Administrativa omprövningsnämnden är ett ECB-organ som utför omprövningar av institutionens tillsynsbeslut. En administrativ omprövning kan begäras av en fysisk eller juridisk person som direkt påverkas av ett tillsynsbeslut av ECB. Administrativa omprövningsnämndens ledamöter är oberoende externa experter som utses för en femårsperiod som kan förlängas en gång. I detta dokument beskrivs administrativa omprövningsnämndens omprövningsförfarande. Här presenteras också viktiga problem och frågor som administrativa omprövningsnämnden har ställts inför under sina första tio år (från september 2014 till september 2024).

1 Administrativa omprövningsnämndens omprövningsförfarande

Administrativa omprövningsnämndens omprövningsförfarande regleras genom SSM-förordningen (central rättsakt om ECB:s tillsynsroll) och beslutet om administrativa omprövningsnämnden (ECB:s rättsakt om inrättandet av omprövningsnämnden). I båda rättsakterna anges att administrativa omprövningsnämndens ledamöter och de båda suppleanterna ska handla oberoende och i det allmännas intresse. Administrativa omprövningsnämnden ska anta ett yttrande inom två månader från mottagandet av en fullständig begäran om omprövning, såvida denna begäran inte visar sig vara uppenbart otillåtlig^[1]. Vid sin omprövning kontrollerar nämnden om det angripna beslutet överensstämmer med SSM-förordningen i processrättsligt och materiellt hänseende. Med beaktande av administrativa omprövningsnämndens yttrande lämnar ECB:s tillsynsnämnd ett nytt beslut till ECB-rådet. Detta nya beslut kan innebära att det angripna beslutet upphävs, att det ersätts med ett ändrat beslut eller med ett beslut som till sitt innehåll är identiskt med det angripna beslutet.

1.1 Vem kan begära att administrativa omprövningsnämnden ska ompröva ett beslut?

Administrativa omprövningsnämnden har fått hantera begäranden om omprövning från kreditinstitut och andra enheter eller fysiska personer, t.ex. aktieägare, styrelseledamöter eller tilltänkta förvärvare av ett kvalificerat innehav i ett kreditinstitut. I administrativa omprövningsnämndens praxis och unionsdomstolarnas rättspraxis har det slagits fast att om en banks tillstånd återkallas^[2] får bankens tidigare ledning begära omprövning av detta återkallande, men ansökningar från aktieägarna var inte tillåtliga när en sådan begäran lämnas in.

1.2 Konfidentialitet i administrativa omprövningsnämndens omprövningsförfarande

Administrativa omprövningsnämndens omprövningsförfarande är konfidentiellt i enlighet med artikel 22.2 i beslutet om administrativa omprövningsnämnden.

Även om administrativa omprövningsnämnden inte offentliggör sina yttranden, kan delar av nämndens argument bli kända för allmänheten när ärendet behandlas vid unionsdomstolarna. Administrativa omprövningsnämndens omprövningsärenden och vissa delar av nämndens yttranden kan bli offentliga om EU-domstolen hänvisar till dem i ett senare domstolsförfarande. Domstolen får beakta administrativa omprövningsnämndens yttrande när den avgör ärendet.

De sökande bör vara medvetna om att om ECB fattar ett andra beslut efter administrativa omprövningsnämndens beslut ersätter ECB:s beslut det första beslutet. Alla rättsliga förfaranden som har inletts mot det ursprungliga beslutet kommer då generellt sett att bedömas som otillåtliga^[3]. En sökande som bestrider det beslut som har fattats efter administrativa omprövningsnämndens beslut bör inkomma med en begäran om omprövning av detta andra beslut till EU-domstolen. Beroende på de särskilda omständigheterna i ärendet är det möjligt att en sökande också kan ha ett intresse av att även överklaga det ursprungliga beslutet.

I avsnitt 2.11 finns en översikt över mål vid EU-domstolen där administrativa omprövningsnämndens omprövning är omnämnd.

