Vuonna 2021 koronaviruspandemian vaikutukset tuntuivat edelleen voimakkaina taloudessa ja ihmisten arjessa. Vahvat ja hyvin koordinoidut tukitoimet sekä rokotustilanteen eteneminen vauhdittivat pandemiakriisistä elpymistä vuoden aikana. Euroalueen taloustuotanto oli vuoden loppuun mennessä palautunut pandemiaa edeltäneelle tasolle.

Aiemmista kriiseistä poiketen pankkien rahoitusasema oli nyt vakaa, joten ne pystyivät tukemaan taloutta ja osaltaan vahvistamaan tukitoimiemme vaikutusta. EKP:n pankkivalvonta pyrki varmistamaan, että pankit pystyivät tarjoamaan rahoitusta suotuisilla ehdoilla ja siten edistämään EKP:n rahapolitiikan välittymistä kaikille talouden osa-alueille. EKP:n rahapoliittisilla toimilla ja pankkivalvontatoimilla on arvioiden mukaan pelastettu yli miljoona työpaikkaa.

Vaikka kriisistä elpyminen onkin ollut poikkeuksellisen nopeaa, nyt on aika valmistautua kriisin jälkeisiin haasteisiin. Pandemian kokonaisvaikutukset paljastuvat vasta vähitellen. Kun joillakin pandemiasta enemmän kärsineillä aloilla toimivien yritysten talouden todellinen tila tulee ilmi, pankkien saamisten laatu saattaa heiketä. Eurooppalainen pankkivalvonta seuraakin tarkkaan luottoriskien mahdollista lisääntymistä.

Samalla pankkien toimintaympäristö on pandemian vuoksi ratkaisevasti muuttunut. Digitalisaatio on kiihtynyt ja paine löytää ilmasto- ja ympäristöriskien hallintakeinoja kasvanut. Heikkoon kannattavuuteen ja ylikapasiteettiin liittyvät pitkäaikaiset ongelmat saattavat rajoittaa joidenkin pankkien sopeutumis- ja kilpailukykyä digitaalisen ja vihreän siirtymän edessä. Ratkaisu tähän on kaksitahoinen.

Ensiksikin pankkien olisi parannettava toimintansa kustannustehokkuutta ja kehitettävä liiketoimintamallejaan kestävämmän ja pitkäjänteisemmän arvonmuodostuksen suuntaan. Se edellyttää pankeilta myös uusia edistysaskelia ilmasto- ja ympäristöriskien sisällyttämisessä strategioihin ja riskienhallintakäytäntöihin. Tällä saralla pankeilla on vielä paljon tekemistä, jotta EKP:n valvontaodotukset täyttyvät.

Toinen osa ratkaisua on pankkiunionin saattaminen valmiiksi. Entistä vakaampi, yhtenäisempi ja monipuolisempi rahoitussektori edistäisi yksityisten investointien kautta avautuvien mittavien resurssien käyttöä Euroopassa, ja juuri sitä digitaalisen ja vihreän siirtymän vauhdittaminen edellyttää.

Minulla on luja luottamus tämän ratkaisun toteutumiseen. Pankkisektori on ollut mukana toteuttamassa onnistuneesti pandemiakriisin vaatimia toimia, ja samaan tapaan se voi nyt olla mukana viemässä taloutta kohti vihreämpää tulevaisuutta, jossa digitaalisia ratkaisuja hyödynnetään entistä laajemmin.

Valvontaelimen puheenjohtajan Andrea Enrian haastattelu

Millainen vuosi 2021 oli EKP:n pankkivalvonnalle?

Pandemian aiheuttamat haasteet jatkuivat vuonna 2021 ja koskettivat kaikkia, niin myös pankkivalvojia. EKP:n organisaation joustava toiminta pandemiatilanteessa on tehnyt minuun suuren vaikutuksen. Vaikka emme vieläkään pystyneet toteuttamaan sellaista määrää paikalla tehtäviä tarkastuksia kuin olisimme halunneet, jatkoimme valvontatyötä tehokkaasti. Olemme myös jatkaneet yhteydenpitoa pankkeihin lähes yhtä tiiviisti kuin ennenkin, joskin enimmäkseen etätyönä. Valvontaelimessä on käyty hyviä keskusteluja, ja useimmissa kysymyksissä yhteisymmärrys on löytynyt vaivatta. Pandemian tuomista vaikeuksista huolimatta pystyimme lisäämään yhteistyötä ja ryhmätyötä EKP:n eri toimialojen kesken, koko eurooppalaisen pankkivalvonnan piirissä sekä EKP:n ja kansallisten valvontaviranomaisten välillä. Odotan tietenkin innolla, että pääsemme jälleen näkemään kollegoja kasvotusten, tapaamaan henkilökohtaisesti kansallisia valvontaviranomaisia ja pankkien edustajia sekä jatkamaan paikalla tehtäviä tarkastuksia.

