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Der Administrative Überprüfungsausschuss (Administrative Board of Review – ABoR) ist ein EZB-Gremium, das die Aufsichtsbeschlüsse der Institution überprüft. Eine administrative Überprüfung kann von natürlichen oder juristischen Personen beantragt werden, die von einem Aufsichtsbeschluss der EZB direkt betroffen sind. Die Mitglieder des ABoR sind unabhängige externe Sachverständige. Sie werden für eine Amtszeit von fünf Jahren ernannt, die einmalig um weitere fünf Jahre verlängert werden kann. In diesem Dokument wird das Überprüfungsverfahren des ABoR beschrieben und auf die wichtigsten Themen und Fragestellungen eingegangen, mit denen sich der Ausschuss in den ersten zehn Jahren seines Bestehens (September 2014 bis September 2024) befasst hat.

1 Das Überprüfungsverfahren des ABoR

Das Überprüfungsverfahren des ABoR ist in der SSM-Verordnung (dem wichtigsten Rechtsakt zur Aufsichtsfunktion der EZB) und im ABoR-Beschluss (dem EZB-Rechtsakt zur Einrichtung eines Überprüfungsausschusses) geregelt. Gemäß den beiden Rechtsakten haben die Mitglieder des ABoR und die beiden stellvertretenden Mitglieder unabhängig und im öffentlichen Interesse zu handeln. Der ABoR muss innerhalb von zwei Monaten nach Eingang eines vollständigen Antrags auf Überprüfung eine Stellungnahme abgeben, es sei denn, der Antrag wird als offensichtlich unzulässig betrachtet[1]. Er überprüft die verfahrensmäßige und materielle Übereinstimmung des angefochtenen Beschlusses mit der SSM-Verordnung. Unter Berücksichtigung der Stellungnahme des ABoR unterbreitet das Aufsichtsgremium der EZB dem EZB-Rat einen neuen Beschluss. Der neue Beschluss kann den angefochtenen Beschluss aufheben, ihn durch einen geänderten Beschluss oder einen Beschluss, dessen Inhalt mit dem des angefochtenen Beschlusses identisch ist, ersetzen.

1.1 Wer kann einen Beschluss vor dem ABoR anfechten?

Der ABoR hat sich mit einer Reihe von Anträgen auf Überprüfung befasst, die von Kreditinstituten und anderen Unternehmen oder natürlichen Personen eingereicht wurden, so z. B. von Anteilseignern, Mitgliedern von Leitungsorganen oder interessierten Erwerbern einer qualifizierten Beteiligung an einem Kreditinstitut. Nach der Rechtsprechung des ABoR und der Unionsgerichte kann die ehemalige Geschäftsleitung einer Bank eine Überprüfung des Entzugs der Bankzulassung beantragen.[2] Anträge von Anteilseignern waren in diesem Zusammenhang jedoch nicht zulässig.

1.2 Vertraulichkeit des Überprüfungsverfahrens des ABoR

Das ABoR-Überprüfungsverfahren ist gemäß Artikel 22 Absatz 2 des ABoR-Beschlusses vertraulich.

Der ABoR veröffentlicht seine Stellungnahmen nicht, jedoch können bei Rechtsstreitigkeiten vor Unionsgerichten die vom ABoR vorgebrachten Argumente teilweise öffentlich bekannt gemacht werden. ABoR-Überprüfungsverfahren und manche Teile der ABoR-Stellungnahmen können öffentlich bekannt werden, falls der Gerichtshof in späteren Gerichtsverfahren auf sie verweist. Der Gerichtshof kann die Stellungnahme des ABoR bei seiner Entscheidung in dem bei ihm anhängigen Verfahren berücksichtigen.

Antragsteller sollten sich darüber im Klaren sein, dass nach Abschluss der administrativen Überprüfung ein zweiter Beschluss der EZB den ersten Beschluss ersetzt und in der Regel alle gegen den ursprünglichen Beschluss eingeleiteten Verfahren als unzulässig betrachtet werden können.[3] Ein Antragsteller, der den Beschluss nach Abschluss der administrativen Überprüfung anficht, sollte beim Gerichtshof einen Antrag auf Überprüfung des zweiten, nach Abschluss der administrativen Überprüfung ergangenen Beschlusses stellen. Je nach den konkreten Umständen des Falles ist es möglich, dass es für einen Antragsteller zudem von Interesse sein kann, auch den ursprünglichen Beschluss anzufechten.

Abschnitt 2.11 enthält einen Überblick über Rechtssachen vor dem Gerichtshof, in denen eine Überprüfung durch den ABoR erwähnt wird.

1.3 Wie verläuft die Überprüfung durch den ABoR?

Die Überprüfung durch den ABoR erfolgt auf Antrag einer natürlichen oder juristischen Person, die von einem Aufsichtsbeschluss der EZB unmittelbar betroffen ist. Der Antrag auf Überprüfung muss die Gründe enthalten, mit denen der Antragsteller die Behauptung untermauert, dass die verfahrensmäßige und/oder materielle Übereinstimmung des angefochtenen Beschlusses mit der SSM-Verordnung nicht gegeben ist.

