"Bankernes kapitalkrav er ved at stabilisere sig"

Interview med Andrea Enria, formand for ECB's tilsynsråd, Supervision Newsletter

13. november 2019

Ifølge formanden for ECB's tilsynsråd, Andrea Enria, er bankerne blevet mere robuste, og de tilsynsmæssige forventninger er ved at stabilisere sig, men det næste uvejr er måske på vej. Han skitserer desuden, hvad der kendetegner en vellykket fusion, og hvorfor vi skal have mere gennemsigtighed i tilsynet.

Det europæiske banktilsyn fylder fem år denne måned. ECB og hele systemet af tilsynsmyndigheder har generelt været temmelig strenge over for bankerne med hensyn til kapitalbuffere og misligholdte lån. Er bankerne robuste nok?

Da startskuddet til det europæiske banktilsyn lød for fem år siden, kæmpede bankerne stadig med at håndtere efterdønningerne af krisen og genoprette deres balancer. De skulle styrke deres kapitalpositioner, de var tyngede af misligholdte lån, de mødte skepsis med hensyn til deres interne modellers pålidelighed og derfor også beregningen af deres risikovægtede aktiver, og de skulle rette op på svagheder i deres governance og interne kontrolprocedurer. Vi er nået langt siden da. Genopretningsprocessen efter krisen nærmer sig vejs ende, og de tilsynsmæssige krav til bankerne har derfor stabiliseret sig.

Europas største banker besidder nu mere og bedre kapital med en gennemsnitlig CET1-procent på 14,4 pct. Så alt i alt kan vi se, at kapitalkravene og bufferne er ved at stabilisere sig, mens tilsynsmyndighederne i stigende grad fokuserer på specifikke risikoområder i de enkelte banker. Samtidig reduceres omfanget af misligholdte lån hurtigt, fra ca. 1 billion euro i 2014 til under 600 mia. euro i dag. Indikatorerne for aktivernes kvalitet har dog endnu ikke nået niveauet før krisen, og vi halter stadig bagefter i en international sammenligning. Men det går i den rigtige retning, og bankerne opfylder de mål, de har sat sammen med tilsynsmyndighederne, og ofte mere til.

Så for at besvare det oprindelige spørgsmål vil jeg sige ja, bankerne er blevet mere robuste. Men euroområdets banksektor er stadig plaget af lav rentabilitet, som fører til lave markedsværdiansættelser. Dette afspejler også den overskydende kapacitet, der er i systemet, og bekymringerne for forretningsmodellernes holdbarhed på langt sigt. Inden for euroområdet er bankvirksomhed stadig meget opdelt efter nationale skillelinjer. Det er endnu en hæmsko for bankernes effektivitet. Endelig er der stadig behov for forbedringer inden for intern governance og risikokultur.

Hvad kan der gøres for at forbedre bankernes rentabilitet?

For det første er bankerne nødt til at fokusere på områder, hvor de kan blive bedre. De skal øge deres omkostningseffektivitet, investere i teknologi og udforme og implementere bedre strategier. Det vil bidrage til at øge deres rentabilitet. For vores vedkommende skal vi opretholde presset, fx gennem vores analyse af forretningsmodeller. Men vi skal også anerkende, at der er strukturelle hindringer på markederne, som vi bør forsøge at hjælpe med at håndtere. Sunde og rentable banker vil bedre kunne modstå det næste uvejr – som vi kan se er ved at trække op ude i horisonten.

Hvad vil tilsynsmyndighederne se nærmere på, når de undersøger bankerne i de kommende år?

Vi vil da helt sikkert fortsætte vores arbejde med genopretningen af bankernes balancer. Vi vil følge op på vores vejledning om misligholdte lån for at hjælpe bankerne med yderligere at reducere beholdningen af misligholdte lån og sørge for bedre hensættelser til fremtidige misligholdte lån. Vi vil også fortsætte arbejdet for at sikre, at interne modeller, der i vid udstrækning anvendes af europæiske banker, er tilfredsstillende. Da disse modeller spiller en stor rolle, når kapitalkravene fastsættes, vil bankerne skulle rette op på alle de mangler, vi konstaterede i vores målrettede gennemgang. Endelig vil vi se nærmere på handelsrisiko og værdiansættelse af aktiver med særligt fokus på komplekse instrumenter, der bogføres til dagsværdi.

