Administrativni odbor za preispitivanja (dalje u tekstu: Administrativni odbor) tijelo je Europske središnje banke koje provodi preispitivanja nadzornih odluka institucije. Administrativno preispitivanje može zatražiti bilo koja fizička ili pravna osoba na koju se nadzorna odluka ESB‑a izravno odnosi. Članovi Administrativnog odbora neovisni su vanjski stručnjaci, koji se imenuju na mandat od pet godina koji se može jednom obnoviti. U ovom dokumentu opisuje se postupak preispitivanja Administrativnog odbora i iznose se glavni problemi i pitanja koja je Administrativni odbor rješavao u prvih deset godina rada (od rujna 2014. do rujna 2024.).

1. Postupak preispitivanja Administrativnog odbora

Na postupke preispitivanja Administrativnog odbora primjenjuju se odredbe Uredbe o SSM‑u (glavni zakonodavni akt o ulozi ESB‑a u bonitetnom nadzoru) i Odluke o Administrativnom odboru za preispitivanja (pravni akt ESB‑a o osnivanju odbora za preispitivanja). U oba pravna akta propisuje se da članovi Administrativnog odbora i dva zamjenika djeluju neovisno i u javnom interesu. Ako ne utvrdi da je zahtjev za preispitivanje očito nedopušten, Administrativni odbor mora donijeti mišljenje u roku od dva mjeseca od primitka potpunog zahtjeva za preispitivanje^[1]. Administrativni odbor preispituje postupovnu i materijalnu usklađenost sporne odluke s Uredbom o SSM‑u. Nadzorni odbor ESB‑a uzima u obzir mišljenje Administrativnog odbora i dostavlja novu odluku Upravnom vijeću ESB‑a. Novom se odlukom sporna odluka može ukinuti, zamijeniti izmijenjenom odlukom ili zamijeniti odlukom čiji je sadržaj jednak sadržaju sporne odluke.

1.1. Tko može osporiti odluku pred Administrativnim odborom?

Administrativni odbor morao je odgovoriti na zahtjeve za preispitivanje koje su podnijele kreditne institucije i drugi subjekti ili fizičke osobe, kao što su dioničari, direktori ili predloženi stjecatelji kvalificiranog udjela u kreditnoj instituciji. Praksom Administrativnog odbora i sudskom praksom sudova Europske unije utvrđeno je da bivša uprava banke može zatražiti preispitivanje oduzimanja odobrenja za rad banci^[2], ali nije dopušteno da takve zahtjeve podnose dioničari.

1.2. Povjerljivost postupka preispitivanja Administrativnog odbora

Postupak preispitivanja Administrativnog odbora povjerljiv je u skladu s člankom 22. stavkom 2. Odluke o Administrativnom odboru za preispitivanja.

Iako Administrativni odbor ne objavljuje svoja mišljenja, dijelovi njegovih argumenata mogu se objaviti u parničnim postupcima pred sudovima Europske unije. Predmeti preispitivanja Administrativnog odbora i dijelovi njegovih mišljenja mogu postati javni ako Sud Europske unije govori o njima u sljedećim sudskim postupcima. Sud Europske unije može uzeti u obzir mišljenje Administrativnog odbora u odlučivanju o predmetu koji se pred njim vodi.

Podnositelji zahtjeva trebali bi znati da druga odluka, odnosno odluka koju ESB donese poslije preispitivanja Administrativnog odbora, zamjenjuje prvu odluku te se, u pravilu, pokretanje sudskih postupaka protiv izvorne odluke može smatrati nedopuštenim^[3]. Podnositelj zahtjeva koji osporava odluku donesenu poslije preispitivanja Administrativnog odbora trebao bi Sudu Europske unije podnijeti zahtjev za preispitivanje te druge odluke, donesene poslije preispitivanja Administrativnog odbora. Ovisno o posebnim okolnostima predmeta, moguće je da podnositelj zahtjeva ima interes osporiti i izvornu odluku.

U odjeljku 2.11. daje se pregled predmeta pred Sudom Europske unije u kojima se spominje preispitivanje Administrativnog odbora.