Eine entsprechende schriftliche Erwiderung der EZB findet grundsätzlich nicht statt. Bei der Überprüfung des angefochtenen Beschlusses kann der ABoR jedoch die dem angefochtenen Rechtsakt beigefügte Tabelle hinzuziehen, die die Anmerkungen des Adressaten des Beschlusses in der Anhörungsphase und die diesbezügliche Stellungnahme der EZB enthält[4]. So kann der Ausschuss feststellen, was im Rahmen des Verwaltungsverfahrens bereits erörtert worden ist. Der ABoR kann prüfen, wie die EZB die Anmerkungen des Antragstellers in der Anhörungsphase vor Erlass des angefochtenen Beschlusses bewertet und auf sie reagiert hat. Im Rahmen dieses erweiterten Umfangs der ABoR-Überprüfung kann der administrative Ausschuss sowohl die vom Antragsteller im Überprüfungsantrag angeführte Begründung als auch etwaige Verstöße gegen wesentliche Formvorschriften prüfen.[5]

In vielen Fällen hat der ABoR eine mündliche Anhörung für erforderlich gehalten, um den Überprüfungsantrag angemessen beurteilen zu können. In der mündlichen Anhörung können sowohl der Antragsteller als auch die EZB ihre Argumente vorbringen und der ABoR kann Fragen stellen. Die mündliche Anhörung bietet dem Antragsteller und der EZB eine weitere Gelegenheit, ihre Standpunkte darzulegen.

Unter gebührender Berücksichtigung der ihm vorgelegten Gesichtspunkte schließt der ABoR seine Prüfung mit einer Stellungnahme ab. Er schlägt dem Aufsichtsgremium eine Vorgehensweise vor, der das Aufsichtsgremium folgen kann oder nicht[6].

1.4 Anerkennung der Rolle des ABoR

Im Fall der L-Bank[7] kam es erstmals nach einer ABoR-Überprüfung zu einem Gerichtsverfahren. Bei der Beurteilung, ob die Begründung des nach der administrativen Überprüfung ergangenen EZB-Beschlusses angemessen war, trugen das Gericht der Europäischen Union und – im Rechtsmittelverfahren – der Europäische Gerichtshof der Stellungnahme des ABoR Rechnung. Die Unionsgerichte stellten Folgendes fest: Insoweit der angefochtene Beschluss der EZB mit dem Vorschlag in der Stellungnahme des ABoR übereinstimmt, ist er eine Ergänzung dieser Stellungnahme und die darin enthaltenen Erläuterungen können berücksichtigt werden, um zu entscheiden, ob der angefochtene Beschluss hinreichend begründet ist. In der Rechtssache L-Bank wurde die Rolle des ABoR eindeutig anerkannt, was später auch in anderen Urteilen bekräftigt wurde. Ein Beispiel hierfür ist das Urteil des Gerichts der Europäischen Union in der Rechtssache Arkéa[8] aus dem Jahr 2017, das nach einer weiteren Stellungnahme des ABoR ergangen war und 2019 vom Europäischen Gerichtshof bestätigt wurde.

2 Vom ABoR berücksichtigte Aspekte

Seit seiner Errichtung im Jahr 2014 hat der ABoR zahlreiche EZB-Beschlüsse in einer Reihe von Bereichen geprüft. Hervorzuheben sind hier Themen wie die Bedeutung von Kreditinstituten im Rahmen des SSM, der Umfang der konsolidierten Beaufsichtigung, Verstöße gegen aufsichtliche Regelungen (z. B. Großkreditobergrenzen), Corporate-Governance-Regelungen, die Befugnis zum Erlass von Aufsichtsmaßnahmen auf der Grundlage von nationalem Recht, die Einhaltung von Aufsichtsanforderungen, der Entzug der Bankzulassung, verwaltungsrechtliche Sanktionen (einschließlich der Anonymisierung einer EZB-Sanktion), im nationalen Recht vorgeschriebene Verwaltungsmaßnahmen (Abschöpfungszinsen), der Erwerb qualifizierter Beteiligungen, die Verwendung interner Modelle zur Berechnung des erforderlichen regulatorischen Eigenkapitals[9] und Vor-Ort-Prüfungen. Der ABoR konnte infolgedessen seine eigene Rechtsprechung etablieren, deren Elemente im Folgenden vorgestellt werden.

2.1 Begründung von Aufsichtsmaßnahmen

Ein in den Stellungnahmen des ABoR immer wiederkehrendes Element ist, dass die EZB ihre Beschlüsse in einer für die anfechtenden Partei nachvollziehbaren Weise angemessen begründen muss. Der ABoR weist in seinen Stellungnahmen standardmäßig darauf hin, dass der Beschluss umso ausführlicher zu begründen ist, je stärker der Eingriff ist, der von ihm ausgeht:

„Von der EZB ergriffene ermessensbasierte Maßnahmen müssen konsistent und verhältnismäßig sein. Je stärker der Eingriff, desto ausführlicher muss die Begründung sein.“[10]

Der ABoR besteht darauf, dass ein EZB-Beschluss „das Geschäftsmodell und die Besonderheiten des Kreditinstituts respektiert“. Er hat bekräftigt, dass „eine angemessene Begründung erforderlich ist, damit Aufsichtsbeschlüsse wirksam sein können und als legitim angesehen werden“. Bei einschneidenderen Aufsichtsmaßnahmen sei „die Begründung umso wichtiger“ und solle „über den bloßen Verweis auf das Gesetz hinausgehen und die aufsichtsrechtliche Notwendigkeit für den Erlass des Beschlusses erläutern“.

