„Kapitalanforderungen für Banken stabilisieren sich“

Interview mit Andrea Enria, Vorsitzender des Aufsichtsgremiums der EZB, Supervision Newsletter

13. November 2019

Der Vorsitzende des Aufsichtsgremiums der EZB Andrea Enria sagt, dass die Banken widerstandsfähiger geworden sind und dass sich die Erwartungen der Aufsicht stabilisieren. Der nächste Sturm zeichne sich aber möglicherweise bereits ab. Er erläutert, was eine erfolgreiche Fusion ausmacht und warum in der Aufsicht mehr Transparenz erforderlich ist.

Die europäische Bankenaufsicht wird in diesem Monat fünf Jahre alt. Die EZB und das gesamte Bankenaufsichtssystem waren gegenüber den Banken ziemlich streng, wenn es um Kapitalpuffer und den Bestand an notleidenden Krediten ging. Sind die Banken widerstandsfähig genug?

Als die europäische Bankenaufsicht vor fünf Jahren ihre Arbeit aufnahm, hatten die Banken noch unter den Nachwehen der Krise zu leiden und waren mit der Sanierung ihrer Bilanzen beschäftigt. Sie mussten ihre Kapitalausstattung verbessern, wurden durch notleidende Kredite belastet und sahen sich Zweifeln an der Zuverlässigkeit ihrer internen Modelle und damit auch an der Berechnung ihrer risikogewichteten Aktiva ausgesetzt. Zudem mussten sie Schwachstellen in ihren Governance- und internen Kontrollverfahren beheben. Seither sind wir ein gutes Stück vorangekommen – der auf die Krise folgende Sanierungsprozess steht nun vor dem Abschluss, und die aufsichtlichen Anforderungen für Banken haben sich dementsprechend stabilisiert.

Die größten Banken Europas halten inzwischen mehr und besseres Kapital vor. So liegt die durchschnittliche CET1-Quote bei 14,4 %. Insgesamt ist also festzustellen, dass sich die Kapitalanforderungen und Puffer stabilisieren und die Aufsichtsbehörden ihren Blick nunmehr verstärkt auf bestimmte Risikobereiche in einzelnen Banken richten. Gleichzeitig nimmt der Bestand an Problemkrediten schnell ab und ist von rund 1 Billion € im Jahr 2014 auf aktuell weniger als 600 Milliarden € gesunken. Allerdings haben die Indikatoren für die Aktiva-Qualität noch nicht wieder das Vorkrisenniveau erreicht, und wir hinken im internationalen Vergleich nach wie vor hinterher. Aber wir sind auf dem richtigen Weg, und die Banken erreichen und übertreffen vielfach sogar die mit den Aufsehern vereinbarten Ziele.

Um die eigentliche Frage zu beantworten: Ich würde sagen ja, die Banken sind widerstandsfähiger geworden. Jedoch leidet der Bankensektor im Euroraum immer noch unter einer schwachen Profitabilität, was zu niedrigen Marktbewertungen führt. Weitere Ursachen sind die Überkapazitäten im System sowie Zweifel an der langfristigen Tragfähigkeit der Geschäftsmodelle. Der Bankensektor im Euroraum ist im Wesentlichen immer noch entlang der nationalen Ländergrenzen segmentiert – ein weiteres Hemmnis für die Effizienz der Banken. Und zu guter Letzt bedarf es nach wie vor Verbesserungen bei der internen Governance und Risikokultur.

Wie kann die Ertragslage der Banken verbessert werden?

Vor allem müssen sich die Banken auf Bereiche mit Verbesserungspotenzial konzentrieren, d. h. sie müssen die Kosteneffizienz erhöhen, in Technologie investieren und bessere Strategien entwickeln und umsetzen. Dadurch können sie ihre Rentabilität steigern. Wir von unserer Seite müssen indessen den Druck aufrechterhalten, zum Beispiel durch unsere Geschäftsmodellanalyse. Tatsache ist aber auch, dass es strukturelle Hindernisse an den Märkten gibt, und wir sollten versuchen, zu deren Abbau beizutragen. Gesunde und profitable Banken werden besser in der Lage sein, dem nächsten Sturm zu trotzen, der sich bereits am Horizont abzeichnet.

