“Kapitaaleisen voor banken vlakken af”

Interview met Andrea Enria, voorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB, Supervision Newsletter

13 november 2019

Volgens Andrea Enria, voorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB, zijn de banken robuuster geworden en stabiliseren de toezichtsverwachtingen zich. De volgende storm dient zich echter mogelijk al aan. Hij schetst ook wat een fusie succesvol maakt en licht toe waarom grotere transparantie noodzakelijk is bij het toezicht.

Het Europees bankentoezicht bestaat deze maand vijf jaar. De ECB en het hele systeem van toezichthouders hebben de banken het vuur aan de schenen gelegd wat betreft hun kapitaalbuffers en niet-renderende leningen. Zijn de banken nu sterk genoeg?

Bij de start van het Europees bankentoezicht vijf jaar geleden worstelden banken nog steeds met de nasleep van de crisis en het herstel van hun balansen. Ze moesten hun kapitaalpositie zien te versterken, maar gingen daarbij gebukt onder niet-renderende leningen (non-performing loans – NPL's). Ze werden ook geconfronteerd met kritiek op de betrouwbaarheid van hun interne modellen en bijgevolg op de berekening van hun risicogewogen activa. Bovendien waren ze genoodzaakt de zwakke punten in hun governance en interne beheersing aan te pakken. Er is sindsdien veel werk verzet – het herstelproces volgend op de crisis loopt nu ten einde en de toezichtseisen voor banken hebben zich in verband daarmee gestabiliseerd.

De grootste banken van Europa beschikken nu over meer en hoogwaardiger kapitaal, met een gemiddelde tier 1-kernkapitaalratio van 14,4%. Over het geheel genomen zien we dus dat de kapitaalvereisten en -buffers afvlakken, en dat het toezicht zich steeds meer richt op specifieke risicogebieden bij individuele banken. Tegelijkertijd neemt de omvang van de NPL's pijlsnel af, van circa € 1 biljoen in 2014 naar minder dan € 600 miljard vandaag. De activakwaliteitsindicatoren zijn echter nog niet terug op het niveau van vóór de crisis en internationaal gezien lopen we nog steeds achterop. Maar het gaat de goede kant op en banken bereiken of overtreffen vaak zelfs de doelen die ze met de toezichthouders overeengekomen zijn.

Dus is het antwoord op uw oorspronkelijke vraag positief, de banken zijn robuuster geworden. Toch gaat de banksector van het eurogebied nog steeds gebukt onder een lage winstgevendheid, wat resulteert in lage marktwaarderingen. Dit hangt ook samen met de overcapaciteit in het bankenlandschap en de bezorgdheid over de duurzaamheid van de bedrijfsmodellen op lange termijn. Binnen het eurogebied is het bankwezen nog steeds een sterk volgens nationale scheidslijnen gefragmenteerde sector, wat een extra belemmering vormt voor de efficiëntie van banken. Ten slotte zijn er nog steeds verbeteringen nodig op het vlak van de interne governance en risicocultuur.

Hoe kunnen banken hun winstgevendheid verbeteren?

Banken moeten zich bijvoorbeeld focussen op de terreinen waarop verbetering mogelijk is: kostenefficiënter opereren, in technologie investeren en betere strategieën ontwikkelen en uitvoeren. Hiervan zal een positieve invloed uitgaan op hun winstgevendheid. In onze rol moeten we druk blijven uitoefenen via onder meer onze analyse van de bedrijfsmodellen van banken. Daarnaast moeten we erkennen dat er structurele marktbelemmeringen bestaan die we moeten helpen aanpakken. Gezonde en winstgevende banken zijn beter bestand tegen de volgende storm, waarvan de wolken zich reeds aan de horizon aandienen.

Waarop zal het bankentoezicht zich in de komende jaren vooral richten?

We zullen ons in ieder geval verder inzetten voor herstel van de bankbalansen. We blijven follow-up geven aan onze leidraad over niet-renderende leningen om ervoor te zorgen dat de banken hun uitstaande NPL's verder verminderen en tijdig voorzieningen treffen voor toekomstige probleemleningen Ook blijven we werken aan verbetering van de interne modellen die Europese banken op grote schaal gebruiken. Aangezien die modellen een belangrijke rol spelen bij het bepalen van de kapitaalvereisten, zullen de banken alle tijdens de gerichte toetsing gesignaleerde tekortkomingen moeten oplossen. Tot slot zullen we ons meer focussen op het handelsrisico en de waardering van activa, met bijzondere aandacht voor complexe instrumenten die tegen reële waarde worden gewaardeerd.