2.2 Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Eng mit dem vorstehenden Punkt verbunden ist die zentrale Rolle, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in den Stellungnahmen des ABoR zukommt, da dieser Grundsatz als Richtschnur für alle Maßnahmen von EU-Organen dienen sollte. In vielen Überprüfungsverfahren ist die Frage der Verhältnismäßigkeit aufgeworfen worden. In einer frühen Stellungnahme forderte der ABoR die EZB auf, die Verhältnismäßigkeit ihres Beschlusses ausführlich zu erläutern und insbesondere auf die Auswirkungen einzugehen, die der Beschluss laut Antragsteller hätte.

Die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der EZB durch den ABoR ist, wenn sie von den Antragstellern infrage gestellt wird, insbesondere in den Fällen problematisch, in denen die EZB über einen Ermessensspielraum verfügt. Der ABoR ist der Auffassung, dass die EZB in allen Fällen, in denen sie ihren Ermessensspielraum ausübt, die Verhältnismäßigkeit ihrer Maßnahmen beurteilen und erläutern sollte. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wurde auch in Bezug auf Fristen für die Erfüllung einer von der EZB ausgehenden Anordnung oder Aufforderung berücksichtigt.

In einem konkreten Fall sahen nationale Rechtsvorschriften bei Überschreiten der Großkreditgrenze die Erhebung eines Pauschalbetrags bei Kreditinstituten vor. Der ABoR kam zu dem Schluss, dass sich die EZB bei der Anwendung dieser nationalen Rechtsvorschriften nicht einfach auf diese Pauschalbeträge stützen könne, sondern dass sie begründen müsse, wie sie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angewandt habe. Das Gericht der Europäischen Union trug der Stellungnahme des ABoR gebührend Rechnung und gelangte zu dem Schluss, dass sich die EZB bei Erlass des Beschlusses, nach dem diese Abschöpfungszinsen automatisch erhoben werden sollten, auf eine rechtsfehlerhafte Prämisse gestützt habe. Dadurch sei ihre Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Anwendung des entsprechenden nationalen Rechts fehlerhaft gewesen, und die EZB habe demzufolge die Umstände des Falls nicht geprüft.[11] Das Gericht der Europäischen Union hat den Beschluss der EZB für nichtig erklärt.

2.3 Auslegung des einheitlichen Regelwerks

Eng mit dem Begründungserfordernis verbunden ist die Frage, wie Begriffe des einheitlichen Regelwerks auszulegen sind. Wenn ein Beschluss der EZB auf einer Auslegung beruht, ohne dass erklärt wird, warum diese Auslegung gewählt und angewandt wurde, insbesondere bei einer Abweichung von den offiziellen Leitlinien der Regulierungsbehörden, hat der ABoR dies als eine „mangelnde Begründung“ beanstandet. Beispiele hierfür sind die Analyse des ABoR zur Auslegung des Begriffs „gemeinsame Kontrolle“ durch die EZB im Zusammenhang mit Artikel 22 der Richtlinie 2013/34/EU über den Jahresabschluss (bei beherrschendem Einfluss oder Kontrolle), die Quotenkonsolidierung gemäß Artikel 26 der Richtlinie 2013/34/EU bei Gemeinschaftsunternehmen und das Kriterium der „Integrität“ in den von den Europäischen Aufsichtsbehörden verabschiedeten Gemeinsamen Leitlinien zur aufsichtsrechtlichen Beurteilung des Erwerbs und der Erhöhung von qualifizierten Beteiligungen im Finanzsektor[12].

Der ABoR setzt sich oft mit den Leitlinien der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) auseinander, insbesondere im Zusammenhang mit den Anforderungen an die fachliche Qualifikation und persönliche Zuverlässigkeit von Mitgliedern des Leitungsorgans einer Bank (EBA/GL/2012/06), dem aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP) (EBA/GL/2014/13) und der Punktbewertung von Instituten als „andere systemrelevante Institute“ (EBA/GL/2014/10). Die zuvor erwähnten Gemeinsamen Leitlinien zur aufsichtsrechtlichen Beurteilung des Erwerbs und der Erhöhung von qualifizierten Beteiligungen im Finanzsektor (JC/GL/2016/01) waren ebenfalls Gegenstand der Beratungen des ABoR. Die EBA-Leitlinien für die PD-Schätzung, die LGD-Schätzung und die Behandlung von ausgefallenen Risikopositionen (EBA/GL/2017/16) haben bei einigen Überprüfungen durch den ABoR eine Rolle gespielt. Ferner wurden auch EBA-Leitlinien herangezogen, die gemäß Artikel 396 Absatz 3 der Eigenkapitalverordnung (Capital Requirements Regulation – CRR) verabschiedet wurden (EBA/GL/2021/09). Wie alle zuständigen Behörden muss die EZB die Leitlinien einer EU-Regulierungsbehörde einhalten und jede Abweichung davon begründen.

