El Comité Administrativo de Revisión es un órgano del Banco Central Europeo (BCE) que lleva a cabo exámenes de las decisiones de supervisión adoptadas por la institución. Dichos exámenes pueden ser solicitados por cualquier persona física o jurídica afectada directamente por la decisión de que se trate. Los miembros de este Comité son expertos externos independientes nombrados para períodos de cinco años renovables. En este documento se expone el procedimiento que sigue el Comité Administrativo de Revisión en sus exámenes y se presentan los principales problemas y cuestiones que ha abordado en sus diez primeros años de actividad (desde septiembre de 2014 hasta septiembre de 2024).

1 Procedimiento de examen del Comité Administrativo de Revisión

El procedimiento de examen del Comité Administrativo de Revisión se rige por el Reglamento del MUS (el principal instrumento legislativo sobre la función que desempeña el BCE en la supervisión prudencial) y la Decisión correspondiente (el acto jurídico del BCE por el que se establece este Comité). En ambos documentos se especifica que los miembros del Comité Administrativo de Revisión y los dos suplentes actuarán con independencia y en pro del interés público. El Comité Administrativo de Revisión cuenta con un plazo de dos meses para adoptar un dictamen a partir de la recepción de una solicitud de examen completa, a menos que se considere que la solicitud es manifiestamente inadmisible^[1]. El Comité Administrativo de Revisión examina la conformidad procedimental y material de la decisión impugnada con el Reglamento del MUS. Teniendo en cuenta el dictamen de este Comité, el Consejo de Supervisión del BCE presenta una nueva decisión al Consejo de Gobierno del BCE. Esta nueva decisión puede derogar la decisión impugnada, sustituirla por una decisión modificada o reemplazarla por una decisión idéntica a la decisión impugnada.

1.1 ¿Quién puede impugnar una decisión ante el Comité Administrativo de Revisión?

El Comité ha recibido solicitudes de examen presentadas por entidades de crédito y otras personas jurídicas o físicas, como accionistas, consejeros o adquirentes propuestos de una participación cualificada en una entidad de crédito. Los dictámenes del Comité y la jurisprudencia de la Unión Europea han establecido que la antigua dirección de un banco puede solicitar un examen de la revocación de la autorización bancaria^[2], pero los accionistas no están legitimados a presentar tal solicitud.

1.2 Confidencialidad del procedimiento de examen del Comité Administrativo de Revisión

El procedimiento de examen de este Comité es confidencial, de conformidad con el artículo 22, apartado 2, de la Decisión sobre el establecimiento del Comité Administrativo de Revisión y sus normas de funcionamiento.

Aunque el Comité no publica sus dictámenes, una parte de sus argumentos podría darse a conocer en el contexto de procedimientos que se sigan ante los tribunales de la UE. Los casos sometidos al examen del Comité y algunas partes de sus dictámenes pueden publicarse si el Tribunal de Justicia se refiere a ellos en procedimientos judiciales posteriores. El Tribunal de Justicia puede tener en cuenta el dictamen del Comité cuando resuelva sobre el asunto que se le someta.

Los solicitantes han de ser conscientes de que la segunda decisión que adopte el BCE tras el examen realizado por el Comité reemplazará a la primera decisión y, en general, los procesos judiciales incoados para impugnar la decisión original no serán admisibles^[3]. Si tiene la intención de impugnar la decisión adoptada tras el examen del Comité Administrativo de Revisión, el solicitante deberá presentar una solicitud al Tribunal de Justicia para que revise la segunda decisión adoptada. Dependiendo de las circunstancias específicas del caso, es posible que un solicitante también pueda tener interés en impugnar la decisión original.

En el apartado 2.11 se presenta un resumen de los asuntos sometidos al Tribunal de Justicia en los que se menciona un examen del Comité Administrativo de Revisión.

1.3 ¿Cómo se lleva a cabo un examen del Comité Administrativo de Revisión?