Kun epävarmuus tulevaisuudesta väheni ja talousnäkymät kohenivat vuoden 2021 mittaan, lopetimme suurimman osan poikkeustoimista, joilla pankkeja autettiin selviämään kriisin välittömistä vaikutuksista. Lisäksi palasimme valvojan arviointiprosessissa tavanomaisiin menettelyihin – edellisvuonnahan oli käytössä niin sanottu pragmaattinen valvojan arviointiprosessi, jossa keskityttiin olennaisimpiin pandemian aiheuttamiin riskeihin. Arvioimme ensi kertaa ilmastoriskejä strukturoidusti ja kartoitimme, missä määrin pankkien käytännöt vielä poikkeavat EKP:n valvontaodotuksista. Viiden vuoden intensiivisen työn tuloksena saimme valmiiksi sisäisten mallien erityisarvioinnin. Se on merkittävä edistysaskel, joka parantaa sisäisten mallien luotettavuutta ja johdonmukaisuutta sääntelyn näkökulmasta. Vuonna 2021 EKP ryhtyi myös valvomaan järjestelmän kannalta merkittäviä sijoituspalveluyrityksiä pankkiunioniin osallistuvissa maissa. EKP:n valvontatyöhön on aina liittynyt tavoite valvontaodotusten selkeästä viestimisestä pankeille ja muille markkinaosapuolille. Olemme halunneet lisätä toimintamme avoimuutta ja läpinäkyvyyttä sekä tiedottaa edistyksestä valvontatavoitteiden saavuttamisessa. Kokeilimme myös vielä uudenlaista menettelyä, jolla valvontatyön painopistealueet määritetään. Sen avulla pankkivalvonnan työryhmät voivat entistä paremmin keskittyä kaikkein tärkeimpiin riskeihin ja vähentää rutiinityöhön kuluvaa aikaa.

Pandemia on nyt jatkunut kaksi vuotta. Miten pankit ovat mielestänne selvinneet?

Pandemian puhkeamisesta lähtien eurooppalaisten pankkien häiriönsietokyky on kokonaisuudessaan osoittautunut vahvaksi. Nähdäkseni sen taustalla ovat edellisen finanssikriisin jälkeen tehdyt uudistukset, EKP:n pitkäjänteinen työ pankkien vakavaraisuuden, saamisten laadun ja likviditeettipuskurien vahvistamiseksi sekä poikkeuksellisten julkisten tukitoimien nopea käyttöönotto. Pankkien vakavaraisuussuhteet ovat kriisiaikana pysyneet kestävällä tasolla, ja pankit ovat pystyneet jatkamaan luotonantoa niin kotitalouksille kuin sekä pienille että suurille yrityksille. Tähän mennessä saamisten laadun heikkenemisestä ei ole havaittu selviä merkkejä.

Vaikka euroalueen talousnäkymiä koskevat arviot ovatkin kaiken kaikkiaan positiiviset, pandemiakehitykseen liittyy vielä epävarmuutta. Etenkin sellaisilla toimialoilla, joilla pandemian vaikutus on ollut suurempi, on havaittu luottoriskin kasvuun viittaavia merkkejä. Toimitusketjujen häiriöt hidastavat edelleen kauppaa ja yleistä talouden toimeliaisuutta. Velkaantuneisuus rahoitusjärjestelmässä on myös ollut kasvamaan päin. Tämä ilmiö koskettaa joitakin eurooppalaisia pankkeja, joten sitä on syytä pitää silmällä. Korkojen ja riskipreemioiden muutokset elpymisen edetessä saattavat lisätä luottoriskiä monien pankkien kohdalla ja koetella niitä pankkeja, joilla on erityisen paljon sidoksia suuresti velkaantuneisiin pankkisektorin ulkopuolisiin rahoituslaitoksiin. Tilannetta on siis syytä seurata tarkoin.