Worauf werden die Aufseher bei ihren Überprüfungen in den kommenden Jahren besonders achten?

Mit Sicherheit werden wir unsere Bemühungen zur Verbesserung der Bankbilanzen fortsetzen. Wir werden die Arbeit an unserem Leitfaden zu notleidenden Krediten fortsetzen, um den Banken zu helfen, ihre aktuellen Bestände abzubauen und für zukünftige Problemkredite besser vorzusorgen. Auch werden wir weiter daran arbeiten, die Angemessenheit interner Modelle sicherzustellen, die von europäischen Banken häufig verwendet werden. Da diese Modelle bei der Ermittlung der Kapitalanforderungen eine wichtige Rolle spielen, müssen die Banken sämtliche Mängel beseitigen, die wir bei unseren gezielten Überprüfungen festgestellt haben. Und schließlich werden wir uns intensiv mit Handelsrisiken und der Bewertung von Vermögenswerten beschäftigen und den Fokus dabei besonders auf zum Zeitwert ausgewiesene komplexe Instrumente richten.

Des Weiteren werden wir künftig daran arbeiten, den Risikofluss unmittelbar an der Quelle einzudämmen. In den letzten Monaten haben wir Daten über die Kreditvergabestandards der Banken gesammelt. Wir nutzen diese Informationen, um besser nachvollziehen zu können, wie Banken Kredite vergeben, und um die Risiken in den unterschiedlichen Geschäftssegmenten der Kreditportfolios der Banken zu identifizieren, damit wir bei Bedarf aktiv eingreifen können. Weitere Themen, die auf unserer Agenda ganz oben stehen, sind IT- und Cyberrisiken, Aspekte der Governance und internen Kontrolle sowie die allgemeine Tragfähigkeit der Geschäftsmodelle der Banken.

Die Erinnerung an die Krise verblasst und wir werden wir uns daher zunehmenden Forderungen ausgesetzt sehen, aufsichtliche Anforderungen aufzuweichen und den aufsichtlichen Druck auf die Banken zu verringern. Doch wir sollten unser Aufsichtsmodell, das sich als überaus wirksam erwiesen hat, mit aller Kraft verteidigen. Ich glaube aber auch, dass wir für mehr Vereinfachung sorgen müssen. Sowohl die für die laufende Aufsicht zuständigen Stellen als auch die Banken beklagen die relativ große Belastung, die unser Modell mit sich bringt, und dass es nicht immer einen risikobasierten Einsatz von Ressourcen ermöglicht. Wir sollten ernsthafte Anstrengungen zur Reduzierung der Belastungen unternehmen, die mit der Erfüllung administrativer Verpflichtungen verbunden sind, und einen flexibleren Modus operandi wählen, soweit dies ohne Beeinträchtigung unserer Ziele möglich ist.

Über ein Overbanking in Teilen Europas und die Notwendigkeit von Fusionen wird viel diskutiert. Werden Sie von fusionierten Unternehmen automatisch eine Erhöhung ihres Kapitals verlangen, wie manche glauben? Welche Faktoren sind aus aufsichtlicher Sicht für eine erfolgreiche Fusion entscheidend?

Es stimmt, dass es im europäischen Bankensektor Überkapazitäten gibt, und das schon seit einiger Zeit. Anstatt sich aus dem Markt zurückzuziehen, schleppen sich viele schwache Banken weiter und belasten die Margen aller anderen Banken, mit dem Ergebnis, dass europäische Banken weniger profitabel sind als sie sein könnten.

