Upravni odbor za pregled (Administrative Board of Review, ABoR) je organ ECB, ki preverja nadzorniške odločitve ECB. Takšno preverjanje lahko zahteva vsaka fizična ali pravna oseba, ki jo nadzorniška odločitev ECB neposredno zadeva. Člani ABoR so neodvisni zunanji strokovnjaki, imenovani za petletni mandat, ki se lahko enkrat podaljša. Ta dokument opisuje, kako ABoR preverja nadzorniške odločitve, ter predstavlja glavne izzive in vprašanja, s katerimi se je odbor srečeval v prvih desetih letih svojega delovanja (od septembra 2014 do septembra 2024).

1 Postopek pregleda Upravnega odbora za pregled

Postopek pregleda ABoR urejata uredba o enotnem mehanizmu nadzora (EMN) (glavni zakonodajni akt o vlogi ECB pri bonitetnem nadzoru) in sklep o Upravnem odboru za pregled (pravni akt ECB o ustanovitvi odbora za pregled). Oba akta določata, da morajo člani ABoR in dva nadomestna člana delovati neodvisno in v javnem interesu. ABoR mora mnenje sprejeti v dveh mesecih od prejema popolne zahteve za pregled, razen če ugotovi, da je zahteva očitno nedopustna.^[1] Odbor preveri, ali je izpodbijana odločitev postopkovno in vsebinsko skladna z uredbo o EMN. Zatem Nadzorni odbor ECB ob upoštevanju mnenja ABoR predloži Svetu ECB novo odločitev. Nova odločitev lahko razveljavi izpodbijano odločitev, jo nadomesti s spremenjeno odločitvijo ali nadomesti z odločitvijo, ki ima enako vsebino kot izpodbijana odločitev.

1.1 Kdo lahko izpodbija odločitev pred Upravnim odborom za pregled?

Zahteve za pregled, ki jih je moral ABoR obravnavati od svoje ustanovitve, so vložile kreditne institucije in druge pravne ali fizične osebe, kot so delničarji, direktorji ali nameravani pridobitelji kvalificiranega deleža v kreditni instituciji. Jurisprudenca ABoR in sodna praksa sodišč Unije sta vzpostavili stališče, da pregled odvzema bančnega dovoljenja lahko zahteva nekdanje vodstvo banke,^[2] ni pa dopustno, da bi svojo vlogo za pregled pri takšnih zahtevah predložili delničarji.

1.2 Zaupnost postopka pregleda

V skladu s členom 22(2) sklepa o Upravnem odboru za pregled, je postopek pregleda ABoR zaupen.

Čeprav ABoR svojih mnenj ne objavlja, se deli njegovih argumentov lahko razkrijejo javnosti v pravdnih postopkih pred sodiščema Unije. Zadeve, ki jih je obravnaval, in nekateri deli njegovih mnenj lahko postanejo javni, če se Evropsko sodišče nanje sklicuje v poznejših sodnih postopkih. Evropsko sodišče lahko mnenje ABoR upošteva pri odločanju o zadevi, ki mu je predložena.

Vložniki se morajo zavedati, da druga odločitev, ki jo ECB sprejme po posredovanju ABoR, nadomesti prvo odločitev, in na splošno se vsi sodni postopki, ki so bili sproženi proti prvi odločitvi, lahko smatrajo za nedopustne.^[3] Če namerava vložnik izpodbijati odločitev, sprejeto po posredovanju ABoR, mora pri Evropskem sodišču vložiti zahtevo za pregled druge odločitve, sprejete po posredovanju ABoR. Odvisno od konkretnih okoliščin primera je mogoče, da ima vložnik tudi interes za izpodbijanje prvotne odločitve.

V razdelku 2.11 je seznam zadev pred Evropskim sodiščem, v katerih je omenjen pregled s strani ABoR.

1.3 Kako poteka pregled?

ABoR izvede pregled na podlagi vloge, ki jo predloži fizična ali pravna oseba, na katero nadzorniška odločitev ECB neposredno vpliva. Ta vloga se imenuje vloga za pregled in mora vsebovati razloge, ki jih vložnik navaja v podporo svoji trditvi, da izpodbijana odločitev ECB postopkovno in/ali vsebinsko ni skladna z uredbo o EMN.