Kaiken kaikkiaan sanoisin kuitenkin, että eurooppalaiset pankit ovat osoittaneet kestävyytensä erittäin vakavan kriisin keskellä, ja ne ovat nyt huomattavasti paremmassa asemassa kuin vuoden 2008 kriisin jälkeen.

Mitkä ovat eurooppalaisten pankkien suurimmat haasteet tulevaisuudessa? Onko pandemiakriisi jo ohi?

Huojentavaa kyllä, talousnäkymät kohenivat vuoden 2021 mittaan, eikä enää ole odotettavissa ongelmaluottojen aaltoa, jota pandemian alussa pelättiin. Tästä huolimatta pankkien on edelleen syytä olla varovaisia. Vuoden 2021 positiivinen kehitys sai pankit vähentämään luottotappiovarauksia huomattavasti edellisvuoden huipputasoon nähden. Riskien määrällinen arviointi on kuitenkin edelleen vaikeaa, ja talousnäkymät viittaavat siihen, että luottoriski saattaa vielä kasvaa. Arvoltaan alentuneiksi luokiteltujen luottojen osuus ei vuonna 2021 vähentynyt. Niiden määrä kasvoi vuoden mittaan huomattavasti majoitus- ja ravitsemisalan palvelujen ja lentoliikenteen aloilla sekä matkailuun sidoksissa olevilla toimialoilla. Niinpä kannustamme pankkeja edelleen puuttumaan aktiivisesti luottoriskeihin ja seuraamaan tarkasti saamisten laatua heikkenemisen varalta.

Jotkin pankit ovat myös lisänneet vastuitaan suuresti velkaantuneille vastapuolille siinä määrin, että se ylittää aiemmat valvontaodotukset, ja joillakin puolestaan on tällaisille vastapuolille epäsuoria vastuita hedge-rahastojen ja muiden pankkisektorin ulkopuolisten rahoituslaitosten kautta. Nämä pankit ovat erityisen alttiita äkillisille korkojen tai riskipreemioiden muutoksille, joita voi tapahtua, jos siirtymä kohti korkeampaa korkotasoa ei etene sujuvasti. Sellaisessa tapauksessa saattaa esiintyä varallisuushintojen ja riskipreemioiden huomattavia korjausliikkeitä, velkaantumisen purkamisesta saattaa aiheutua suuria kustannuksia ja häiriöt saattavat levitä ennalta-arvaamattomien suorien ja epäsuorien kanavien kautta.

Lisäksi liian monet eurooppalaiset pankit kamppailevat edelleen heikon kannattavuuden ja raskaiden kulurakenteiden kanssa. Kulu-tuottosuhteen kokonaiskehitys vuodesta 2015 lähtien osoittaa, että Euroopan pankkisektori on jo pitkään kärsinyt tehottomuudesta.

Positiivista puolestaan on, että monet pankit ovat viime aikoina aloittaneet kattavia ja teknologiapainotteisia kulujen optimointiohjelmia, joskin niiden vaikutus tulee näkyviin kannattavuuden ja kustannustehokkuuden indikaattoreissa vasta jonkin ajan kuluttua. EKP kannustaa pankkeja kehittämään liiketoimintamallejaan kestävämmän ja pitkäjänteisemmän arvonmuodostuksen suuntaan, sillä luotettava ja vakaa tulojen hankkimiskyky on ensimmäinen suojakeino haastavissa liiketoimintaympäristöissä. Pankkien liiketoimintamallien kestävyys on edelleen yksi EKP:n pankkivalvonnan painopistealueista. Vuonna 2021 käynnistimme useita liiketoimintamalleja ja kannattavuutta koskevia selvityksiä, joita jatketaan vuonna 2022.

Puhutaan sitten digitalisaatiosta pankkisektorilla ja pankkisektorin ulkopuolisissa rahoituslaitoksissa. Miten pankit selviävät toisaalta sen tuomasta kiihtyvästä kilpailusta ja toisaalta kasvavasta digitaalisten palvelujen kysynnästä?

