La Commissione amministrativa del riesame (di seguito anche “Commissione amministrativa” o “Commissione”) è un organo della Banca centrale europea (BCE) che svolge il riesame delle decisioni di vigilanza dell’istituzione. Un riesame amministrativo può essere richiesto da qualsiasi persona fisica o giuridica direttamente interessata da una decisione di vigilanza della BCE. I membri della Commissione sono esperti esterni indipendenti, nominati con un mandato quinquennale rinnovabile una volta. Il presente documento espone il procedimento di riesame della Commissione amministrativa del riesame e presenta le principali questioni e richieste che l’organo ha trattato nei suoi primi dieci anni di attività (da settembre 2014 a settembre 2024).

1 Procedimento di riesame della Commissione amministrativa del riesame

Il procedimento di riesame della Commissione amministrativa del riesame è disciplinato dal regolamento dell’MVU (principale atto normativo concernente il ruolo della BCE nel settore della vigilanza prudenziale) e dalla decisione sulla Commissione amministrativa del riesame (atto giuridico della BCE che istituisce l’organo di riesame). Entrambi gli atti giuridici precisano che i membri della Commissione e i due membri supplenti devono agire in modo indipendente e nell’interesse pubblico. La Commissione deve adottare un parere entro due mesi dalla ricezione di una richiesta completa di riesame, salvo manifesta inammissibilità della stessa^[1]. Il riesame riguarda la conformità procedurale e sostanziale della decisione contestata con il regolamento sull’MVU. Sulla scorta del parere della Commissione amministrativa del riesame, il Consiglio di vigilanza della BCE presenta una nuova decisione al Consiglio direttivo della BCE. La nuova decisione può annullare la decisione contestata, sostituirla con una decisione modificata o sostituirla con una decisione di contenuto identico a quello della decisione contestata.

1.1 Chi può impugnare una decisione dinanzi alla Commissione amministrativa del riesame?

La Commissione amministrativa del riesame ha ricevuto richieste di riesame da parte di enti creditizi e altri soggetti fisici o giuridici, quali azionisti, esponenti aziendali o candidati acquirenti di partecipazioni qualificate in un ente creditizio. La giurisprudenza della Commissione amministrativa del riesame e la giurisprudenza degli organi giurisdizionali dell’Unione hanno stabilito che la dirigenza decaduta di una banca potesse richiedere il riesame della revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria^[2], ma non fossero ammissibili istanze degli azionisti nella presentazione della richiesta.

1.2 Riservatezza del procedimento di riesame della Commissione amministrativa del riesame

Il procedimento di riesame della Commissione è riservato, conformemente all’articolo 22, paragrafo 2, della decisione sulla Commissione amministrativa del riesame.

Sebbene la Commissione non renda pubblici i propri pareri, le sue argomentazioni possono essere parzialmente comunicate al pubblico in caso di contenzioso dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione. Le istanze esaminate dalla Commissione e alcuni stralci dei suoi pareri possono diventare pubblici nell’eventualità in cui la Corte di giustizia vi faccia riferimento nell’ambito di un successivo procedimento giudiziario. La Corte può tenere conto del parere della Commissione nella formulazione della sentenza.

I ricorrenti devono essere consapevoli che una seconda decisione adottata dalla BCE successivamente al riesame della Commissione sostituisce la prima e, in generale, qualsiasi procedimento giudiziario avviato nei confronti della decisione iniziale potrà essere ritenuto inammissibile^[3]. Per contestare una decisione successiva al riesame della Commissione, il ricorrente deve presentare alla Corte di giustizia un’istanza di riesame della seconda decisione, quella successiva al riesame della Commissione. In base alle circostanze, è possibile che anche un ricorrente abbia interesse a impugnare la decisione iniziale.

La sezione 2.11 presenta un quadro delle cause dinanzi alla Corte di giustizia nelle quali si fa riferimento a un riesame della Commissione amministrativa del riesame.