ECB načeloma ne predloži ustreznega pisnega nasprotnega dokumenta. Vendar pa ABoR med pregledom izpodbijane odločitve lahko gleda tabelo s pripombami, priloženo izpodbijanemu aktu, v kateri so navedene pripombe naslovnika odločitve v fazi obravnave in odgovori ECB na te pripombe.^[4] Tabela odboru omogoča, da ugotovi, kaj je bilo v upravnem postopku že obravnavano. Z njeno pomočjo lahko preuči, kako je ECB ocenila pripombe, ki jih je vložnik podal v fazi obravnave pred sprejetjem izpodbijane odločitve, in kako se je ECB odzvala na te pripombe. To temelji na razširjenem obsegu pregleda ABoR, ki mu omogoča, da preuči razloge, na katere se sklicuje vložnik in so navedeni v vlogi za pregled, ter ugotovi, ali so bile kršene bistvene postopkovne zahteve.^[5]

V mnogih primerih je ABoR menil, da je za pošteno oceno zahteve za pregled potrebna ustna obravnava. Med ustno obravnavo lahko vložnik in ECB predstavita svoje argumente, ABoR pa lahko postavi vprašanja. Ustna obravnava predstavlja za vložnika in ECB še eno priložnost, da predstavita svoja stališča.

Po skrbni obravnavi elementov, ki so mu bili predstavljeni, ABoR zaključi pregled tako, da sprejme mnenje, v katerem Nadzornemu odboru predlaga, kako naj ukrepa. Nadzorni odbor se mora s predlogom seznaniti, vendar mu lahko sledi ali pa tudi ne.^[6]

1.4 Priznanje vloge Upravnega odbora za pregled

Primer L-Bank^[7] je bil prvi pregled, ki mu je po obravnavi ABoR sledil pravdni postopek na sodišču. Splošno sodišče Evropske unije in po pritožbi tudi Evropsko sodišče sta mnenje ABoR upoštevala pri presoji, ali je bila motivacija za odločitev ECB, ki je bila sprejeta po obravnavi ABoR, ustrezna. Sodišči Unije sta ugotovili, da pomeni izpodbijana odločitev, v kolikor je skladna s predlogom iz mnenja ABoR, podaljšanje tega mnenja in se pojasnila, ki jih vsebuje, lahko upoštevajo za preverjanje, ali je izpodbijana odločitev zadostno obrazložena. Z zadevo L-Bank je bila vloga ABoR tako jasno prepoznana, kar so pozneje potrdile tudi druge sodbe. Ena takšnih je bila sodba Splošnega sodišča EU v zadevi Arkéa iz leta 2017,^[8] ki je bila izdana po mnenju ABoR in jo je Sodišče leta 2019 potrdilo.

2 Zadeve, ki jih je obravnaval Upravni odbor za pregled

ABoR je od ustanovitve v letu 2014 pregledal mnogo odločitev ECB in obravnaval zelo različne zadeve. Glavne teme so bile naslednje: pomembnost kreditnih institucij za namene enotnega mehanizma nadzora, obseg konsolidiranega nadzora, kršitve bonitetnih pravil (npr. omejitev velikih izpostavljenosti), pravila korporativnega upravljanja, pooblastilo za sprejemanje nadzorniških ukrepov na podlagi nacionalne zakonodaje, skladnost z nadzorniškimi zahtevami, odvzem bančnega dovoljenja, upravne sankcije (vključno z anonimizacijo sankcije ECB), upravni ukrepi, predpisani v nacionalni zakonodaji (izravnalne obresti), pridobitev kvalificiranega deleža, uporaba notranjih modelov za izračun zahtevanega regulativnega kapitala^[9] in inšpekcijski pregledi na kraju samem. ABoR je tako imel priložnost, da vzpostavi svojo jurisprudenco, katere elementi so opisani v nadaljevanju.