Digitalisaatio on nopeutunut pandemian aikana ja on muuttamassa kilpailutilannetta pysyvästi. Edessä on jako voittajiin ja häviäjiin, ja se koskee myös pankkisektoria. Menestyksen avaintekijöiksi ovat osoittautuneet tehokas strategian hallinta, tietojärjestelmäinvestointien määrä ja laatu sekä määrätietoiset kustannustehokkuutta parantavat toimet. Digitaalisessa siirtymässä onnistuneet pankit ovat panostaneet tietojärjestelmäinfrastruktuurin uudistamiseen ja prosessien optimointiin. Ne ovat myös yksinkertaistaneet ja digitalisoineet sisäisiä menettelyjä.

Samalla uusien teknologioiden käyttöönotto on luonut uusia haasteita paitsi pankeille myös valvontaviranomaisille ja lainsäätäjille. Pankkien tietojärjestelmä- ja kyberriskit ovat entistä suuremmat. Jotta EKP pystyy saamaan selkeän kuvan näistä riskeistä, valvojien on perehdyttävä aiheeseen syvällisesti. Vastaavasti valvojien on itsekin toivotettava digitalisaation mahdollisuudet tervetulleiksi, ja vuonna 2021 EKP jatkoikin useiden valvontateknologisten ratkaisujen käyttöönottoa. Niiden avulla voidaan parantaa pankkivalvojien työn tehokkuutta ja vaikuttavuutta koko pankkiunionin mitassa.

Ilmasto- ja ympäristöriskit olivat näkyvästi esillä vuonna 2021. Ovatko eurooppalaiset pankit mielestänne varautuneet näiden riskien odotettavissa olevaan kasvuun?

Vuonna 2021 EKP otti huomattavia edistysaskeleita työssä, jonka tarkoitus on kannustaa pankkeja entistä aktiivisempaan ilmastoriskien hallintaan. Pyysimme pankkeja arvioimaan itse, kuinka hyvin ne ovat varautuneet näihin riskeihin, ja teimme vastausten perusteella vertailun. Keskustelua vertailun tuloksista käytiin pankkien kanssa osana jatkuvaa valvontatyötä, ja julkaistussa raportissa kuvataan aiheeseen liittyviä parhaita käytäntöjä. Huolestuttava tieto oli, että pankkien itsearvioiden mukaan 90 prosenttia niiden käytännöistä poikkesi EKP:n valvontaodotuksista osittain tai kokonaan.

Pankit ovat kuitenkin ryhtyneet huomioimaan ilmasto- ja ympäristöriskejä nykyisissä toimintarakenteissaan, ja noin puolet pankeista on sen vuoksi tekemässä muutoksia hallintojärjestelyihinsä. Työ ilmasto- ja ympäristöriskien parissa jatkuu vuonna 2022, jolloin toteutetaan tälle teemalle omistettu erityisarviointi valvojan arviointiprosessin yhteydessä sekä ilmastostressitesti. Ne ovat oppimistilaisuuksia sekä valvojille että pankeille, ja ne luovat perustan ilmasto- ja ympäristöriskien sisällyttämiselle valvojan arviointiprosessin menetelmiin entistä strukturoidummalla tavalla.

Mainitsitte, että EKP pyrkii lisäämään toimintansa avoimuutta ja läpinäkyvyyttä. Mitä tällä saralla on tapahtunut vuonna 2021?

EKP:n pankkivalvonta on aina ollut sitoutunut tähän tavoitteeseen, ja vuonna 2021 lisäsimme valvontamenetelmien ja tulosten läpinäkyvyyttä monin tavoin.

Vuonna 2021 toteutettujen stressitestien yhteydessä edistimme avoimuutta kahdella merkittävällä tavalla. EKP julkaisi nyt ensi kertaa tuloksia niiden pankkien osalta, jotka eivät kuuluneet Euroopan pankkiviranomaisen stressitestin otokseen, sekä pilarin 2 mukaista pääomaohjeistusta koskevat tulokset ryhmittäin. Toivomme, että pilarin 2 mukaisen pääomaohjeistuksen uudesta määritysmenetelmästä julkaistavat lisätiedot tuovat lisää selkeyttä siitä, miten stressitestin tuloksia käytetään valvojan arviointiprosessissa.

