”Kapitalkraven planas ut”

Intervju med Andrea Enria, ordförande för ECB:s tillsynsnämnd, Supervision Newsletter

13 november 2019

Andrea Enria, ordförande för ECB:s tillsynsnämnd, säger att bankers motståndskraft har stärkts och att tillsynsförväntningar stabiliseras. Nästa storm kan enligt honom ändå vara i annalkande. Han redogör också för vad som krävs för en lyckad sammanslagning och varför vi behöver mer transparens i tillsynen.

Den här månaden fyller den europeiska banktillsynen fem år. ECB och hela tillsynssystemet har i allmänhet varit ganska hårda mot bankerna när det gäller kapitalbuffertar och nivåer av nödlidande lån. Är bankerna tillräckligt motståndskraftiga?

När den europeiska banktillsynen lanserades för fem år sedan kämpade bankerna fortfarande med att hantera efterdyningarna av krisen och reparera sina balansräkningar. De var tvungna att stärka sina kapitalpositioner. De tyngdes av nödlidande lån och tillförlitligheten i deras interna modeller, och därmed också beräkningen av deras riskvägda tillgångar, bemöttes med skepsis. De var tvungna att åtgärda brister i sina förfaranden för styrning och intern kontroll. Vi har kommit långt sedan dess – reparationsprocessen efter krisen går nu mot sitt slut och nivån på tillsynskraven för bankerna har följaktligen stabiliserats.

Europas största banker har nu mer och bättre kapital, med en genomsnittlig kärnprimärkapitalrelation på 14,4 procent. Så på det hela taget kan vi se att kapitalkraven och kapitalbuffertarna håller på att plana ut, samtidigt som tillsynsmyndigheterna ökar sitt fokus på specifika riskområden i enskilda banker. Parallellt med detta minskar nivån av nödlidande lån i snabb takt, från cirka 1 biljon euro 2014 till mindre än 600 miljarder euro idag. Indikatorerna för tillgångskvalitet har dock ännu inte återgått till nivåerna från före krisen, och vi släpar fortfarande efter i internationella jämförelser. Men vi går åt rätt håll och bankerna uppfyller de mål som de enats om med tillsynsmyndigheterna, ofta med råge.

Så mitt svar på den ursprungliga frågan är ja – bankerna har blivit mer motståndskraftiga. Men euroområdets banksektor plågas fortfarande av svag lönsamhet, vilket leder till låga marknadsvärderingar. Detta återspeglar också den överkapacitet som finns i systemet, samt oron över affärsmodellernas långsiktiga hållbarhet. Inom euroområdet är bankverksamheten fortfarande till stor del uppdelad i nationella segment, något som ytterligare drar ner bankernas effektivitet. Och slutligen krävs att interna riktlinjer för intern styrning och riskkultur förbättras.

Hur kan man förbättra bankernas lönsamhet?

För det första måste bankerna fokusera på områden där de kan bli bättre, alltså ökad kostnadseffektivitet, investeringar i teknologi samt utformning och implementering av bättre strategier. Det kommer att bidra till att öka lönsamheten. För vår del måste vi fortsätta våra påtryckningar, t.ex. med våra affärsmodellsanalyser. Men vi måste också erkänna att det finns strukturella hinder på marknaden och dessa bör vi bidra till att åtgärda. Sunda och lönsamma banker kommer att stå bättre rustade att klara nästa storm – och vi ser redan molnen dyka upp vid horisonten.

Vad kommer tillsynsmyndigheterna att titta närmare på när de granskar banker under de kommande åren?

Vi kommer säkerligen att fortsätta våra ansträngningar för att reparera bankernas balansräkningar. Vi kommer att följa upp vår vägledning om nödlidande lån för att hjälpa bankerna att ytterligare minska stocken av och förbättra avsättningen för dessa lån framöver. Vi kommer också att fortsätta vårt arbete för att se till att de interna modeller som i stor utsträckning används av europeiska banker är lämpliga. Eftersom dessa modeller spelar en stor roll när det gäller att fastställa kapitalkrav måste bankerna åtgärda alla de brister som vi konstaterade i vår riktade granskning. Slutligen kommer vi att titta närmare på handelsrisk och tillgångsvärdering, med särskilt fokus på komplexa instrument som bokförs till verkligt värde.

Framöver kommer vi att arbeta med att begränsa riskflöden redan där de uppstår. De senaste månaderna har vi samlat in uppgifter om bankernas regler för utlåning. Vi kommer att använda dessa uppgifter för att få en bättre bild av hur banker beviljar lån och för att identifiera risker inom olika affärsområden i bankernas låneportföljer, så att vi kan vidta åtgärder där det behövs. Andra frågor som står högt upp på vår dagordning är IT- och cyberrisker, styrning och intern kontroll och allmän hållbarhet i bankernas affärsmodeller.

