« Les exigences de fonds propres des banques se stabilisent »

Entretien avec Andrea Enria, président du conseil de surveillance prudentielle de la Banque centrale européenne, Supervision Newsletter

13 novembre 2019

Selon Andrea Enria, président du conseil de surveillance prudentielle de la BCE, les banques sont davantage en mesure de résister aux chocs et la consolidation des attentes prudentielles progresse, même si la prochaine tempête pourrait se profiler. M. Enria expose également les facteurs de réussite d’une fusion et explique les raisons pour lesquelles la surveillance prudentielle doit être plus transparente.

La supervision bancaire européenne fête ses cinq ans en novembre. La BCE et le système de surveillance en général ont exigé beaucoup des banques en matière de coussins de capitaux et de volumes de prêts non performants. Les banques sont-elles suffisamment armées pour résister aux chocs ?

Au moment du lancement de la supervision bancaire européenne, il y a cinq ans, les banques avaient encore des difficultés à faire face aux conséquences durables de la crise et à ajuster leurs bilans : leurs fonds propres devaient être renforcés, les prêts non performants pesaient lourdement, la fiabilité de leurs modèles internes et, par conséquent, le calcul de leurs actifs pondérés des risques étaient remis en question et elles devaient remédier aux faiblesses constatées au niveau de leur gouvernance et de leurs procédures de contrôle interne. Beaucoup de progrès ont été réalisés depuis. Le processus de redressement qui a suivi la crise arrive à son terme, ce qui a permis une stabilisation du niveau d’exigences prudentielles.

Les plus grandes banques européennes détiennent désormais davantage de fonds propres, de meilleure qualité, le ratio CET1 moyen s’établissant à 14,4 %. Dans l’ensemble, nous pouvons donc dire que le niveau des exigences et des coussins de fonds propres se stabilise, tandis que les autorités de surveillance portent leur attention plus directement sur les domaines de risques propres à chaque banque. Dans le même temps, l’encours des prêts non performants diminue rapidement et est revenu d’environ 1 000 milliards d’euros en 2014 à moins de 600 milliards aujourd’hui. Toutefois, les indicateurs de qualité des actifs n’ont toujours pas retrouvé leurs niveaux d’avant la crise et restent en deçà des niveaux enregistrés ailleurs dans le monde. Nous sommes cependant sur la bonne voie et les banques respectent, voire dépassent, les objectifs qu’elles se sont fixés en accord avec les autorités de surveillance.

Pour répondre à votre question, je dirais donc oui, les banques sont plus à même de résister aux chocs. Mais le secteur bancaire de la zone euro reste confronté à une faible rentabilité, ce qui pèse sur les valorisations boursières. Cela met également en évidence les capacités excédentaires du système et les inquiétudes quant à la viabilité à long terme des modèles d’activité. Par ailleurs, l’efficacité des banques de la zone euro pâtit de l’activité bancaire toujours largement fragmentée selon les frontières nationales. Enfin, des améliorations demeurent nécessaires s’agissant de la gouvernance interne et de la culture du risque.

Quelles sont les mesures qui permettraient d’améliorer la rentabilité des banques ?

En premier lieu, les banques doivent se concentrer sur les domaines où elles peuvent mieux faire, notamment améliorer leur efficience en termes de coûts, investir dans les technologies et élaborer et mettre en œuvre de meilleures stratégies. Leur rentabilité s’en trouverait renforcée. De notre côté, nous devons maintenir la pression, par exemple à travers notre analyse des modèles d’activité. Nous devons également admettre qu’il existe des obstacles structurels sur les marchés, que nous devons contribuer à lever. Des banques saines et rentables seront mieux à même de résister à la prochaine tempête, dont les premiers nuages se forment déjà à l’horizon.

Sur quels aspects les autorités de surveillance se concentreront-elles lors de leur examen des banques ces prochaines années ?