Valvonnan painopistealueiden valitsemisesta kolmelle seuraavalle vuodelle esitettiin nyt tarkempia tietoja. Tuleville vuosille on laadittu selkeä riskikaavio, jossa kukin tunnistettu haavoittuvuustekijä on yhdistetty konkreettiseen valvontaprioriteettiin. Valvontaprioriteetit myös ohjaavat EKP:n pankkivalvonnan resurssien käyttöä tällä kolmen vuoden jaksolla.

EKP pyrkii myös lisäämään ilmasto- ja ympäristöriskejä koskevan työn läpinäkyvyyttä julkaisemalla pankkien itsearviointiin perustuvan vertailun tulokset, joista jo mainitsinkin, sekä jakamalla tietoja parhaista käytännöistä koko toimialalla. Se on erityisen tärkeää, sillä kyseessä on aivan uusi riskiluokka, jonka hallinnassa olisi saatava aikaan huomattavaa edistystä hyvin pian.

Päivitimme myös sopivuuden ja luotettavuuden arviointioppaan. Oppaassa otettiin käyttöön henkilökohtaisen vastuun käsite, painotettiin hallintoelimen jäsenten ilmasto- ja ympäristöriskejä koskevaa asiantuntemusta sekä korostettiin monimuotoisuuden (myös sukupuolten monimuotoisuuden) tärkeyttä pankkien hallintoelinten koostumuksessa.

Uudistimme EKP:n pankkivalvonnan verkkosivut, jotta niiden käyttö olisi entistä vaivattomampaa ja selkeämpää sekä suurelle yleisölle että pankeille. Uudistukseen sisältyi myös yksinkertaistettu verkkopalvelu pankeille ja entistä helppokäyttöisempi palvelu väärinkäytösepäilyjen ilmoittamista varten.

Olen erittäin tyytyväinen vuoden 2021 edistysaskeliin, etenkin kun ottaa huomioon, että toimimme ennennäkemättömässä kriisitilanteessa ja teimme suurimman osan vuodesta etätöitä.

1 Pankkivalvonta vuonna 2021

1.1 Valvottavat pankit vuonna 2021: kannattavuus ja keskeiset riskit

1.1.1 Euroalueen pankkisektorin häiriönsietokyky

EKP:n suorassa valvonnassa olevien pankkien eli merkittäviksi luokiteltujen laitosten vakavaraisuusasema oli koronaviruspandemian aiheuttaman kriisin alkaessa vahva. Vuoden 2020 ensimmäisen neljänneksen pienen notkahduksen jälkeen koko pankkisektorin ydinpääomasuhde (CET1) nousi viimeisellä neljänneksellä 15,6 prosenttiin ja pysytteli sillä tasolla myös vuonna 2021 (kaavio 1). Pankkien pandemiakriisin aikaista häiriönsietokykyä tukivat monet tekijät, etenkin velallisten maksukyvyn turvaamiseen ja luotonsaannin helpottamiseen tähtäävät tukitoimet, rahapolitiikan mitoittaminen entistä vahvemmin kasvua tukevaksi sekä kriisin vaikutuksia lieventävien valvonta- ja sääntelytoimien nopea toteutus. Lisäksi EKP:n maaliskuussa 2020 antamassa suosituksessa pankkeja pyydettiin pidättäytymään osingonjaosta tai osakkeiden takaisinostosta kokonaan ja joulukuussa 2020 annetussa suosituksessa noudattamaan osingonjaossa äärimmäistä maltillisuutta. Tarkoituksena oli kannustaa pankkeja säilyttämään pääomia tilanteessa, jossa mahdollisten luottotappioiden suuruusluokka oli epävarma. Kun makrotalouden ennusteet kesäkuussa 2021 viittasivat talouden elpymiseen ja epävarmuus väheni, EKP päätti olla jatkamatta suositusta syyskuuta 2021 pitemmälle. Valvojat palasivat pandemiaa edeltäneeseen käytäntöön, jossa kunkin pankin pääoma- ja osingonjakosuunnitelmat arvioidaan säännönmukaisen valvontadialogin osana. Pankkien odotetaan noudattavan maltillisuutta osingonjakoa ja osakkeiden takaisinostoa koskevissa päätöksissä sekä harkitsevan tarkoin keskipitkän aikavälin pääomaennusteita ja liiketoimintamallien kestävyyttä.