El Comité realiza un examen cuando lo solicita cualquier persona física o jurídica directamente afectada por una decisión de supervisión del BCE. Esta «solicitud de examen» debe indicar los motivos en que se fundamenta el solicitante para alegar que la decisión del BCE impugnada no se ajusta a los requisitos de carácter procedimental o material establecidos en el Reglamento del MUS.

En principio, el BCE no presenta argumentos contra los alegados en esta solicitud. Sin embargo, cuando el Comité Administrativo de Revisión examina la decisión impugnada, puede analizar el cuadro de comentarios adjunto al acto impugnado —que muestra los comentarios formulados por el destinatario de la decisión en la fase de audiencia y la valoración que de ellos haya hecho el BCE^[4]— para determinar los argumentos que han sido ya debatidos en el procedimiento administrativo. El Comité puede examinar la forma en que el BCE ha evaluado y respondido a las observaciones del solicitante en la fase de audiencia previa a la adopción de la decisión impugnada. Esto se basa en la ampliación del alcance del examen del Comité Administrativo de Revisión, que le permite examinar tanto los motivos alegados por el solicitante como se exponen en la solicitud de examen como cualquier posible incumplimiento de requisitos procedimentales esenciales^[5].

En muchos casos, el Comité ha considerado que es necesario celebrar una audiencia para evaluar debidamente la solicitud de examen. Durante la audiencia, tanto el solicitante como el BCE pueden presentar sus argumentos y el Comité Administrativo de Revisión puede plantear preguntas. La audiencia ofrece a los solicitantes y al BCE otra oportunidad para exponer sus puntos de vista.

Tras haber considerado debidamente los elementos que se le han presentado, el Comité concluye su examen con la emisión de un dictamen y propone al Consejo de Supervisión cómo proceder al respecto, y este puede aceptar o rechazar su propuesta^[6].

1.4 Reconocimiento del papel del Comité Administrativo de Revisión

El asunto L-Bank^[7] fue el primero en el que el examen del Comité dio lugar a un litigio posterior ante los tribunales. El Tribunal General y, tras el recurso interpuesto, el Tribunal de Justicia, tuvieron en cuenta el dictamen del Comité Administrativo de Revisión al evaluar si la motivación de la decisión del BCE posterior al examen del Comité era adecuada. Los órganos jurisdiccionales de la Unión determinaron que, en la medida en que la decisión impugnada del BCE se ajusta a la propuesta incluida en el dictamen del Comité Administrativo de Revisión, se trata de una ampliación de dicho dictamen y las explicaciones que contiene pueden tenerse en cuenta para determinar si la decisión impugnada está suficientemente motivada. En el asunto L-Bank se reconoció claramente el papel que desempeña el Comité Administrativo de Revisión, lo que se ha reiterado posteriormente en otras sentencias. Un ejemplo es la sentencia sobre el asunto Arkéa del Tribunal General de 2017^[8] , dictada tras otro dictamen del Comité Administrativo de Revisión y confirmada por el Tribunal de Justicia en 2019.

2 Cuestiones tratadas por el Comité Administrativo de Revisión

Desde su creación en 2014, el Comité Administrativo de Revisión ha examinado numerosas decisiones del BCE en las que se han tratado diversas cuestiones. Entre las más importantes destacan el carácter significativo de las entidades de crédito a efectos del MUS, el perímetro de la supervisión consolidada, incumplimientos de las normas prudenciales (por ejemplo, límites a las grandes exposiciones), las normas de gobierno corporativo, la facultad de adoptar medidas supervisoras basadas en la legislación nacional, el cumplimiento de los requisitos de supervisión, la revocación de autorizaciones bancarias, las sanciones administrativas (incluida la anonimización de una sanción del BCE), medidas administrativas dispuestas en la legislación nacional (intereses compensatorios), la adquisición de participaciones cualificadas, el uso de modelos internos para calcular el capital regulatorio exigido^[9] y las inspecciones in situ. En consecuencia, el Comité Administrativo de Revisión ha tenido la oportunidad de sentar su propia «jurisprudencia», cuyos elementos se exponen a continuación.