Tout d’abord, nous continuerons nos efforts en vue de l’ajustement des bilans des banques, nous assurerons la mise en œuvre de nos lignes directrices sur les prêts non performants, pour aider les banques à en réduire les encours et à mieux constituer des provisions pour les prêts qui deviendront non performants, et nous poursuivrons nos travaux visant à assurer l’adéquation des modèles internes, qui sont largement utilisés par les banques européennes. Compte tenu du rôle essentiel joué par ces modèles dans la fixation des exigences de fonds propres, les banques devront remédier à toutes les insuffisances répertoriées lors de notre examen ciblé. Enfin, nous examinerons de plus près le risque de négociation et la valorisation des actifs, en accordant une attention particulière aux instruments complexes évalués à la juste valeur.

À l’avenir, nous travaillerons également à limiter les flux de risques, à la source. Ces derniers mois, nous avons recueilli des données sur les critères d’octroi de crédits des banques. Nous souhaitons en effet mieux comprendre les modalités d’octroi de crédits des banques et repérer les risques pesant sur les différents segments d’activité des portefeuilles de prêts des banques. Cela nous permettra de prendre des mesures adaptées. Parmi nos autres priorités figurent le risque informatique et les risques liés à la cybercriminalité, les questions relatives à la gouvernance et au contrôle interne et la viabilité, au sens large, des modèles d’activité des banques.

À mesure que les souvenirs de la crise s’estomperont, on nous demandera de plus en plus d’assouplir les exigences réglementaires et d’atténuer la pression prudentielle sur les banques. Nous nous battrons bec et ongles pour défendre notre modèle prudentiel, dont l’efficacité a été démontrée. Je pense cependant aussi que nous devons faire œuvre de simplification. Les autorités de surveillance directe comme les banques se plaignent de ce modèle, qui présente des lourdeurs et ne permet pas toujours d’allouer les ressources selon une approche fondée sur les risques. Nous devons faire un réel effort pour alléger le fardeau lié au respect des contraintes administratives et adopter un mode de fonctionnement plus souple, pour autant que nos objectifs ne soient pas remis en question.

La surbancarisation dans certaines régions d’Europe et la nécessité d’opérer des fusions ont fait l’objet de nombreuses discussions. Exigerez-vous systématiquement des entités résultant d’une fusion qu’elles augmentent leurs fonds propres, comme certains le pensent ? Du point de vue prudentiel, quels sont les facteurs déterminants d’une fusion réussie ?

Il est vrai que, depuis quelque temps maintenant, le secteur bancaire européen présente des capacités excédentaires. Au lieu de quitter le marché, de nombreuses banques assez faibles persistent et pèsent sur les marges des autres banques. Par conséquent, les banques européennes sont moins rentables qu’elles pourraient l’être.

La consolidation du secteur est indispensable pour améliorer l’efficacité et résorber les capacités excédentaires. Les fusions, à l’échelle nationale et transfrontière, présentent un intérêt. Il est inutile de débattre pour déterminer en théorie quelle solution serait la plus souhaitable. Les fusions au sein d’un pays seraient probablement plus propices à une plus grande efficacité, en raison des chevauchements existant entre les réseaux de distribution. Les fusions transfrontière, quant à elles, favoriseraient une plus grande intégration du marché bancaire européen, ce qui permettrait une diversification des risques et une meilleure absorption des chocs. L’essentiel, c’est que les règles et les politiques en place ne gênent pas les choix des banques.

Si je suis clairement favorable à la consolidation, je n’ai pas, en tant que superviseur, à promouvoir, ou à décourager, activement une forme ou une autre de consolidation bancaire. En revanche, les autorités de surveillance évaluent la viabilité et la soutenabilité des fusions d’un point de vue prudentiel. Une fusion est réussie quand la banque qui en résulte dispose d’un modèle d’activité s’accompagnant d’une gouvernance solide, de fonds propres et d’une liquidité suffisants ainsi que de moyens d’améliorer la rentabilité. Je voudrais infirmer l’idée que la BCE exige des entités issues d’une fusion qu’elles détiennent des niveaux de capitaux plus élevés. Les exigences et les coussins de fonds propres reflètent l’évaluation prudentielle du plan d’activité dans chaque proposition d’accord et s’inscrivent dans une perspective de moyen terme. Notre objectif est de soutenir, plutôt que de décourager, la restructuration effective des entités résultant d’une fusion ainsi que de veiller à la viabilité de leur modèle d’activité.

