„Wymogi kapitałowe się stabilizują”

Wywiad z Andreą Enrią, przewodniczącym Rady ds. Nadzoru EBC, Biuletyn Nadzorczy

13 listopada 2019

Przewodniczący Rady ds. Nadzoru uważa, że banki są dziś odporniejsze i oczekiwania nadzorcze się stabilizują, ale w powietrzu znów wisi burza. Andrea Enria wyjaśnia także, co decyduje o powodzeniu fuzji bankowych i dlaczego nadzór powinien być bardziej przejrzysty.

Europejski nadzór bankowy obchodzi w tym miesiącu swoje pięciolecie. EBC wraz z całym systemem organów nadzoru bardzo rygorystycznie traktował banki w kwestii buforów kapitałowych i poziomu kredytów zagrożonych. Czy teraz banki są wystarczająco odporne?

Pięć lat temu, gdy startował europejski nadzór bankowy, banki wciąż zmagały się z pokryzysowymi problemami i naprawą bilansów. Musiały wzmocnić swoją pozycję kapitałową; były obarczone kredytami zagrożonymi; kwestionowano wiarygodność ich modeli wewnętrznych, a więc także obliczenia aktywów ważonych ryzykiem; wreszcie – musiały się zająć ułomnościami wewnętrznych procedur zarządzania i kontroli. Od tamtego czasu udało się dużo osiągnąć. Proces naprawy pokryzysowej dobiega końca i poziom wymogów nadzorczych odpowiednio się ustabilizował.

Największe europejskie banki mają teraz więcej kapitału i jest on lepszej jakości: współczynnik CET1 wynosi średnio 14,4%. Ogólnie obserwujemy więc, że wymogi i bufory kapitałowe się stabilizują, a organy nadzoru w większym stopniu skupiają się na konkretnych obszarach ryzyka w poszczególnych bankach. Jednocześnie szybko obniża się stan kredytów zagrożonych: w 2014 sięgał on 1 biliona euro, a dziś wynosi niespełna 600 miliardów euro. Natomiast wskaźniki jakości aktywów nie powróciły jeszcze do poziomu sprzed kryzysu i na tle międzynarodowym nadal wypadamy słabo. Zmierzamy jednak we właściwym kierunku i banki osiągają, często z nadwyżką, cele uzgodnione z nadzorcami.

Więc odpowiedź na zadane pytanie brzmi: tak, moim zdaniem banki są bardziej odporne. Sektor bankowy strefy euro nadal jednak cierpi przez słabą rentowność, która przekłada się na niską wycenę banków przez rynki. Jest to m.in. związane z nadpodażą usług w systemie bankowym oraz obawami o długofalową utrzymywalność modeli biznesowych. Dodatkowym utrudnieniem dla efektywności banków w strefie euro jest to, że ich działalność wciąż w dużym stopniu zamyka się w granicach krajów. No i nadal potrzebna jest poprawa zarządzania wewnętrznego i ogólnego podejścia do ryzyka.

Jak można poprawić rentowność banków?

Po pierwsze, banki powinny skupić się na obszarach, w których mogą osiągnąć poprawę, czyli zwiększać efektywność kosztową, inwestować w nowe technologie oraz opracowywać i wdrażać lepsze strategie. To pomoże im w zwiększeniu rentowności. My z kolei musimy nadal wywierać na banki presję, np. przez analizowanie ich modeli biznesowych. Ale trzeba też przyznać, że na rynkach istnieją przeszkody strukturalne, w których usuwaniu powinniśmy pomagać. Zdrowe i rentowne banki lepiej zniosą kolejną burzę – która już wisi w powietrzu.

Na co nadzorcy bankowi będą najbardziej zwracać uwagę w najbliższych latach?

Z pewnością nadal będziemy dążyć do naprawy bankowych bilansów. Będziemy sprawdzać, jak jest realizowana nasza rekomendacja w sprawie kredytów zagrożonych, aby pomóc bankom w dalszym zmniejszaniu stanu tych kredytów i tworzeniu rezerw na nowe. Będziemy też nadal pracować nad zapewnieniem odpowiedniej jakości modeli wewnętrznych, które są powszechnie stosowane w europejskich bankach. Ponieważ te modele odgrywają ważną rolę w określaniu wymogów kapitałowych, banki będą musiały usunąć wszystkie niedociągnięcia, które wykryliśmy w trakcie ukierunkowanego przeglądu. Ponadto będziemy uważniej obserwować ryzyko handlowe i wycenę aktywów, ze szczególnym uwzględnieniem złożonych instrumentów księgowanych według wartości godziwej.