2.1 Utemeljitev nadzorniških ukrepov

Eden od elementov, ki se je v mnenjih ABoR ponavljal vedno znova, je bila zahteva, da ECB svoje odločitve utemelji tako, da jih stranka, ki jih izpodbija, lahko razume. ABoR je v svoja mnenja uvedel standardno izjavo o tem, da mora biti utemeljitev tem obsežnejša, čim ostrejša je odločitev:

»Diskrecijski ukrepi, ki jih sprejme ECB, morajo biti konsistentni in sorazmerni. Naloženi strožji ukrepi zahtevajo več obrazložitve.«^[10]

ABoR je vztrajal, da mora odločitev ECB »spoštovati poslovni model in posebnosti kreditne institucije« ter izpostavil, da je treba »nadzorniške odločitve ustrezno utemeljiti, da bi bile učinkovite in legitimne«. Pri strožjih nadzorniških ukrepih je »utemeljitev še toliko pomembnejša« in bi morala »presegati zgolj zanašanje na zakonodajo in pojasniti nujnost sprejetja odločitve z vidika skrbnega in varnega poslovanja«.

2.2 Skladnost ukrepa z načelom sorazmernosti

S prejšnjo točko je tesno povezana zelo pomembna vloga, ki jo ima v mnenjih ABoR načelo sorazmernosti. To bi namreč moralo biti vodilno načelo pri vseh ukrepih institucij EU. Sorazmernost se kot tema pojavlja v številnih postopkih pregleda. V enem svojih prvih mnenj je ABoR zahteval, da ECB predloži razširjeno argumentacijo o sorazmernosti svoje odločitve in še posebej upošteva vpliv, ki bi ga po mnenju vložnika imela odločitev ECB.

Presoja sorazmernosti ukrepov ECB, ki jo naslovnik izpodbija, je za ABoR še posebej zahtevna v tistih primerih, ko ima ECB diskrecijsko pravico. ABoR je zaključil, da bi morala ECB v vseh primerih, ko izvaja diskrecijsko pravico, oceniti in pojasniti sorazmernost svojih ukrepov. Načelo sorazmernosti se je upoštevalo tudi v zvezi z roki, do katerih je bilo treba izpolniti odredbo ali zahtevo ECB.

V enem primeru, ko je bil v nacionalni zakonodaji določen pavšalni znesek, ki se zaračuna kreditnim institucijam v primeru kršitve omejitev velikih izpostavljenosti, je ABoR zaključil, da se ECB pri uporabi takšne nacionalne zakonodaje ne bi smela preprosto zanašati na te pavšalne zneske, ampak bi morala obrazložiti, kako je uporabila načelo sorazmernosti. Splošno sodišče EU je mnenje ABoR upoštevalo in zaključilo, da se je ECB, ko je sprejela odločitev, da so bile izravnalne obresti zaračunane samodejno, oprla na predpostavko, ki je bila pravno napačna. S tem je ECB oslabila pregled sorazmernosti uporabe relevantnega nacionalnega prava, saj zaradi tega ni preučila okoliščin primera.^[11] Splošno sodišče je odločitev ECB razveljavilo.

2.3 Tolmačenje enotnih pravil

Z nujnostjo obrazložitve je tesno povezano vprašanje, kako tolmačiti izraze iz enotnih pravil. ABoR je uporabljal izraz »pomanjkanje motivacije«, da bi izpostavil, da je odločitev ECB temeljila na določenem tolmačenju, ne da bi pojasnila, zakaj je bilo to tolmačenje izbrano in uporabljeno, zlasti kadar se je oddaljilo od uradnih napotkov regulatornih agencij. Med primeri so analiza ABoR, kako ECB tolmači izraz »skupno obvladovanje« v kontekstu člena 22 Direktive 2013/34/EU o letnih računovodskih izkazih (v primerih prevladujočega vpliva ali obvladovanja), koncept sorazmerne konsolidacije, ki jo v primerih skupnih podjetij ureja člen 26 Direktive 2013/34/EU, in merilo »integritete« v skupnih smernicah o skrbni oceni pri pridobitvah in povečanjih kvalificiranih deležev v finančnem sektorju,^[12] ki so jih sprejeli evropski nadzorni organi.

