Pankadele suunatud kapitalinõuded on stabiliseerumas

Intervjuu EKP järelevalvenõukogu esimehe Andrea Enriaga, Supervision Newsletter

13. november 2019

EKP järelevalvenõukogu esimehe Andrea Enria sõnul on pankade vastupanuvõime paranenud ja järelevalveootused stabiliseerumas, kuid järgmised katsumused võivad olla silmapiiril. Enria selgitab edukate ühinemiste eeldusi ja põhjendab suurema läbipaistvuse vajalikkust järelevalvetegevuses.

Euroopa pangandusjärelevalve loomisest möödub sel kuul viis aastat. EKP ja järelevalveasutused tervikuna on üldiselt olnud pankade kapitalipuhvrite ja viivislaenude küsimuses küllaltki ranged. Kas pankade vastupanuvõime on praegu piisav?

Viis aastat tagasi, kui Euroopa pangandusjärelevalve tegevust alustas, maadlesid pangad veel kriisi tagajärgedega ja tegelesid bilansside korrigeerimisega. Pankade kapitalipositsioon vajas tugevdamist, nende olukorda halvendasid viivislaenud. Kaheldi pankade sisemudelite usaldusväärsuses ja sellest tulenevalt ka riskiga kaalutud varade arvutustes, samuti tuli pankadel tegeleda puudujääkidega juhtimis- ja sisekontrollimenetlustes. Sellest ajast alates oleme läbinud pika tee. Kriisijärgne korrigeerimisprotsess on nüüdseks lõpule jõudmas ja pankadele suunatud järelevalvenõuete tase sellele vastavalt stabiliseerunud.

Euroopa suurimate pankade kapitaliseeritus ja kapitali kvaliteet on paranenud ning esimese taseme põhiomavahendite (CET1) keskmine suhtarv on 14,4%. Seega on kapitalinõuded ja -puhvrid üldjoontes stabiliseerunud ning järelevalveasutused pööravad rohkem tähelepanu üksikute pankade konkreetsetele riskivaldkondadele. Samal ajal väheneb hoogsalt viivislaenude osakaal – kui 2014. aastal oli viivislaene ligikaudu 1 triljoni euro väärtuses, siis praeguseks jääb nende summa alla 600 miljardi euro. Varade kvaliteedi näitajad ei ole siiski veel kriisieelsel tasemel taastunud ja rahvusvahelises võrdluses oleme endiselt teistest maha jäänud. Siiski liigume õiges suunas ja pangad täidavad järelevalveasutustega kokku lepitud eesmärke, sageli neid isegi ületades.

Seega vastaksin, et pankade vastupanuvõime on tõepoolest paranenud. Euroala pangandussektorit nõrgestab siiski vähene kasumlikkus, mis viib madalama turuväärtuseni. See kajastab ka süsteemis olevat ülevõimsust ja ärimudelite pikaajalise jätkusuutlikkusega seotud murekohti. Pangandustegevus euroalal on endiselt suurel määral riikide lõikes killustunud ja seegi pärsib pankade tõhusust. Parandada tuleb ka sisejuhtimist ja riskikäitumise kultuuri.

Kuidas saab pankade kasumlikkust tõsta?

Esiteks tuleb pankadel keskenduda valdkondadele, kus neil on arenguruumi. Nimelt tuleb suurendada kulutõhusust, investeerida tehnoloogiatesse ning kavandada ja ellu viia paremaid strateegiaid. See aitab kasumlikkust tõsta. Meie omakorda peame survet avaldama näiteks oma ärimudeli analüüside kaudu. Samas tuleb siiski tunnistada, et turgudel on struktuurseid takistusi, millega peame aitama tegeleda. Elujõulised ja kasumlikud pangad suudavad järgmisele tormile paremini vastu seista, esimesed tumedad pilved on juba kogunemas.

Millistele valdkondadele pööratakse lähiaastatel tähelepanu pankade järelevalves?

Kahtlemata jätkame jõupingutusi pankade bilansiolukorra parandamiseks. Toetame panku viivislaene käsitlevate suuniste täitmisel ning aitame neil veelgi vähendada viivislaenude osakaalu ja kavandada edasist laenutegevust. Samuti jätkame tööd sisemudelite asjakohasuse tagamiseks, sest need on Euroopa pankades laialdaselt kasutusel. Kuna sisemudelitel on oluline roll kapitalinõuete kindlaksmääramisel, tuleb pankadel kõrvaldada kõik mudelite sihipärasel läbivaatamisel ilmnenud puudused. Kavatseme põhjalikumalt käsitleda ka kauplemisriski ja varade hindamist ning pöörata erilist tähelepanu keerukatele õiglases väärtuses kajastatavatele instrumentidele.