1.3. Tijek postupka preispitivanja Administrativnog odbora

Preispitivanje Administrativnog odbora provodi se na temelju zahtjeva bilo koje fizičke ili pravne osobe na koju se izravno odnosi nadzorna odluka ESB‑a. Taj zahtjev naziva se obaviješću o preispitivanju i mora sadržavati osnovu na koju se podnositelj zahtjeva poziva kako bi potkrijepio tvrdnju da sporna odluka ESB‑a u postupovnom i/ili materijalnom smislu nije u skladu s Uredbom o SSM‑u.

U pravilu nije predviđen pisani odgovor ESB‑a. No u preispitivanju sporne odluke Administrativni odbor može uzeti u obzir tablični prilog spornom aktu, koji sadržava primjedbe adresata odluke u fazi saslušanja i ESB‑ove ocjene primjedbi^[4], kako bi utvrdio o čemu se u administrativnom postupku već raspravljalo. Administrativni odbor može proučiti kako je ESB ocijenio i odgovorio na primjedbe podnositelja zahtjeva u fazi saslušanja prije donošenja sporne odluke zbog proširenog opsega preispitivanja, koji mu omogućuje da ispita osnovu na koju se poziva podnositelj zahtjeva, kao što je navedeno u obavijesti o preispitivanju, i eventualne povrede bitnih postupovnih zahtjeva^[5].

U mnogim je slučajevima Administrativni odbor smatrao da je za pravednu ocjenu zahtjeva za preispitivanje potrebno usmeno saslušanje. Tijekom usmenog saslušanja svoje argumente mogu iznijeti i podnositelj zahtjeva i ESB a Administrativni odbor može postavljati pitanja. Usmeno saslušanje dodatna je prilika za iznošenje stajališta podnositelja zahtjeva i ESB‑a.

Nakon što je uzeo u obzir elemente koji su mu podneseni, Administrativni odbor zaključuje preispitivanje mišljenjem i Nadzornom odboru daje prijedlog o daljnjem postupanju, koji on mora uzeti u obzir i može, ali ne mora prihvatiti^[6].

1.4. Priznavanje uloge Administrativnog odbora

Predmet L‑Bank^[7] bio je prvo preispitivanje koje je dovelo do parničnog postupka poslije preispitivanja Administrativnog odbora. Opći sud te, u žalbenom postupku, Sud Europske unije uzeli su u obzir mišljenje Administrativnog odbora pri procjeni primjerenosti obrazloženja odluke koju je ESB donio poslije preispitivanja Administrativnog odbora. Sudovi Europske unije utvrdili su da je sporna odluka ESB‑a, u mjeri u kojoj je usklađena s prijedlogom iz mišljenja Administrativnog odbora, nastavak tog mišljenja te da se objašnjenja sadržana u mišljenju mogu uzeti u obzir da bi se utvrdilo sadržava li sporna odluka primjereno obrazloženje. Uloga Administrativnog odbora jasno je priznata u predmetu L‑Bank, a potom i u drugim presudama. Primjer je presuda u predmetu Arkéa iz 2017.^[8], koju je Opći sud donio poslije drugog mišljenja Administrativnog odbora i koju je Sud Europske unije potvrdio 2019.

2. Pitanja koja razmatra Administrativni odbor

Od svojeg osnutka 2014. Administrativni odbor preispitao je brojne odluke ESB‑a i pritom proučio različita pitanja. Među njima valja spomenuti značajnost kreditnih institucija za potrebe SSM‑a, opseg nadzora na konsolidiranoj osnovi, kršenja bonitetnih pravila (na primjer ograničenja velike izloženosti), pravila korporativnog upravljanja, ovlasti za donošenje nadzornih mjera na temelju nacionalnog prava, usklađenost s nadzornim zahtjevima, oduzimanje odobrenja za rad banke, administrativne sankcije (uključujući anonimizaciju sankcije koju je izrekao ESB), administrativne mjere propisane nacionalnim pravom (kompenzacijske kamate), stjecanje kvalificiranih udjela, upotrebu internih modela za izračun potrebnog regulatornog kapitala^[9] i nadzore na licu mjesta. Administrativni odbor zahvaljujući tomu imao je priliku uspostaviti vlastitu praksu, čiji su elementi opisani u nastavku.