Die Branche braucht eine Konsolidierung. Dies würde wieder für Effizienz zu sorgen, und Überschusskapazitäten würden abgebaut. Dabei wären sowohl nationale als auch grenzüberschreitende Fusionen sinnvoll. Theoretische Diskussionen darüber, welche der beiden Möglichkeiten erstrebenswerter ist, sind derweil nicht zielführend. Nationale Verschmelzungen dürften aufgrund der bestehenden, sich überschneidenden Vertriebsnetze zu höheren Effizienzgewinnen führen. Grenzüberschreitende Zusammenschlüsse würden indessen zu einer stärkeren Integration des europäischen Bankenmarkts und somit zu einer größeren Diversifizierung von Risiken und einer besseren Abfederung von Schocks beitragen. Am wichtigsten ist jedoch, dass die Banken in ihrer Entscheidungsfreiheit nicht von Vorschriften und Regelungen eingeschränkt werden.

Ich bin ein großer Befürworter der Bankenkonsolidierung, doch als Aufseher ist es nicht meine Aufgabe, sie in irgendeiner Form aktiv voranzutreiben oder ihr entgegenzuwirken. Vielmehr beurteilen wir Aufseher die Tragfähigkeit und Nachhaltigkeit von Fusionen aus einer aufsichtlichen Perspektive. Das Ergebnis eines erfolgreichen Zusammenschlusses wäre eine Bank mit einem Geschäftsmodell, das eine solide Governance, ein ausreichendes Maß an Kapital und Liquidität sowie Mittel und Wege zur Verbesserung der Ertragskraft bietet. Ich möchte dem Eindruck entgegentreten, dass die EZB von fusionierten Unternehmen eine höhere Kapitalausstattung verlangt. Die Kapitalanforderungen und -puffer spiegeln bei jeder geplanten Transaktion die aufsichtliche Bewertung des Geschäftsplans wider und haben eine mittelfristige Ausrichtung. Unser Ziel ist es, die wirksame Restrukturierung von fusionierten Unternehmen zu unterstützen, nicht, ihr entgegenzuwirken, und wir wollen sicherstellen, dass das daraus resultierende Geschäftsmodell tragfähig ist.

Seit Gründung der EZB-Bankenaufsicht äußern sich Banken besorgt im Hinblick auf die übermäßigen Datenanforderungen der Aufsicht. Wozu dienen diese Datenerhebungen und was können Sie tun, um den Meldeaufwand für die Banken zu verringern?

Wir sind uns der Belastung bewusst, die die Meldeanforderungen für die Banken bedeuten. Wir werden von ihnen häufig auf diesen Aspekt aufmerksam gemacht. Wir verstehen ihr Anliegen und nehmen es ernst.

Ich meine, dass die EZB sich ernsthaft um einen Ansatz bemüht hat, der sich an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientiert. Umfang und Häufigkeit unserer Meldeanforderungen variieren je nach Größe und Risikograd der Bank, wie unserem aufsichtlichen Urteil zu entnehmen ist. Kleinere Banken melden grundsätzlich deutlich weniger Datenpunkte an die Aufsichtsbehörden als größere Banken, nämlich im Durchschnitt 600 Datenpunkte, während es bei den größten Banken bis zu 40 000 sind. Wir haben uns für eine weitere Vereinfachung der Berichtspflichten für kleinere Banken ausgesprochen. Auch bei der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde bemüht man sich darum, die mit dem Meldewesen verbundenen Kosten für kleine Institute ohne komplexe Strukturen zu reduzieren, im Einklang mit der jüngsten Überarbeitung der Eigenkapitalverordnung.