Edaspidi soovime takistada riskide teket juba eos. Oleme viimase paari kuu jooksul kogunud andmeid pankade krediidi vahendamise standardite kohta. Püüame nende abil paremini mõista, kuidas pangad laenuotsuseid teevad ning tuvastada pankade laenuportfellide erinevatest ärisegmentidest tulenevaid riske, et olla valmis võtma vajaduse korral meetmeid. Muude aktuaalsete teemade hulgas on IT- ja küberriskid, juhtimis- ja sisekontrolliküsimused ning pankade ärimudelite üldine jätkusuutlikkus.

Sedamööda, kuidas mälestus kriisist hakkab tuhmuma, tajume kasvavat survet leevendada regulatiivseid nõudeid ja anda pankadele rohkem tegutsemisruumi. Peaksime ihu ja hingega kaitsma oma järelevalvemudelit, mis on osutunud äärmiselt tulemuslikuks. Samal ajal olen ka veendunud, et seda tuleb lihtsustada. Nii järelevalveeksperdid kui ka pangad leiavad üksmeelselt, et meie järelevalvemudel on küllaltki koormav ja ressursse ei suudeta alati jaotada proportsionaalselt riskide suurusega. Peaksime tegema tõsiseid jõupingutusi järelevalvenõuete täitmisest tuleneva halduskoormuse vähendamiseks ja muutma oma tegutsemisviisi paindlikumaks, ilma et see takistaks püstitatud eesmärkide täitmist.

Sageli leitakse, et Euroopas on pangandusteenuste pakkujaid liiga palju ja lahendusena pakutakse pankade ühinemisi. Kas ühinevatelt üksustelt nõutakse automaatselt kapitali suurendamist? Millised on järelevalve seisukohalt otsustava tähtsusega tegurid, mis võimaldavad pankadel edukalt ühineda?

Euroopa pangandussektoris on tõepoolest juba mõnda aega täheldatud ülevõimsust. Kehvas olukorras pangad ei lahku turult, vaid püüavad iga hinna eest tegevust jätkata, survestades seeläbi ka teiste pankade riskimarginaale. Seetõttu on Euroopa pangad vähem kasumlikud, kui nad võiksid olla.

Pangandussektor vajab konsolideerimist, see aitaks suurendada tõhusust ja vähendada ülevõimsust. Soodsat mõju avaldaksid nii riigisisesed kui ka piiriülesed ühinemised ning on tarbetu arutleda selle üle, mis oleks kasulikum. Riigisisestest ühinemistest saadav tõhususe kasv on tõenäoliselt suurem, sest teenusevõrgud kattuvad. Piiriülesed ühinemised aga aitaksid Euroopas luua integreeritumat pangandusturgu, kus riskid on paremini hajutatud ja majandusšokkidega suudetakse tõhusamalt toime tulla. Kõige olulisem on see, et eeskirjad ja poliitika ei takistaks pankade valikuid.

Ehkki olen konsolideerumise veendunud pooldaja, ei saa ma järelevalvefunktsiooni esindajana pankade mis tahes vormis konsolideerimist aktiivselt edendada ega taunida. Selle asemel peavad järelevalveasutused hindama ühinemiste elujõulisust ja jätkusuutlikkust usaldatavusjärelevalve seisukohalt. Ühinemist võib pidada edukaks, kui uue tekkinud panga ärimudel tagab kindla juhtimise, piisava kapitali ja likviidsuse ning vahendid kasumlikkuse suurendamiseks. Soovin veel kord kinnitada, et EKP ei kehtesta ühinenud üksustele rangemaid kapitalinõudeid. Kapitalinõuded ja -puhvrid sõltuvad konkreetse panga äriplaanist, mida järelevalveasutused hindavad, lähtudes keskpikast perspektiivist. Meie eesmärk on ühinenud üksuste tulemuslikku restruktureerimist toetada, mitte takistada, ning tagada, et uus ärimudel on jätkusuutlik.

Pangad on juba EKP pangandusjärelevalve loomisest saati pidanud järelevalveasutuste andmenõudeid ülemäära mahukaks. Miks andmeid sellises ulatuses kogutakse ja mida tehakse pankade aruandluskoormuse vähendamiseks?