ABoR je moral pogosto obravnati vprašanje skladnosti s smernicami Evropskega bančnega organa (EBA), zlasti v zvezi z zahtevami glede sposobnosti in primernosti članov upravljalnega organa banke (EBA/GL/2012/06), postopkom nadzorniškega pregledovanja in ovrednotenja (SREP) (EBA/GL/2014/13) ter razvrstitvijo institucij med »druge sistemsko pomembne institucije« (EBA/GL/2014/10). V razpravah ABoR so bile upoštevane tudi zgoraj omenjene skupne smernice o skrbni oceni pri pridobitvah in povečanjih kvalificiranih deležev (JC/GL/2016/01). Pri nekaterih ocenah ABoR so določeno vlogo imele tudi Smernice EBA o ocenjevanju verjetnosti neplačila in izgube ob neplačilu ter o obravnavi neplačanih izpostavljenosti (EBA/GL/2017/16). Uporabljale so se tudi smernice EBA, sprejete v skladu s členom 396(3) uredbe o kapitalskih zahtevah (CRR) (EBA/GL/2021/09). Tako kot vsi pristojni organi mora tudi ECB ravnati v skladu s smernicami, ki jih je izdal regulatorni organ EU, in upravičiti odstopanja od teh smernic.

2.4 Nezadostno harmonizirana nacionalna zakonodaja

Razlike v nacionalnih nadzornih pravilih za nadzor so za ECB in ABoR vedno predstavljale težavo. To je bilo posebej omenjeno v Letnem poročilu ECB o nadzornih aktivnostih 2015^[13] in ponovljeno v Letnem poročilu ECB o nadzornih aktivnostih 2016.^[14] Različna stališča včasih obstajajo tudi glede statusa nacionalne »zakonodaje«, na primer, kadar gre za okrožnico ali druge manj formalne načine obveščanja s strani nacionalnega organa.

2.5 Pravica do obrambe v primeru odvzema bančnega dovoljenja: procesno upravičenje delničarjev in uprave

Kot je omenjeno zgoraj, je Evropsko sodišče odločilo, da delničarji banke ne morejo braniti interesov banke (in posredno lastnih interesov) s tem, da zahtevajo pregled. To vprašanje se je pojavilo v primerih, ko je bil zadevni subjekt že v postopku likvidacije ali je bilo njegovo vodstvo razrešeno z likvidacijo ali imenovanjem posebnega upravitelja.

Odvzem dovoljenja banki Trasta je privedel do upravnega pregleda ABoR in zatem do sodnega postopka, v katerem so delničarji nastopili proti ECB in Evropski komisiji. Evropsko sodišče, ki je razveljavilo prejšnjo ugotovitev Splošnega sodišča EU o dopustnosti delničarjev,^[15] je v skladu z začetnim pristopom^[16] ABoR ugotovilo, da prvotno pooblaščenemu pravnemu zastopniku dopusti, da izpodbija odločitev v imenu banke, medtem ko se dopustnost delničarjev banke, da izpodbijajo odvzem bančnega dovoljenja, zavrne.^[17] Podobno je Evropsko sodišče v drugem primeru, pred katerim ni bil opravljen pregled ABoR, poudarilo, da preostala pooblastila nekdanjega upravnega odbora za zastopanje banke ne vztrajajo v vseh primerih. V tem konkretnem primeru je bila imenovana pristojna oseba, ki je zastopala banko, in obstajalo ni nobeno dokazano nasprotje interesov, ki bi tej osebi preprečevalo zastopanje banke, zato sodišče ni priznalo, da banko zastopa nekdanji upravni odbor.^[18]

V primeru Nemea je ABoR prejel zahtevo za pregled, ki so jo skupaj vložili direktorji in delničarji banke.^[19]

V drugem primeru je Splošno sodišče EU v zadevi, ki se je ravno tako nanašala na odvzem bančnega dovoljenja in pregled s strani ABoR, potrdilo, da delničarji nimajo procesnega upravičenja, da bi izpodbijali odločitev ECB.^[20] Ta pristop je skladen z ugotovitvijo, da delničarji nimajo procesnega upravičenja, da bi izpodbijali odločitve Enotnega odbora za reševanje o nereševanju v zadevah banke ABLV.^[21]