In de toekomst zullen we risico´s bij de bron proberen te beperken. Zo hebben we in de afgelopen maanden gegevens verzameld over de kredietacceptatienormen van banken. Die gegevens zullen we gebruiken om meer inzicht te krijgen in hoe banken kredieten verstrekken en om vast te stellen op welke bedrijfssegmenten de risico´s van de leningenportefeuilles van banken betrekking hebben, zodat we waar nodig kunnen ingrijpen. Andere onderwerpen die hoog op onze agenda staan, zijn IT- en cyberrisico’s, de governance en interne beheersing en de algehele duurzaamheid van de bedrijfsmodellen van banken.

Nu de herinnering aan de crisis vervaagt, zal de druk toenemen om de eisen aan banken af te zwakken en de toezichtsteugels te laten vieren. Ons toezichtsmodel is zeer doeltreffend gebleken en dat dienen we met hand en tand te verdedigen. Maar ik geloof wel dat we het over vereenvoudiging in het toezicht moeten hebben. Toezichthouders en banken zijn het er over eens dat ons model tamelijk belastend is en ons niet altijd in staat stelt om de capaciteit op een risicogerichte manier in te zetten. We dienen echt ons best te doen om het toezicht te vereenvoudigen en flexibeler te opereren, mits dit niet ten koste gaat van onze doelstellingen.

Er is veel aandacht geweest voor het overschot aan banken in sommige delen van Europa en de noodzaak fusies aan te gaan. Gaat u automatisch de kapitaaleisen verhogen voor gefuseerde entiteiten, zoals sommigen geloven? Wat zijn de doorslaggevende factoren voor succesvolle fusies vanuit het perspectief van de toezichthouder?

De overcapaciteit in de Europese banksector is nu al geruime tijd een feit. Veel zwakke banken verlaten de markt niet, maar blijven actief, wat ten koste gaat van de marges van alle andere banken. Hierdoor zijn de Europese banken minder winstgevend dan ze zouden kunnen zijn.

De sector moet overgaan tot consolidatie. Dat zou helpen om de efficiëntie te verbeteren en de overcapaciteit te verminderen. Zowel nationale als grensoverschrijdende fusies zouden daaraan een bijdrage kunnen leveren; het is zinloos om in abstracte termen te discussiëren over wat het meest wenselijke scenario is. Nationale fusies leveren waarschijnlijk meer efficiëntievoordelen op, omdat de distributienetwerken elkaar overlappen. Grensoverschrijdende fusies zouden bijdragen tot het creëren van een meer geïntegreerde Europese bankenmarkt, waarin risico´s meer gespreid en schokken beter opgevangen kunnen worden. Het belangrijkste is dat de regels en het beleid niet in de weg staan van de keuzes van banken.

Hoewel ik een groot voorstander van consolidatie ben, is het als toezichthouder niet mijn taak om het samengaan van banken – in welke vorm dan ook – actief te promoten of te ontraden. Wat we als toezichthouders wel doen, is vanuit een prudentieel oogpunt evalueren in hoeverre de fusie levensvatbaar en duurzaam is. Een succesvolle fusie leidt tot een bank met een bedrijfsmodel dat garant staat voor een sterke governance, voldoende kapitaal en liquiditeit, en de middelen om de winstgevendheid te verhogen. Ik zou graag de perceptie willen wegnemen dat de ECB aan gefuseerde banken hogere kapitaaleisen oplegt. Bij elke voorgestelde deal zijn de kapitaalvereisten en -buffers gebaseerd op het oordeel van de toezichthouder omtrent het bedrijfsmodel, en ze gelden voor op de middellange termijn. Ons doel is de succesvolle herstructurering van de gefuseerde entiteiten te bevorderen in plaats van te ontmoedigen, en te waarborgen dat het hieruit voortvloeiende bedrijfsmodel duurzaam is.

Sinds de oprichting van het bankentoezicht van de ECB hebben banken hun bezorgdheid geuit over de veelheid aan gegevens die de toezichthouder opvraagt. Wat zijn de voordelen van al die gegevens en wat kunt u doen om de rapportagelast voor banken verlichten?