2.1. Obrazloženje nadzornih mjera

U mišljenjima Administrativnog odbora ponavlja se da bi ESB trebao na odgovarajući način obrazložiti svoje odluke tako da budu razumljive stranci koja ih osporava. Administrativni odbor je u svoja mišljenja unio standardnu izjavu o potrebi da obrazloženje bude to opsežnije što je intruzivnija odluka koja se donosi:

„Diskrecijske mjere koje ESB poduzima moraju biti dosljedne i razmjerne. Što su mjere intruzivnije, to ih je bolje potrebno obrazložiti.”^[10]

Administrativni odbor ustrajno je tražio da se odlukom ESB‑a „poštuju poslovni model i posebnosti kreditne institucije” i ustvrdio da je „nadzorne odluke potrebno primjereno obrazložiti kako bi bile učinkovite i kako bi ih se moglo smatrati legitimnima”, dok je za nadzornu mjeru intruzivne prirode „obrazloženje još važnije” te bi trebalo „osim pukog oslanjanja na zakon objasniti i potrebu za donošenjem odluke iz bonitetnih razloga”.

2.2. Usklađenost mjere s načelom proporcionalnosti

S prethodnim stajalištem blisko je povezana iznimna važnost koju u mišljenjima Administrativnog odbora ima načelo proporcionalnosti jer bi se sve mjere institucija EU‑a trebale voditi tim načelom. Pitanje proporcionalnosti pojavilo se u mnogim postupcima preispitivanja. Administrativni odbor je, u mišljenju koje je donio ubrzo po osnutku, zatražio od ESB‑a da dostavi proširenu argumentaciju o proporcionalnosti svoje odluke i da posebno razmotri učinak za koji je podnositelj zahtjeva za preispitivanje tvrdio da bi ta odluka imala.

Procjena proporcionalnosti mjera ESB‑a koju Administrativni odbor provodi ako je podnositelji zahtjeva za preispitivanje osporavaju osobito je zahtjevna u slučajevima u kojima ESB ima diskrecijsko pravo donošenja takvih mjera. Administrativni odbor ocijenio je da bi ESB i u slučaju da ostvaruje diskrecijsko pravo trebao procijeniti i objasniti proporcionalnost svojih mjera. Načelo proporcionalnosti uzeto je u obzir i u odnosu na rokove za postupanje u skladu s nalogom ili zahtjevom ESB‑a.

U jednom slučaju, u kojem je nacionalnim pravom bio određen paušalni iznos koji se naplaćuje kreditnim institucijama u slučaju kršenja ograničenja velike izloženosti, Administrativni odbor zaključio je da ESB u primjeni takvih odredbi nacionalnog prava ne može jednostavno preuzeti te paušalne iznose, nego mora obrazložiti kako je primijenio načelo proporcionalnosti. Opći sud Europske unije uzeo je u obzir mišljenje Administrativnog odbora i zaključio da je ESB‑ova odluka o automatskom ubiranju kompenzacijskih kamata bila utemeljena na pravno pogrešnoj premisi. Stoga ESB nije ispitao okolnosti slučaja, čime je narušeno ispitivanje proporcionalnosti primjene mjerodavnog nacionalnog prava^[11]. Opći sud poništio je odluku ESB‑a.

2.3. Razumijevanje jedinstvenih pravila

Sa zahtjevom za davanje obrazloženja blisko je povezano pitanje tumačenja odredbi jedinstvenih pravila. Administrativni odbor služio se upućivanjima na „nedostatak obrazloženja” kako bi naglasio da se odluka ESB‑a temeljila na tumačenju odredbi bez objašnjenja zašto je odabrano i primijenjeno baš to tumačenje, osobito kada odstupa od službenih uputa regulatornih agencija. Primjeri za to su analiza ESB‑ova tumačenja pojma „zajednička kontrola” u smislu članka 22. Direktive 2013/34/EU o godišnjim financijskim izvještajima (u slučajevima prevladavajućeg utjecaja ili kontrole), proporcionalne konsolidacije prema odredbama članka 26. Direktive 2013/34/EU u slučajevima zajedničkih pothvata i kriterija „integriteta” iz Zajedničkih smjernica za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u financijskom sektoru^[12] koje su donijela europska nadzorna tijela.

