Administratívny revízny výbor (Administrative Board of Review – ABoR) je orgán ECB, ktorý reviduje jej rozhodnutia v oblasti dohľadu. O administratívnu revíziu môže požiadať akákoľvek fyzická alebo právnická osoba, ktorej sa rozhodnutie dohľadu ECB priamo dotýka. Členovia ABoR sú nezávislí externí odborníci, ktorí sú menovaní na maximálne dve päťročné funkčné obdobia. Tento dokument opisuje postup revízie ABoR a uvádza hlavné problémy a otázky, ktorými sa výbor zaoberal počas prvých desiatich rokov svojej činnosti (od septembra 2014 do septembra 2024).

1 Postup revízie ABoR

Postup revízie ABoR upravuje nariadenie o jednotnom mechanizme dohľadu (hlavný právny akt stanovujúci úlohu ECB v rámci prudenciálneho dohľadu) a rozhodnutie ABoR (právny akt ECB, ktorým sa tento revízny výbor zriaďuje). Oba právne akty stanovujú, že členovia ABoR a dvaja náhradníci konajú nezávisle a vo verejnom záujme. ABoR musí prijať stanovisko do dvoch mesiacov od prijatia úplnej žiadosti o revíziu (pokiaľ ju nepovažuje za zjavne neprípustnú^[1]). Predmetom revízie je procesný a vecný súlad daného rozhodnutia s nariadením o jednotnom mechanizme dohľadu. Rada pre dohľad ECB so zreteľom na stanovisko ABoR predkladá Rade guvernérov ECB nové rozhodnutie, ktorým môže predchádzajúce rozhodnutie zrušiť, nahradiť zmeneným rozhodnutím, alebo ho nahradiť rozhodnutím, ktorého obsah je identický ako obsah napadnutého rozhodnutia.

1.1 Kto je oprávnený napadnúť rozhodnutie pred ABoR?

ABoR sa zaoberá žiadosťami o revíziu, ktoré predkladajú úverové inštitúcie a ďalšie subjekty alebo fyzické osoby, napríklad akcionári, riaditelia alebo navrhovaní nadobúdatelia kvalifikovanej účasti v úverovej inštitúcii. Judikatúra ABoR a súdov Únie stanovuje, že o revíziu odňatia bankovej licencie môže požiadať bývalé vedenie banky^[2], od akcionárov však takéto žiadosti nie sú prípustné.

1.2 Dôvernosť postupu revízie ABoR

V súlade s článkom 22 ods. 2 rozhodnutia ABoR je postup revízie ABoR dôverný.

Hoci ABoR svoje stanoviská nezverejňuje, časti jeho argumentov môžu byť zverejnené v rámci súdnych konaní na súdoch Únie. Prípady, ktoré boli predmetom revízie ABoR, a niektoré časti jeho stanovísk môžu byť zverejnené, ak sa na ne odvolá Súdny dvor v následných súdnych konaniach. Súdny dvor môže pri rozhodovaní v danej veci brať stanovisko ABoR do úvahy.

Žiadatelia by si mali byť vedomí toho, že prípadné druhé rozhodnutie prijaté ECB v nadväznosti na revíziu ABoR nahrádza prvé rozhodnutie, a prípadné súdne konania začaté proti pôvodnému rozhodnutiu sa vo všeobecnosti môžu považovať za neprípustné^[3]. Žiadateľ, ktorý má v úmysle napadnúť rozhodnutie prijaté po revízii ABoR, by mal Súdnemu dvoru predložiť žiadosť o revíziu tohto druhého rozhodnutia. V závislosti od konkrétnych okolností prípadu môže mať žiadateľ zároveň záujem napadnúť i pôvodné rozhodnutie.

Časť 2.11 obsahuje prehľad konaní pred Súdnym dvorom, v ktorých sa spomína revízia ABoR.

