e do grau de risco da instituição de crédito, conforme refletido na nossa avaliação prudencial. Regra geral, as instituições de crédito de menor dimensão comunicam muito menos dados às autoridades de supervisão do que as de maior dimensão – uma média de 600 dados, em comparação com até 40 000 para as instituições de maior dimensão. Aprovámos uma nova simplificação dos requisitos de reporte das instituições de crédito de menor dimensão e a Autoridade Bancária Europeia (European Banking Authority – EBA) está a envidar novos esforços no sentido da redução dos custos de reporte das instituições de pequena dimensão e não complexas, em conformidade com a recente revisão do regulamento em matéria de requisitos de fundos próprios (Capital Requirements Regulation – CRR).

No entanto, ainda precisamos de dar resposta a duas questões importantes. Em primeiro lugar, não obstante a proporcionalidade da nossa abordagem, esta pode, ainda assim, resultar em requisitos excessivamente onerosos, quando se verificam pedidos de prestação de informação de outras autoridades – incluindo autoridades nacionais competentes, autoridades macroprudenciais e bancos centrais. Impõe-se uma maior coordenação. Em segundo lugar, as recolhas pontuais de dados vêm juntar-se à prestação regular de informação. Estes exercícios são necessários para captar novos riscos ou aprofundar a análise dos riscos existentes. Podem também ser benéficos para a gestão do risco das instituições de crédito, visto que permitem análises comparativas entre pares. Contudo, precisamos de melhorar o nosso planeamento e a forma como comunicamos estas iniciativas, bem como de exercer alguma disciplina. É exatamente isso que estamos agora a fazer.

Manifestou-se a favor de uma maior transparência das avaliações prudenciais. Por que razão é importante a maior transparência e até que ponto se pode ir sem violar a confidencialidade da supervisão?

Existem, pelo menos, duas razões pelas quais devemos ser tão transparentes quanto possível. Em primeiro lugar, a nossa atuação pode afetar financeiramente um vasto leque de partes interessadas. Esta questão tornou-se ainda mais premente, desde que passámos de um mundo de planos de resgate (bail-out) para um mundo de recapitalização interna (bail-in). Se uma instituição de crédito for à falência, os investidores e os credores podem perder dinheiro. Isto significa que precisam de compreender os riscos que assumem e de dispor de informações suficientes e adequadas para avaliar esses riscos.

Em segundo lugar, temos um objetivo de interesse público – um setor bancário seguro e sólido –, que devemos cumprir enquanto instituição independente. Nessa conformidade, atribuímos grande importância à prestação de contas ao público. Tal exige também que sejamos transparentes: temos de explicar cuidadosamente o que fazemos, porque o fazemos e como o fazemos. As instituições de crédito, os investidores, os credores e o público têm de poder entender os nossos princípios, as nossas políticas e a nossa atuação.

No entanto, quando se trata de instituições de crédito específicas, estamos limitados pela necessidade de confidencialidade. Creio, porém, que, no seu conjunto, o sistema pode passar a ser mais transparente. A partir de 2021, as instituições de crédito estarão obrigadas por lei a divulgar os seus requisitos de fundos próprios do Pilar 2 (requisitos do Pilar 2). Atualmente, cerca de 70% das instituições de crédito que supervisionamos já divulgam essa informação. Por conseguinte, já não falta muito, mas ainda existem diferenças que não se justificam numa jurisdição. Espero que possamos convencer mais instituições de crédito a divulgar os respetivos requisitos do Pilar 2 no final do atual ciclo de supervisão, em inícios de 2020. A fim de proporcionar mais informação contextual, poderíamos até considerar indicar que avaliações do risco determinaram os requisitos do Pilar 2.

Numa perspetiva futura, deveríamos também pensar em ser mais transparentes no que respeita às orientações relativas aos fundos próprios do Pilar 2 (orientações do Pilar 2) que fornecemos às instituições de crédito. É algo que devemos considerar seriamente.