Kaavio 1

Merkittävien laitosten vakavaraisuussuhde (siirtymävaihe)

(vasen asteikko: mrd. euroa, oikea asteikko: prosentteja)

Myös pankkisektorin vähimmäisomavaraisuusaste noudatti pandemian aikana vastaavaa kehitystä. Vuoden 2020 toisella neljänneksellä se oli 5,3 prosenttia ja asettui vuoden 2021 kolmannelle neljännekselle tultaessa 5,9 prosenttiin. Pankit valmistautuivat asianmukaisesti vähimmäisomavaraisuusastetta koskevaan vaatimukseen, jota ryhdyttiin soveltamaan kesäkuussa 2021. Lisäksi vuonna 2022 ryhdytään soveltamaan vastikään kehitettyä pankkien ylivelkaantumisriskin arviointimenetelmää. Tarkoituksena on tunnistaa laajamittaisesta johdannaisten, arvopapereilla toteutettavien rahoitustoimien tai taseen ulkopuolisten rahoitusinstrumenttien käytöstä tai sääntelyerojen hyväksikäytöstä syntyvä ehdollinen velkaantuneisuus. Menetelmän avulla voidaan tunnistaa pankit, joilta saatetaan edellyttää vähimmäisomavaraisuusastetta koskevia laadullisia toimia tai pilarin 2 mukaisia vaatimuksia. Näin rajoitetaan entistä enemmän pankkien ylivelkaantumista ja edistetään siten euroalueen pankkijärjestelmän häiriönsietokykyä. Vakavaraisuuteen kohdistuvia riskejä on kuitenkin vielä syytä seurata, eikä pankkien pitäisi aliarvioida riskiä siitä, että tukitoimien päättyessä saattaa vielä syntyä pääoman kehitykseen vaikuttavia uusia tappioita.

Kaavio 2

Merkittävien laitosten vähimmäisomavaraisuusaste

(prosentteja)

EKP pyrki edelleen tukemaan pankkien häiriönsietokykyä seuraamalla niiden kokonaiselvytyskapasiteettia eli sitä, missä määrin pankit pystyvät palautumaan vakavasta häiriöstä elpymissuunnitelmassa esittämiensä vaihtoehtojen avulla.^[1]

Kriisin aikana pankit ovat tukeneet asiakkaidensa luotonsaantia, eikä kriisi ole toistaiseksi vaikuttanut merkittävästi saamisten laatuun. Saamisten laadun positiiviseen kokonaiskehitykseen (kaavio 3) ovat vaikuttaneet monet tekijät. Niitä ovat esimerkiksi sellaisten pankkien, joiden taseessa on paljon järjestämättömiä saamisia, jatkuvasti tekemä vanhojen ongelmaluottojen vähentämistyö, sekä valtiontakausten ja muiden luotonottajille suunnattujen tukitoimien lisääminen. Vuosina 2020 ja 2021 pandemian vuoksi toteutetut monimuotoiset ja poikkeukselliset tukitoimet, joilla pyrittiin helpottamaan rahoitusoloja ja tukemaan sekä kotitalouksia että yrityksiä, ovat omalta osaltaan auttaneet estämään konkurssiaaltoa ja järjestämättömien saamisten hallitsematonta kasvua. EKP:n pankkivalvonta on kuitenkin edelleen huolestunut pankkien saamisten laadusta keskipitkällä aikavälillä, sillä pandemian kokonaisvaikutukset tulevat esiin vasta, kun pääosa hätätilanteessa aloitetuista julkisista tukitoimista on päättynyt. Arvoltaan alentuneiksi (eli IFRS 9:n luokituksen mukaan vaiheen 2 lainoiksi) luokiteltavia lainoja on edelleen enemmän kuin ennen pandemiaa, ja pandemiatukitoimien perusteella myönnettyjen lainojen riskit vaikuttavat olevan hieman tavallista suuremmat. Lisäksi maksukyvyttömyyden riskiä saattaa lisätä velkaantuneisuuden huomattava kasvu joissakin talouden segmenteissä, erityisesti sellaisilla toimialoilla tai sellaisissa maissa, jotka ovat kärsineet pandemiasta eniten. EKP korostikin vuonna 2021 tekemänsä luottoriskin valvontatyön yhteydessä, että pankkien olisi tärkeää keskittyä varmistamaan luottoriskin hallintakäytäntöjensä luotettavuus.^[2]