2.4 Nicht ausreichend harmonisiertes nationales Recht

Unterschiedliche nationale Aufsichtsregeln stellen für die EZB und den ABoR eine Herausforderung dar. Dies wurde konkret im Jahresbericht der EZB für 2015[13] und erneut im Jahresbericht der EZB für 2016[14] thematisiert. Zum Status des nationalen „Rechts“ gibt es mitunter ebenfalls unterschiedliche Auffassungen, z. B. wenn es um ein Rundschreiben oder eine andere weniger formale Form der Kommunikation durch eine nationale Behörde geht.

2.5 Verteidigungsrechte im Fall des Zulassungsentzugs: Klagebefugnis der Anteilseigner und des Leitungsorgans

Wie zuvor erwähnt, hat der Gerichtshof entschieden, dass die Anteilseigner einer Bank die Interessen dieser Bank (und indirekt ihre eigenen Interessen) nicht dadurch verteidigen können, dass sie eine Überprüfung beantragen. Diese Frage stellte sich in Fällen, in denen das betroffene Unternehmen sich bereits in Liquidation befand oder sein Leitungsorgan im Zuge der Liquidation oder durch die Bestellung eines Sonderverwalters aufgelöst worden war.

Der Entzug der Zulassung von Trasta führte zu einer Überprüfung durch den ABoR und zog Gerichtsverfahren zwischen den Anteilseignern und der EZB bzw. der Europäischen Kommission nach sich. Der Europäische Gerichtshof hob eine frühere Entscheidung des Gerichts der Europäischen Union über die Klagebefugnis der Anteilseigner auf[15]: Er beschloss im Einklang mit dem ursprünglichen Ansatz des ABoR[16], die Anfechtung im Namen der Bank durch den ursprünglich bevollmächtigten Anwalt zuzulassen und verneinte die Klagebefugnis der Anteilseigner der Bank bei der Anfechtung des Zulassungsentzugs[17]. In einem anderen Fall, bei dem keine Überprüfung des ABoR vorausgegangen war, betonte der Gerichtshof indessen, dass die übrigen Vertretungsbefugnisse für das ehemalige Leitungsorgan möglicherweise nicht in allen Fällen fortbestehen. In jenem besonderen Fall war eine zuständige Person bestellt worden, die die Bank vertreten sollte, und es bestanden keine nachweislichen Interessenkonflikte, die diese Person an der Vertretung der Bank hinderten. Der Gerichtshof erkannte daher das ehemalige Geschäftsleitungsorgan nicht als Vertretung der Bank an.[18]

In der Rechtssache Nemea ging beim ABoR ein Antrag auf Überprüfung ein, der gemeinsam von Geschäftsführung und Anteilseignern der Bank gestellt wurde.[19]

In einem anderen Fall bestätigte das Gericht der Europäischen Union in einer Rechtssache, die ebenfalls den Entzug der Zulassung einer Bank und eine Überprüfung durch den ABoR betraf, die fehlende Klagebefugnis der Anteilseigner zur Anfechtung des Beschlusses der EZB.[20] Dieser Ansatz steht im Einklang mit der Entscheidung, der zufolge Anteilseigner im Fall der ABLV nicht zur Anfechtung der Nichtabwicklungsbeschlüsse des Einheitlichen Abwicklungsausschusses klagebefugt sind.[21]

2.6 Neue Entwicklungen und neue Sachverhalte

Eine besondere Herausforderung sind neue Entwicklungen, die nach dem angefochtenen Beschluss bekannt werden, oder neue Sachverhalte, die während des Überprüfungsverfahrens zu Tage treten. Bei einer administrativen Überprüfung muss beurteilt werden, ob der Rechtsakt mit dem Rechtsrahmen zu dem Zeitpunkt im Einklang steht, an dem die angefochtene Maßnahme verabschiedet wurde, ob der ABoR neuen Sachverhalten, die in der Anhörung bekannt geworden sind, Rechnung getragen hat und ob er keine wesentliche Änderung der Lage, in der sich der Antragsteller befindet, außer Acht gelassen hat. Bei einer relevanten Änderung „in der Realität“ hat der ABoR diese zur Kenntnis genommen und dem Aufsichtsgremium vorgeschlagen, diese Änderung zu berücksichtigen.

Wenn das Aufsichtsgremium die Stellungnahme des ABoR erhält, prüft es den Fall erneut und kann alle relevanten Gesichtspunkte berücksichtigen. Dies wurde durch das Gericht der Europäischen Union in der Rechtssache Versobank bestätigt.[22]

2.7 Anspruch auf rechtliches Gehör

Der ABoR ist zu dem Schluss gekommen, dass eine geplante Aufsichtsmaßnahme vor Erlass eines endgültigen Beschlusses innerhalb einer angemessenen Frist in ihrem gesamten Umfang mit dem Antragsteller erörtert werden sollte, um den Anspruch auf rechtliches Gehör wirksam zu gewährleisten. Nach der Änderung des ABoR-Beschlusses im Jahr 2023 wurde nun ausdrücklich bestätigt, dass der ABoR prüfen kann, ob in dem Verwaltungsverfahren dem Recht auf rechtliches Gehör Genüge getan wurde, selbst wenn der Antragsteller diesen Grund nicht geltend gemacht hat.[23]