2.6 Spremembe in nova dejstva

Še posebno velik izziv so spremembe, ki se zgodijo po izpodbijani odločitvi, ali nova dejstva, ki se pojavijo med postopkom pregleda. Čeprav je treba pri upravnem pregledu predvsem oceniti, ali je pravni akt v času sprejetja izpodbijanega ukrepa skladen s pravnim okvirom, ABoR ni ignoriral novih dejstev, ki so se pojavila med obravnavo, in je vedno upošteval pomembne spremembe v položaju vložnika. Kadar je prišlo do relevantne spremembe »v realnem življenju«, se je ABoR s tem seznanil in Nadzornemu odboru predlagal, da spremembo upošteva.

Ko Nadzorni odbor prejme mnenje ABoR, primer ponovno preuči in ima pooblastila, da upošteva vse relevantne dejavnike, kot je Splošno sodišče EU potrdilo v zadevi Versobank.^[22]

2.7 Pravica do izjave

ABoR je ugotovil, da bi bilo treba za zagotovitev dejanske pravice do izjave z vložnikom dovolj zgodaj pred dokončanjem odločitve razpravljati o celotnem obsegu predvidenega nadzorniškega ukrepa. Potem ko so bile leta 2023 sprejete spremembe sklepa o Upravnem odboru za pregled, je zdaj izrecno potrjeno, da ABoR lahko preveri, ali je bila v upravnem postopku spoštovana pravica do izjave, tudi če vložnik tega razloga ne predloži.^[23]

2.8 Enaka obravnava vseh bank

Pri nekaterih pregledih ABoR je vložnik argumentiral, da ECB v odločitvi ni spoštovala načela enake obravnave vseh bank, saj bi odločitev poslabšala njegov položaj na bančnem trgu. ABoR je takšne pritožbene razloge ocenjeval po načelu enakosti in ob upoštevanju vloge bančnega nadzora v ECB, da spodbuja uporabo enakih bonitetnih standardov v celotnem euroobmočju. V takih primerih je ABoR poudaril, da bi morala ECB za zagotovitev enake obravnave vseh bank svoja bonitetna pooblastila uporabljati enotno v vseh sodelujočih državah članicah v skladu z vsemi splošnimi načeli iz pravnega okvira Unije.

2.9 Odložitev izpodbijane odločitve

ABoR je ugotovil, da izredne razmere, kot je bila pandemija koronavirusa (COVID-19), lahko – v iskanju ravnotežja med relevantnimi interesi – upravičijo odložitev uporabe bonitetne odločitve ECB.

2.10 Sankcije

ABoR je preučil več zahtev za pregled odločitev ECB o naložitvi sankcij v obliki denarnih kazni. Vložniki so dvomili, ali je naložena kazen sorazmerna in ali je ECB upoštevala vse relevantne okoliščine. V enem primeru je ABoR menil, da je treba upoštevati načelo sorazmernosti pri uporabi različnih elementov metodologije ECB za nalaganje upravnih kazni, med drugim pri določanju stopnje nepravilnega ravnanja in resnosti kršitve. Predlagal je, naj ECB spremeni prvotno odločitev.

Kar zadeva objavo sankcij, je ABoR zaključil, da je anonimizirano sankcijo mogoče upravičiti le, če bi njena objava verjetno imela pomembne negativne posledice za vložnika. Ugotovil je, da je objava v anonimizirani obliki dovoljena samo v posebnih primerih. Objava odločitve o sankciji ni bila niti kazen sama po sebi niti dodaten element kazni, temveč obveznost, ki jo je zakonodajalec naložil z namenom, da bi z obveščanjem javnosti sankcija imela splošen odvračilni učinek. ABoR je predlagal, da naj bo presoja, ali bi objava povzročila nesorazmerno škodo vložniku,^[24] omejena zgolj na ugotavljanje morebitnih posledic objave. V tej presoji niso bili ponovno obravnavani elementi, ki so bili obravnavani že prej, da se je ugotovila sorazmernost kazni. ABoR je menil, da se sorazmernost odločitve o objavi sankcije zagotovi s tem, da se pretehtajo izjeme, ki jih je zakonodajalec določil v členu 68(2) CRD in členu 132(1) okvirne uredbe o EMN ter pri katerih je objavo treba anonimizirati. Ta pristop je sprejelo tudi Splošno sodišče EU.^[25]