2.1 Motivación de las medidas de supervisión

Un elemento recurrente en los dictámenes del Comité Administrativo de Revisión ha sido la necesidad de que el BCE motive adecuadamente sus decisiones de manera comprensible para los solicitantes. El Comité ha incluido una declaración estándar en sus dictámenes sobre la necesidad de que la motivación sea más detallada cuanto mayor trascendencia tenga la decisión adoptada:

«Las medidas discrecionales adoptadas por el BCE deben ser coherentes y proporcionadas. Cuanto más intrusivas son las medidas impuestas, mayor es el grado de argumentación exigido»^[10].

El Comité Administrativo de Revisión ha insistido en que las decisiones del BCE respeten el modelo de negocio y las especificidades de la entidad de crédito. Además, ha afirmado que para que las decisiones de supervisión sean eficaces y se consideren legítimas, han de motivarse de forma adecuada. En el caso de las medidas supervisoras de carácter intrusivo ha señalado que la motivación es particularmente importante y no debe remitirse exclusivamente a la ley, sino que debe explicar la necesidad prudencial de adoptar la decisión.

2.2 Conformidad de las medidas con el principio de proporcionalidad

El papel fundamental que ha desempeñado el principio de proporcionalidad en los dictámenes del Comité Administrativo de Revisión está estrechamente relacionado con el punto anterior, puesto que este principio debe guiar todas las actuaciones de las instituciones de la UE. La proporcionalidad se ha planteado para su análisis en muchos procedimientos de examen. En uno de los primeros dictámenes, el Comité Administrativo de Revisión solicitó al BCE que expusiera una argumentación más amplia sobre la proporcionalidad de su decisión y que abordara específicamente el impacto que, según el solicitante, tendría la decisión.

La valoración de la proporcionalidad de las medidas del BCE efectuada por el Comité, cuando la proporcionalidad es impugnada por los solicitantes, es particularmente difícil en los casos en que el BCE puede actuar de manera discrecional. El Comité Administrativo de Revisión ha considerado que cuando el BCE hace uso de su facultad discrecional, debe evaluar y explicar la proporcionalidad de sus medidas. El principio de proporcionalidad también se ha considerado en relación con los plazos para el cumplimiento de un mandato o de una solicitud del BCE.

En un caso concreto, en el que la legislación nacional establecía la imposición de un importe a tanto alzado a las entidades de crédito en caso de incumplimiento de los límites a las grandes exposiciones, el Comité concluyó que, al aplicar dicha legislación nacional, el BCE no podía basarse sin más en estos importes a tanto alzado, sino que debía motivar la aplicación del principio de proporcionalidad. El Tribunal General tuvo debidamente en cuenta el dictamen del Comité Administrativo de Revisión y determinó que, cuando el BCE había adoptado una decisión considerando que la imposición de intereses compensatorios tenía carácter automático, se había basado en una premisa jurídicamente errónea. Esto vició su examen del carácter proporcionado de la aplicación de la legislación nacional, ya que le llevó a no examinar las circunstancias del caso^[11]. El Tribunal General anuló la decisión del BCE.

2.3 Interpretación del código normativo único

La cuestión de la interpretación de los términos del código normativo único (Single Rulebook) está estrechamente relacionada con el requisito de motivación. El Comité Administrativo de Revisión ha hecho referencia a la «falta de motivación» en casos de decisiones del BCE basadas en interpretaciones adoptadas y aplicadas sin ofrecer una motivación, especialmente cuando se apartaba de las orientaciones oficiales de las agencias reguladoras. Ejemplos de ello son el análisis del Comité de la interpretación del BCE del término «control conjunto» en el contexto del artículo 22 de la Directiva 2013/34/UE sobre los estados financieros anuales (en casos de influencia dominante o control), la consolidación proporcional regulada por el artículo 26 de dicha Directiva en los casos de empresas en participación y el criterio de «integridad» de las Directrices conjuntas sobre evaluación cautelar de las adquisiciones y de los incrementos de participaciones cualificadas en el sector financiero^[12] adoptadas por las Autoridades Europeas de Supervisión.