1.3 Hur går administrativa omprövningsnämndens omprövning till?

Administrativa omprövningsnämndens omprövning görs på basis av en ansökan från en person eller rättslig enhet som är direkt berörd av ett tillsynsbeslut från ECB. I ansökan om omprövning ska det anges vilka grunder som sökanden åberopar till stöd för sitt yrkande om att det angripna ECB-beslutet inte överensstämmer med SSM-förordningen, i processrättsligt och/eller materiellt hänseende.

ECB har i princip inte någon motsvarande möjlighet att lämna in en skriftlig motinlaga. Under sin granskning av det angripna beslutet kan dock den administrativa omprövningsnämnden titta på kommentarstabellen som har bifogats den angripna rättsakten för att se vad som har diskuterats i det administrativa förfarandet. I denna tabell kan man se vilka kommentarer mottagaren av beslutet har gjort under förhandlingen och hur de har bedömts av ECB^[4]. Administrativa omprövningsnämnden kan undersöka hur ECB har bedömt och svarat på sökandens kommentarer under förhandlingen som ledde fram till antagandet av det angripna beslutet. Detta baseras på den utökade omfattningen av administrativa omprövningsnämndens omprövning, som gör det möjligt att granska de skäl som sökanden åberopar enligt ansökan om omprövning och eventuella överträdelser av väsentliga formföreskrifter^[5].

I många fall anser administrativa omprövningsnämnden att det krävs en muntlig förhandling för att göra en rättvis bedömning av begäran om omprövning. Under den muntliga förhandlingen kan både sökanden och ECB lägga fram sina argument och administrativa omprövningsnämnden kan ställa frågor. Den muntliga förhandlingen ger sökanden och ECB ytterligare en möjlighet att redogöra för sina ståndpunkter.

Efter att på vederbörligt sätt beaktat de uppgifter som har lagts fram i ärendet avslutar administrativa omprövningsnämnden sin omprövning med ett yttrande och föreslår tillsynsnämnden en åtgärd, som tillsynsnämnden måste beakta men som det står tillsynsnämnden fritt att följa eller ej^[6].

1.4 Erkännande av administrativa omprövningsnämndens roll

L-Bank-ärendet^[7] var det första som gick vidare till domstol efter administrativa omprövningsnämndens omprövning. Tribunalen och, vid överklagandet, EU-domstolen beaktade administrativa omprövningsnämndens yttrande när de bedömde om ECB:s beslut efter administrativa omprövningsnämndens omprövning var tillräckligt väl motiverat. Unionsdomstolarna slog fast att i den mån det angripna ECB-beslutet har beslutats på ett sätt som överensstämmer med förslaget i yttrandet från administrativa omprövningsnämnden, utgör det en förlängning av det yttrandet. De förklaringar som finns där kan beaktas vid prövningen av om det angripna beslutet är tillräckligt väl motiverat. I målet L-Bank erkändes tydligt administrativa omprövningsnämndens roll och detta har därefter upprepats i andra domar. Ett exempel på detta är tribunalens dom från 2017 i målet Arkéa^[8], , som avkunnades efter ett annat yttrande från administrativa omprövningsnämnden och bekräftades av EU-domstolen 2019.

2 Frågor som har behandlats av administrativa omprövningsnämnden

Sedan administrativa omprövningsnämnden upprättades 2014 har nämnden granskat flera olika ECB-beslut om en rad olika frågor. Här kan särskilt nämnas kreditinstituts betydelse med avseende på SSM, den gruppbaserade tillsynens omfattning, överträdelser av tillsynsregler (t.ex. gränsvärden för stora exponeringar), regler om bolagsstyrning, befogenhet att anta tillsynsåtgärder baserade på nationell lagstiftning, efterlevnad av tillsynskrav, återkallande av banktillstånd, administrativa sanktioner (inklusive anonymisering av en ECB-sanktion), administrativa åtgärder som föreskrivs i nationell lag (ränteavgift), förvärv av kvalificerade innehav, användning av interna modeller för att beräkna det lagstadgade kapitalet^[9] och inspektioner på plats. Detta har inneburit att administrativa omprövningsnämnden har haft möjlighet att fastställa sin egen praxis, som beskrivs närmare nedan.