Depuis la mise en place de la supervision bancaire par la BCE, des banques ont exprimé leur inquiétude quant à la quantité excessive de données demandées par l’autorité de surveillance. À quoi servent les données collectées et comment pouvez-vous alléger la charge de déclaration pesant sur les banques ?

Nous avons conscience que les obligations de déclaration constituent une charge lourde pour les banques, qui soulèvent souvent la question. Nous les entendons et nous comprenons.

Je pense que la BCE a fait beaucoup d’efforts en vue d’une approche proportionnée. Le champ et la fréquence des obligations de déclaration varient en fonction de la taille et du niveau de risque des banques, comme mentionné dans notre appréciation prudentielle. Par ailleurs, les petites banques fournissent généralement beaucoup moins de points de données que les grandes banques. En moyenne, les entités les plus petites ont déclaré 600 points de données, contre plus de 40 000 pour les plus grandes. Nous avons appuyé la poursuite de la simplification des obligations de déclaration pour les petites banques et l’Autorité bancaire européenne continue d’y travailler pour les établissements de petite taille et non complexes, conformément à la révision récente du règlement sur les exigences de fonds propres.

Toutefois, deux questions importantes doivent encore être réglées. Premièrement, même si notre approche est proportionnée, ces obligations peuvent toujours être trop pesantes si elles sont associées aux demandes de déclaration émanant d’autres autorités, notamment des autorités compétentes nationales, des autorités macroprudentielles et des banques centrales. Une plus grande coordination est donc nécessaire. Deuxièmement, des collectes de données ponctuelles s’ajoutent aux déclarations régulières. Ces exercices sont nécessaires pour mettre en évidence de nouveaux risques ou pour approfondir l’évaluation de risques existants. Ils pourraient également être utiles aux banques dans leur gestion des risques, puisqu’ils permettent des comparaisons au sein du secteur. Il n’en reste pas moins que nous devons améliorer notre organisation et notre communication concernant ces initiatives et faire preuve d’une certaine discipline. C’est exactement ce que nous faisons actuellement.

Vous avez évoqué la volonté d’améliorer la transparence des évaluations prudentielles. Pourquoi est-ce important et jusqu’où pouvez-vous aller sans enfreindre la confidentialité prudentielle ?

Nous avons au moins deux raisons d’être aussi transparents que possible. La première est que nos actions peuvent avoir des conséquences financières pour un large éventail de parties prenantes. Cette question revêt encore plus d’importance depuis que le renflouement externe a fait place au renflouement interne. Si une banque fait faillite, les investisseurs comme les créanciers subissent des pertes financières. Ils doivent donc comprendre les risques auxquels ils s’exposent et disposer d’informations suffisantes et pertinentes pour évaluer ces risques.

La seconde est que nous sommes indépendants dans la poursuite de notre objectif, la sauvegarde d’un secteur bancaire solide et sûr. Nous accordons donc beaucoup d’importance à notre responsabilité devant le public, notamment en étant transparents : nous devons expliquer soigneusement nos décisions, les raisons qui nous y conduisent et les modalités de leur mise en œuvre. Les banques, les investisseurs, les créanciers et le grand public doivent être en mesure de comprendre les principes qui nous guident, nos politiques et nos actions.

S’agissant de chaque banque en particulier, nous sommes contraints par les exigences de confidentialité. Mais je suis convaincu que le système dans son ensemble peut devenir plus transparent. À partir de 2021, les banques seront légalement tenues de communiquer leurs exigences de fonds propres au titre du pilier 2, ou P2R. Environ 70 % des banques soumises à notre supervision directe communiquent déjà cette information. Nous avons donc bien avancé, mais des disparités qui ne peuvent se justifier au sein d’une juridiction unique persistent. J’espère que nous pourrons convaincre davantage de banques de publier leur P2R à la fin du cycle prudentiel actuel, début 2020. Nous pourrions même envisager d’indiquer quelles évaluations des risques ont contribué à la fixation des P2R pour mieux éclairer le contexte.