Następnie będziemy pracować nad tym, jak tłumić ryzyka bezpośrednio u źródła. Przez ostatnich kilka miesięcy zbieraliśmy dane o standardach zatwierdzania kredytów przez banki. Te dane pozwolą nam lepiej zrozumieć, według jakich zasad banki udzielają kredytów, i rozpoznać ryzyka występujące w poszczególnych segmentach portfeli kredytowych. Dzięki temu w razie potrzeby będziemy mogli podjąć odpowiednie działania. Inne ważne dla nas sprawy to: ryzyka informatyczne i cybernetyczne, zarządzanie i kontrola wewnętrzna oraz ogólna utrzymywalność modeli biznesowych banków.

W miarę zanikania pamięci o kryzysie będzie rosnąć presja, żebyśmy ograniczali wymogi regulacyjne i łagodzili nadzór nad bankami. Musimy więc ze wszystkich sił bronić naszego modelu nadzoru, który okazał się niezwykle skuteczny. Ale uważam, że powinniśmy też myśleć o jego uproszczeniu. Zarówno banki, jak i pracujący z nimi nadzorcy skarżą się, że ten model bywa uciążliwy i że nie zawsze pozwala na przydzielanie zasobów według ryzyka. Powinniśmy się naprawdę postarać, żeby zmniejszyć administracyjny ciężar przestrzegania przepisów, i przyjąć bardziej elastyczny sposób działania, jeśli uda się to osiągnąć bez szkody dla naszych celów.

Dużo się mówi o przeroście sektora bankowego w niektórych częściach Europy i potrzebie łączenia banków. Niektórzy sądzą, że po fuzji będziecie automatycznie wymagać podniesienia kapitału – czy to prawda? I co z nadzorczego punktu widzenia decyduje o powodzeniu fuzji?

Faktycznie w europejskim sektorze bankowym występuje nadpodaż usług, i to nie od dziś. Wiele słabych banków, które powinny opuścić rynek, nadal brnie na nim dalej, co odbija się na marżach wszystkich pozostałych banków. Przez to europejskie banki są mniej rentowne, niż mogłyby być.

Sektor bankowy potrzebuje konsolidacji. Pozwoliłaby ona przywrócić efektywność i wyeliminować nadpodaż. Potrzeba nam fuzji zarówno krajowych, jak i transgranicznych. Nie ma co teoretyzować, które z nich są lepsze. Fuzje w obrębie krajów prawdopodobnie bardziej zwiększają efektywność banków, ponieważ istniejące sieci dystrybucyjne się pokrywają. Natomiast w wyniku fuzji transgranicznych europejski rynek bankowy stałby się bardziej zintegrowany, a dzięki temu – zdolny do większej dywersyfikacji ryzyka i lepszego amortyzowania szoków. Najważniejsze jest to, żeby przepisy i zasady nie ograniczały bankom wyboru.

Choć zdecydowanie popieram konsolidację banków, nie jest moim jako nadzorcy zadaniem aktywne zachęcanie – lub zniechęcanie – do jakiejś jej konkretnej formy. My, nadzorcy, analizujemy wykonalność i utrzymywalność fuzji pod kątem ostrożnościowym. Fuzję należy ocenić pozytywnie, jeżeli w jej wyniku powstanie bank z takim modelem biznesowym, który zapewni solidne zarządzanie, wystarczający poziom kapitału i płynności oraz możliwość zwiększenia rentowności. Nie jest też prawdą, że EBC wymaga od połączonych podmiotów wyższego kapitału. Wymogi i bufory kapitałowe są wyznaczane w perspektywie średniookresowej i odzwierciedlają nadzorczą ocenę planu biznesowego planowanej transakcji. Naszym celem jest wspieranie, a nie utrudnianie skutecznej restrukturyzacji podmiotu powstałego w wyniku fuzji oraz pilnowanie, aby nowy model biznesowy był możliwy do utrzymania.