1.3 Ako revízia ABoR prebieha?

Revízia sa vykonáva na základe žiadosti akejkoľvek osoby alebo právnickej osoby, ktorej sa rozhodnutie dohľadu ECB priamo dotýka. Žiadosť sa podáva spolu s oznámením, ktoré musí obsahovať dôvody, ktoré žiadateľ uvádza na podporu svojho tvrdenia, že predmetné rozhodnutie ECB nie je v procesnom a/alebo vecnom súlade s nariadením o jednotnom mechanizme dohľadu.

ECB k žiadosti v zásade neposkytuje žiadne zodpovedajúce písomné vyjadrenie. V priebehu revízie rozhodnutia však ABoR môže prihliadať na tabuľku s pripomienkami pripojenú k danému rozhodnutiu, ktorá obsahuje pripomienky adresáta rozhodnutia vznesené počas fázy vypočutia, ako aj príslušné odpovede ECB^[4], s cieľom získať prehľad o otázkach, ktoré už boli prediskutované v rámci administratívneho konania. ABoR môže preveriť, ako ECB vyhodnotila a reagovala na pripomienky vznesené žiadateľom v štádiu vypočutia pred prijatím sporného rozhodnutia. Tento postup vychádza z rozšíreného rozsahu revízie ABoR, ktorý mu umožňuje preveriť dôvody, na ktoré sa odvoláva žiadateľ, a ktoré sú uvedené v oznámení o revízii, ako aj prípadné porušenia základných procedurálnych požiadaviek^[5].

V mnohých prípadoch ABoR usúdil, že na náležité posúdenie žiadosti o revíziu je potrebné ústne vypočutie, počas ktorého môžu žiadateľ i ECB predložiť svoje argumenty a ABoR môže klásť otázky. Ústne vypočutie je pre žiadateľa a ECB ďalšou príležitosťou prezentovať svoje stanoviská.

Po náležitom zvážení predložených argumentov ABoR uzavrie revíziu vydaním stanoviska a Rade pre dohľad navrhne ďalší postup, ktorý Rada pre dohľad musí vziať do úvahy a ktorým sa môže, ale nemusí riadiť^[6].

1.4 Uznanie úlohy ABoR

K súdnemu sporu v nadväznosti na revíziu ABoR došlo po prvýkrát vo veci L-Bank^[7]. Všeobecný súd a v odvolacom konaní Súdny dvor brali stanovisko ABoR do úvahy pri posudzovaní adekvátnosti odôvodnenia rozhodnutia ECB prijatého po revízii ABoR. Súdy Únie konštatovali, že ak je predmetné rozhodnutie ECB v súlade s návrhom uvedeným v stanovisku ABoR, tak ide o doplnenie tohto stanoviska, pričom na vysvetlenia v ňom uvedené možno prihliadať pri posudzovaní adekvátnosti odôvodnenia sporného rozhodnutia. Vo veci L-Bank bola jednoznačne uznaná úloha ABoR, čo bolo následne opakovane potvrdené aj v ďalších rozsudkoch. Jedným z príkladov je rozsudok^[8] Všeobecného súdu vo veci Arkéa z roku 2017, ktorý bol vydaný v nadväznosti na ďalšie stanovisko ABoR a potvrdený Súdnym dvorom v roku 2019.

2 Otázky posudzované administratívnym revíznym výborom

ABoR od svojho zriadenia v roku 2014 preveroval viaceré rozhodnutia ECB, v rámci čoho sa zaoberal rôznymi otázkami. Patrí sem napríklad významnosť úverových inštitúcií na účely jednotného mechanizmu dohľadu, rozsah konsolidovaného dohľadu, porušovanie prudenciálnych pravidiel (napríklad limitov veľkých expozícií), pravidlá podnikového riadenia, právomoc prijímať opatrenia dohľadu na základe vnútroštátnych právnych predpisov, dodržiavanie požiadaviek dohľadu, odobratie bankovej licencie, administratívne sankcie (vrátane anonymizácie sankcie ECB), administratívne opatrenia stanovené vo vnútroštátnom práve (zrážkové úroky), nadobúdanie kvalifikovaných účastí, používanie interných modelov na výpočet regulačných kapitálových požiadaviek^[9] a kontroly na mieste. ABoR tak mal možnosť vytvoriť svoju vlastnú judikatúru, ktorej prvky sú uvedené nižšie.