Oleme pankade suurest aruandluskoormusest teadlikud. Seda teemat tõstatatakse sageli ja me võtame seda tõsiselt.

EKP on minu hinnangul teinud olulisi jõupingutusi proportsionaalse lähenemisviisi tagamiseks. Aruandlusnõuete ulatus ja aruandluse sagedus sõltuvad sellest, kui suur on asjaomane pank ja millised on järelevalveasutuste hinnangul tema riskid. Üldjuhul peavad väiksemad pangad esitama järelevalveasutustele tunduvalt vähem andmeid kui suuremad pangad: kui väiksemate pankade aruandlusnõuded hõlmavad keskmiselt 600 andmepunkti, siis suurimatel on see kuni 40 000. Oleme toetanud väiksemate pankade aruandlusnõuete jätkuvat lihtsustamist ning Euroopa Pangandusjärelevalve valmistab praegu ette väikeste ja mittekeerukate krediidiasutuste aruandluskulude vähendamist kooskõlas kapitalinõuete määruse hiljutise läbivaatamisega.

Siiski tuleb veel tegeleda kahe olulise teemaga. Esiteks, olenemata sellest, kui proportsionaalne on meie lähenemisviis, võivad aruandluskohustused muutuda siiski liiga koormavaks, kui neile lisanduvad teiste asutuste, sealhulgas riiklike pädevate asutuste, makrotasandi usaldatavusjärelevalve asutuste ja keskpankade kehtestatud aruandlusnõuded. Asutused peavad andmete kogumist omavahel paremini kooskõlastama. Teiseks lisanduvad korralisele aruandlusele ka erakorralised andmekogumised, mis on vajalikud uute riskide kaardistamiseks ja olemasolevate riskide hinnangute põhjalikumaks analüüsiks. Sellised andmed võivad olla pankadele kasulikud ka riskide juhtimisel, kuna võimaldavad võrdlust sarnaste krediidiasutustega. Sellegipoolest peame neid algatusi paremini planeerima ning tõhustama seonduvat teavitus- ja kooskõlastustegevust. Sellega me praegu tegelemegi.

Olete rääkinud, et järelevalvealast hindamist tuleb muuta läbipaistvamaks. Miks on see oluline ja kuidas vältida seejuures järelevalveandmetega seotud konfidentsiaalsusnõuete rikkumist?

Maksimaalne läbipaistvus on vajalik vähemalt kahel põhjusel. Esiteks võib meie meetmetel olla majanduslik mõju paljudele sidusrühmadele. Eriti oluliseks on see küsimus muutunud olukorras, kus raskustesse sattunud pankadele ei pakuta enam päästeabi ning vastutus langeb hoopis erasektori osalusele. Panga maksejõuetuse korral võivad investorid ja võlausaldajad kanda rahalist kahju. Seega peavad nad saama piisavat ja asjakohast teavet panga riskide kohta mõistmaks, milliseid riske nad ise võtavad.

Teiseks tegutseb EKP sõltumatu institutsioonina avalikes huvides, et tagada pangandussektori turvalisus ja stabiilsus. See tähendab, et pöörame suurt tähelepanu oma aruandekohustuse täitmisele üldsuse ees. Meie tegevus peab olema läbipaistev: peame põhjalikult selgitama, mida, miks ja kuidas me teeme. Meie põhimõtted, tegevussuunad ja meetmed peavad olema pankade, investorite, võlausaldajate ja laiema avalikkuse jaoks mõistetavad.

Konkreetsete pankadega seoses aga piiravad meid konfidentsiaalsusnõuded. Siiski usun, et süsteemi tervikuna saab muuta läbipaistvamaks. Alates 2021. aastast on pankadel seadusega ette nähtud kohustus oma teise samba kohustuslikud nõuded avalikustada. Praegu avalikustab seda teavet ligikaudu 70% meie järelevalve alla kuuluvatest pankadest. Seega on juba palju saavutatud, kuid siiski esineb veel erinevusi, mis ei saa olla ühtses jurisdiktsioonis põhjendatud. Loodan, et 2020. aasta alguseks, mil praegune järelevalvetsükkel lõpeb, suudame veenda veelgi rohkem panku enda teise samba kohustuslike nõuete andmeid avaldama. Järelevalvefunktsiooni esindajatena võiksime omalt poolt anda täiendavaid selgitusi selle kohta, milliste riskihinnangute alusel on teise samba nõuded välja töötatud.

