Административният съвет за преглед (АСП) е орган на ЕЦБ, който подлага на преглед нейните надзорни решения. Всяко физическо или юридическо лице, което е пряко засегнато от надзорно решение на ЕЦБ, може да поиска административен преглед. Членовете на Съвета са независими външни експерти, които се назначават за петгодишен мандат с възможност за еднократно подновяване. Настоящият документ описва процедурата за преглед от АСП и основните проблеми и въпроси, пред които той се е изправял през първите десет години от дейността си (от септември 2014 г. до септември 2024 г.)

1 Процедура на Административния съвет за преглед

Процедурата за преглед от АСП е уредена в Регламента за ЕНМ (основния законодателен акт за ролята на ЕЦБ в пруденциалния надзор) и в Решението за Административен съвет за преглед (правния акт на ЕЦБ, с който се учредява съветът за преглед). И в двата правни акта е посочено, че членовете на АСП и двамата заместници действат независимо и в обществена полза. Съветът трябва да приеме становище в срок от два месеца от получаването на пълното искане за преглед, освен ако искането бъде определено за явно недопустимо^[1]. АСП извършва преглед на процесуалното и материалното съответствие на оспорваното решение с Регламента за ЕНМ. Като взема предвид становището на АСП, Надзорният съвет на ЕЦБ представя ново решение пред Управителния съвет. Новото решение може да отмени оспорваното или да го замени с изменено решение или с решение с идентично съдържание на оспорваното.

1.1 Кой може да оспори решение пред Административния съвет за преглед?

АСП разглежда искания за преглед от кредитни институции и други юридически или физически лица като акционери, директори и кандидат-приобретатели на квалифицирано дялово участие в кредитна институция. В практиката на АСП и съдебната практика на съдилищата на ЕС е установено, че предишното ръководство на дадена банка може да поиска преглед на решение за отнемане на лиценза ѝ^[2], но при подаване на такова искане не са били допустими заявления от акционерите.

1.2 Поверителност на процедурата за преглед на АСП

Процедурата за преглед е поверителна, в съответствие с член 22, параграф 2 от Решението за Административен съвет за преглед.

Въпреки че АСП не оповестява становищата си, части от доводите му може да станат обществено достояние в хода на производство пред съдилища на Съюза. Случаите на преглед от АСП и някои части от становищата на Съвета може да бъдат оповестени, в случай че Съдът на ЕС се позове на тях в последващи съдебни производства. Съдът на Европейския съюз може да вземе предвид становището на Административния съвет за преглед при вземането на решение по делото.

Заявителите следва да имат предвид, че всяко ново решение, прието от ЕЦБ след преглед от страна на АСП, заменя първото решение и като цяло всички съдебни производства, повдигнати срещу първоначалното решение, може да се приемат за недопустими.^[3] Заявител, който обжалва решението, издадено след прегледа от АСП, следва да подаде искане в Съда на ЕС за преразглеждане на второто решение, издадено след намесата на АСП. В зависимост от конкретните обстоятелства по случая, възможно е заявителят да има интерес да оспори и първоначалното решение.

Раздел 2.11 съдържа обзор на делата в Съда на ЕС, в които се споменава преглед на решение от АСП.

1.3 Как протича прегледът на АСП?

Прегледът се провежда по искане на физическо или юридическо лице, което е пряко засегнато от надзорно решение на ЕЦБ. Това искане се нарича известие за преглед и трябва да съдържа основанията на заявителя да твърди, че оспорваното решение на ЕЦБ е в процесуално и/или материално несъответствие с Регламента за ЕНМ.

По правило няма насрещно писмено изявление от страна на ЕЦБ. Когато обаче подлага на преглед обжалваното решение, АСП може да направи справка с таблицата с коментари, приложена към оспорвания акт, където са включени коментарите на адресата на решението от етапа на изслушване, и как ги е оценила ЕЦБ^[4], за да установи какво е било обсъдено на по-ранните етапи от административната процедура. АСП може да разгледа оценката и отговора на ЕЦБ на бележките на заявителя от етапа на изслушване, довели до приемането на обжалваното решение. Това се основава на разширения обхват на прегледа от АСП, което дава възможност да се разгледат както основанията, на които се позовава заявителят, както са изложени в известието за преглед, така и евентуални нарушения на съществени процесуални изисквания^[5].