We zijn ons ervan bewust dat de rapportageverplichtingen een grote inspanning van de banken vergen. Banken brengen dit punt vaak ter sprake, en we zijn hier niet doof voor en houden hier ook zoveel mogelijk rekening mee.

Ik geloof dat de ECB enorme inspanningen heeft geleverd om tot een evenredige aanpak te komen. De omvang en frequentie van de rapportageverplichtingen variëren naargelang de grootte en het door de toezichthouder bepaalde risicoprofiel van de banken. Bovendien geldt als algemene regel dat kleinere banken veel minder gegevens hoeven aan te leveren dan grotere banken – gemiddeld 600 datapunten ten opzichte van 40.000 voor de grootste banken. We ondersteunen verdere vereenvoudiging van de rapportagevereisten voor kleinere banken, en overeenkomstig de recente herziening van de verordening kapitaalvereisten werkt de Europese Bankautoriteit momenteel aan het verminderen van de rapportagelasten voor kleine, niet-complexe instellingen.

Er zijn echter nog twee belangrijke vraagstukken die we moeten aanpakken. Ten eerste kan onze aanpak, hoe evenredig die ook moge zijn, nog steeds zeer belastend zijn in combinatie met de rapportageverzoeken van andere autoriteiten, zoals nationale bevoegde autoriteiten, macroprudentiële autoriteiten en centrale banken. Dit vraagt om meer coördinatie. Ten tweede is er naast de reguliere rapportagestroom sprake van informatie die op ad-hocbasis wordt verzameld. Laatstgenoemde informatieverzoeken zijn noodzakelijk om nieuwe risico´s in kaart te brengen of bestaande grondiger uit te diepen. Hiervan kan ook het risicomanagement van banken profiteren, aangezien banken dankzij dergelijke uitvragen met elkaar kunnen worden vergeleken. Dat neemt niet weg dat we onze planning en communicatie op dit terrein moeten verbeteren en de nodige discipline aan de dag moeten leggen. Dat is precies wat we momenteel doen.

U heeft ook gesproken over transparanter toezicht. Waarom is dat belangrijk en hoe ver kan de toezichthouder daarin gaan zonder de vertrouwelijkheid van toezichtsinformatie te schenden?

Er zijn op zijn minst twee redenen waarom we zo transparant mogelijk moeten zijn. Ten eerste kunnen onze acties een breed scala aan belanghebbenden financieel raken. Dit geldt nu eens te meer, omdat we niet meer in een bail-out-wereld leven, waarin de belastingbetaler bij een faillissement voor de rekening opdraait, maar in een bail-in-wereld. Dit houdt in dat wanneer een bank failliet gaat, de beleggers en crediteuren geld verliezen. Dus moeten ze de risico´s die ze nemen, begrijpen en ook over voldoende en adequate informatie beschikken om die risico´s in te schatten.

Ten tweede streven we een publiek doel na, namelijk een veilige en gezonde banksector. En dit doen we als onafhankelijke instelling. Dat houdt in dat we veel belang hechten aan onze verantwoordingsplicht ten opzichte van het publiek. Ook om die reden moeten we transparant te werk gaan: we moeten zorgvuldig uitleggen wat we doen en ook waarom en hoe. Banken, beleggers, crediteuren en het publiek moeten in staat zijn onze principes, ons beleid en onze acties te begrijpen.

Wat informatie over individuele banken betreft, is transparantie echter onderhevig aan beperkingen in verband met de noodzaak tot vertrouwelijkheid. Maar ik geloof dat het systeem in zijn geheel transparanter kan worden. Vanaf 2021 zijn banken wettelijk verplicht hun Pijler 2-vereisten (Pillar 2 requirements – P2R) te publiceren. Momenteel maakt ongeveer 70 % van de onder ons toezicht staande banken deze informatie al bekend. We zijn dus al een heel eind gevorderd, maar er zijn toch nog verschillen waarvoor binnen een gemeenschappelijk rechtsgebied geen rechtvaardiging bestaat. Ik hoop dat we meer banken kunnen overhalen om hun P2R bekend te maken aan het einde van de huidige toezichtscyclus (begin 2020). Om meer duiding te verschaffen, zouden we zelfs kunnen overwegen de risico-inschattingen aan te geven die bepalend zijn voor de P2R.