2.8 Gleiche Wettbewerbsbedingungen

Bei der Überprüfung einiger Fälle sah sich der ABoR mit dem Argument konfrontiert, dass ein EZB-Beschluss nicht auf gleiche Wettbewerbsbedingungen Rücksicht nehme, da er für den Antragssteller einen Nachteil auf dem Bankenmarkt darstelle. Der ABoR hat diese Einwände auf der Grundlage des Gleichheitsgrundsatzes und im Zusammenhang mit der Rolle der EZB-Bankenaufsicht bei der Förderung einheitlicher Aufsichtsstandards im gesamten Euroraum überprüft. Der ABoR hat in diesen Fällen betont, dass die EZB ihre Aufsichtsbefugnisse in allen teilnehmenden Mitgliedstaaten einheitlich und im Einklang mit den allgemeinen im Rechtsrahmen der Union festgelegten Grundsätzen ausüben solle, um gleiche Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten.

2.9 Aussetzung der angefochtenen Entscheidung

Der ABoR ist zu dem Schluss gekommen, dass eine außergewöhnliche Situation wie die Coronavirus-Pandemie (Covid-19) die Aussetzung des Vollzugs eines Aufsichtsbeschlusses der EZB – unter Abwägung der relevanten Interessen – rechtfertigen könne.

2.10 Sanktionen

Der ABoR hat mehrere Anträge auf Überprüfung von EZB-Beschlüssen, mit denen Sanktionen in Form von Geldbußen verhängt wurden, geprüft. Insbesondere haben die Antragsteller die Verhältnismäßigkeit der verhängten Sanktionen infrage gestellt und auch, ob alle relevanten Umstände von der EZB berücksichtigt worden waren. In einem konkreten Fall vertrat der ABoR die Auffassung, dass bei der Anwendung der verschiedenen Elemente der EZB-Methodik zur Verhängung von Verwaltungssanktionen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden müsse. Dies schließe auch die Bestimmung des Ausmaßes des Fehlverhaltens und der Schwere des jeweiligen Verstoßes ein. Der ABoR schlug der EZB daher vor, ihren ursprünglichen Beschluss zu ändern.

Was die Veröffentlichung der Sanktionen betrifft, war der ABoR der Auffassung, dass die Anonymisierung einer Sanktion nur dann gerechtfertigt sei, wenn eine Veröffentlichung erhebliche negative Auswirkungen auf den Antragsteller haben dürfte. Eine Veröffentlichung in anonymisierter Form wurde nur in bestimmten Fällen für zulässig befunden. Die Veröffentlichung eines Sanktionsbeschlusses sei weder eine Sanktionsmaßnahme noch ein zusätzliches Element einer Sanktionsmaßnahme, sondern eine Anforderung des Gesetzgebers: Durch die Unterrichtung der Öffentlichkeit solle die allgemeine abschreckende Wirkung einer Sanktion sichergestellt werden. Der ABoR war der Auffassung, dass die Beurteilung, ob eine Veröffentlichung dem Antragsteller einen unverhältnismäßigen Schaden zufügen würde[24], auf die Feststellung der möglichen Folgen der Veröffentlichung beschränkt sei. Die Gesichtspunkte, die zuvor bei der Feststellung der Verhältnismäßigkeit einer Sanktion berücksichtigt wurden, würden bei dieser Beurteilung nicht noch einmal geprüft. Der ABoR war schließlich der Auffassung, dass die Verhältnismäßigkeit des Beschlusses zur Veröffentlichung der Sanktion dadurch sichergestellt werde, dass die in Artikel 68 Absatz 2 der Eigenkapitalrichtlinie und Artikel 132 Absatz 1 der SSM-Rahmenverordnung vorgesehenen Ausnahmen, in denen eine Anonymisierung erfolgen sollte, überprüft würden. Diesem Ansatz ist auch das Gericht der Europäischen Union gefolgt.[25]

2.11 Öffentlich zugängliche ABoR-Überprüfungen

Im Folgenden sind in einer Übersicht die ABoR-Fälle dargestellt, die den Unionsgerichten zur weiteren Prüfung vorgelegt wurden. In diesen Fällen ging es um verschiedene Streitpunkte, insbesondere um den Entzug einer Bankzulassung in Verbindung mit der vorgelagerten Frage der Klagebefugnis von Anteilseignern in den Rechtssachen Trasta (Rechtssache T-247/16 und Rechtssache T-698/16), Niemelä u. a. gegen EZB (Rechtssache T-321/17) und Ukrselhosprom PCF und Versobank gegen EZB (Rechtssache T-351/18 und Rechtssache T-584/18). Erwähnenswert sind zudem die Urteile in der Rechtssache L-Bank (Rechtssache C-450/17 P) zur Bedeutung, in der Rechtssache Arkéa (Rechtssache C-152/18 P und Rechtssache C-153/18 P), in Bezug auf einen SREP-Beschluss und zu weitreichenden Befugnissen der EZB gemäß Artikel 16 der SSM-Verordnung (Rechtssache T‑150/18 und Rechtssache T‑345/18). In den Fällen zur Crédit Agricole (Rechtssachen T-133/16 bis T-136/16) ging es um die Kumulierung der geschäftsführenden Funktion und der Aufsichtsfunktion von Leitungsorganen: das Gericht der Europäischen Union kam zu demselben Schluss wie der ABoR, folgte dabei aber einer anderen Argumentation (siehe folgende Zusammenfassung. Die Verhängung von Sanktionen wurde in der Rechtssache VQ gegen EZB (Rechtssache T-203/18) vor Gericht verhandelt und öffentlich verfügbare Informationen über die Geldbuße zeigen, dass es in dem Fall um die Banco Sabadell geht, zu der der ABoR eine Stellungnahme abgegeben hatte.[26] In den Rechtssachen Sberbank (Rechtssache T-647/21 und Rechtssache T-99/22) geht es um die Vorschriften, die die Erhebung von Abschöpfungszinsen durch die EZB regeln – eine nicht harmonisierte Verwaltungsmaßnahme im Sinne von Artikel 65 Absatz 1 der Eigenkapitalrichtlinie.