Allerdings müssen wir uns noch mit zwei weiteren wichtigen Aspekten beschäftigen. So verhältnismäßig unser Ansatz auch sein mag, er kann trotzdem zu einer übermäßigen Belastung führen, wenn gleichzeitig Meldeaufforderungen von anderen Stellen wie nationalen zuständigen Behörden, makroprudenziellen Behörden und Zentralbanken bestehen. Hier bedarf es einer stärkeren Koordinierung. Zweitens kommen zu den regelmäßigen Meldungen noch Ad-hoc-Datenerhebungen hinzu. Sie sind notwendig, um neue Risiken zu erfassen oder die Bewertung bestehender Risiken zu vertiefen. Außerdem könnten sie für das Risikomanagement der Banken von Vorteil sein, da sie einen Vergleich mit den Wettbewerbern ermöglichen würden. Dennoch müssen wir unsere Planung sowie die Art und Weise, wie wir diese Maßnahmen kommunizieren, verbessern, und eine gewisse Disziplin an den Tag legen. Und genau das tun wir gerade.

Sie haben davon gesprochen, die aufsichtlichen Bewertungen transparenter zu gestalten. Warum ist das wichtig und wie weit können Sie gehen, ohne gegen die Vertraulichkeit von aufsichtlichen Informationen zu verstoßen?

Mindestens zwei Gründe sprechen dafür, dass wir so transparent wie möglich sein sollten. Zum ersten können unsere Maßnahmen finanzielle Folgen für ein breites Spektrum von Akteuren haben. Und das ist umso wichtiger, weil wir inzwischen von einer Bail-Out- zu einer Bail-In-Regelung übergegangen sind. Fällt eine Bank aus, laufen Anleger und Gläubiger Gefahr, Geld zu verlieren. Sie müssen also die Risiken verstehen, die sie eingehen, und über ausreichende und geeignete Informationen zur Beurteilung dieser Risiken verfügen.

Zum zweiten verfolgen wir ein Ziel, das im öffentlichen Interesse liegt – einen sicheren und soliden Bankensektor. Und wir tun das als unabhängige Institution. Es spielt für uns daher eine wichtige Rolle, dass wir gegenüber der Öffentlichkeit rechenschaftspflichtig sind. Auch aus diesem Grund müssen wir transparent sein: Wir müssen sorgfältig erklären, was wir tun, warum und wie wir dies tun. Banken, Anleger, Gläubiger und die Öffentlichkeit müssen unsere Grundsätze, unsere Maßnahmen und unsere Tätigkeit nachvollziehen können.

Was jedoch einzelne Banken betrifft, so werden uns durch die Erfordernis der Vertraulichkeit Grenzen auferlegt. Ich bin aber überzeugt, dass das System als Ganzes transparenter werden kann. Ab 2021 werden Banken gesetzlich zur Offenlegung ihrer Säule-2-Anforderungen, kurz P2R, verpflichtet sein. Diese Informationen werden zurzeit bereits von rund 70 % der von uns beaufsichtigten Banken veröffentlicht. Wir sind also gar nicht allzu weit entfernt, aber es bestehen immer noch Unterschiede, für die es innerhalb einer einheitlichen Rechtsordnung keine Rechtfertigung gibt. Ich hoffe, dass wir mehr Banken dazu bewegen können, ihre P2R Anfang 2020, am Ende des aktuell laufenden Aufsichtszyklus, offenzulegen. Denkbar wäre sogar, Angaben darüber zu veröffentlichen, welche Risikobewertungen für die P2R ausschlaggebend waren, um den Hintergrund besser zu erläutern.

Mit Blick in die Zukunft sollten wir auch darüber nachdenken, die Transparenz in Bezug auf unsere Säule-2-Empfehlungen an die Banken zu verbessern. Das sollten wir ernsthaft in Erwägung ziehen.

Sie haben gefordert, die Stresstests zu überdenken. Was sollte geändert werden und warum?