1.3 Come si articola il processo di riesame della Commissione amministrativa del riesame?

Un riesame amministrativo può essere richiesto da qualsiasi persona fisica o giuridica direttamente interessata da una decisione di vigilanza della BCE. Tale richiesta, ossia l’istanza di riesame, deve contenere le motivazioni che il ricorrente invoca a suffragio dell’affermazione che la decisione contestata della BCE non sia conforme nella procedura e/o nella sostanza al regolamento sull’MVU.

In linea di principio, non è previsto che la BCE presenti una replica scritta. Tuttavia, nel riesame della decisione contestata, la Commissione amministrativa del riesame può vagliare la tavola dei commenti allegata all’atto contestato (recante i commenti del destinatario della decisione in fase di udienza e le relative valutazioni della BCE^[4]) per stabilire quanto già discusso nel corso della procedura amministrativa. La Commissione amministrativa del riesame può analizzare le valutazioni e le risposte formulate dalla BCE alle osservazioni del ricorrente nella fase di udienza che aveva preceduto l’adozione della decisione contestata. L’ampliamento del perimetro del riesame consente infatti alla Commissione di analizzare sia le motivazioni invocate dal ricorrente, indicate nell’istanza di riesame, sia eventuali violazioni delle forme sostanziali^[5].

In molti casi la Commissione amministrativa del riesame ha ritenuto necessaria un’udienza al fine di pervenire a un’equa valutazione della richiesta di riesame. Nel corso dell’udienza sia il ricorrente che la BCE possono esporre le proprie argomentazioni e la Commissione può rivolgere domande. L’udienza offre al ricorrente e alla BCE un’ulteriore opportunità per presentare le rispettive posizioni.

Tenendo in debita considerazione gli elementi portati alla sua attenzione, la Commissione conclude il proprio riesame formulando un parere e proponendo una linea di azione al Consiglio di vigilanza, che quest’ultimo dovrà considerare ma potrà decidere di seguire o meno^[6].

1.4 Riconoscimento del ruolo della Commissione amministrativa del riesame

La causa L-Bank^[7] è stata la prima istanza in cui una decisione successiva a un riesame della Commissione amministrativa è stata oggetto di contenzioso giudiziario. Il Tribunale e, in sede di impugnazione, la Corte di giustizia hanno tenuto conto del parere della Commissione nella valutazione dell’idoneità delle motivazioni della decisione della BCE successiva al riesame della Commissione stessa. Gli organi giurisdizionali dell’Unione hanno stabilito che, poiché la decisione impugnata si è pronunciata in senso conforme alla proposta contenuta nel parere della Commissione amministrativa del riesame, essa si collocava nel solco di detto parere e le spiegazioni in esso contenute potevano essere prese in considerazione al fine di esaminare il carattere sufficientemente motivato della decisione impugnata. Nella causa L-Bank è stato chiaramente riconosciuto il ruolo della Commissione amministrativa del riesame e ciò è stato successivamente ribadito anche in altre sentenze, tra cui ad esempio la sentenza del Tribunale nella causa Arkéa del 2017^[8] , pronunciata in seguito a un altro parere della Commissione amministrativa del riesame e confermata dalla Corte di giustizia nel 2019.

2 Tematiche affrontate dalla Commissione amministrativa del riesame

Dalla sua istituzione nel 2014, la Commissione ha esaminato numerose decisioni della BCE, affrontando svariate tematiche fra cui in particolare: la significatività degli enti creditizi ai fini dell’MVU, il perimetro della vigilanza consolidata, le violazioni delle norme prudenziali (ad esempio, dei limiti alle grandi esposizioni), le regole di governo societario, il potere di adottare misure di vigilanza sulla base del diritto nazionale, il rispetto dei requisiti di vigilanza, la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria, le sanzioni amministrative (ivi inclusa l’anonimizzazione di una sanzione della BCE), le misure amministrative sancite dal diritto nazionale (interessi di recupero), l’acquisizione di partecipazioni qualificate, l’utilizzo di modelli interni per il calcolo dei requisiti patrimoniali^[9] e le ispezioni in loco. La Commissione ha quindi avuto la possibilità di stabilire una propria giurisprudenza, di cui si illustrano di seguito alcuni elementi.