2.1 Odôvodnenie opatrení dohľadu

Opakujúcim sa prvkom stanovísk ABoR bola potreba primeraného odôvodnenia rozhodnutí ECB spôsobom zrozumiteľným pre namietajúcu stranu. ABoR vo svojich stanoviskách uvádza štandardné vyhlásenie o tom, že rozsah odôvodnenia musí zodpovedať intruzívnosti prijímaného rozhodnutia:

„Diskrečné opatrenia ECB musia byť konzistentné a primerané. Čím sú opatrenia intruzívnejšie, tým dôkladnejšie by mali byť odôvodnené.“^[10]

Rozhodnutie ECB by podľa ABoR malo „rešpektovať obchodný model a špecifiká úverovej inštitúcie“. ABoR tiež vyhlásil, že „v záujme účinnosti a legitímnosti rozhodnutí dohľadu by malo byť poskytnuté ich adekvátne odôvodnenie“, pričom v prípade intruzívneho opatrenia dohľadu je „odôvodnenie o to dôležitejšie“ a malo by „ísť nad rámec odvolávania sa na právo a vysvetliť prudenciálnu potrebu prijatia daného rozhodnutia“.

2.2 Súlad opatrenia so zásadou proporcionality

S predchádzajúcim bodom úzko súvisí prvoradá úloha zásady proporcionality v stanoviskách ABoR, keďže touto zásadou by sa mali riadiť všetky opatrenia inštitúcií EÚ. Otázka proporcionality sa opakovane vynára počas mnohých konaní v rámci revízie rozhodnutí. V jednom zo svojich prvotných stanovísk ABoR od ECB žiadal, aby v rozsiahlejšej miere odôvodnila úroveň proporcionality svojho rozhodnutia, a aby konkrétne posúdila dosah, aký toto rozhodnutie podľa žiadateľa malo.

Hodnotenie proporcionality opatrení ECB zo strany ABoR v prípadoch, keď voči nej majú žiadatelia námietky, je náročné predovšetkým vtedy, keď ECB koná na základe vlastného uváženia – diskrečnej právomoci. Podľa ABoR by ECB pri uplatňovaní diskrečnej právomoci v jednotlivých prípadoch mala posúdiť a vysvetliť proporcionalitu svojich opatrení. Zásada proporcionality bola predmetom hodnotenia aj v súvislosti s termínmi splnenia nariadení alebo žiadostí ECB.

V konkrétnom prípade, v ktorom vnútroštátne právne predpisy stanovujú paušálnu sumu, ktorá sa úverovým inštitúciám účtuje v prípade porušenia limitov veľkej majetkovej angažovanosti, ABoR dospel k záveru, že ECB sa pri uplatňovaní takýchto vnútroštátnych právnych predpisov nemôže len odvolávať na príslušné paušálne sumy, ale je povinná odôvodniť spôsob uplatnenia zásady proporcionality. Všeobecný súd po náležitom zohľadnení stanoviska ABoR dospel k záveru, že ECB pri prijatí rozhodnutia o automatickom účtovaní zrážkového úroku vychádzala z predpokladu, ktorý bol z právneho hľadiska nesprávny. Keďže to viedlo k tomu, že ECB neprehodnocovala individuálne okolnosti, znamenalo to nedostatočné posúdenie proporcionality uplatňovania príslušného vnútroštátneho práva z jej strany^[11]. Všeobecný súd rozhodnutie ECB zrušil.

2.3 Výklad jednotného súboru pravidiel

S požiadavkou na odôvodnenie úzko súvisí otázka výkladu podmienok uvedených v jednotnom súbore pravidiel. ABoR používa odkazy na „nedostatočné odôvodnenie“ s cieľom zdôrazniť, že rozhodnutie ECB vychádza z určitého výkladu bez vysvetlenia jeho výberu a uplatnenia, predovšetkým ak sa odkláňa od oficiálnych usmernení regulačných agentúr. Ako príklad možno uviesť analýzu ABoR týkajúcu sa výkladu pojmu „spoločná kontrola“ zo strany ECB v súvislosti s článkom 22 smernice 2013/34/EÚ o ročných účtovných závierkach (v prípadoch dominantného vplyvu alebo kontroly), podielovej konsolidácie podľa článku 26 smernice 2013/34/EÚ v prípade spoločných podnikov a kritéria „integrity“ v spoločných usmerneniach o obozretnom posudzovaní nadobudnutí a zvyšovaní kvalifikovaných účastí vo finančnom sektore^[12] prijatých európskymi orgánmi dohľadu.