Apelou a uma reformulação dos testes de esforço. O que considera que deveria ser alterado e porquê?

Desde a crise, os testes de esforço revelaram-se um instrumento importante tanto para as autoridades de supervisão como para as instituições de crédito, mas têm de ser adaptados ao mundo posterior à crise. Durante a crise, o objetivo dos testes de esforço era medir a dimensão das lacunas de capital nos balanços das instituições de crédito. Presentemente, enquanto autoridades de supervisão, utilizamos os testes de esforço sobretudo para identificar vulnerabilidades suscetíveis de criar problemas no futuro. Contudo, os testes de esforço podem também fornecer informação útil para as atividades internas de gestão do risco das instituições de crédito e para a divulgação de informação muito granular aos participantes no mercado. Estas finalidades distintas e potencialmente antagónicas conduziram ao que é agora um exercício relativamente complexo e que envolve recursos consideráveis. Verifica-se também uma dimensão de “concurso de beleza” nos testes de esforço, visto que as instituições de crédito tentam parecer tão atraentes quanto possível junto dos mercados – muitas vezes, em detrimento do realismo. É tempo de repensar tudo e analisar de que forma podemos melhorar.

Na reconfiguração dos testes de esforço, temos de procurar torná-los o mais pertinentes e realistas possível. Ao mesmo tempo, deveríamos, idealmente, reduzir o ónus em termos de recursos, tanto para as instituições de crédito como para as autoridades de supervisão. Estes deveriam ser os princípios orientadores da reconfiguração dos testes de esforço a nível europeu.

Neste enquadramento, uma opção seria que os testes de esforço assumissem duas vertentes: uma da perspetiva das instituições de crédito e outra da perspetiva da supervisão. Da perspetiva das instituições de crédito, a abordagem seria da base para o topo, em grande medida sem restrições, tendo cada instituição de apresentar as suas circunstâncias específicas. Se realizado corretamente, este exercício tornaria os resultados mais realistas e mais relevantes para a gestão do risco das instituições de crédito. Da perspetiva da supervisão, a abordagem seria da base para o topo com restrições e disputada por modelos do topo para a base. O resultado seria numa maior coerência entre instituições de crédito, a qual é importante, uma vez que os resultados constituem a base para a determinação das reservas de fundos próprios – as orientações do Pilar 2. As duas perspetivas poderiam depois ser publicadas conjuntamente para permitir aos mercados formar a sua própria opinião.

Esta é apenas uma ideia de como poderemos avançar, mas pode haver outras. Porém, uma coisa é certa: devemos começar a debater estas ideias o mais depressa possível.

O Brexit foi agora adiado até 31 de janeiro de 2020. Dará às instituições de crédito mais tempo para cumprirem as expectativas de supervisão relacionadas com os preparativos para o Brexit?

Desde que o Reino Unido decidiu sair da União Europeia, incentivámos as instituições de crédito a efetuar todos os preparativos necessários para o Brexit: precisam de ter todas as autorizações necessárias para continuar a servir os respetivos clientes na União Europeia e têm de adaptar os modelos de negócio à situação posterior ao Brexit. Em geral, vimos que as instituições de crédito – tanto as que se transferiram para a área do euro como as que aqui estão estabelecidas e têm atividade no Reino Unido – se prepararam razoavelmente bem para um Brexit em 31 de outubro.

Apesar da extensão até ao final de janeiro, as nossas expectativas de supervisão e os prazos previamente acordados com as instituições de crédito para a execução dos respetivos planos em relação ao Brexit permanecem inalterados. Continuamos a exortar as instituições de crédito a implementar os modelos operacionais visados, incluindo a transferência de ativos e de pessoal e o reforço das respetivas capacidades de gestão do risco na União Europeia. A nossa mensagem ainda é a mesma: os prazos gerais não se alteraram.

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