Samuti võiksime edaspidi läbipaistvamalt selgitada pankadele suunatud teise samba soovituslikke nõudeid. Seda tuleks tõsiselt kaaluda.

Olete maininud ka vajadust teha uuendusi stressitestides. Mida tuleks muuta ja miks?

Kriisist saati on stressitestid olnud nii järelevalveasutuste kui ka pankade jaoks oluline instrument, kuid kriisijärgses keskkonnas vajavad need kohandamist. Kriisi ajal oli stressitestide eesmärk mõõta pankade kapitalipuudujääki. Praegu kasutavad järelevalveasutused stressiteste selleks, et tuvastada haavatavusi, mis võivad pankadele edaspidi probleeme tekitada. Samal ajal võivad testid olla kasulikud ka pankade riskijuhtimise seisukohalt ja pakkuda väga üksikasjalikku teavet turuosalistele. Nendest erinevatest ja ehk koguni vastuolulistest eesmärkidest tingituna on stressitestid muutunud küllaltki keeruliseks ja ressursimahukaks. Ühtlasi on stressitestidest saanud ka omamoodi iludusvõistlus – pangad püüavad end turgudele esitleda võimalikult atraktiivsena, ehkki reaalsus võib rääkida teist keelt. Seega on aeg naasta kavandamisetappi ja kaaluda, kuidas stressiteste tõhustada.

Stressitestid peavad olema võimalikult asjakohased ja andma realistlikke tulemusi. Samal ajal tuleks ideaalis püüda vähendada stressitestidega seotud ressursikulu nii pankade kui ka järelevalveasutuste jaoks. Nendest juhtpõhimõtetest tuleks lähtuda Euroopa stressitestide ümberkujundamisel.

Üks võimalus on jagada stressitestid kaheks: panga komponent ja järelevalveasutuse komponent. Pangad saaksid küllaltki vabalt järgida alt ülespoole lähenemisviisi ja anda ülevaate oma olukorrast. Nõuetekohaselt tehtuna peaksid sellise testi tulemused olema realistlikumad ja pakkuma panga riskijuhtimise seisukohalt asjakohasemaid andmeid. Järelevalveasutused peaksid järgima piiratumat alt ülespoole lähenemisviisi ja kontrollima tulemusi ühtsete ülevalt allapoole mudelite abil. See muudaks eri pankade tulemused paremini võrreldavaks, mis on tähtis, kuna testide tulemusi kasutatakse teise samba soovituslike nõuete kohaste kapitalipuhvrite kindlaksmääramisel. Pankade ja järelevalveasutuste tulemused võiks avaldada paralleelselt ning turud saaksid nende alusel kujundada oma arvamuse.

See on vaid üks mõte edasise arengu kohta, kindlasti on teisigi võimalusi stressiteste tõhustada. Üks on aga kindel: võimalike arengusuundade arutelu peab algama pigem varem kui hiljem.

Brexit on nüüd kuni 2020. aasta 31. jaanuarini edasi lükatud. Kas pankadel on nüüd Brexitiks valmistudes rohkem aega järelevalveootuste täitmiseks?

Pärast seda, kui Ühendkuningriik tegi otsuse Euroopa Liidust lahkuda, oleme survestanud panku tegema kõiki Brexitiks vajalikke ettevalmistusi: neil peavad olema tegevusload, et jätkata ELi klientide teenindamist, samuti tuleb neil oma ärimudeleid vastavalt Brexiti-järgsele olukorrale kohandada. Üldiselt olid nii euroalale ümber asuvad pangad kui ka Ühendkuningriigis tegutsevad euroala pangad seniseks Brexiti kuupäevaks ehk 31. oktoobriks küllaltki hästi valmistunud.

Ehkki nüüd on Brexiti tähtaega jaanuari lõpuni edasi lükatud, jäävad meie järelevalveootused samaks, samuti ei tehta muudatusi pankadega eelnevalt kokku lepitud tähtaegades Brexitiga seotud tegevuskavade elluviimiseks. Kutsume panku jätkuvalt üles rakendama soovitud tegevusmudeleid, üle tooma varasid ja töötajaid ning tugevdama oma riskihaldussuutlikkust ELis. Meie sõnum on endiselt sama: üldised tähtajad ei ole muutunud.