ABoR sa často zaoberal usmerneniami Európskeho orgánu pre bankovníctvo (European Banking Authority – EBA), najmä pokiaľ ide o požiadavky na odbornú spôsobilosť a dôveryhodnosť členov riadiaceho orgánu banky (EBA/GL/2012/06), postup preskúmania a hodnotenia orgánmi dohľadu (SREP) (EBA/GL/2014/13) a posudzovanie inštitúcií ako „inak systémovo významných inštitúcií“ (EBA/GL/2014/10). Predmetom rokovaní ABoR boli aj spomínané spoločné usmernenia o obozretnom posudzovaní nadobudnutí a zvyšovaní kvalifikovaných účastí (JC/GL/2016/01). Pri niektorých hodnoteniach ABoR zohrávali úlohu usmernenia EBA o odhade PD, odhade LGD a zaobchádzaní s expozíciami v stave zlyhania (EBA/GL/2017/16). Uplatnené boli i usmernenia EBA prijaté podľa článku 396 ods. 3 nariadenia o kapitálových požiadavkách (Capital Requirements Regulation – CRR) (EBA/GL/2021/09). Rovnako ako všetky príslušné orgány má aj ECB dodržiavať usmernenia vydané regulačným orgánom EÚ a prípadné odchýlky od nich odôvodniť.

2.4 Nedostatočne harmonizované vnútroštátne právne predpisy

Rozdiely vo vnútroštátnych pravidlách dohľadu sú pre ECB i ABoR náročnou otázkou. Táto otázka sa spomína vo Výročnej správe o činnosti dohľadu za rok 2015^[13] i vo Výročnej správe o činnosti dohľadu za rok 2016^[14]. Názory sa rôznia aj v súvislosti so statusom vnútroštátneho „práva“, napríklad ak ide o obežník alebo iný menej formálny spôsob komunikácie zo strany vnútroštátneho orgánu.

2.5 Právo na obhajobu v prípade odňatia licencie: postavenie akcionárov a predstavenstva

Ako už bolo uvedené vyššie, Súdny dvor rozhodol, že akcionári banky nemôžu brániť jej záujmy (a nepriamo svoje vlastné záujmy) tým, že požiadajú ABoR o revíziu. Táto otázka vyvstala v prípadoch, keď už dotknutý subjekt bol v procese likvidácie alebo jeho vedenie bolo odvolané likvidáciou alebo vymenovaním osobitného správcu.

Odobratie licencie spoločnosti Trasta viedlo k revízii zo strany ABoR a následnému súdnemu konaniu medzi akcionármi a ECB, resp. Európskou komisiou. Súdny dvor zrušil predchádzajúce rozhodnutie Všeobecného súdu o prípustnosti akcionárov^[15], rozhodol v súlade s pôvodným prístupom ABoR^[16] uznať námietku pôvodne splnomocneného právneho zástupcu banky a zamietol prípustnosť akcionárov banky pri napadnutí odňatia licencie banky^[17]. Súdny dvor zároveň v inom prípade, ktorému revízia ABoR nepredchádzala, zdôraznil, že reziduálne zastupovacie právomoci bývalého vedenia nemusia pretrvávať vo všetkých prípadoch. V danom prípade bola na zastupovanie banky vybraná kompetentná osoba, ktorej v zastupovaní banky nebránil žiadny dokázaný konflikt záujmov; súd preto bývalé vedenie ako zástupcu banky neuznal^[18].

Vo veci Nemea bola žiadosť o revíziu ABoR predložená spoločne riaditeľmi banky a jej akcionármi^[19].