В много случаи Административният съвет за преглед е преценил, че е било необходимо да се проведе устно изслушване, за да може искането за преглед да бъде справедливо оценено. По време на устното изслушване заявителят и ЕЦБ могат да изложат доводите си, а АСП може да задава въпроси. Устното изслушване предоставя на заявителя и на ЕЦБ още една възможност да изложат вижданията си.

След като надлежно разгледа представените пред него елементи, АСП приключва прегледа със становище и предлага на Надзорния съвет линия на действие, която последният трябва да вземе предвид, но може да приеме или да не приеме по свое усмотрение^[6].

1.4 Признаване на ролята на АСП

Делото L-Bank^[7] е първият преглед, довел до съдебно производство след становище на АСП. Общият съд, а при обжалване – Съдът на ЕС, взема предвид становището на АСП, когато преценява дали решението на ЕЦБ след прегледа е добре обосновано. Съдилищата на Съюза са установили, че доколкото оспорваното решение на ЕЦБ е в съответствие с предложението в становището на АСП, то е продължение на това становище и обясненията в него могат да се вземат предвид, за да се определи дали оспорваното решение е надлежно мотивирано. В делото L-Bank недвусмислено се признава ролята на Административния съвет за преглед и това впоследствие се повтаря и в други съдебни решения. Такъв пример е решението^[8] на Общия съд по делото Arkéa от 2017 г., постановено след друго становище на АСП и потвърдено от Съда на ЕС през 2019 г.

2 Какви въпроси разглежда Административният съвет за преглед?

От учредяването си през 2014 г. АСП е извършил преглед на множество решения на ЕЦБ по разнообразни въпроси. Сред заслужаващите особено внимание въпроси са значимостта на кредитните институции за целите на ЕНМ, обхватът на консолидирания надзор, нарушаването на пруденциалните правила (например за максималния размер на големите експозиции), правилата за административно управление, правомощието за приемане на надзорни мерки въз основа на национално законодателство, съответствието с надзорните изисквания, отнемането на лиценз за банкова дейност, административни санкции (включително анонимизиране на санкция на ЕЦБ), административни мерки, предвидени в националното право (възстановителни лихви), придобиването на квалифицирани дялови участия, използването на вътрешни модели за изчисляване на изискуемия регулаторен капитал^[9] и проверки на място. Така Административният съвет за преглед е имал възможност да установи собствена практика, части от която са изложени по-долу.

2.1 Обосновка на надзорните мерки

В становищата на Административния съвет за преглед неведнъж се изтъква необходимостта ЕЦБ да представя убедителни мотиви за решенията си по начин, разбираем за насрещната страна. АСП включва в становищата си стандартно изявление за нуждата от по-подробна обосновка на по-драстичните решения:

„Приетите от ЕЦБ дискреционни мерки трябва да бъдат последователни и съразмерни. Колкото по-инвазивни са мерките, толкова по-добре мотивирани трябва да бъдат“.^[10]

АСП настоява, че решението на ЕЦБ следва да „зачита бизнес модела и особеностите на кредитната институция“, и заявява, че „за да бъдат ефикасни и да се приемат за законосъобразни, надзорните решения следва да бъдат надлежно обосновани“, като същевременно за една инвазивна надзорна мярка „обосновката е още по-важна“ и следва „да се простира отвъд позоваването на закона и да обясни пруденциалната необходимост от приемане на решението“.

2.2 Съответствие на мярката с принципа на пропорционалност

В пряка връзка с предходното съображение е първостепенната роля, която е изиграл принципът на пропорционалност в становищата на АСП, тъй като от този принцип следва да се ръководят всички действия на институциите на ЕС. Въпросът за пропорционалността е възниквал в множество процедури по преглед. В едно ранно становище АСП иска от ЕЦБ да представи подробни доводи за пропорционалността на решението си и конкретно да се спре на въздействието, което ще окаже то съгласно твърденията на заявителя.