Fremadrettet vil vi arbejde på at begrænse strømmen af risici ved kilden. Gennem de seneste måneder har vi indsamlet data om bankernes standarder for kreditbevilling. Disse data vil vi bruge til at få et større indblik i, hvordan bankerne bevilger lån, og til at identificere risici på tværs af forskellige forretningsområder af bankernes låneporteføljer, så vi kan træffe foranstaltninger der, hvor det er nødvendigt. Andre spørgsmål, der står højt på vores dagsorden, er IT- og cyberrisici, governance og intern kontrol samt bankernes forretningsmodellers generelle holdbarhed.

Efterhånden som mindet om krisen blegner, vil vi møde et stigende pres for at udvande lovkravene og slække på tilsynspresset på bankerne. Vi bør kæmpe med næb og kløer for at bevare vores tilsynsmodel, som har vist sig at være yderst effektiv. Men jeg tror også, at vi er nødt til at have planer for forenklinger fremover. Både de tilsynsførende og bankerne klager over, at vores model er temmelig besværlig og ikke altid er i stand til at fordele ressourcerne på en risikobaseret måde. Vi bør gøre en reel indsats for at mindske den administrative byrde, der er forbundet med overholdelse af kravene, og indføre en mere fleksibel modus operandi, forudsat at det kan gøres uden at skade vores mål.

Overkapacitet af banker i dele af Europa og behovet for fusioner er noget, der har været genstand for indgående drøftelser. Vil I automatisk kræve, at fusionerede enheder øger kapitalen, sådan som nogle tror? Hvilke faktorer er afgørende for, at en fusion er vellykket, ud fra et tilsynsmæssigt synspunkt?

Det er korrekt, at der er overkapacitet i den europæiske banksektor. Det har været tilfældet i et godt stykke tid. I stedet for at trække sig ud af markedet holder mange af de svage banker ud og lægger herved et pres på avancerne for alle andre banker. Derfor er europæiske banker mindre rentable, end de kunne være.

Sektoren er nødt til at konsolidere sig. Det vil bidrage til at genoprette effektiviteten og opsuge overskydende kapacitet. Både nationale og grænseoverskridende fusioner vil være nyttige, og det er formålsløst at gå ind i en abstrakt diskussion om, hvad der er mest fordelagtigt. Nationale fusioner skaber sandsynligvis større effektivitetsgevinster på grund af overlappende distributionsnet. Grænseoverskridende fusioner vil bidrage til at skabe et mere integreret europæisk bankmarked, hvor risiciene bedre kan diversificeres og stød bedre absorberes. Det vigtigste er, at regler og politikker ikke står i vejen for bankernes valg.

Jeg er stærk tilhænger af konsolidering, men som tilsynsmyndighed er det ikke min opgave aktivt at arbejde for – eller imod – den ene eller anden form for bankkonsolidering. Som tilsynsmyndighed vurderer vi i stedet fusionens levedygtighed og bæredygtighed set ud fra et tilsynsmæssigt synspunkt. En vellykket fusion vil resultere i en bank med en forretningsmodel, der giver stærk governance, tilstrækkelig kapital og likviditet og midler til at øge rentabiliteten. Jeg vil gerne gøre op med den opfattelse, at ECB kræver et højere kapitalniveau fra fusionerede enheder. Kapitalkrav og buffere afspejler den tilsynsmæssige vurdering af forretningsplanen i hver enkelt foreslået aftale og har et mellemlangt perspektiv. Vores mål er at støtte – ikke søge at hindre – en effektiv omstrukturering af de fusionerede enheder og sikre, at den forretningsmodel, der er resultatet, er holdbar.