Všeobecný súd v inej veci, ktorá sa tiež týkala odňatia bankovej licencie a revízie ABoR, potvrdil nedostatok aktívnej legitimácie akcionárov napadnúť rozhodnutie ECB^[20]. Tento prístup je v súlade s rozhodnutiami o nedostatku aktívnej legitimácie akcionárov napadnúť rozhodnutia Jednotnej rady pre riešenie krízových situácií (Single Resolution Board – SRB) v prípadoch ABLV^[21].

2.6 Zmeny a nové skutočnosti

Mimoriadne náročné sú situácie, keď v nadväznosti na napadnutie rozhodnutia dôjde k zmenám, alebo keď sa počas revízie zistia nové skutočnosti. Hoci cieľom administratívnej revízie je posúdiť, či je právny akt v súlade s právnym rámcom v čase prijatia dotknutého opatrenia, ABoR neignoruje nové skutočnosti, ktoré vzniknú počas vypočutia, ani prípadné významné zmeny situácie žiadateľa. ABoR vznik relevantných zmien „v reálnych podmienkach“ uznával a Rade pre dohľad odporúčal, aby tieto zmeny zohľadnila.

Rada pre dohľad po prijatí stanoviska ABoR vec opätovne posudzuje, pričom má právomoc zohľadniť všetky relevantné aspekty (ako potvrdil Všeobecný súd vo veci Versobank^[22]).

2.7 Právo na vypočutie

ABoR stanovil, že v záujme účinného práva na vypočutie by sa malo predmetné opatrenie dohľadu v primeranej lehote pred finalizáciou rozhodnutia so žiadateľom v plnej miere prediskutovať. V nadväznosti na zmeny rozhodnutia ABoR z roku 2023 bolo výslovne potvrdené, že ABoR môže preveriť, či bolo v správnom konaní rešpektované právo na vypočutie, aj keď žiadateľ tento dôvod nepredložil^[23].

2.8 Rovnaké podmienky

V rámci revízie niektorých prípadov ABoR čelil tvrdeniam, podľa ktorých rozhodnutie ECB nerešpektuje rovnosť podmienok hospodárskej súťaže, keďže rozhodnutie by malo nepriaznivý vplyv na postavenie žiadateľa na bankovom trhu. ABoR tieto tvrdenia posudzuje na základe zásady rovnosti a v kontexte úlohy bankového dohľadu ECB pri presadzovaní konzistentných prudenciálnych štandardov v celej eurozóne. V takýchto prípadoch ABoR zdôraznil, že na zabezpečenie rovnakých podmienok by ECB mala využívať svoje prudenciálne právomoci konzistentným spôsobom vo všetkých zúčastnených členských štátoch, v súlade so všetkými všeobecnými zásadami stanovenými v právnom rámci Únie.

2.9 Odklad výkonu napadnutého rozhodnutia

ABoR dospel k záveru, že mimoriadna situácia, akou je napríklad pandémia koronavírusu (COVID-19), by za predpokladu vyváženia príslušných záujmov mohla byť dôvodom na pozastavenie uplatňovania prudenciálneho rozhodnutia ECB.

2.10 Sankcie

ABoR preveroval viacero žiadostí o revíziu rozhodnutí ECB o uložení peňažných sankcií. Žiadatelia predovšetkým spochybňovali primeranosť uložených sankcií a to, či ECB zohľadnila všetky relevantné okolnosti. V jednom konkrétnom prípade ABoR zastával názor, že pri uplatňovaní rôznych prvkov metodiky ECB týkajúcej sa ukladania administratívnych sankcií vrátane určovania stupňa a závažnosti porušenia príslušných predpisov je potrebné prihliadať na zásadu proporcionality. ABoR následne ECB navrhol, aby svoje pôvodné rozhodnutie zmenila.