2.1 Motivazioni delle misure di vigilanza

Un elemento che si ripresenta nei pareri della Commissione amministrativa del riesame è la necessità di motivare adeguatamente le decisioni della BCE, in modo comprensibile per il ricorrente. La Commissione ha incluso nei suoi pareri una dichiarazione standard in merito alla necessità di fornire motivazioni tanto più ampie quanto più incisiva è la decisione adottata:

“Le misure discrezionali adottate dalla BCE devono essere coerenti e proporzionali: più intrusive sono le misure imposte, maggiore è il livello di dettaglio richiesto per la motivazione^[10]”.

La Commissione ha ribadito che le decisioni della BCE “rispettino il modello imprenditoriale e le specificità degli enti creditizi” e ha affermato che, “per essere efficaci e ritenute legittime, le decisioni di vigilanza devono essere suffragate da motivazioni adeguate”, mentre per le misure di vigilanza di natura intrusiva “le motivazioni sono particolarmente importanti” e “non si devono limitare a invocare le norme vigenti, bensì devono spiegare la necessità di adottare una decisione dal punto di vista prudenziale”.

2.2 Conformità delle misure al principio di proporzionalità

In stretta relazione con il punto precedente, nell’ambito dei pareri della Commissione amministrativa del riesame ha svolto un ruolo fondamentale il principio di proporzionalità, al quale deve ispirarsi tutta l’azione delle istituzioni dell’UE. La questione della proporzionalità si è ripresentata in molti procedimenti di riesame. In uno dei primi pareri, la Commissione ha chiesto alla BCE di fornire ampie argomentazioni sulla proporzionalità della sua decisione e di affrontare nello specifico l’impatto che avrebbe avuto la decisione secondo quanto sostenuto dal ricorrente.

La valutazione della proporzionalità delle misure della BCE da parte della Commissione amministrativa del riesame, ove la questione sia oggetto di ricorso, risulta di particolare complessità nei casi in cui la BCE gode di discrezionalità. La Commissione ha ritenuto che, qualora eserciti la propria discrezionalità, la BCE dovrebbe comunque valutare e motivare la proporzionalità delle misure adottate. Il principio di proporzionalità è stato considerato anche in relazione alle scadenze indicate per l’osservanza di un ordine o di una richiesta della BCE.

In un caso specifico in cui il diritto nazionale sanciva un importo forfettario a carico degli enti creditizi nell’eventualità di una violazione dei limiti delle grandi esposizioni, la Commissione ha concluso che, nell’applicare le disposizioni nazionali, la BCE non potesse limitarsi a utilizzare tali importi ma fosse tenuta a motivare come avesse rispettato il principio di proporzionalità. Il Tribunale, avendo debitamente tenuto conto del parere della Commissione, ha concluso che, nel fondare una decisione sul presupposto dell’imposizione automatica degli interessi di recupero, la BCE si fosse basata su una premessa errata in diritto, che ha inficiato il suo esame della proporzionalità dell’applicazione del pertinente diritto nazionale, in quanto l’ha portata a non esaminare le circostanze del caso di specie^[11]. Il Tribunale ha pertanto annullato la decisione della BCE.

2.3 Interpretazione del corpus unico di norme

La questione dell’interpretazione del lessico del corpus unico di norme si ricollega direttamente all’obbligo di motivazione. La Commissione ha fatto riferimento a “un difetto di motivazione” in presenza di decisioni della BCE fondate su interpretazioni adottate e applicate senza fornire motivazioni, specie nei casi in cui essa si discostava dagli orientamenti ufficiali degli organismi di regolamentazione. Ne sono un esempio l’analisi condotta dalla Commissione sull’interpretazione della BCE del termine “controllo congiunto” nel contesto dell’articolo 22 della Direttiva 2013/34/UE relativa ai bilanci d’esercizio (in caso di influenza dominante o controllo), il consolidamento proporzionale disciplinato dall’articolo 26 della citata direttiva in caso di joint venture e il criterio di “integrità” di cui agli Orientamenti comuni per la valutazione prudenziale di acquisizioni e incrementi di partecipazioni qualificate nel settore finanziario^[12] adottati dalle autorità di vigilanza europee.