Later dienen we ook na te denken over meer transparantie over de zogenoemde Pijler 2-aanbeveling (Pillar 2 guidance – P2G) die we aan banken geven. Dit is iets wat we serieus moeten overwegen.

U heeft opgeroepen de stresstests op een nieuwe leest te schoeien. Wat moet er veranderen en waarom?

Sinds de crisis vormen stresstests een belangrijk instrument voor zowel toezichthouders als banken, maar ze moeten worden aangepast aan de wereld na de crisis. Tijdens de crisis hadden de stresstesten als doel vast te stellen hoe groot het kapitaaltekort op de balans van de banken was. Vandaag gebruiken we als toezichthouders stresstesten voornamelijk om zwakke punten te identificeren die in een later stadium problemen kunnen veroorzaken. Maar ze kunnen ook nuttige input opleveren voor het interne risicobeheer van banken en uiterst gedetailleerde informatie bevatten voor marktdeelnemers. Die verschillende en mogelijk tegenstrijdige doelen hebben geleid tot een vrij complexe en arbeidsintensieve exercitie. Een stresstest is ook een soort 'schoonheidswedstrijd', waarbij banken zo aantrekkelijk mogelijk willen overkomen op de markten, wat vaak ten koste gaat van het realiteitsgehalte. Het is tijd om terug te keren naar de tekentafel om na te gaan hoe we de stresstests op een nieuwe leest kunnen schoeien.

Hierbij moeten we ernaar streven de tests zo relevant en realistisch mogelijk te maken. Tegelijkertijd dienen we idealiter zowel de banken als de toezichthouders te ontlasten wat betreft de benodigde inzet van middelen. Deze uitgangspunten dienen de leidraad te vormen voor het herontwerp van de Europese stresstests.

Tegen deze achtergrond is een van de mogelijkheden om de stresstests op te splitsen in twee delen: een test vanuit het perspectief van de bank en een vanuit het perspectief van de toezichthouder. Vanuit het perspectief van de bank zou een bottom-up-benadering zonder veel beperkingen worden gevolgd, waarbij elke bank rekening houdt met de eigen omstandigheden. Mits correct uitgevoerd, zou deze benadering resulteren in uitkomsten die realistischer en relevanter zijn voor het risicobeheer van banken. Vanuit het perspectief van de toezichthouder zou een bottom-up-benadering met bepaalde beperkingen worden gevolgd, waarbij de uitkomsten vervolgens worden getoetst aan de hand van top-downmodellen. Dit zou voor grotere consistentie tussen banken moeten zorgen. En dat is belangrijk omdat de resultaten de basis vormen voor het bepalen van kapitaalbuffers – de Pijler 2-aanbeveling (Pillar 2 Guidance – P2G). Beide perspectieven zouden dan naast elkaar kunnen worden gepubliceerd, zodat de markten hun eigen oordeel kunnen vormen.

Dit is slechts een van de ideeën om verbeteringen te realiseren, mogelijk zijn er ook nog wel andere. Wat echter wel vaststaat, is dat we niet moeten wachten met het bespreken van de ideeën.

De brexit is nu uitgesteld tot 31 januari 2020. Gaat u de banken ook meer tijd gunnen om te voldoen aan de toezichtsverwachtingen voor hun voorbereiding op de brexit?

Sinds het Verenigd Koninkrijk besloot uit de Europese Unie te stappen, hebben we de banken ertoe aangezet zich goed voor te bereiden op de brexit: ze moeten beschikken over alle noodzakelijke vergunningen om de continuïteit van de dienstverlening aan hun klanten in de EU te waarborgen en ze moeten hun bedrijfsmodellen aanpassen aan de post-brexit-situatie. We hebben geconstateerd dat zowel de banken die naar het eurogebied verhuizen als de banken die hier gevestigd zijn en activiteiten in het Verenigd Koninkrijk hebben, zich doorgaans behoorlijk goed hadden voorbereid op de brexitdatum van 31 oktober.

Ondanks het uitstel tot eind januari veranderen onze toezichtsverwachtingen en de vooraf overeengekomen deadlines voor het uitvoeren van de brexitplannen niet. We blijven banken aansporen om hun beoogde operationele modellen door te voeren, inclusief het overhevelen van activa en personeel en het versterken van hun risicomanagementcapaciteit in de EU. Onze boodschap blijft dezelfde: de tijdschema´s blijven ongewijzigd.