Pokiaľ ide o zverejňovanie informácií o sankciách, podľa ABoR môže byť anonymizovaná sankcia opodstatnená len vtedy, ak by jej zverejnenie mohlo mať pre žiadateľa významné negatívne dôsledky. Zverejnenie v anonymizovanej podobe malo byť povolené len v osobitných prípadoch. Zverejnenie rozhodnutia o uložení sankcie nebolo sankciou samo osebe, ani vedľajším prvkom sankcie, ale požiadavkou, ktorú stanovil zákonodarca s cieľom zabezpečiť všeobecný odstrašujúci účinok sankcie informovaním verejnosti. ABoR dospel k záveru, že posúdenie, či by zverejnenie spôsobilo žiadateľovi neprimeranú škodu,^[24] sa obmedzuje na zistenie možných dôsledkov zverejnenia. Skutočnosti, ktoré už boli zohľadnené pri určovaní primeranosti sankcie, sa opätovne neposudzovali. A napokon, ABoR usúdil, že primeranosť rozhodnutia o zverejnení sankcie je zabezpečená posúdením výnimiek stanovených zákonodarcom v článku 68 ods. 2 smernice o kapitálových požiadavkách a v článku 132 ods. 1 nariadenia o rámci jednotného mechanizmu dohľadu, ktorým sa anonymizácia riadi. Tento prístup uplatňuje aj Všeobecný súd^[25].

2.11 Prehľad verejne dostupných prípadov revízie ABoR

Táto časť uvádza prehľad prípadov ABoR, ktoré boli predložené na ďalšiu revíziu súdom Únie. Týkali sa viacerých otázok, predovšetkým odňatia bankovej licencie spolu s predbežnou otázkou aktívnej legitimácie akcionárov vo veci Trasta (vec T‑247/16 a vec T-698/16), Niemelä a i./ECB (vec T-321/17) a Ukrselhosprom PCF a Versobank/ECB (vec T-351/18 a vec T-584/18). Je potrebné spomenúť i rozsudky vo veci L-Bank (vec C-450/17 P) o významnosti, Arkéa (vec C-152/18 P a vec C‑153/18 P) v súvislosti s rozhodnutím SREP a zistením širokých právomocí ECB podľa článku 16 nariadenia o jednotnom mechanizme dohľadu (vec T‑150/18 a vec T‑345/18). V prípadoch Crédit Agricole (vec T-133/16 až T-136/16) išlo o kombináciu výkonných a nevýkonných funkcií: Všeobecný súd a ABoR každý na základe vlastnej argumentácie dospeli k rovnakým záverom (viac informácií v tomto súhrne). Uloženie sankcií bolo predložené súdu vo veci VQ/ECB (vec T-203/18), pričom z verejne dostupných informácií o pokute vyplýva, že vec sa týka Banco Sabadell, ku ktorej vydal ABoR stanovisko^[26]. Prípady Sberbank (vec T-647/21 a vec T-99/22) sa týkajú pravidiel, na základe ktorých ECB účtuje zrážkový úrok – neharmonizované administratívne opatrenie v zmysle článku 65 ods. 1 smernice o kapitálových požiadavkách.

ABoR vydal stanovisko k viacerým prípadom, v ktorých sa v žiadosti o súdne preskúmanie nespomína predchádzajúca administratívna revízia, alebo v ktorých konanie prebieha bez súdneho rozhodnutia. Tieto revízie ABoR tak zatiaľ nie sú verejne dostupné.

Okrem rozsudkov súdov Únie uviedol ABoR ako predmet žiadostí o revíziu tieto všeobecné témy:

• prípady týkajúce sa „významnosti“ (výročná správa za rok 2014);
• podnikové riadenie;
• dodržiavanie požiadaviek dohľadu;
• odňatie licencie (výročná správa za rok 2016, výročná správa za rok 2017, výročná správa za rok 2018 a výročná správa za rok 2019);
• administratívne sankcie vrátane anonymizácie rozhodnutí ECB (výročná správa za rok 2017 a výročná správa za rok 2019);
• nadobúdanie kvalifikovaných účastí (výročná správa za rok 2018 a výročná správa za rok 2019);
• interné modely (výročná správa za rok 2019 a výročná správa za rok 2020);
• kontroly na mieste (výročná správa za rok 2020);
• právomoc prijímať opatrenia dohľadu na základe vnútroštátnych právnych predpisov (výročná správa za rok 2021).