Odkąd w EBC istnieje pion nadzoru bankowego, banki skarżą się, że nadzorcy żądają nadmiernej ilości danych. Jakie korzyści daje gromadzenie tych danych i co EBC może zrobić, żeby zmniejszyć obciążenie sprawozdawcze banków?

Wiemy, jakim obciążeniem są dla banków wymogi sprawozdawcze. Banki często podnoszą tę kwestię: słyszymy te głosy i traktujemy je poważnie.

Według mnie EBC bardzo się starał, aby obciążenie było współmierne do możliwości: zakres i częstotliwość sprawozdań są dostosowane do wielkości i ryzykowności banku, według naszej oceny nadzorczej. Ogólnie mniejsze banki przekazują nadzorcom znacznie mniej pozycji danych (średnio 600) niż banki duże (w przypadku największych jest to 40 000 pozycji danych). Zatwierdziliśmy już dalsze uproszczenie wymogów sprawozdawczych wobec mniejszych banków, a Europejski Urząd Nadzoru Bankowego kontynuuje działania mające na celu obniżenie kosztów sprawozdawczości dla małych banków o prostej strukturze, zgodnie z ostatnią zmianą rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych.

Pozostają jeszcze dwie ważne sprawy, którymi musimy się zająć. Po pierwsze, mimo współmierności naszego podejścia i tak może wynikać z niego nadmierne obciążenie wskutek kumulowania się naszych wymogów sprawozdawczych z wymogami innych organów – w tym właściwych organów krajowych, organów makroostrożnościowych i banków centralnych. Potrzeba zatem większej koordynacji. Po drugie, oprócz regularnych sprawozdań zbieramy też dane w doraźnych celach, np. żeby zidentyfikować nowe ryzyka lub dokonać pogłębionej oceny istniejących. Takie doraźne sprawozdania mogą się też przydać bankom do zarządzania ryzykiem, gdyż dają im porównanie z podobnymi instytucjami. Musimy jednak usprawnić nasze procedury planowania takich działań i sposób informowania o nich banków, a także dbać o większą dyscyplinę w tym zakresie. Właśnie tym się teraz zajmujemy.

Mówił Pan o zwiększeniu przejrzystości ocen nadzorczych. Dlaczego to jest ważne i jak daleko można się posunąć bez naruszenia poufności nadzoru?

Za jak największą przejrzystością przemawiają co najmniej dwa powody. Po pierwsze, nasze działania mają skutki finansowe dla dużej grupy interesariuszy. Stało się to szczególnie istotne, odkąd zamiast dofinansowywania instytucji finansowych (bail-out) zaczęto stosować umarzanie lub konwersję długu (bail-in). W razie upadku banku stracą jego inwestorzy i wierzyciele. Dlatego muszą być świadomi podejmowanego ryzyka i mieć dostęp do wystarczających i odpowiednich informacji, żeby to ryzyko ocenić.

Po drugie, my realizujemy cel publiczny, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa i stabilności sektora bankowego, a jednocześnie cieszymy się niezależnością instytucjonalną. Z tego powodu przywiązujemy dużą wagę do odpowiedzialności wobec społeczeństwa. Powinniśmy działać przejrzyście, czyli starannie objaśniać, co, dlaczego i jak robimy. Banki, inwestorzy, wierzyciele i opinia publiczna muszą być w stanie zrozumieć nasze zasady, strategie i działania.

Jeśli chodzi o poszczególne banki, mamy obowiązek zachowania poufności. Uważam natomiast, że system jako całość może stać się bardziej przejrzysty. Od 2021 banki będą prawnie zobowiązane do ujawniania swoich wymogów kapitałowych w ramach filaru II, tzw. P2R. Obecnie te dane ujawnia już ok. 70% nadzorowanych przez nas banków. Nie jesteśmy zatem daleko od celu, ale nadal występują różnice niemające uzasadnienia w obrębie tej samej jurysdykcji. Mam nadzieję, że zdołamy przekonać więcej banków do ujawnienia swoich wymogów P2R na początku roku 2020, z końcem obecnego cyklu nadzorczego. Aby dać szerszy kontekst, możemy nawet rozważyć wskazanie, które oceny ryzyka miały wpływ na te wymogi.