Der ABoR gab in mehreren Fällen Stellungnahmen ab, in denen im Antrag auf gerichtliche Überprüfung keine vorherige administrative Überprüfung erwähnt wird oder in denen ein Gerichtsverfahren anhängig ist und noch keine gerichtliche Entscheidung vorliegt. Diese Überprüfungen durch den ABoR sind daher noch nicht öffentlich zugänglich.

Tabelle 1

Öffentlich zugängliche ABoR-Überprüfungen

Nummer der Rechtssache

Gegenstand

1

L-Bank (Rechtssachen T-122/15 und C-450/17 P)

Bedeutung von Kreditinstituten

2

Arkéa (Rechtssachen T‑712/15, T-52/16, C-152/18 P und C-153/18 P)

SREP

3

Crédit Agricole (Rechtssachen T-133/16, T-134/16 und T-135/16)

Kumulierung der geschäftsführenden Funktion und der Aufsichtsfunktion von Leitungsorganen

4

Trasta (Rechtssachen T-247/16, T-698/16 und C-663/17 P, C-665/17 P und C-669/17 P)

Entzug der Zulassung als Kreditinstitut

5

Niemelä u. a. (Rechtssache T-321/17)

Entzug der Zulassung als Kreditinstitut

6

BNP Paribas (Rechtssachen T-150/18 und T-345/18)

SREP

7

Ukrselhosprom PCF und Versobank (Rechtssachen T-351/18 und T-584/18)

Entzug der Zulassung als Kreditinstitut

8

VQ (Rechtssache T-203/18)

Sanktionen

9

Sberbank (Rechtssachen T-647/21 und T-99/22 P)

Verwaltungsmaßnahmen

10

HKB (Rechtssache T-323/22)

Erwerb von qualifizierten Beteiligungen

Über die Urteile der Unionsgerichte hinaus waren laut dem ABoR diese allgemeinen Themen Gegenstand von Überprüfungsanträgen:

Tabelle 2

Anzahl der vom ABoR durchgeführten Überprüfungen

Insgesamt*

2024*

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

Abgegebene Stellungnahmen des ABoR

36

3

2

1

2

5**

4

4

6

6

3

Stellungnahmen des ABoR mit dem Vorschlag, den angefochtenen Beschluss durch einen Beschluss desselben Inhalts zu ersetzen

17

3***

1

1

3

4

1

2

2

Stellungnahmen des ABoR mit dem Vorschlag, den angefochtenen Beschluss durch einen geänderten Beschluss oder eine verbesserte Begründung zu ersetzen

10

1

1

1

2

4

1

Stellungnahmen des ABoR mit dem Vorschlag, den angefochtenen Beschluss aufzuheben und durch einen neuen Beschluss zu ersetzen

1

1

Stellungnahmen des ABoR mit dem Vorschlag, den angefochtenen Beschluss aufzuheben

1

1

Antrag laut Stellungnahme des ABoR unzulässig

7

1

1

2

3

Antrag zurückgezogen

7

1

1

1

1

2

1

Vorschlag des ABoR zur Aussetzung

1

1

Quelle: EZB.
* Stichtag ist der 31. August 2024.
** Eine Stellungnahme bezog sich auf zwei Beschlüsse der EZB.
*** In einer der drei Stellungnahmen schlug der ABoR dem Aufsichtsgremium vor, den angefochtenen Beschluss durch einen Beschluss zu ersetzen, in dem die gleichen aufsichtlichen Maßnahmen festgelegt sind.

© Europäische Zentralbank, 2024

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Alle Rechte vorbehalten. Die Anfertigung von Fotokopien für Ausbildungszwecke und nichtkommerzielle Zwecke ist mit Quellenangabe gestattet.

Redaktionsschluss für die in diesem Bericht enthaltenen Daten war am 31. August 2024.

Fachterminologie kann im SSM-Glossar (nur auf Englisch verfügbar) nachgeschlagen werden.

HTML ISBN 978-92-899-6809-6, doi:10.2866/95875 QB-09-24-609-DE-Q


  1. Nach Artikel 11 Absatz 2 des ABoR-Beschlusses kann der ABoR den Antrag auf Überprüfung, wenn er ihn für offensichtlich unzulässig hält, innerhalb von zehn Arbeitstagen nach Eingang des vollständigen Antrags auf Überprüfung für unzulässig erklären. Wird der Antrag auf Überprüfung gemäß Artikel 11 Absatz 2 für unzulässig erklärt, so wird keine Stellungnahme zur Überprüfung abgegeben.