La Commissione si è spesso confrontata con gli orientamenti dell’Autorità bancaria europea (ABE), in particolare in materia di requisiti di idoneità dei membri dell’organo di amministrazione (ABE/GL/2012/06), processo di revisione e valutazione prudenziale (SREP) (ABE/GL/2014/13) e assegnazione del punteggio agli enti quali “altri enti a rilevanza sistemica” (ABE/GL/2014/10). Anche i suddetti orientamenti comuni per la valutazione prudenziale di acquisizioni e incrementi di partecipazioni qualificate (JC/GL/2016/01) sono stati oggetto delle deliberazioni della Commissione. Alcune valutazioni della Commissione hanno riguardato gli Orientamenti sulla stima della probabilità di default (PD) e delle perdite in caso di default (LGD) e sul trattamento delle esposizioni in stato di default (ABE/GL/2017/16). Infine, sono stati invocati anche gli orientamenti dell’ABE adottati ai sensi dell’articolo 396, paragrafo 3, del regolamento sui requisiti patrimoniali (Capital Requirements Regulation, CRR) (ABE/GL/2021/09). Come tutte le autorità competenti, la BCE è tenuta a conformarsi agli orientamenti emanati dalle autorità di regolamentazione dell’UE e a giustificare eventuali scostamenti.

2.4 Normative nazionali non sufficientemente armonizzate

Le differenze nelle normative nazionali in materia di vigilanza hanno rappresentato una sfida per la BCE e la Commissione amministrativa del riesame, come specificatamente indicato nel Rapporto annuale della BCE sulle attività di vigilanza 2015^[13] e nuovamente nell’edizione 2016 di tale rapporto^[14]. Lo stesso status di “normativa” nazionale costituisce talvolta una questione oggetto di varie interpretazioni, ad esempio in presenza di una circolare o di un altro metodo meno formale di comunicazione da parte di un’autorità nazionale.

2.5 Diritti di difesa in caso di revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria: legittimazione degli azionisti e del Consiglio di amministrazione

Come già esposto in precedenza, la Corte di giustizia ha deciso che gli azionisti di una banca non sono legittimati ad agire in difesa degli interessi di quest’ultima (e indirettamente dei propri interessi) avanzando una richiesta di riesame. La questione è emersa in casi in cui il soggetto interessato era già in fase di liquidazione o la sua dirigenza era stata destituita in seguito a liquidazione o nomina di un commissario straordinario.

In seguito alla revoca dell’autorizzazione a Trasta hanno avuto luogo prima un riesame da parte della Commissione amministrativa e poi un procedimento giudiziario che ha visto contrapposti, da una parte, gli azionisti e, dall’altra, la BCE e la Commissione europea. La Corte di giustizia, rovesciando una precedente dichiarazione di legittimazione degli azionisti da parte del Tribunale dell’UE^[15], ha ritenuto, in linea con l’approccio iniziale della Commissione amministrativa del riesame^[16], di ammettere il rappresentante legale originariamente designato in sede di ricorso per conto della banca e ha respinto l’ammissibilità degli azionisti della banca in quanto ricorrenti contro la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria^[17]. Allo stesso tempo, in una causa diversa non preceduta da un riesame della Commissione, la Corte di giustizia ha sottolineato che i poteri di rappresentanza residui del consiglio di amministrazione decaduto possono non persistere in tutti i casi. Nella fattispecie, una persona competente era stata designata per rappresentare la banca e non vi era un conflitto di interesse comprovato che impedisse a tale persona di svolgere tale funzione; la Corte non ha quindi riconosciuto il consiglio di amministrazione decaduto quale rappresentante della banca^[18].

Nella causa Nemea la Commissione amministrativa del riesame ha ricevuto una richiesta di riesame presentata congiuntamente dagli esponenti aziendali e dagli azionisti della banca^[19].

Nel contesto di un’altra causa, anch’essa concernente la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria e il riesame della Commissione amministrativa, il Tribunale dell’UE ha confermato la non legittimazione degli azionisti a impugnare la decisione della BCE^[20]. Questo approccio è in linea con la dichiarazione di non legittimazione degli azionisti a impugnare le decisioni di non risoluzione del Comitato di risoluzione unico nelle cause ABLV^[21].