Administrativni odbor često se bavio smjernicama Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (engl. European Banking Authority, EBA), ponajviše u pogledu zahtjeva za sposobnost i primjerenost članova upravljačkog tijela banke (EBA/GL/2012/06), postupka nadzorne provjere i ocjene (engl. Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) (EBA/GL/2014/13) i ocjenjivanja institucija kao „drugih sistemski važnih institucija” (EBA/GL/2014/10). Administrativni odbor raspravljao je i o pitanjima iz spomenutih Zajedničkih smjernica za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela (JC/GL/2016/01). U nekim njegovim procjenama imale su ulogu EBA‑ine Smjernice za procjenu vjerojatnosti nastanka statusa neispunjavanja obveza (PD), procjenu gubitka zbog nastanka statusa neispunjavanja obveza (LGD) i tretman izloženosti u statusu neispunjavanja obveza (EBA/GL/2017/16). Naposljetku, pozivao se i na EBA‑ine Smjernice donesene u skladu s člankom 396. stavkom 3. Uredbe o kapitalnim zahtjevima (engl. Capital Requirements Regulation, CRR) (EBA/GL/2021/09). Kao i sva nadležna tijela, ESB postupa u skladu sa smjernicama regulatornog tijela EU‑a i opravdava eventualno odstupanje od njih.

2.4. Nedovoljna usklađenost prava među državama članicama

Razlike među nacionalnim propisima na području nadzora izazov su i za ESB i za Administrativni odbor. To je posebno spomenuto u Godišnjem izvješću ESB‑a o nadzornim aktivnostima 2015.[13] i ponovljeno u Godišnjem izvješću ESB‑a o nadzornim aktivnostima 2016.[14] Ponekad se razlikuju i stajališta o statusu nacionalnog „prava”, na primjer kada je riječ o komuniciranju nacionalnog tijela okružnicama ili na drugi manje formalan način.

2.5. Pravo na obranu u slučaju oduzimanja odobrenja za rad: procesna legitimacija dioničara i uprave

Kao što je već navedeno, u skladu s odlukom Suda Europske unije dioničari banke ne mogu zatražiti preispitivanje kako bi stali u obranu interesa te banke (i neizravno vlastitih interesa). To pitanje postavljeno je u predmetima u kojima je subjekt već bio u postupku likvidacije ili je njegova uprava otpuštena u sklopu likvidacije ili imenovanjem posebnog upravitelja.

Oduzimanje odobrenja za rad banci Trasta dovelo je do preispitivanja Administrativnog odbora i naknadnog sudskog postupka u kojem su se s jedne strane našli dioničari, a s druge ESB i Europska komisija. Sud Europske unije poništio je prethodnu ocjenu Općeg suda^[13] o dopuštenosti tužbe dioničara i tako potvrdio početno stajalište Administrativnog odbora^[14] prihvativši tužbu izvornog odvjetnika u ime banke te prigovor nedopuštenosti u odnosu na tužbu dioničara banke koji su osporili oduzimanje odobrenja za rad banci^[15]. Istodobno, u drugom predmetu kojem nije prethodilo preispitivanje Administrativnog odbora, Sud Europske unije naglasio je da bivši upravni odbor ne zadržava nužno u svim slučajevima preostale ovlasti zastupanja. Budući da je u tom predmetu imenovana nadležna osoba radi zastupanja banke i nije dokazano da postoji sukob interesa koji bi njezino zastupanje spriječio, Sud nije priznao ovlast bivšeg upravnog odbora za zastupanje banke^[16].

U predmetu Nemea, Administrativni odbor dobio je zahtjev za preispitivanje koji su zajednički podnijeli direktori i dioničari banke^[17].

U drugom predmetu koji se također odnosi na oduzimanje odobrenja za rad banke i preispitivanje Administrativnog odbora Opći sud potvrdio je nepostojanje procesne legitimacije dioničara za tužbu protiv odluke ESB‑a^[18]. Taj pristup u skladu je s ocjenom o nepostojanju procesne legitimacije dioničara za tužbu protiv odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora o nedonošenju sanacijskog programa u predmetima ABLV^[19].