Siden oprettelsen af ECB Banktilsyn har bankerne udtrykt bekymring på grund af for mange dataanmodninger fra tilsynsmyndigheden. Hvilke fordele har disse dataindsamlinger, og hvad kan I gøre for at lette indberetningsbyrden for bankerne?

Vi er opmærksomme på den byrde, som bankerne skal bære på grund af indberetningskrav. Det er et problem, som bankerne ofte bringer op. Vi lytter til dem, og vi tager det alvorligt.

Jeg synes, at ECB har gjort en stor indsats for at sikre en rimelig tilgang. Vores rapporteringskrav varierer med hensyn til omfang og hyppighed alt efter bankens størrelse og risikoniveau. Dette afspejles i vores tilsynsvurdering. Og som hovedregel indberetter mindre banker langt færre datapunkter til tilsynsmyndighederne end større banker – i gennemsnit 600 datapunkter mod op til 40.000 for de største bankers vedkommende. Vi har godkendt en yderligere forenkling af indberetningskravene for mindre banker, og der er flere bestræbelser i gang i Den Europæiske Banktilsynsmyndighed for at nedbringe indberetningsomkostningerne for små, ikke-komplekse institutter i overensstemmelse med den seneste ændring af kapitalkravsforordningen.

Der er dog to vigtige spørgsmål, som vi endnu ikke har taget op. For det første medfører vores tilgang muligvis – hvor forholdsmæssig den end måtte være – stadig alt for tunge krav, når de kombineres med indberetningsanmodninger fra andre myndigheder – herunder de kompetente nationale myndigheder, makroprudentielle myndigheder og centralbanker. Der er brug for mere koordinering. For det andet kommer ad hoc-dataindsamlinger oven i den regelmæssige indberetning. Ad hoc-indsamlingerne er nødvendige for at kunne tage højde for nye risici eller foretage en mere tilbundsgående vurdering af de eksisterende risici. De kan også være nyttige for bankernes risikostyring, da de vil gøre det muligt at benchmarke i forhold til ligestillede. Vi er dog nødt til at forbedre vores planlægning og den måde, vi formidler disse initiativer på – og udøve en vis disciplin. Det er præcis det, vi gør lige nu.

Du har nævnt, at tilsynsvurderinger skal gøres mere gennemsigtige. Hvorfor er det vigtigt, og hvor langt kan I gå, uden at det går ud over fortroligheden i tilsynet?

Der er mindst to grunde til, at vi bør være så gennemsigtige som muligt. For det første kan vores handlinger påvirke en lang række interessenter finansielt. Dette er i endnu højere grad blevet et problem, efter at vi er gået fra en bail-out- til en bail-in-verden. Hvis en bank krakker, står investorerne og kreditorerne til at miste penge. Derfor skal de forstå de risici, de løber, og de skal have tilstrækkelige og relevante oplysninger til at kunne vurdere disse risici.

For det andet forfølger vi et offentligt mål – en sikker og sund banksektor – og det gør vi som en uafhængig institution. Det betyder, at vi lægger stor vægt på at stå til ansvar over for offentligheden. Dette kræver også, at vi er gennemsigtige: Vi må forklare omhyggeligt, hvad vi gør, hvorfor vi gør det, og hvordan vi gør det. Banker, investorer, kreditorer og offentligheden skal kunne forstå vores principper, vores politikker og vores tiltag.

Når det handler om individuelle banker, er vi dog begrænset af kravet om fortrolighed. Men jeg tror, at systemet som helhed kan blive mere gennemsigtigt. Fra og med 2021 vil bankerne blive pålagt ved lov at offentliggøre deres søjle 2-krav – eller P2R, som det forkortes. På nuværende tidspunkt offentliggør ca. 70 pct. af de banker, vi fører tilsyn med, allerede disse oplysninger. Så vi er ikke langt fra målet, men der er stadig forskelle, som ikke er berettigede i en fælles jurisdiktion. Jeg håber, vi kan overbevise flere banker om at offentliggøre deres P2R ved udgangen af indeværende tilsynscyklus i begyndelsen af 2020. For at sætte det ind en større sammenhæng kunne vi endda overveje at anføre, hvilke risikovurderinger der har dannet grundlag for P2R.