2.11 Seznam pregledov ABoR v javni domeni

Spodaj je seznam zadev ABoR, ki so bile predložene v nadaljnjo obravnavo sodiščema Unije. Te zadeve so sprožile več vprašanj, in sicer odvzem bančnega dovoljenja skupaj s predhodnim vprašanjem o procesnem upravičenju delničarjev v primerih Trasta (zadeva T-247/16 in zadeva T-698/16), Niemelä in drugi proti ECB (zadeva T-321/17) ter Ukrselhosprom PCF in Versobank proti ECB (zadeva T-351/18 in zadeva T-584/18). Omeniti je treba tudi sodbo v zadevi L-Bank (zadeva C-450/17 P) o pomembnosti in sodbo v zadevi Arkéa (zadeva C-152/18 P in zadeva C-153/18 P) o odločitvi SREP in o ugotavljanju širokih pooblastil ECB v skladu s členom 16 uredbe o EMN (zadeva T‑150/18 in zadeva T‑345/18). Pri zadevah Crédit Agricole (zadeva T-133/16 do zadeve T-136/16) je šlo za kombinacijo izvršnih in neizvršnih funkcij: Splošno sodišče EU je prišlo do enakih zaključkov kot ABoR, čeprav je sledilo drugačni utemeljitvi, kot je razvidno iz tega povzetka. Naložitev sankcij je bila predložena sodišču v zadevi VQ proti ECB (zadeva T-203/18), javno dostopne informacije o globi pa kažejo, da je s to zadevo povezana Banco Sabadell, o kateri je ABoR izdal mnenje.^[26] Primera Sberbank (zadeva T-647/21 in zadeva T-99/22) se nanašata na pravila, ki urejajo naložitev izravnalnih obresti s strani ECB – neharmoniziran upravni ukrep v smislu člena 65(1) direktive o kapitalskih zahtevah.

ABoR je izdal mnenje o več zadevah, pri katerih v vlogi za sodni preskus ni omenjen predhodni upravni pregled ali pri katerih postopek poteka brez sodne odločbe. Ti pregledi ABoR zato še niso v javni domeni.

Poleg sodb sodišč Unije je ABoR poročal tudi o naslednjih splošnih temah, ki so bile predmet zahtev za pregled:

• primeri o »pomembnosti« (Letno poročilo ECB o nadzornih aktivnostih 2014);
• korporativno upravljanje;
• izpolnjevanje nadzorniških zahtev;
• odvzem bančnega dovoljenja (Letno poročilo ECB o nadzornih aktivnostih 2016, Letno poročilo ECB o nadzornih aktivnostih 2017, Letno poročilo ECB o nadzornih aktivnostih 2018 in Letno poročilo ECB o nadzornih dejavnostih 2019);
• upravne sankcije, vključno z anonimizacijo odločitev ECB (Letno poročilo ECB o nadzornih aktivnostih 2017 in Letno poročilo ECB o nadzornih dejavnostih 2019);
• pridobitev kvalificiranega deleža (Letno poročilo ECB o nadzornih aktivnostih 2018 in Letno poročilo ECB o nadzornih dejavnostih 2019);
• notranji modeli (Letno poročilo ECB o nadzornih dejavnostih 2019 in Letno poročilo ECB o nadzornih dejavnostih 2020);
• inšpekcijski pregledi na kraju samem (Letno poročilo ECB o nadzornih dejavnostih 2020);
• pooblastilo za sprejemanje nadzorniških ukrepov na podlagi nacionalne zakonodaje (Letno poročilo ECB o nadzornih dejavnostih 2021).