Ante el Comité Administrativo de Revisión se han alegado a menudo las directrices de la Autoridad Bancaria Europea (ABE), en particular las referidas a los requisitos de idoneidad de los miembros del órgano de administración de una entidad de crédito (EBA/GL/2012/06), al proceso de revisión y evaluación supervisora (PRES) (EBA/GL/2014/13) y a la puntuación para la evaluación de las entidades como «otras entidades de importancia sistémica» (EBA/GL/2014/10). Las citadas Directrices conjuntas sobre evaluación cautelar de las adquisiciones y de los incrementos de participaciones cualificadas (JC/GL/2016/01) también se han tratado en las deliberaciones del Comité. Las Directrices de la ABE sobre la estimación de la PD, la estimación de la LGD y el tratamiento de exposiciones en default (EBA/GL/2017/16) se han tenido en cuenta en algunas evaluaciones del Comité. Por último, también se han invocado las Directrices de la ABE adoptadas de conformidad con el artículo 396, apartado 3, del Reglamento de Requisitos de Capital (RRC) (EBA/GL/2021/09). Como todas las autoridades competentes, el BCE debe cumplir las directrices emitidas por las autoridades reguladoras de la UE y justificar cualquier desviación de las mismas.

2.4 Legislación nacional no suficientemente armonizada

Las diferencias en las normas nacionales de supervisión han supuesto un reto para el BCE y el Comité Administrativo de Revisión, como se mencionó específicamente en el Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2015^[13] y en el Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2016^[14]. En ocasiones, la consideración de «legislación» nacional es también una cuestión de perspectivas diversas, por ejemplo, cuando se trata de una circular u otro método de comunicación menos formal de una autoridad nacional.

2.5 Derechos de defensa en caso de revocación de la autorización: legitimación de los accionistas y del consejo de administración

Como se indica anteriormente, el Tribunal de Justicia ha decidido que los accionistas de una entidad de crédito no pueden actuar para defender los intereses de esa entidad (y, de forma indirecta, los suyos propios) solicitando un examen. Esta cuestión ha surgido en casos en los que la entidad estaba ya en proceso de liquidación o sus directivos habían sido destituidos durante el proceso de liquidación o debido al nombramiento de un administrador especial.

La revocación de la autorización de Trasta dio lugar a un examen del Comité Administrativo de Revisión y a posteriores procesos judiciales incoados por los accionistas contra el BCE y la Comisión Europea. El Tribunal de Justicia, que anuló un pronunciamiento anterior del Tribunal General de admisibilidad del recurso presentado por los accionistas^[15], dictaminó, de conformidad con la posición inicial del Comité^[16], aceptar al abogado apoderado originalmente para recurrir en representación de la entidad de crédito, y rechazó la admisibilidad del recurso de los accionistas de la entidad oponiéndose a la revocación de la autorización^[17] bancaria. Al mismo tiempo, en un caso diferente no precedido de un examen del Comité Administrativo de Revisión, el Tribunal de Justicia destacó que es posible que el antiguo consejo de administración no mantenga los poderes residuales de representación en todos los casos En ese caso concreto, se había nombrado a una persona competente para representar al banco y no se demostró la existencia de un conflicto de intereses que impidiera dicha representación para impedir que esa persona represente al banco; por lo tanto, el órgano jurisdiccional no reconoció al antiguo consejo de administración como representante del banco^[18].