2.1 Motivering av tillsynsåtgärder

Ett återkommande inslag i administrativa omprövningsnämndens yttranden har varit att ECB behöver motivera sina beslut på lämpligt vis, så att det är begripligt för den invändande parten. I sina yttranden använder administrativa omprövningsnämnden en standardformulering för att ange att ju mer ingripande beslut som antas, desto mer behöver beslutet motiveras:

”ECB:s diskretionära åtgärder behöver vara konsekventa och proportionella. Ju mer genomgripande de ålagda åtgärderna är, desto högre nivå krävs på motiveringarna.”^[10]

Administrativa omprövningsnämnden har framhållit vikten av att ett ECB-beslut ”respekterar kreditinstitutets affärsmodell och särdrag” och har hävdat att ”för att tillsynsbeslut ska vara effektiva och berättigade bör tillräcklig motivering ges”, medan ”motiveringen är desto viktigare” för en ingripande tillsynsåtgärd och bör sträcka sig ”längre än att enbart hänvisa till lagstiftningen och förklara att beslutet behöver antas”.

2.2 Åtgärdens överensstämmelse med proportionalitetsprincipen

Nära kopplad till föregående punkt är den avgörande betydelse som proportionalitetsprincipen har haft i administrativa omprövningsnämndens yttranden, eftersom denna princip bör vara vägledande för EU-institutionernas samtliga åtgärder. Proportionalitet är en fråga som kommit upp igen i många omprövningsförfaranden. I ett tidigt yttrande bad administrativa omprövningsnämnden ECB att ange ytterligare argumentation för beslutets proportionalitet samt att specifikt gå in på den påverkan som sökanden hävdade att beslutet skulle få.

Om nämndens bedömning av ECB-åtgärdernas proportionalitet ifrågasätts av sökandena, är det en särskild utmaning för administrativa omprövningsnämnden att bedöma detta i de fall där ECB har ett utrymme för skönsmässig bedömning. Administrativa omprövningsnämnden har ansett att ECB, när den utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning, i vilket fall som helst bör bedöma och förklara åtgärdernas proportionalitet. Proportionalitetsprincipen har också beaktats när det gäller tidsfrister för efterlevnad av ett beslut eller en begäran från ECB:s sida.

I ett specifikt fall när det i nationell lagstiftning fastställts att ett schablonbelopp ska tas ut av kreditinstitut vid överträdelser av gränsvärdena för stora exponeringar, drog den administrativa omprövningsnämnden slutsatsen att ECB vid tillämpningen av sådan nationell lagstiftning inte bara kan förlita sig på dessa schablonbelopp, utan hade att redogöra för hur den hade tillämpat proportionalitetsprincipen. Tribunalen tog vederbörlig hänsyn till den administrativa omprövningsnämndens yttrande och kom fram till att när ECB hade fattat ett beslut om att en ränteavgift togs ut automatiskt, hade den förlitat sig på en premiss som inte var rättsligt korrekt. Detta föranledde dess prövning av proportionaliteten i tillämpningen av relevant nationell lagstiftning, eftersom den ledde till att ECB inte undersökte omständigheterna i det enskilda fallet^[11]. Tribunalen ogiltigförklarade ECB:s beslut.

2.3 Tolkning av det enhetliga regelverket

Nära kopplat till motiveringskravet är frågan om hur det enhetliga regelverket ska tolkas. Administrativa omprövningsnämnden har gjort hänvisningar till ”bristande motivering” för att understryka att ett ECB-beslut har grundats på en tolkning utan någon förklaring till varför just denna tolkning har valts. Detta gäller särskilt i de fall när man har avvikit från tillsynsmyndigheternas officiella vägledning. Några exempel är administrativa omprövningsnämndens analys av ECB:s tolkning av begreppet ”gemensam kontroll” i samband med artikel 22 i direktiv 2013/34/EU om årsbokslut (i fall av bestämmande inflytande eller kontroll), proportionerlig konsolidering som regleras genom artikel 26 i direktiv 2013/34/EU i fall som rör joint ventures samt ”integritetskriteriet” i de gemensamma riktlinjerna för bedömning av förvärv och ökningar av kvalificerade innehav i den finansiella sektorn^[12] som har antagits av de europeiska tillsynsmyndigheterna.