Samtidigt som minnet av krisen bleknar kommer vi att utsättas för en ökande press att dra ner på regleringskrav och banktillsyn. Vår tillsynsmodell har visat sig vara ytterst effektiv och vi bör kämpa med näbbar och klor för att bevara den. Men jag tror också att vi måste planera för förenklingar framöver. Både tillsynsmyndigheter och banker klagar på att vår modell är ganska tungrodd och inte alltid möjliggör för resursallokering på ett riskbaserat sätt. Vi bör anstränga oss för att minska bördan vad gäller administrativ efterlevnad samt anta ett smidigare arbetssätt, dock utan att vårt mål hotas.

Något som har diskuterats flitigt är bankernas överetablering i vissa delar av Europa och behovet av sammanslagningar. Det finns de som tror att ni automatiskt kommer att kräva att sammanslagna enheter ökar kapitalet – kommer ni att göra det? Vilka är de avgörande faktorerna för en lyckad sammanslagning sett ur ett tillsynsperspektiv?

Det är sant att det finns överkapacitet inom den europeiska banksektorn, och så har det varit under en ganska lång tid. I stället för att lämna marknaden håller sig många svaga banker kvar på marknaden och pressar marginalerna för alla andra banker. Detta leder till att de europeiska bankerna blir mindre lönsamma än de skulle kunna vara.

Sektorn behöver konsolideras. Det skulle bidra till att återställa effektiviteten och undanröja överkapacitet. Både nationella och gränsöverskridande sammanslagningar vore till gagn och det leder ingenstans att föra en abstrakt diskussion om bästa alternativ. Nationella sammanslagningar kommer sannolikt att leda till större effektivitetsvinster tack vare överlappande distributionsnät. Gränsöverskridande sammanslagningar torde bidra till en mer integrerad europeisk bankmarknad där risker kan diversifieras och chocker absorberas på ett bättre sätt. Det viktigaste är att regler och policyer inte försvårar bankernas val.

Även om jag är mycket positiv till konsolidering är det inte min uppgift att som representant för en tillsynsmyndighet aktivt främja – eller motarbeta – någon form av bankkonsolidering. I stället bedömer vi huruvida sammanslagningen är hållbar och genomförbar ur ett tillsynsperspektiv. En lyckad sammanslagning skulle resultera i att en bank har en affärsmodell som ger stark styrning, tillräckligt med kapital och likviditet samt medel för att öka lönsamheten. Jag skulle vilja undanröja uppfattningen att ECB kräver högre kapitalnivåer från sammanslagna enheter. Kapitalkrav och kapitalbuffertar återspeglar tillsynsbedömningen av affärsplanen i varje föreslagen affärsöverenskommelse och har ett medellångt perspektiv. Vårt mål är inte att motarbeta utan snarare att stödja en effektiv omstrukturering av sammanslagna enheter samt se till att den resulterande affärsmodellen är hållbar.

Sedan ECB:s banktillsyn inrättades har bankerna uttryckt oro över att tillsynsmyndigheten begär in alltför många uppgifter. Vad är nyttan med denna datainsamling och vad kan ni göra för att underlätta bankernas rapporteringsbörda?

Vi är medvetna om vilken börda dessa rapporteringskrav innebär för bankerna. Detta är en fråga som bankerna ofta tar upp. Vi noterar och beaktar.

Jag anser att ECB har gjort stora ansträngningar för att säkerställa en proportionerlig strategi. Våra rapporteringskrav har en omfattning och frekvens som varierar beroende på bankens storlek och risknivå, något som återspeglas i vår tillsynsbedömning. Generellt sett rapporterar dessutom mindre banker betydligt färre dataposter till tillsynsmyndigheterna än vad större banker gör – i genomsnitt 600 dataposter, vilket kan jämföras med upp till 40 000 för de största bankerna. Vi är positiva till att rapporteringskraven förenklas ytterligare för mindre banker, och fler insatser är nu på gång inom Europeiska bankmyndigheten för att minska rapporteringskostnaderna för små och icke-komplexa institut, i linje med den senaste översynen av kapitalkravsförordningen.

Det finns dock två viktiga frågor som vi ännu inte har tagit itu med. För det första: hur proportionerlig strategi vi än tillämpar, kan kraven fortfarande uppfattas som alltför betungande när de kombineras med rapporteringskrav från andra myndigheter – däribland nationella behöriga myndigheter, makrotillsynsmyndigheter och centralbanker. Här behövs mer samordning. För det andra: insamlingen av särskilda uppgifter läggs ovanpå den reguljära rapporteringen. Denna insamling av uppgifter är nödvändigt för att fånga upp nya risker eller göra en fördjupad bedömning av befintliga risker. Den kan även gagna bankernas riskhantering, eftersom den möjliggör jämförelser gentemot konkurrenter. Vi behöver dock fortfarande förbättra vår planering och vårt sätt att informera om dessa initiativ samt utöva viss disciplin. Det är precis vad vi gör just nu.

Du har talat om att göra tillsynsbedömningarna mer transparenta. Varför är detta så viktigt och hur långt kan man gå utan att bryta mot tillsynssekretessen?

Det finns minst två skäl till varför vi bör vara så transparenta som möjligt. För det första kan våra åtgärder påverka ett stort antal aktörer ekonomiskt. Detta har blivit en ännu viktigare fråga sedan vi har gått från räddningsaktioner till skuldnedskrivningar. Om en bank fallerar kommer investerare och borgenärer att förlora pengar. Detta innebär att de måste förstå vilka risker de tar och att de behöver få tillräcklig och lämplig information för att kunna bedöma dessa risker.