2.6 Nuovi sviluppi e nuovi fatti

Particolari complessità si sono presentate in seguito al configurarsi di nuovi sviluppi dopo l’assunzione della decisione contestata o di nuovi fatti durante il processo di riesame. Sebbene la finalità del riesame amministrativo sia appurare se una disposizione fosse conforme al quadro normativo al momento dell’adozione della misura impugnata, la Commissione amministrativa del riesame non ha esitato a tenere conto di nuovi fatti emersi in fase di udienza e non ha ignorato un cambiamento sostanziale della situazione del ricorrente. Quando si è verificato un cambiamento rilevante “nella realtà dei fatti”, la Commissione ne ha preso atto e ha proposto al Consiglio di vigilanza di tenerne conto.

Sulla scorta del parere della Commissione, il Consiglio di vigilanza riesamina quindi il caso e ha la facoltà di considerare tutti gli elementi rilevanti, come confermato dal Tribunale nella causa Versobank^[22].

2.7 Diritto a essere sentiti

La Commissione amministrativa del riesame ha stabilito che, al fine di garantire il diritto a essere sentiti, è necessario che una determinata misura di vigilanza sia affrontata esaustivamente in tempi ragionevoli con i ricorrenti, prima di giungere a una decisione finale. In seguito alle modifiche apportate nel 2023 alla decisione sulla Commissione amministrativa del riesame è stato quindi esplicitamente confermato che la Commissione può esaminare se il diritto a essere sentiti sia stato rispettato nel corso del procedimento amministrativo, anche qualora il ricorrente non abbia invocato tale motivazione^[23].

2.8 Parità di condizioni

In alcuni casi trattati dalla Commissione amministrativa del riesame si argomentava che le decisioni della BCE non rispettassero la parità di condizioni, in quanto avrebbero avuto ricadute negative per il ricorrente sul mercato bancario. La Commissione ha valutato tali istanze nel rispetto del principio di parità, in considerazione del ruolo della Vigilanza bancaria della BCE di promuovere standard prudenziali coerenti in tutta l’area dell’euro. In tali casi, la Commissione ha sottolineato che, al fine di garantire condizioni di parità, la BCE deve utilizzare i propri poteri prudenziali in modo coerente nei vari Stati membri partecipanti, aderendo a tutti i principi generali sanciti dal quadro giuridico dell’Unione.

2.9 Sospensione della decisione impugnata

La Commissione amministrativa del riesame ha stabilito che una situazione straordinaria come la pandemia di coronavirus (COVID-19) potrebbe giustificare (bilanciando gli interessi in gioco) la sospensione dell’applicazione di una decisione prudenziale della BCE.

2.10 Sanzioni

La Commissione amministrativa del riesame ha valutato varie richieste di riesame di decisioni della BCE concernenti l’irrogazione di sanzioni pecuniarie. In particolare, i ricorrenti hanno contestato la proporzionalità delle sanzioni comminate e il fatto che la BCE avesse preso in considerazione tutte le circostanze rilevanti. In un caso specifico la Commissione ha ritenuto che il principio di proporzionalità dovesse essere preso in considerazione nell’applicazione dei vari elementi della metodologia della BCE per l’irrogazione di sanzioni amministrative, incluso nella determinazione dell’intensità della colpa e della gravità della violazione in questione. La Commissione amministrativa del riesame ha pertanto proposto alla BCE di modificare la decisione iniziale.