Kaavio 3

Järjestämättömien saamisten määrän kehitys merkittävissä laitoksissa (suhteessa koko lainakantaan)

(vasen asteikko: mrd. euroa, oikea asteikko: prosentteja)

Vaikka pankit ovat pandemian aikana kohdanneet poikkeuksellisia operatiivisia ja liiketoiminnan jatkuvuuteen kohdistuvia riskejä, pandemiaan liittyvistä operatiivisista riskeistä aiheutuneet tappiot olivat vuonna 2021 edellisvuotta huomattavasti vähäisemmät. Tämä vastaa odotusta siitä, että näistä riskeistä johtuvat tappiot ilmenevät ennen kaikkea pandemian alkuvaiheessa, koska niihin sisältyy huomattavia kertaluontoisia tekijöitä^[3].

Kun liiketoiminnan jatkuvuussuunnitelmat pandemian puhjettua otettiin käyttöön, etätyömallit vakiintuivat kesästä 2020 lähtien niin, että vuonna 2021 noin 40–50 prosenttia merkittävien laitosten henkilöstöstä teki etätöitä (kaavio 4).

EKP:lle ilmoitettavien merkittävien kyberturvallisuushäiriöiden määrä kasvoi vuoden 2021 alkupuoliskolla hieman eli 9,8 prosenttia, mutta sekä niiden vaikutus tietojärjestelmien saatavuuteen että niiden aiheuttamien tappioiden määrä jäivät vähäisiksi.^[4]

Kaavio 4

Etätyö merkittävissä laitoksissa

(etätyötä tekevien prosentuaalinen osuus työvoimasta)

Operatiiviset ja tietojärjestelmäriskit ovat kuitenkin edelleen suuria pankkien ja niiden palveluntarjoajien jatkuvasti kohtaamien haasteiden vuoksi. Pandemian aikana kyberturvallisuusuhat, muutoksenhallinnan haasteet sekä riippuvuus tietojärjestelmien infrastruktuurista ja palveluntarjoajista ovat lisääntyneet. Pankkien on erittäin tärkeää kyetä hallitsemaan näitä riskejä, jotta rahoituspalvelujen katkeamaton saatavuus voidaan varmistaa.

EKP painottaa edelleen, että valvottavien pankkien hallintojärjestelyihin tarvitaan rakenteellisia parannuksia. Pandemian aiheuttama kriisi on osoittanut vahvojen hallintojärjestelyjen, sisäisen valvonnan ja riskitietojen yhdistelykyvyn merkityksen. Vaikka joitakin parannuksia onkin tehty, monia rakenteellisia heikkouksia on vielä jäljellä.

Pankit ovat pystyneet jossain määrin kehittämään hallintoelinten koostumusta esimerkiksi tehostamalla vähitellen hallintoelimen jäsenten osaamisalueita kokonaisuutena ja nimittämällä hallintoelimiin enemmän muodollisesti riippumattomia jäseniä. Seuraaviin heikkouksiin on vielä puututtava: 1) hallintoelin ei valvontatehtävässään riittävästi osallistu strategiseen päätöksentekoon ja kyseenalaista strategisia päätöksiä pandemiakriisistä eniten kärsineillä alueilla, 2) joissakin pankeissa liikkeenjohtoon osallistumattomien johtajien asiantuntemus pankkitoiminnasta ja riskienhallinnasta on riittämätön, 3) joiltakin pankeilta puuttuu monimuotoisuuskäytäntö ja monimuotoisuuden edistäminen on riittämätöntä, mikä heikentää hallintoelimen sopivuutta kokonaisuutena ja 4) riippumattomien jäsenten osuus joissakin pankeissa on vähäinen, mikä heikentää hallintoelimen kykyä valvontatehtävässään kyseenalaistaa rakentavasti liikkeenjohtoon osallistuvien johtajien näkemyksiä.