2.6. Novi događaji i nove činjenice

Pojava novih događaja nakon sporne odluke ili novih činjenica za vrijeme postupka preispitivanja osobito je teško pitanje. Iako se administrativnim preispitivanjem treba ocijeniti usklađenost pravnog akta s pravnim okvirom u trenutku donošenja sporne mjere, Administrativni odbor nije zatvarao oči pred novim činjenicama koje su se pojavile tijekom saslušanja i nije zanemario ni bitnu promjenu situacije u kojoj se nalazio podnositelj zahtjeva. Administrativni odbor primio je na znanje pojavu stvarnih važnih promjena i predložio Nadzornom odboru da te promjene uzme u obzir.

Kada Nadzorni odbor dobije mišljenje Administrativnog odbora, ponovno razmatra predmet i nadležan je za uzimanje u obzir svih važnih pitanja, kao što je potvrdio Opći sud u predmetu Versobank^[20].

2.7. Pravo na saslušanje

Administrativni odbor utvrdio je da bi se, u svrhu jamčenja učinkovitog prava na saslušanje, s podnositeljem zahtjeva u razumnom roku prije dovršetka odluke trebalo razgovarati o punom opsegu predviđene nadzorne mjere. Nakon donošenja izmjena Odluke o Administrativnom odboru za preispitivanja u 2023. izričito je potvrđeno da Administrativni odbor može preispitati poštovanje prava na saslušanje u administrativnom postupku, čak i kada se podnositelj zahtjeva nije pozvao na tu osnovu^[21].

2.8. Jednaki uvjeti za sve

U nekim predmetima koje je preispitivao Administrativni odbor razmatrao je argumente da se odlukom ESB‑a nisu poštovali jednaki uvjeti za sve jer bi odluka nepovoljno utjecala na podnositelja zahtjeva na bankovnom tržištu. Administrativni odbor takve je tvrdnje procjenjivao na temelju načela jednakosti i s obzirom na ulogu nadzora banaka ESB‑a u promicanju dosljednosti bonitetnih standarda u cijelom europodručju. U takvim slučajevima naglasio je da bi ESB u svrhu osiguravanja jednakih uvjeta za sve trebao dosljedno iskoristiti svoje bonitetne ovlasti u svim državama članicama sudionicama u skladu sa svim općim načelima utvrđenima pravnim okvirom Europske unije.

2.9. Obustava sporne odluke

Administrativni odbor utvrdio je da bi izvanredna situacija kao što je pandemija bolesti COVID‑19, uz uravnoteženje važnih interesa, mogla opravdati obustavu primjene bonitetne odluke ESB‑a.

2.10. Sankcije

Administrativni odbor razmatrao je nekoliko zahtjeva za preispitivanje odluka ESB‑a kojima su izrečene sankcije u obliku novčanih kazni. U tim su zahtjevima podnositelji osporili proporcionalnost izrečenih kazni i ESB‑ovo razmatranje svih važnih okolnosti. U jednom je predmetu Administrativni odbor ocijenio da se načelo proporcionalnosti mora uzeti u obzir u primjeni različitih elemenata ESB‑ove metodologije za izricanje administrativnih kazni, među ostalim pri utvrđivanju stupnja povrede dužnosti i ozbiljnosti učinjene povrede. Stoga je Administrativni odbor predložio ESB‑u da izmijeni svoju izvornu odluku.

Kada je riječ o objavi sankcija, Administrativni odbor ocijenio je da anonimizirana sankcija može biti opravdana samo ako je vjerojatno da bi njezina objava imala znatne negativne posljedice za podnositelja zahtjeva. Utvrđeno je da je objava u anonimiziranom obliku dopuštena samo u posebnim slučajevima. Objava odluke o izricanju sankcije nije se sama po sebi smatrala kaznom ni pomoćnim elementom kazne, nego zahtjevom zakonodavca kojem je svrha postići opći odvraćajući učinak priopćavanjem sankcije javnosti. Administrativni odbor smatrao je da bi procjena o tomu bi li objava prouzročila neproporcionalnu štetu podnositelju zahtjeva^[22] bila ograničena na utvrđivanje mogućih posljedica objave. Pritom se ne bi ponovno razmatrali elementi koji su prethodno uzeti u obzir u vezi s proporcionalnošću kazne. Naposljetku, Administrativni odbor ocijenio je da bi se proporcionalnost odluke da se sankcija objavi postigla procjenom iznimki u skladu s kojima treba primijeniti anonimizaciju a koje je zakonodavac propisao u članku 68. stavku 2. Direktive o kapitalnim zahtjevima i članku 132. stavku 1. Okvirne uredbe o SSM‑u. Taj pristup prihvatio je i Opći sud^[23].