Na przyszłość powinniśmy też pomyśleć o większej przejrzystości w kwestii wydawanych bankom zaleceń w ramach filaru II. Trzeba się nad tym poważnie zastanowić.

Postuluje Pan ponowne przemyślenie koncepcji testów warunków skrajnych. Co należy w nich zmienić i dlaczego?

Testy warunków skrajnych są od czasu kryzysu ważnym narzędziem dla nadzorców i samych banków, ale należy je dostosować do obecnych warunków. Podczas kryzysu miały na celu zmierzenie luk kapitałowych w bilansach banków. Dziś służą nadzorcom przede wszystkim do wykrywania słabych punktów mogących prowadzić później do problemów. Dostarczają też bankom informacji przydatnych do wewnętrznego zarządzania ryzykiem oraz stanowią źródło bardzo szczegółowych danych dla uczestników rynku. Te odmienne i potencjalnie sprzeczne cele spowodowały, że testy warunków skrajnych w obecnym kształcie są złożone i pochłaniają znaczne zasoby. Stanowią też swego rodzaju „konkurs piękności”, ponieważ banki starają się jak najatrakcyjniej wypaść w oczach rynków – często kosztem wierności realiom. Czas zacząć od początku i zastanowić się, jak można to poprawić.

Przy projektowaniu testów warunków skrajnych musimy się starać, żeby były one jak najbardziej przydatne i realistyczne. Byłoby świetnie, gdyby jednocześnie udało się zmniejszyć wykorzystanie zasobów po stronie zarówno banków, jak i nadzorców. Tymi zasadami powinniśmy się kierować przy projektowaniu na nowo europejskich testów warunków skrajnych.

Jednym z rozwiązań może być rozbicie testów na dwa elementy: część bankową i część nadzorczą. Sposób prowadzenia części bankowej byłby w dużej mierze swobodny – banki dostosowywałyby test do swojej indywidualnej sytuacji. Jeśli robiłyby to dobrze, wyniki byłyby bardziej realistyczne i przydatniejsze do wewnętrznego zarządzania ryzykiem. Część nadzorcza byłaby prowadzona według ścisłego podejścia metodą oddolną (od szczegółu od ogółu) i weryfikowana za pomocą modeli metodą odgórną (od ogółu do szczegółu). W taki sposób można osiągnąć większą spójność między bankami, co jest ważne, bo wyniki testów są podstawą zalecenia kapitałowego w ramach filaru II, czyli wyznaczania buforów kapitałowych. Następnie wyniki obu części byłyby publikowane równolegle, tak aby rynki mogły sobie wyrobić własną opinię.

To tylko jeden – prawdopodobnie nie jedyny – z możliwych pomysłów na naszą dalszą drogę. Jedno jest pewne: musimy jak najszybciej zacząć dyskusję na ten temat.

Brexit został odroczony do 31 stycznia 2020. Czy EBC także da bankom więcej czasu na spełnienie oczekiwań nadzorczych związanych z przygotowaniami do brexitu?

Odkąd Wielka Brytania podjęła decyzję o opuszczeniu Unii Europejskiej, naciskaliśmy na banki, żeby dokonały niezbędnych przygotowań: uzyskały wszystkie zezwolenia potrzebne do dalszej obsługi klientów w UE i dostosowały swoje modele biznesowe do nowej sytuacji. Ogólnie uważamy, że banki – zarówno te, które będą przenosić swoją siedzibę do strefy euro, jak i te, które mają tutaj siedzibę, a prowadzą działalność w Wielkiej Brytanii – były całkiem dobrze przygotowane na brexit już 31 października.

Mimo że termin wydłużono do końca stycznia, nasze oczekiwania nadzorcze i uzgodnione wcześniej z bankami harmonogramy brexitowe pozostają bez zmian. Nadal nalegamy, żeby banki wdrażały docelowe modele działania, w tym dokonały przeniesienia aktywów i pracowników oraz zwiększały swój potencjał zarządzania ryzykiem w UE. Nasz przekaz jest ciągle ten sam: ogólne harmonogramy pozostają niezmienione.