En el asunto Nemea, el Comité Administrativo de Revisión recibió una solicitud de examen interpuesta conjuntamente por consejeros y accionistas del banco^[19].

En otro asunto referido también a la revocación de la autorización de una entidad de crédito y a un examen del Comité, el Tribunal General confirmó la falta de legitimación de los accionistas para impugnar la decisión del BCE^[20]. Esta postura es coherente con las conclusiones de falta de legitimación de los accionistas para oponerse a las decisiones de la Junta Única de Resolución de no iniciar un procedimiento de resolución en los asuntos de ABLV^[21].

2.6 Nuevos elementos y hechos

Una cuestión especialmente compleja ha sido la emergencia de nuevos elementos tras la decisión impugnada, o de hechos nuevos durante el proceso de examen. Si bien un examen administrativo debe evaluar si el acto jurídico se ajusta al marco legal en el momento en que se adoptó la medida impugnada, el Comité Administrativo de Revisión no ha evitado considerar los nuevos hechos que surjan durante la audiencia, y no ha ignorado un cambio significativo en la situación del recurrente. Cuando se produjo un cambio relevante «en la vida real», el Comité lo reconoció y propuso al Consejo de Supervisión que lo tuviera en cuenta.

Cuando el Consejo de Supervisión recibe el dictamen del Comité Administrativo de Revisión, reexamina el caso y es competente para tener en cuenta todas las consideraciones pertinentes, como confirmó el Tribunal General en el asunto Versobank ^[22].

2.7 Derecho a ser oído

El Comité Administrativo de Revisión ha establecido que, para garantizar el derecho efectivo a ser oído, el alcance total de una medida de supervisión contemplada debe discutirse con el solicitante en un plazo razonable antes de adoptar la decisión final. Tras las modificaciones introducidas en la Decisión del Comité Administrativo de Revisión en 2023, ahora se ha confirmado explícitamente que este puede examinar si el derecho a ser oído se ha respetado en el procedimiento administrativo, incluso cuando el solicitante no alegó este motivo^[23].

2.8 Igualdad de condiciones

En algunos exámenes, se ha alegado ante el Comité que una decisión del BCE no respetaba la igualdad de condiciones, ya que afectaría negativamente al solicitante en el mercado bancario. El Comité ha evaluado estas alegaciones sobre la base del principio de igualdad y en el contexto del papel que desempeña la Supervisión Bancaria del BCE en la promoción de normas prudenciales coherentes en toda la zona del euro. En estos casos, el Comité ha enfatizado que, para garantizar la igualdad de condiciones, el BCE debe ejercer sus competencias prudenciales de manera coherente en todos los Estados miembros participantes, de conformidad con todos los principios generales establecidos en el ordenamiento jurídico de la Unión.

2.9 Suspensión de la decisión impugnada

El Comité Administrativo de Revisión ha establecido que una situación extraordinaria, como la pandemia de coronavirus (COVID-19), podría justificar, tras sopesar los intereses pertinentes, la suspensión de la aplicación de una decisión prudencial del BCE.

2.10 Sanciones

El Comité Administrativo de Revisión ha examinado varias solicitudes de examen de decisiones del BCE que imponían sanciones pecuniarias. En particular, los solicitantes han cuestionado la proporcionalidad de las sanciones impuestas y si el BCE había tenido en cuenta todas las circunstancias pertinentes. En un caso concreto, el Comité consideró que el principio de proporcionalidad debe tenerse en cuenta al aplicar los distintos elementos de la metodología del BCE para imponer sanciones administrativas, específicamente al determinar el grado de conducta indebida y la gravedad del incumplimiento en cuestión. Esto llevó al Comité Administrativo de Revisión a proponer al BCE que modificara su decisión original.