  2. Siehe Urteil vom 5. November 2019, EZB gegen Trasta Komercbanka u. a., verbundene Rechtssachen C-663/17 P, C-665/17 P und C-669/17 P, ECLI:EU:C:2019:923. Den jeweiligen Umständen entsprechend kann es allerdings sein, dass die Bank bei einer Anfechtung des Zulassungsentzugs nicht von der ehemaligen Geschäftsleitung der Bank vertreten wird, wie im Urteil vom 8.  Februar 2024, Pilatus Bank u. a. gegen EZB u. a., Rechtssache C-256/22 P, ECLI:EU:C:2024:125.

  3. Dies ergibt sich aus dem Urteil vom 6. Oktober 2021, Ukrselhosprom PCF und Versobank gegen EZB, verbundene Rechtssachen T-351/18 und T-584/18, ECLI:EU:T:2021:669, und dem Urteil vom 7. September 2023, Versobank AS und Ukrselhosprom PCF gegen EZB u. a., Rechtssache C-803/21 P, ECLI:EU:C:2023:630, sowie dem Beschluss vom 17. November 2021, Fursin u. a. gegen EZB, Rechtssache T-247/16 RENV, und dem Beschluss vom 20. Dezember 2021, Niemelä u. a. gegen EZB, Rechtssache T-321/17, ECLI:EU:T:2021:942. Hervorzuheben ist dabei allerdings, dass Generalanwältin Kokott in dem gegen das Urteil in der Rechtssache T-321/17 (ECLI:EU:C:2023:935) anhängigen Rechtsmittel in ihrem Schlussantrag zu dem Ergebnis kam, dass das Interesse eines Antragstellers daran, dass die Beseitigung der unmittelbaren negativen Rechtswirkungen des ursprünglichen Beschlusses erwirkt wird, dass die EZB  – gemäß Artikel 266 Absatz 1 AEUV – die erforderlichen Maßnahmen veranlasst, um dem Urteil nachzukommen, mit dem dieser Beschluss für nichtig erklärt wurde, und dass dieses Urteil als Grundlage für eine Schadensersatzklage herangezogen wird, auch dann fortbesteht, wenn der erste Beschluss durch einen zweiten, nach dem ABoR-Beschluss gefassten Beschluss ersetzt wird.

  4. Zum Anspruch auf rechtliches Gehör siehe auch Artikel 22 der SSM-Verordnung.

  5. Siehe Artikel 10 Absatz 2 des ABoR-Beschlusses.

  6. Das Aufsichtsgremium trägt der Stellungnahme des administrativen Überprüfungsausschusses Rechnung (Artikel 24 Absatz 7 der SSM-Verordnung). Die vom Aufsichtsgremium durchgeführte Prüfung beschränkt sich nicht auf die vom Antragsteller im Antrag auf Überprüfung angeführte Begründung; es kann in seinem Vorschlag für einen neuen Beschlussentwurf auch andere Gesichtspunkte berücksichtigen (Artikel 17 Absatz 1 des ABoR-Beschlusses).

  7. Die Urteile des Gerichts der Europäischen Union fielen zugunsten der EZB aus. Von größerer Bedeutung ist die Anerkennung der Exklusivität der Aufsichtsbefugnisse der EZB durch das Gericht: Urteil vom 16. Mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg gegen EZB, Rechtssache T-122/15, ECLI:EU:T:2017:337. Dieses Urteil wurde im Rechtsmittelverfahren durch den Europäischen Gerichtshof mit Urteil vom 8. Mai 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg gegen EZB, Rechtssache C-450/17 P, ECLI:EU:C:2019:372 bestätigt. Darüber hinaus verweist das deutsche Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 30. Juli 2019 (2 BvR 1685/14, 2 BvR2631/14) auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache L-Bank.

  8. Siehe Urteil vom 13. Dezember 2017, Crédit mutuel Arkéa gegen EZB, Rechtssache T-712/15, ECLI:EU:T:2017:900, Urteil vom 13. Dezember 2017, Crédit mutuel Arkéa gegen EZB, Rechtssache T-52/16, ECLI:EU:T:2017:902, und Urteil vom 2. Oktober 2019, Crédit Mutuel Arkéa gegen Europäische Zentralbank, verbundene Rechtssachen C-152/18 P und C-153/18 P, ECLI:EU:C:2019:810. Das Urteil in der Rechtssache Arkéa betrifft einen SREP-Beschluss in Bezug auf die Crédit-Mutuel-Gruppe, der Arkéa – in letzter Zeit gegen den eigenen Willen – angehört. Grund für diesen Widerwillen ist eine Auseinandersetzung zwischen Arkéa und der Zentralorganisation dieser Gruppe französischer Genossenschaftsbanken, der Confédération Nationale du Crédit Mutuel (CNCM) und einer anderen Gruppe von Genossenschaftsbanken (der CM11-CIC-Gruppe). Siehe Zusammenfassung der Urteile (Englisch).

  9. Im Zusammenhang mit dem Projekt zur gezielten Überprüfung interner Modelle (Targeted Review of Internal Models – TRIM); Bericht der EZB.