För det andra strävar vi efter ett allmänt mål – en säker och sund banksektor – och vi gör det som en oberoende institution. Det innebär att vi känner att vi har ett ansvar inför allmänheten. Det innebär också att vi måste vara transparenta, att noggrant förklara vad vi gör, varför vi gör så samt hur vi går till väga. Banker, investerare, borgenärer och allmänhet måste kunna förstå våra principer, vår politik och våra åtgärder.

När det gäller enskilda banker begränsas vi dock av behovet av sekretess. Men jag tror att systemet som helhet kan bli mer transparent. Från och med år 2021 kommer bankerna enligt lag att vara skyldiga att offentliggöra sina pelare 2-krav. Redan nu lämnas sådan information av ca 70 procent av de banker som står under vår tillsyn. Vi är alltså inte så långt från målet, men det förekommer fortfarande omotiverade skillnader inom en och samma jurisdiktion. Jag hoppas att vi kan övertyga fler banker om att redovisa sina pelare 2-krav i slutet av den nuvarande tillsynscykeln, i början av 2020. För att ge mer kontext kan vi till och med överväga att ange vilka riskbedömningar som har legat till grund för pelare 2-kraven.

Om vi blickar framåt bör vi också överväga att vara mer transparenta när det gäller den pelare 2-vägledning som vi tillhandahåller till banker. Detta är något vi verkligen måste beakta.

Du har efterlyst en omprövning av stresstester. Vad ska ändras och varför?

Sedan krisen har stresstesterna varit ett viktigt verktyg för både tillsynsmyndigheter och banker, men de måste anpassas till världen efter krisen. Medan krisen pågick syftade stresstesterna till att mäta omfattningen av kapitalbrister i bankernas balansräkningar. Som tillsynsmyndigheter använder vi oss i dag i första hand av stresstester för att identifiera sårbarheter som kan leda till problem på lite längre sikt. Men de kan också tillhandahålla värdefulla uppgifter om bankernas interna riskhantering och mycket detaljerad information till marknadsaktörerna. Dessa olika och potentiellt motstridiga syften har lett till vad som nu är en ganska komplicerad och resursintensiv process. Det finns också ett inslag av ”skönhetstävling” i stresstesterna, eftersom bankerna försöker se så attraktiva ut som möjligt för marknaderna – ofta på bekostnad av verklighetsförankring. Det är dags att gå tillbaka till ritbordet och se hur vi kan bli bättre.

När stresstester utformas måste vi sträva efter att göra dem så relevanta och realistiska som möjligt. Vi bör samtidigt se till resurserna hos både banker och tillsynsmyndigheter och inte öka bördan. Detta bör vara de vägledande principerna när europeiska stresstester utformas.

Mot denna bakgrund skulle ett alternativ vara att dela upp stresstesterna i två delar: ett bankperspektiv och ett tillsynsperspektiv. Bankperspektivet skulle vara en till stor del obegränsad bottom-up-strategi, där varje bank redovisar sina individuella omständigheter. Detta skulle leda till att resultaten blir mer realistiska och relevanta för bankernas riskhantering. Tillsynsbedömningen skulle vara en begränsad bottom-up-strategi, som utvärderas i förhållande till top-down-modeller. Detta bör leda till bättre överensstämmelse mellan bankerna, vilket är en viktig punkt eftersom resultaten utgör grunden för att fastställa kapitalbuffertar – pelare 2-vägledningen. De två perspektiven skulle sedan kunna offentliggöras parallellt varvid marknaderna kan bilda sig en egen uppfattning.

Det är bara en idé om hur vi kan gå vidare, och det kan mycket väl finnas andra idéer. Men en sak är säker: vi bör börja diskutera dessa idéer så snart som möjligt.

Brexit har nu skjutits upp till den 31 januari 2020. Kommer ni också att ge bankerna mer tid att uppfylla tillsynsförväntningarna inför Brexit?

Sedan Förenade kungariket beslutat att lämna Europeiska unionen har vi uppmanat bankerna att vidta alla nödvändiga förberedelser för Brexit. De måste säkerställa att de har alla nödvändiga tillstånd för att kunna fortsätta att betjäna sina kunder i EU och de måste anpassa affärsmodeller för situationen efter Brexit. På det hela taget har vi kunnat konstatera att bankerna, både de som omlokalisar till euroområdet och de som har sin bas här med verksamhet i Förenade kungariket, har förberett sig ganska väl för ett Brexit per den 31 oktober.

Förlängningen till slutet av januari har inte ändrat våra tillsynsförväntningar eller tidigare överenskomna tidsramar för bankerna att implementera sina Brexitplaner. Vi fortsätter att uppmana bankerna att genomföra sina målinriktade verksamhetsmodeller, inbegripet att flytta över tillgångar och personal samt stärka riskhantering i EU. Vårt budskap förblir: övergripande tidsramar har inte ändrats.