Per quanto riguarda la pubblicazione delle sanzioni, la Commissione amministrativa del riesame ha considerato che l’anonimizzazione di una sanzione possa giustificarsi soltanto se la sua pubblicazione avrebbe probabili ricadute negative significative per il ricorrente. La pubblicazione in forma anonima è stata consentita solo in casi specifici. La divulgazione di un provvedimento sanzionatorio non ha costituito né una misura punitiva in sé, né un elemento accessorio della misura punitiva, bensì un obbligo imposto dal legislatore per assicurare l’effetto di deterrenza generale di una sanzione informando il pubblico. La Commissione amministrativa del riesame ha ritenuto che la valutazione riguardo a un possibile danno sproporzionato per il ricorrente^[24] a seguito della pubblicazione si sarebbe limita a definire le potenziali conseguenze della pubblicazione. Tale valutazione non ha comportato una riconsiderazione degli elementi di cui si era tenuto conto in precedenza per determinare la proporzionalità della sanzione. Infine, la Commissione amministrativa del riesame ha ritenuto che la proporzionalità della decisione di pubblicare la sanzione fosse garantita dalla valutazione delle eccezioni previste dal legislatore all’articolo 68, paragrafo 2, della direttiva sui requisiti patrimoniali e all’articolo 132, paragrafo 1, del regolamento quadro sull’MVU, in base ai quali dovrebbe avvenire l’anonimizzazione. Tale approccio è stato anche adottato dal Tribunale dell’Unione europea^[25].

2.11 Sintesi dei riesami della Commissione amministrativa del riesame di dominio pubblico

Si riporta di seguito un quadro dei casi trattati dalla Commissione amministrativa del riesame che sono stati sottoposti agli organi giurisdizionali dell’Unione per un ulteriore riesame. Fra le varie tematiche in oggetto figura, in particolare, la revoca di un’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria unitamente alla domanda preliminare circa la legittimazione degli azionisti in Trasta (Causa T-247/16 e Causa T-698/16), Niemelä e altri contro BCE (Causa T-321/17) e Ukrselhosprom PCF e Versobank contro BCE (Causa T-351/18 e Causa T-584/18). Vanno menzionate anche le sentenze emesse in L-Bank (Causa C-450/17 P) sulla significatività, e Arkéa (Causa C-152/18 P e Causa C-153/18 P), concernente una decisione SREP e il riconoscimento di ampi poteri alla BCE ai sensi dell’articolo 16 del regolamento sull’MVU (Causa T‑150/18 e Causa T‑345/18). Le cause Crédit Agricole (Cause da T-133/16 a T-136/16) riguardavano la combinazione di funzioni esecutive e non esecutive: il Tribunale dell’Unione è giunto alle stesse conclusioni della Commissione amministrativa del riesame seppur con diverse motivazioni, come si evince dalla sintesi. L’imposizione di sanzioni è stata al centro della causa VQ contro BCE (Causa T-203/18); le informazioni di dominio pubblico riguardo all’ammenda mostrano che la causa concerne Banco Sabadell, in merito a cui la Commissione amministrativa del riesame aveva emesso un parere^[26]. Le cause Sberbank (Causa T-647/21 e Causa T-99/22) riguardano le regole che disciplinano l’imposizione di interessi di recupero da parte della BCE, misura amministrativa non armonizzata ai sensi dell’articolo 65, paragrafo 1, della direttiva sui requisiti patrimoniali.

La Commissione amministrativa del riesame ha emesso un parere su diversi casi in cui l’istanza di controllo giurisdizionale non fa riferimento a un precedente riesame amministrativo o per i quali è in corso un procedimento in assenza di una decisione giurisdizionale. Pertanto, tali riesami della Commissione non sono ancora di dominio pubblico.

Oltre alle sentenze degli organi giurisdizionali dell’Unione, la Commissione amministrativa del riesame ha indicato le seguenti tematiche generali quale oggetto di richieste di riesame:

• questioni di “significatività” (Rapporto annuale 2014)
• governance interna
• conformità ai requisiti di vigilanza
• revoca dell’autorizzazione (Rapporto annuale 2016, Rapporto annuale 2017, Rapporto annuale 2018 e Rapporto annuale 2019)
• sanzioni amministrative, inclusa l’anonimizzazione delle decisioni della BCE (Rapporto annuale 2017 e Rapporto annuale 2019)
• acquisizione di partecipazioni qualificate (Rapporto annuale 2018 e Rapporto annuale 2019)
• modelli interni (Rapporto annuale 2019 e Rapporto annuale 2020)
• ispezioni in loco (Rapporto annuale 2020)
• facoltà di adottare misure di vigilanza in conformità al diritto nazionale (Rapporto annuale 2021).