Оценката на АСП за пропорционалността на наложените от ЕЦБ мерки, когато тя се оспорва от заявителите, е особено трудна в случаите, при които ЕЦБ разполага с право на преценка. Съветът е приел, че във всеки случай, когато упражнява това свое право, ЕЦБ следва да оцени и да обясни пропорционалността на наложените мерки. Принципът на пропорционалност се взема предвид и във връзка с крайните срокове за изпълнение на нареждане или искане от страна на ЕЦБ.

В един конкретен случай, когато националното законодателство установяваше фиксирана сума, която да бъде наложена на кредитните институции в случай на нарушение на максималния размер на големите експозиции, АСП стигна до заключението, че при прилагането на това национално законодателство ЕЦБ не е можела просто да разчита на такива фиксирани суми, а е трябвало да представи обосновка за начина, по който прилага принципа на пропорционалност. Общият съд надлежно взе предвид становището на Административния съвет за преглед и стигна до заключението, че когато ЕЦБ е приела решение за автоматично начисляване на възстановителни лихви, тя е разчитала на правно неиздържана предпоставка. Така се е опорочила проверката за пропорционалност на прилагането на релевантното национално законодателство, тъй като в резултат на това ЕЦБ не е разгледала обстоятелствата по случая.^[11] Общият съд отмени решението на ЕЦБ.

2.3 Тълкуване на единната нормативна уредба

Пряко свързан с изискването за обосновка е въпросът за тълкуването на термините от единната нормативна уредба. В някои случаи АСП се позовава на „липса на обосновка“, за да подчертае, че решението на ЕЦБ се основава на определено тълкуване, без да се обясни защо е било избрано и приложено това тълкуване, особено когато то се отклонява от официалните насоки на регулаторните органи. Примери за това са анализът на АСП на използваното от ЕЦБ тълкуване на термина „съвместен контрол“ в контекста на член 22 от Директива 2013/34/ЕС относно годишните финансови отчети (в случаи на господстващо влияние или контрол), на „пропорционална консолидация“, регламентирана в член 26 от Директива 2013/34/ЕС, в случаите на съвместни предприятия, и на критерия „почтеност“ в Съвместните насоки за пруденциална оценка на придобивания и увеличения на квалифицирани участия във финансовия сектор^[12], приети от европейските надзорни органи.

Административният съвет за преглед често се сблъсква с насоките на Европейския банков орган (ЕБО), по-специално във връзка с изискванията за надеждност и пригодност за членовете на ръководния орган на банка (EBA/GL/2012/06), процеса по надзорен преглед и оценка (ПНПО) (EBA/GL/2014/13) и оценяването на институции като „други системно значими институции“ (EBA/GL/2014/10). Гореспоменатите Съвместни насоки за пруденциална оценка на придобивания и увеличения на квалифицирани участия (JC/GL/2016/01) също присъстват в обсъжданията на АСП. Насоките на ЕБО относно оценката на вероятността от неизпълнение, оценката на загубата при неизпълнение и третирането на експозиции в неизпълнение (EBA/GL/2017/16) имат роля в някои оценки на АСП. И накрая, АСП се е позовавал и на насоките на ЕБО, приети съгласно член 396, параграф 3 от Регламента за капиталовите изисквания (РКИ) (EBA/GL/2021/09). ЕЦБ, също като всички компетентни органи, е длъжна да следва насоките, издадени от регулаторен орган на ЕС, и да обосновава всяко отклонение от тях.

2.4 Недостатъчно хармонизирано национално право

Различията в националните правила за надзор са създавали затруднения за ЕЦБ и Административния съвет за преглед. Това се споменава изрично в годишния доклад на ЕЦБ за 2015 г.[13], както и в годишния доклад за 2016 г.[14]. Статутът на националното „право“ понякога също е предмет на разногласия, например когато става дума за циркулярно писмо или друго по-неофициално средство за комуникация от страна на национален орган.

2.5 Право на защита в случай на отнемане на лиценз: легитимация на акционерите и на съвета на директорите

Както е посочено по-горе, Съдът на Европейския съюз излезе с решение, че акционерите на дадена банка не могат да предприемат действия в защита на интересите ѝ (и така косвено и на своите интереси) чрез искане за преглед. Този въпрос възниква в случаи, когато въпросната институция вече е в процес на ликвидация или ръководството ѝ е освободено чрез ликвидация или чрез назначаване на извънреден управител.