  10. Der Ansatz des ABoR in Bezug auf die Begründung wurde im Jahresbericht 2017 veröffentlicht: „Der administrative Ausschuss vertrat insbesondere die Auffassung, dass die Anforderungen an die Begründung umso höher sein müssen, je stärker die verhängten Maßnahmen in die Abläufe der betroffenen Institute eingreifen.“

  11. Urteil vom 28. Februar 2024, Sber Vermögensverwaltungs AG gegen EZB u. a., verbundene Rechtssachen T-647/21 und T-99/22, ECLI:EU:T:2024:127, Rn. 44 bis 81.

  12. Gemeinsame Leitlinien zur aufsichtsrechtlichen Beurteilung des Erwerbs und der Erhöhung von qualifizierten Beteiligungen im Finanzsektor (JC/GL/2016/01), 20. Dezember 2016.

  13. „Der administrative Ausschuss stellte eine mangelnde Harmonisierung bei der Umsetzung europäischer Rechtsvorschriften auf nationaler Ebene fest, und zwar in Bereichen wie der Bankenkonsolidierung und den „fit and proper“-Anforderungen. Bei der Bearbeitung der Überprüfungsanträge wurde ersichtlich, dass das breite Spektrum zulässiger Auslegungen durch die Kreditinstitute eine einheitliche Überprüfung der EZB-Beschlüsse erschwert.“ In einem gemeinsamen Beitrag, The Administrative Board of Review of the European Central Bank: Experience After 2 Years, European Business Organization Law Review, vom September 2017 kommen Concetta Brescia Morra, Andrea Magliari and René Smits ebenfalls zu dem Schluss, dass die Vielfalt nationaler Rechtsvorschriften eine große Herausforderung für den ABoR ist.

  14. Der Jahresbericht 2016 hält fest: „Die Überprüfung der EZB-Beschlüsse war insbesondere vor dem Hintergrund der regulatorischen Fragmentierung (aufgrund der unterschiedlichen Umsetzung europäischer Gesetze in nationales Recht) und der nach wie vor großen nationalen Ermessensspielräume schwierig.“

  15. Beschluss vom 12. September 2017, Trasta Komercbanka AS gegen EZB, Rechtssache T-247/16, ECLI:EU:T:2017:623, mit dem der Antrag von Trasta Komercbanka als unzulässig zurückgewiesen und der Antrag der Anteilseigner als zulässig angenommen wurde.

  16. Siehe Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 11. April 2019 in den verbundenen Rechtssachen C-663/17 P, C-665/17 P und C-669/17 P, ECLI:EU:C:2019:323, Nrn. 19 und 74.

  17. Urteil vom 5. November 2019, EZB gegen Trasta Komercbanka u. a., verbundene Rechtssachen C-663/17 P, C-665/17 P und C-669/17 P, ECLI:EU:C:2019:923.

  18. Urteil vom 8. Februar 2024, Pilatus Bank u. a. gegen EZB u. a., Rechtssache C-256/22 P, ECLI:EU:C:2024:125, Rn. 34 bis 73.

  19. Siehe Beschluss vom 20. Dezember 2021, Niemelä u. a. gegen EZB, Rechtssache T-321/17, ECLI:EU:T:2021:942, Rechtsmittel anhängig (Rechtssache C-181/22 P).

  20. Urteil vom 6. Oktober 2021, Ukrselhosprom PCF und Versobank gegen EZB, verbundene Rechtssachen T-351/18 und T-584/18, ECLI:EU:T:2021:669, sowie Urteil vom 7. September 2023, Versobank AS und Ukrselhosprom PCF gegen EZB u. a., Rechtssache C-803/21 P, ECLI:EU:C:2023:630.

  21. Beschluss vom 14. Mai 2020, Bernis u. a. gegen SRB, Rechtssache T-282/18, ECLI:EU:T:2020:209, Urteil vom 24. Februar 2022, Bernis u. a. gegen SRB, Rechtssache C -364/20 P, ECLI:EU:C:2022:115, und Urteil vom 6. Juli 2022, ABLV Bank gegen SRB, Rechtssache T-280/18, ECLI:EU:T:2022:429, Rechtsmittel anhängig (Rechtssache C-602/22 P).

  22. Urteil vom 6. Oktober 2021, Ukrselhosprom PCF und Versobank gegen EZB, verbundene Rechtssachen T-351/18 und T-584/18, ECLI:EU:T:2021:669, Rn. 79.

  23. Siehe Artikel 10 Absatz 2 des ABoR-Beschlusses.

  24. Eine negative Auswirkung auf den Ruf des beaufsichtigten Unternehmens und sein Ansehen am Markt wird als Konsequenz aus der Veröffentlichung einer Sanktion infolge eines Verstoßes gegen eine Aufsichtsvorschrift durch eine gesetzliche Veröffentlichungsanordnung akzeptiert. Ein darüber hinausgehender Schaden wird als unverhältnismäßiger Schaden für den Antragsteller betrachtet.

  25. Urteil vom 8. Juli 2020, VQ gegen EZB, Rechtssache T-203/18, ECLI:EU:T:2020:313, Rn. 69-99.

  26. Urteil vom 8. Juli 2020, VQ gegen EZB, Rechtssache T-203/18, ECLI:EU:T:2020:313, Rn. 7 und 8.

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