2.11. Pregled postupaka preispitivanja Administrativnog odbora dostupnih javnosti

U nastavku je pregled predmeta Administrativnog odbora koji su podneseni na daljnje preispitivanje sudovima Europske unije. U tim predmetima postavilo se nekoliko pitanja: ponajprije pitanje oduzimanja odobrenja za rad banke zajedno s preliminarnim pitanjem procesne legitimacije dioničara u predmetu Trasta (predmet T‑247/16 i predmet T‑698/16), Niemelä i drugi / ESB (predmet T‑321/17) i Ukrselhosprom PCF i Versobank / ESB (predmet T‑351/18 i predmet T‑584/18). Valja spomenuti i presude o značajnosti u predmetu L‑Bank (predmet C‑450/17 P), o odluci na temelju SREP‑a u predmetu Arkéa (predmet C‑152/18 P i predmet C‑153/18 P) te o širokim ovlastima ESB‑a u skladu s člankom 16. Uredbe o SSM‑u (predmet T‑150/18 i predmet T‑345/18). U predmetima koji se odnose na grupu Crédit Agricole (predmeti od T‑133/16 do T‑136/16) bilo je riječi o kombinaciji izvršnih i neizvršnih funkcija, a Opći sud došao je do istih zaključaka kao i Administrativni odbor, pri čemu se vodio zasebnom argumentacijom, kao što se može vidjeti u ovom sažetku. Sud je razmatrao izricanje sankcija u predmetu VQ/ESB (predmet T‑203/18), a iz javno dostupnih informacija o kazni vidljivo je da se predmet odnosi na banku Banco Sabadell, o kojoj je Administrativni odbor izdao mišljenje^[24]. U predmetima koji se odnose na banku Sberbank (predmet T‑647/21 i predmet T‑99/22) razmatrala su se pravila kojima se uređuje ESB‑ovo određivanje kompenzacijskih kamata, odnosno neusklađene administrativne mjere u smislu članka 65. stavka 1. Direktive o kapitalnim zahtjevima.

Administrativni odbor izdao je mišljenje o nekoliko predmeta u kojima se u zahtjevu za sudski nadzor ne spominje prethodno administrativno preispitivanje ili u kojima je postupak u tijeku i sudska odluka još nije donesena. Stoga ti postupci preispitivanja koje je proveo Administrativni odbor još nisu dostupni javnosti.

Osim u presudama sudova Europske unije, u zahtjevima za preispitivanje o kojima je izvijestio Administrativni odbor bilo je riječi o sljedećim općim temama:

• predmeti koji se odnose na „značajnost” (Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima 2014.)
• korporativno upravljanje
• usklađenost s nadzornim zahtjevima
• oduzimanje odobrenja za rad (Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima 2016., Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima u 2017., Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima u 2018. i Godišnje izvješće ESB‑a o nadzoru banaka u 2019.)
• administrativne sankcije, uključujući anonimizaciju odluka ESB‑a (Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima u 2017. i Godišnje izvješće ESB‑a o nadzoru banaka u 2019.)
• stjecanje kvalificiranih udjela (Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima u 2018. i Godišnje izvješće ESB‑a o nadzoru banaka u 2019.)
• interni modeli (Godišnje izvješće ESB‑a o nadzoru banaka u 2019. i Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima u 2020.)
• nadzori na licu mjesta (Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima u 2020.)
• ovlast za donošenje nadzornih mjera na temelju nacionalnog prava (Godišnje izvješće ESB‑a o nadzornim aktivnostima u 2021.).