Отнемането на лиценза на Trasta доведе до преглед от АСП и последващо съдебно производство, в което акционерите бяха изправени срещу ЕЦБ и Европейската комисия. Съдът на ЕС, отменяйки по-ранна констатация на Общия съд за допустимост на акционерите ^[13], намери за уместно, в съответствие с първоначалния подход на АСП^[14], да приеме първоначално упълномощения адвокат в оспорването от името на банката и отхвърли допустимостта на акционерите на банката в оспорването на отнемането на лиценза ѝ^[15]. Същевременно по друго дело, което не е предшествано от преглед от АСП, Съдът на ЕС изтъкна, че остатъчните правомощия за представителство на бившия управителен съвет не могат да се запазят във всички случаи. В този конкретен случай е било назначено компетентно лице, което да представлява банката, и не е имало доказан конфликт на интереси, който да попречи на това лице да представлява банката; затова съдът не е признал бившия управителен съвет като представляващ банката^[16].

По делото Nemea АСП получи искане за преглед, подадено съвместно от директорите на банката и акционерите^[17].

По друго дело, свързано също с отнемане на лиценза на банка и преразглеждане от АСП, Общият съд потвърди липсата на процесуална легитимация на акционерите да оспорват решението на ЕЦБ^[18]. Този подход е в съответствие с констатациите за липса на процесуална легитимация на акционерите да оспорват решенията за липса на преструктуриране на Единния съвет по преструктуриране в делата на ABLV^[19].

2.6 Ново развитие и нови факти

Особено труден въпрос възниква при ново развитие на обстоятелствата след обжалваното решение или появата на нови факти в хода на процеса на преглед. Въпреки че при административния преглед трябва да се оцени дали правният акт е в съответствие с правната рамка към момента на приемане на оспорваната мярка, АСП не пренебрегва новите факти, възникнали по време на изслушването, нито наличието на съществена промяна в ситуацията на заявителя. Когато е настъпвала значима промяна „в реалния живот“, АСП е признавал това и е предлагал на Надзорния съвет да я вземе предвид.

Когато Надзорният съвет получи становището на Административния съвет за преглед, той преразглежда случая и е компетентен да вземе предвид всички релевантни съображения, както потвърди Общият съд по делото Versobank^[20].

2.7 Право на изслушване

Административният съвет за преглед установи, че за да се гарантира на практика правото на изслушване, пълният обхват на предвижданата надзорна мярка следва да бъде обсъден със заявителя в разумен срок преди да бъде финализирано решението. След като Решението за АСП бе изменено през 2023 г., вече се потвърждава изрично, че АСП може да подлага на преглед дали правото на изслушване е било спазено в административната процедура, дори когато заявителят не е посочил това като основание^[21].

2.8 Условия на равнопоставеност

В някои случаи на преглед пред АСП беше повдигнат аргументът, че дадено решение на ЕЦБ не зачита равнопоставеността, тъй като би се отразило неблагоприятно на заявителя на банковия пазар. АСП оцени позоваванията на този аргумент въз основа на принципа на равенство и в контекста на ролята на банковия надзор в ЕЦБ за прилагането на последователни пруденциални стандарти навсякъде в еврозоната. В такива случаи АСП подчертава, че за да осигури условия на равнопоставеност, ЕЦБ следва да използва пруденциалните си правомощия по последователен начин във всички участващи държави членки в съответствие с всички общи принципи, установени от правната рамка на Съюза.

2.9 Спиране на обжалваното решение

Според АСП извънредна ситуация като пандемията от коронавирус (COVID‑19) би могла да оправдае спиране на изпълнението на пруденциално решение на ЕЦБ, балансирайки съответните интереси.

2.10 Санкции

АСП разгледа няколко искания за преглед на решения на ЕЦБ за налагане на имуществени санкции. По-специално, заявителите оспорваха пропорционалността на наложените санкции и дали ЕЦБ е взела предвид всички релевантни обстоятелства. В един конкретен случай АСП взе предвид, че принципът на пропорционалност трябва да се отчита, когато се прилагат различните елементи на методологията на ЕЦБ за налагане на административни санкции, включително когато се определя степента на неправомерното поведение и тежестта на съответното нарушение. Вследствие на това АСП предложи на ЕЦБ да измени първоначалното си решение.