Administrativa omprövningsnämnden har ofta gjort sin bedömning i förhållande till riktlinjer från Europeiska bankmyndigheten (EBA). Detta gäller framför allt riktlinjerna för lämplighetsbedömningar av ledamöter i ledningsorgan (EBA/GL/2012/06), översyns- och utvärderingsprocessen (ÖUP) (EBA/GL/2014/13) och poängsättning av institut som ”andra systemviktiga institut” (EBA/GL/2014/10). Ovannämnda gemensamma riktlinjer för bedömning av förvärv och ökningar av kvalificerade innehav i den finansiella sektorn (JC/GL/2016/01) har också förekommit i omprövningsnämndens överläggningar. EBA:s riktlinjer för PD-skattning, LGD-skattning och hantering av fallerade exponeringar (EBA/GL/2017/16) har haft betydelse i vissa av administrativa omprövningsnämndens bedömningar. Slutligen har även EBA:s riktlinjer, antagna enligt artikel 396.3 i kapitalkravsförordningen (CRR), (EBA/GL/2021/09) åberopats. Precis som alla andra behöriga myndigheter ska ECB följa de riktlinjer som utfärdats av en EU-tillsynsmyndighet och motivera eventuella avvikelser.

2.4 Nationell lagstiftning som inte är tillräckligt harmoniserad

Skillnader i nationella tillsynsregler har varit en utmaning för ECB och administrativa omprövningsnämnden. Detta har särskilt påtalats i ECB:s årsrapport för 2015[13] och upprepats i ECB:s årsrapport för 2016[14]. Något det ibland också råder delade åsikter om är vilken ställning som nationell ”lagstiftning” har, t.ex. när det gäller ett cirkulär eller någon annan mindre formell kommunikationsmetod från en nationell myndighet.

2.5 Rätt till försvar vid återkallande av ett tillstånd: aktieägarnas och styrelsens ställning

Såsom anges ovan har EU-domstolen beslutat att bankens aktieägare inte kan agera för att tillvarata bankens (och indirekt sina egna intressen) intressen genom att begära en omprövning. Denna fråga aktualiserades i ärenden där den berörda enheten redan var i likvidation eller där ledningen hade avskedats till följd av likvidation eller genom utnämning av en särskild förvaltare.

Indragningen av Trastas tillstånd ledde till en omprövning i administrativa omprövningsnämnden, med efterföljande domstolsförfaranden där aktieägarna ställdes mot ECB och Europeiska kommissionen. EU-domstolen gick emot tribunalens tidigare beslut om att aktieägarna hade rätt att ta upp ärendet till sakprövning^[13], och fastslog i enlighet med administrativa omprövningsnämndens inledande bedömning^[14] att den först förordnade advokatens överklagande för bankens räkning skulle godtas samt att aktieägarnas yrkande om att överklaga indragningen av bankens tillstånd skulle avvisas som otillåtligt^[15]. I ett annat fall som inte föregicks av en omprövning av administrativa omprövningsnämnden betonade samtidigt EU-domstolen att den tidigare styrelsens resterande representationsbefogenheter kanske inte kvarstår i samtliga fall. I detta fall hade en behörig person utsetts för att företräda banken och det fanns inga påvisade intressekonflikter för att hindra personen från att företräda banken. Följaktligen medgav domstolen därför inte att den tidigare styrelsen företrädde banken^[16].

I Nemea-ärendet fick administrativa omprövningsnämnden en begäran om omprövning som hade lämnats in gemensamt av bankchefer och aktieägare^[17].