Die Stresstests sind seit der Krise ein wichtiges Instrument sowohl für die Aufseher als auch für die Banken. Sie müssen aber an die Situation nach der Krise angepasst werden. Während der Krise sollte mit Hilfe der Stresstests ermittelt werden, wie groß die Kapitallöcher in den Bilanzen der Banken sind. Wir als Bankenaufsicht nutzen die Stresstests heute vor allem, um Schwachstellen zu ermitteln, die irgendwann einmal zu Problemen führen könnten. Es lassen sich daraus aber auch nützliche Daten für die internen Risikomanagementaktivitäten der Banken und eine sehr detaillierte Offenlegung von Informationen für Marktteilnehmer gewinnen. Diese unterschiedlichen und potenziell gegensätzlichen Ziele haben dazu geführt, dass die Stresstests heute ziemlich komplex und ressourcenintensiv sind. Die Tests haben zudem etwas von einem Schönheitswettbewerb, da die Banken für die Märkte möglichst attraktiv erscheinen wollen – was häufig zulasten einer realistischen Darstellung geht. Es ist an der Zeit, sich wieder mit dem Grundkonzept zu befassen und zu sehen, was wir besser machen können.

Eine Neukonzeptionierung der Stresstests muss an dem Ziel ausgerichtet sein, diese so aussagekräftig und so realistisch wie möglich zu gestalten. Gleichzeitig sollten wir idealerweise die Belastungen reduzieren, die sie für Banken und Aufseher in puncto Ressourcen bedeuten. Das sind die Grundsätze, an denen sich eine Neugestaltung der europäischen Stresstests orientieren sollte.

Vor diesem Hintergrund wäre eine Aufteilung der Stresstests in eine bankseitige und eine aufsichtsseitige Komponente eine mögliche Option. Bei der bankseitigen Komponente würde es sich um einen weitgehend freien Bottom-up-Ansatz handeln, in dessen Rahmen die Banken ihre individuellen Umstände erfassen. Bei richtiger Umsetzung wären die Ergebnisse realistischer und hätten eine größere Aussagekraft für das Risikomanagement der Banken. Die aufsichtsseitige Komponente wäre ein klar definierter Bottom-up-Ansatz, der mit Hilfe von Top-down-Modellen verifiziert würde. Dies dürfte über alle Banken hinweg zu einer größeren Konsistenz führen. Das ist wichtig, da die Ergebnisse die Grundlage für die Bestimmung der Kapitalpuffer, also der Säule-2-Empfehlung, bilden. Die beiden Komponenten könnten dann nebeneinander veröffentlicht werden, und die Märkte könnten sich selbst ein Bild machen.

Dies ist nur eine, aber sicherlich nicht die einzige Idee für eine mögliche zukünftige Vorgehensweise. Eines ist sicher: Wir müssen uns mit diesen Ideen auseinanderzusetzen, je früher desto besser.

Die Frist für den Brexit wurde auf den 31. Januar 2020 verlängert. Werden Sie auch den Banken mehr Zeit geben, die Erwartungen der Aufsicht in Vorbereitung auf den Brexit zu erfüllen?

Seit der Entscheidung des Vereinigten Königreichs, die Europäische Union zu verlassen, fordern wir die Banken eindringlich auf, alle notwendigen Vorbereitungen für den Brexit zu treffen. Sie müssen über alle erforderlichen Zulassungen verfügen, um ihre Kunden in der EU weiter betreuen zu können, und sie müssen ihr Geschäftsmodell an die Situation nach dem Brexit anpassen. Insgesamt haben wir festgestellt, dass sowohl die Banken, die Geschäftsaktivitäten in den Euroraum verlagern, als auch diejenigen, die ihren Sitz hier haben und im Vereinigten Königreich tätig sind, für das Brexit-Datum 31. Oktober 2019 recht gut vorbereitet waren.

Trotz der Verlängerung bis Ende Januar bleiben unsere aufsichtlichen Erwartungen wie auch die Fristen für die Banken, die bereits für die Umsetzung der Brexit-Pläne vereinbart worden waren, unverändert. Wir drängen die Banken zur Umsetzung ihrer angestrebten Geschäftsmodelle, was auch die Verlagerung von Vermögenswerten und Personal sowie die Stärkung ihrer Risikomanagementkapazitäten in der EU beinhaltet. Unsere Botschaft ist immer noch dieselbe: Der zeitliche Gesamtrahmen hat sich nicht geändert.