Що се отнася до огласяването на санкциите, АСП счете, че анонимизиране на санкция може да бъде оправдано само ако огласяването ѝ е вероятно да доведе до значителни отрицателни последици за заявителя. Беше преценено, че огласяването в анонимизиран вид е допустимо само в конкретни случаи. Огласяването на решение за налагане на санкции само по себе си не е било нито санкция, нито допълнителен елемент към санкцията, а изискване, наложено от законодателя, което има за цел да гарантира общия възпиращ ефект на санкцията чрез информиране на обществеността. АСП счете, че оценката дали огласяване би причинило на заявителя непропорционална вреда^[22] би била ограничена до установяване на възможните последици. Оценката не преразглеждаше елементите, които преди това са били взети предвид, за да се определи пропорционалността на санкцията. И накрая, АСП счете, че пропорционалността на решението за огласяване на санкцията би била осигурена чрез оценка на изключенията, предвидени от законодателя в член 68, параграф 2 от Директивата за капиталовите изисквания и член 132, параграф 1 от Рамковия регламент за ЕНМ, съгласно които следва да се извърши анонимизиране. Този подход е възприет и от Общия съд^[23].

2.11 Обзор на обществено достъпните прегледи на Административния съвет за преглед

По-долу е изложен обзор на случаите на АСП, които са били отнесени към съдилищата на Съюза за по-нататъшно разглеждане. В тези случаи са повдигнати няколко въпроса: за отнемането на лиценз за банкова дейност и преюдициалният въпрос за процесуалната легитимация на акционерите в Trasta (дело T-247/16 и дело T-698/16), Niemelä и други/ЕЦБ (дело T-321/17) и Ukrselhosprom PCF и Versobank/ЕЦБ (дело T-351/18 и дело T-584/18). Следва да се посочат и решенията по L-Bank (дело C-450/17 P) относно значимостта и Arkéa (дело C-152/18 P и дело C-153/18 P) относно решение от ПНПО и за установяване на широки правомощия на ЕЦБ съгласно член 16 от Регламента за ЕНМ (дело T‑150/18 и дело T‑345/18). Делата Crédit Agricole (дела от T‑133/16 до T-136/16) засягат съчетание на изпълнителни и неизпълнителни функции: Общият съд стигна до същите изводи като Административния съвет за преглед, като следва отделна линия на аргументация, както е посочено в това резюме. Налагането на санкции беше оспорено в съда в дело VQ/ЕЦБ (дело T-203/18), а публично достъпна информация за глобата показва, че случаят засяга Banco Sabadell, като Административният съвет за преглед е издал становище^[24]. Делата Sberbank (дело T‑647/21 и дело T-99/22) засягат правилата, според които ЕЦБ налага възстановителни лихви – нехармонизирана административна мярка по смисъла на член 65, параграф 1 от Директивата за капиталовите изисквания.

Административният съвет за преглед издаде становища по няколко случая, в които в заявлението за съдебно преразглеждане не се посочва предишен административен преглед или по които производството е в ход без съдебно решение. Затова тези прегледи на АСП все още не са обществено достояние.

В допълнение към решенията на съдилищата на Съюза АСП докладва тези общи теми като предмет на искания за преглед:

• случаи на „значимост“ (Годишен доклад за 2014 г.);
• административно управление;
• спазване на надзорните изисквания;
• отнемане на лиценз (годишен доклад за 2016 г., годишен доклад за 2017 г., годишен доклад за 2018 г. и годишен доклад за 2019 г.);
• административни санкции, включително анонимизиране на решенията на ЕЦБ (годишен доклад за 2017 г. и годишен доклад за 2019 г.);
• придобиване на квалифицирани дялови участия (годишен доклад за 2018 г. и годишен доклад за 2019 г.);
• вътрешни модели (годишен доклад за 2019 г. и годишен доклад за 2020 г.);
• проверки на място (годишен доклад за 2020 г.);
• правомощие за приемане на надзорни мерки въз основа на националното право (годишен доклад за 2021 г.).