I ett annat fall, som även det gällde återkallandet av en banks tillstånd och en omprövning av administrativa omprövningsnämnden, bekräftade tribunalen att aktieägarna inte har rätt att överklaga ECB:s beslut^[18]. Detta synsätt är förenligt med slutsatserna om att aktieägarna inte har befogenhet att överklaga den gemensamma resolutionsnämndens beslut att inte genomföra resolution i ABLV-ärendena^[19].

2.6 Ny utveckling och nya omständigheter

Något som har varit en särskild utmaning har varit när det har tillkommit nya händelser efter det angripna beslutet eller när det har framkommit nya omständigheter under omprövningsförfarandet. Vid en administrativ omprövning ska det visserligen bedömas om rättshandlingen överensstämmer med den rättsliga ramen vid tidpunkten då den ifrågasatta åtgärden vidtogs, men administrativa omprövningsnämnden har varken bortsett från nya omständigheter som framkommit under förhandlingen eller från en väsentlig förändring av sökandens situation. Om det har skett en relevant förändring ”i verkligheten” har administrativa omprövningsnämnden tagit till sig detta och föreslagit att tillsynsnämnden ska beakta denna ändring.

När tillsynsnämnden får administrativa omprövningsnämndens yttrande granskar den ärendet på nytt och är behörig att beakta alla relevanta överväganden, vilket bekräftades av tribunalen i Versobank-målet^[20].

2.7 Rätten att yttra sig

Administrativa omprövningsnämnden har slagit fast att för att säkerställa den faktiska rätten att bli hörd bör hela omfattningen av en planerad tillsynsåtgärd diskuteras med sökanden inom en rimlig tidsram innan ett beslut har slutförts. Efter ändringarna av beslutet om administrativa omprövningsnämnden 2023 har det nu uttryckligen bekräftats att nämnden kan granska om rätten att bli hörd respekterats i det administrativa förfarandet, även om sökanden inte har framfört denna grund^[21].

2.8 Likvärdiga konkurrensvillkor

I vissa omprövningsärenden ställdes administrativa omprövningsnämnden inför argument om att ett ECB-beslut inte respekterade principen om likvärdiga konkurrensvillkor, eftersom beslutet skulle påverka sökanden negativt på bankmarknaden. Administrativa omprövningsnämnden har bedömt sådana påståenden utifrån likvärdighetsprincipen och med tanke på den roll som ECB:s banktillsyn har för att främja konsekventa tillsynsstandarder i hela euroområdet. I sådana fall har administrativa omprövningsnämnden understrukit att för att säkerställa likvärdiga konkurrensvillkor bör ECB använda sina tillsynsbefogenheter på ett enhetligt sätt i de deltagande medlemsstaterna, i enlighet med samtliga allmänna principer som fastställs i unionens rättsliga ramverk.

2.9 Inhibition av det angripna beslutet

Administrativa omprövningsnämnden har slagit fast att en extraordinär situation som coronapandemin skulle kunna motivera – efter avvägning av relevanta intressen – inhibition av tillämpningen av ett tillsynsbeslut från ECB.

2.10 Sanktioner

Administrativa omprövningsnämnden har behandlat flera begäranden om omprövning av ECB:s beslut om åläggande av sanktioner i form av sanktionsavgifter. Sökandena har bland annat bestritt proportionaliteten i de sanktioner som utdömts och huruvida ECB beaktat alla relevanta omständigheter. I ett specifikt fall ansåg den administrativa omprövningsnämnden att proportionalitetsprincipen måste beaktas vid tillämpningen av ECB:s metod för att ålägga administrativa sanktioner, även vid fastställandet av omfattningen av försummelser och hur allvarlig överträdelsen är. Detta ledde till att den administrativa omprövningsnämnden föreslog att ECB skulle ändra det ursprungliga beslutet.