À l’avenir, nous devrions également nous efforcer d’accroître la transparence concernant les recommandations au titre du pilier 2 que nous communiquons aux banques. Nous devons sérieusement considérer cette possibilité.

Vous avez demandé une refonte des tests de résistance. Quels éléments devraient être modifiés et pour quelles raisons ?

Depuis la crise, les tests de résistance ont été un instrument important à la fois pour les superviseurs et pour les banques, mais ils doivent être adaptés au monde d’après la crise. Au cœur de la crise, l’objectif des tests de résistance était de mesurer les insuffisances de capital dans les bilans des banques. Actuellement, nous utilisons ces tests essentiellement pour repérer les vulnérabilités qui pourraient, un jour, causer des problèmes. Ils peuvent cependant apporter des informations utiles aux banques pour leurs activités de gestion des risques et permettre la communication d’informations très granulaires aux intervenants de marché. Ces objectifs différents, parfois incompatibles, ont contribué à rendre l’exercice complexe et coûteux en ressources. Les tests de résistance ont également une dimension « concours de beauté », puisque les banques essaient d’être aussi attractives que possibles pour les marchés, souvent au détriment de l’objectivité. Il est temps de revenir aux fondamentaux pour voir ce que nous pouvons améliorer.

Les futurs tests de résistance devront être aussi pertinents et réalistes que possible et, dans l’idéal, imposer une charge réduite, en matière de ressources, aux banques et aux autorités de surveillance. Tels sont les principes qui devraient gouverner la refonte des tests de résistance réalisés à l’échelle européenne.

Dans ce contexte, une possibilité serait de scinder les tests de résistance entre deux points de vue : celui de la banque et celui de la supervision prudentielle. Du côté de la banque, le test de résistance suivrait une approche libre globalement ascendante, chaque banque devant rendre compte de sa situation particulière. Mené correctement, il donnerait ainsi des résultats plus réalistes et plus pertinents pour la gestion des risques de la banque. Du côté de la surveillance prudentielle, le test adopterait une approche ascendante contrainte, équilibrée par des modèles descendants. Cela favoriserait une plus grande cohérence entre les banques, facteur essentiel étant donné que les résultats fondent la fixation des coussins des capitaux, autrement dit les orientations au titre du pilier 2. Les deux points de vue pourraient ensuite être publiés ensemble, ce qui permettrait aux marchés de se forger leur propre opinion.

Ce n’est qu’une proposition pour avancer, d’autres idées sont peut-être en germe. Une chose est cependant certaine : nous devrions commencer à en débattre le plus tôt possible.

Le Brexit a été reporté au 31 janvier 2020. Accorderez-vous davantage de temps aux banques pour qu’elles satisfassent aux attentes prudentielles fixées en vue du Brexit ?

Depuis que le Royaume-Uni a décidé de quitter l’Union européenne, nous avons encouragé les banques à se préparer dans la perspective du Brexit : elles doivent obtenir tous les agréments nécessaires pour continuer à servir leurs clients dans l’UE et adapter leurs modèles d’activité au monde post-Brexit. Dans l’ensemble, nous avons constaté que les banques, celles qui transfèrent leurs activités vers la zone euro comme celles qui sont installées dans la zone euro mais opèrent aussi au Royaume-Uni, se sont assez bien préparées pour la date du 31 octobre qui avait été fixée jusqu’à récemment.

Malgré cette nouvelle extension jusque fin janvier, nos attentes prudentielles et les calendriers de mise en œuvre des plans Brexit par les banques fixés au préalable restent inchangés. Nous continuons d’appeler les banques à mettre en place leurs modèles opérationnels cibles, notamment par des transferts d’actifs et de personnel et le renforcement des capacités de gestion des risques dans l’UE. Notre message reste le même : les calendriers n’ont pas changé.