Mere fremadrettet bør vi også overveje at være mere gennemsigtige omkring den søjle 2-vejledning, vi giver bankerne. Det er noget, vi seriøst skal overveje.

Du har opfordret til nytænkning af stresstestene. Hvad bør ændres og hvorfor?

Siden krisen har stresstestene været et vigtigt redskab for både tilsynsmyndigheder og banker, men de skal tilpasses til verden, som den ser ud efter krisen. Under krisen var formålet med stresstest at måle kapitalhullerne i bankernes balancer. I dag anvender vi i tilsynet primært stresstest til at identificere sårbarheder, der kan give problemer hen ad vejen. Men de kan også bibringe nyttige input til bankernes interne risikostyring og en meget detaljeret offentliggørelse af oplysninger til markedsdeltagerne. Disse forskellige og potentielt modstridende formål har ført til det, som nu er en temmelig kompliceret og ressourcekrævende øvelse. Stresstestene har også et element af "skønhedskonkurrence" over sig, idet bankerne forsøger at tage sig så godt ud som muligt over for markederne – ofte på bekostning af realismen. Det er på tide at vende tilbage til tegnebrættet og se, hvordan vi kan forbedre dem.

Når vi omformer stresstestene, skal vi bestræbe os på at gøre dem så relevante og realistiske som muligt. Samtidig bør vi ideelt set mindske byrden for både banker og tilsynsmyndigheder med hensyn til ressourcer. Disse principper bør ligge til grund for omformningen af de europæiske stresstest.

På denne baggrund ville en mulighed være at opdele stresstestene i to dele: et bankperspektiv og et tilsynsperspektiv. Bankperspektivet ville være en stort set ubundet bottom-up-tilgang, hvor hver enkelt bank gør rede for sine individuelle omstændigheder. Hvis det gøres korrekt, vil det gøre resultaterne mere realistiske og mere relevante for bankernes risikostyring. Tilsynsperspektivet ville være en bundet "bottom up" -tilgang, som blev evalueret i forhold til "top-down" -modeller. Dette bør føre til større sammenhæng på tværs af bankerne. Og det er vigtigt, da resultaterne danner grundlag for fastlæggelsen af kapitalbuffere – søjle 2-vejledningen. De to perspektiver kunne herefter offentliggøres sammen, således at markederne kunne danne deres egen opfattelse.

Dette er blot én idé til, hvad vi kan gøre fremover. Der kan være andre idéer. Én ting er dog sikker, nemlig at vi bør begynde at drøfte disse idéer – hellere før end siden.

Brexit er nu blevet udsat til 31. januar 2020. Vil I også give bankerne mere tid til at imødekomme tilsynsforventningerne som forberedelse til brexit?

Siden Storbritannien besluttede at træde ud af Den Europæiske Union, har vi presset på for at få bankerne til at træffe alle de nødvendige forberedelser til brexit. De skal have alle de nødvendige tilladelser på plads, så de kan fortsætte med at betjene deres kunder i EU, og de skal tilpasse deres forretningsmodeller til situationen efter brexit. Generelt har vi konstateret, at bankerne – både dem, der flytter til euroområdet, og dem, der har base her og forretninger i Storbritannien – havde forberedt sig rimelig godt til brexitdatoen 31. oktober.

Uanset forlængelsen frem til udgangen af januar har vores tilsynsmæssige forventninger og de tidligere fastlagte tidsplaner for bankernes implementering af deres brexitplaner ikke ændret sig. Vi opfordrer stadig bankerne til at implementere deres mål for deres driftsmodeller og bl.a. overføre aktiver og personale samt styrke deres risikostyringskapacitet i EU. Vores budskab er stadig det samme. De overordnede tidsplaner har ikke ændret sig.