Vad gäller offentliggörande av sanktioner har administrativa omprövningsnämnden bedömt att en anonymiserad sanktion enbart kan vara motiverad om ett offentliggörande sannolikt skulle få betydande negativa konsekvenser för sökanden. Offentliggörande i anonymiserad form befanns endast vara tillåtet i specifika fall. Offentliggörandet av ett sanktionsbeslut var varken en påföljd i sig eller ett komplement till påföljden, utan ett krav som lagstiftaren har ställt för att säkerställa sanktionens allmänna avskräckande verkan genom att informera allmänheten. Administrativa omprövningsnämnden har övervägt huruvida bedömningen av om offentliggörandet skulle orsaka sökanden oproportionerligt stor skada^[22] skulle begränsas till att fastställa de möjliga konsekvenserna av offentliggörandet. Denna bedömning omprövade inte de faktorer som tidigare övervägts för att fastställa en påföljds proportionalitet. Slutligen har administrativa omprövningsnämnden ansett att proportionaliteten i beslutet att offentliggöra sanktionen skulle säkerställas med hjälp av artikel 68.2 i kapitalkravsdirektivet och artikel 132.1 i ramförordningen om SSM, där lagstiftarna anger undantagsfall då anonymisering bör ske. Detta synsätt har även tillämpats av tribunalen^[23].

2.11 Översikt över administrativa omprövningsnämndens omprövningar som är offentliga

Nedan följer en översikt över administrativa omprövningsnämndens ärenden som har lämnats till unionsdomstolarna för vidare prövning. I dessa mål har flera olika frågor tagits upp: bland annat indragningen av ett banktillstånd i kombination med tolkningsfrågan om aktieägares ställning i Trasta (mål T-247/16 och mål T-698/16), Niemelä m.fl. mot ECB (mål T-321/17) och Ukrselhosprom PCF och Versobank mot ECB (mål T-351/18 och mål T-584/18). Nämnas bör även domarna i L-Bank (mål C-450/17 P) om betydelse, Arkéa (mål C-152/18 P och mål C-153/18 P), om ett ÖUP-beslut och ECB:s omfattande befogenheter enligt artikel 16 i SSM-förordningen (mål T‑150/18 och mål T‑345/18). Crédit Agricole (mål T-133/16–T-136/16) gällde kombinationen av verkställande och icke verkställande funktioner. Tribunalen drog samma slutsats som administrativa omprövningsnämnden men följde ett annat resonemang, vilket framgår av denna sammanfattning. Ett mål om föreläggande av sanktioner väcktes vid domstolen i VQ mot ECB (mål T-203/18), och offentligt tillgänglig information om böterna visar att ärendet gällde Banco Sabadell, som administrativa omprövningsnämnden hade lämnat ett yttrande om^[24]. Sberbank -målen (mål T-647/21 och mål T-99/22) gäller reglerna för ECB:s införande av ränteavgift – en icke-harmoniserad administrativ åtgärd i den mening som avses i artikel 65.1 i kapitalkravsdirektivet.

Administrativa omprövningsnämnden har lämnat ett yttrande i flera ärenden där det i ansökan om rättslig prövning inte nämns något om en tidigare administrativ prövning eller där ett förfarande pågår utan rättsligt beslut. I dessa fall är administrativa omprövningsnämndens omprövningar därför ännu inte offentliga.

Utöver unionsdomstolarnas domar rapporterade administrativa omprövningsnämnden om att ansökningar om omprövning hade gällt följande generella frågor:

• Ärenden som rör “betydandestatus” (årsrapport 2014)
• Organisationsstyrning
• Efterlevnad av tillsynskrav
• Indragning av tillstånd (årsrapport 2016, årsrapport 2017, årsrapport 2018 och årsrapport 2019)
• administrativa sanktioner, inklusive anonymisering av ECB:s beslut (årsrapport 2017 och årsrapport 2019)
• förvärv av kvalificerade innehav (årsrapport 2018 och årsrapport 2019)
• Interna modeller (årsrapport 2019 och årsrapport 2020)
• Inspektioner på plats (årsrapport 2020)
• Befogenhet att anta tillsynsåtgärder på grundval av nationell lagstiftning (årsrapport 2021).