En lo que se respecta a la publicación de las sanciones, el Comité Administrativo de Revisión ha considerado que la anonimización de una sanción solo se justifica si su publicación pudiera tener consecuencias negativas significativas para el solicitante. Se constató que la publicación de forma anónima sólo se permitía en casos específicos. La publicación de una decisión sancionadora no fue una medida punitiva en sí misma ni un elemento accesorio de esta, sino una exigencia impuesta por el legislador destinada a garantizar el efecto disuasorio general de una medida informando al público. El Comité Administrativo de Revisión consideró que la evaluación de si la publicación causaría un perjuicio desproporcionado al solicitante^[24] se limitaría a determinar las posibles consecuencias de la publicación. Esta evaluación no revisaba los elementos que se tuvieron en cuenta anteriormente para determinar la proporcionalidad de una sanción. Por último, el Comité estimó que la proporcionalidad de la decisión de publicar la sanción se aseguraba evaluando las excepciones previstas por el legislador en el artículo 68, apartado 2, de la Directiva de Requisitos de Capital y en el artículo 132, apartado 1, del Reglamento Marco del MUS en las que es necesaria la anonimización. Esta postura también ha sido adoptada por el Tribunal General^[25].

2.11 Resumen de los exámenes del Comité Administrativo de Revisión publicadas

A continuación se ofrece un cuadro de los casos del Comité Administrativo de Revisión sometidos a los tribunales de la Unión para su revisión. En ellos se han planteado diversas cuestiones: en particular, la revocación de una autorización bancaria junto con la cuestión preliminar de la legitimación de los accionistas en los asuntos Trasta (asuntos T-247/16 y T-698/16), Niemelä y otros/BCE (asunto T-321/17) y Ukrselhosprom PCF y Versobank/BCE (asuntos T-351/18 y T-584/18). También deben mencionarse las sentencias en los asuntos L-Bank (asunto C-450/17 P) sobre el carácter significativo, y Arkéa (asuntos C-152/18 P y C-153/18 P), relativos a una decisión del PRES y a la determinación de amplias competencias del BCE en virtud del artículo 16 del Reglamento del MUS (asuntos T‑150/18 y T‑345/18). En Crédit Agricole (asuntos T-133/16 a T-136/16) se planteó la combinación de funciones ejecutivas y no ejecutivas: el Tribunal General llegó a las mismas conclusiones que el Comité Administrativo de Revisión, aun habiendo seguido un razonamiento distinto, como se ve en este resumen. La imposición de sanciones se recurrió ante el tribunal en el asunto VQ/BCE (asunto T-203/18) y la información publicada sobre la multa muestra que el asunto afecta a Banco Sabadell, sobre el que el Comité Administrativo de Revisión había emitido un dictamen^[26]. Los asuntos Sberbank (asuntos T‑647/21 y T-99/22) se refieren a las normas que rigen la imposición de intereses de absorción por parte del BCE, una medida administrativa no armonizada en el sentido del artículo 65, apartado 1, de la Directiva de Requisitos de Capital.

El Comité Administrativo de Revisión emitió un dictamen en varios procesos en los que el recurso interpuesto no menciona el examen administrativo previo, o en los que los procedimientos están en curso pendientes de resolución judicial. Por tanto, estos exámenes del Comité Administrativo de Revisión todavía no son de dominio público.

Además de las cuestiones tratadas en las sentencias de los tribunales de la Unión, el Comité Administrativo de Revisión informó de que estos temas generales han sido objeto de solicitudes de examen:

• carácter significativo (Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2014);
• gobierno corporativo;
• cumplimiento de los requisitos de supervisión;
• revocación de una autorización (Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2016, Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2017, Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2018 e Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2019);
• sanciones administrativas, incluida la anonimización de las decisiones del BCE (Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2017 e Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2019);
• adquisición de participaciones cualificadas (Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2018 e Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2019);
• modelos internos (Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2019 e Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2020);
• inspecciones in situ (Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2020);
• facultad para adoptar medidas de supervisión basadas en la legislación nacional(Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE de 2021).