Pandemiakriisi kärjisti monia jo aiemmin tiedossa olleita hallinnon ja riskienhallinnan heikkouksia. Ensiksikin riskitietojen yhdistelyssä ja raportoinnissa on edelleen puutteita, joiden syinä ovat tietojärjestelmien pirstaleisuus ja epäyhtenäisyys, automaation puute, manuaalisen valvonnan laajamittainen käyttö ja tietohallinnon puutteet (esim. tietojen laadun riippumattoman arvioinnin vähäisyys). Nämä tekijät vaikeuttavat pankkien päätöksentekomenettelyjä. Toiseksi useiden pankkien on vielä kehitettävä sisäisen valvonnan toimintoja ja puututtava etenkin henkilöstöresurssien niukkuuteen sekä sisäisen valvonnan heikkoon asemaan yrityksessä ja puutteisiin sen menettelyissä (esim. compliance-seurantaohjelmissa ja pankin riskinottohalukkuuden määrittelyssä).

Merkittävien laitosten likviditeetti- ja rahoitusolot paranivat edelleen, mikä suurelta osin johtui rahapoliittisten toimien tuomasta tuesta. EKP antoi pankeille luvan alittaa 100 prosentin maksuvalmiusvaatimus vuoden 2021 loppuun asti.^[5] Tästä huolimatta pankkien likviditeettiasema jatkoi vahvistumistaan, ja maksuvalmiusvaatimus nousi vuoden 2021 kolmannella neljänneksellä 173,8 prosenttiin, mikä on suurin lukema eurooppalaisen pankkivalvonnan koko toiminta-aikana (kaavio 5). Pääasiassa tätä kehitystä selittää se, että pankit käyttivät kohdennettuja pitempiaikaisia rahoitusoperaatioita (TLTRO-operaatioita), joiden avulla ne saivat rahoitusta ja kerryttivät käteisvarantoja niin, että laadukkaita likvidejä varoja ei tarvinnut sitoa. TLTRO-operaatioissa jaetun rahoituksen määrä oli syyskuussa 2021 yhteensä 2000,2 miljardia euroa, mikä on noin puolet eurojärjestelmän nykyisestä ylimääräisestä likviditeetistä.

Kaavio 5

Likviditeettipuskurien, likviditeetin nettoulosvirtausten ja maksuvalmiusvaatimuksen kehitys

(vasen asteikko: mrd. euroa, oikea asteikko: prosentteja)

Maksuvalmiusvaatimuksen tavoin myös pysyvän varainhankinnan vaatimus kasvoi tasaisesti vuoden 2020 jälkipuoliskolla ja nousi korkeimmillaan 129,3 prosenttiin syyskuussa 2021 (kaavio 6). Pysyvän varainhankinnan 100 prosentin vähimmäisvaatimusta alettiin soveltaa sitovasti 28.6.2021. Vaikka pankkien on tavallisesti täytettävä pysyvän varainhankinnan vaatimus sekä laitostasolla että konsolidoidulla tasolla, EKP myönsi vuonna 2021 joillekin pankeille luvan poiketa laitostason vaatimuksesta, jos ne täyttivät sääntelyn ehdot ja erityisesti edellyttäen, että niiden likviditeettiriskin hallinta oli vakaalla pohjalla.

Kaavio 6

Käytettävissä olevan pysyvän rahoituksen, pysyvää varainhankintaa edellyttävien erien ja pysyvän varainhankinnan vaatimuksen kehitys

(vasen asteikko: mrd. euroa, oikea asteikko: prosentteja)

Euroalueen pankkien markkinaoloja ovat helpottaneet vuoden 2020 jälkipuoliskolta lähtien valtioiden ja keskuspankkien poikkeukselliset tukitoimet, joiden ansiosta volatiliteetti laski, riskipreemiot tiukentuivat ja osakemarkkinat pysyivät vahvoina. Niinpä yleiset markkinariskin indikaattorit, kuten VaR-luku (Value at Risk) ja riskipainotetut saamiset, ovat laskeneet. Tätä taustaa vasten potentiaaliset markkinariskit – jotka liittyvät enimmäkseen vastapuoliriskiin sekä korkojen ja riskipreemioiden suuriin ja yllättäviin muutoksiin – on määritetty pankkivalvonnan painopistealueiksi vuosille 2022-2024.

1.1.2 Eurooppalaiseen pankkivalvontaan osallistuvien pankkien yleinen kannattavuus

Eurooppalaiseen pankkivalvontaan osallistuvien merkittäviksi luokiteltujen laitosten kannattavuus elpyi vuonna 2021 edellisvuoden pandemiahuipun aikaisesta pohjalukemasta. Pankkien annualisoitu oman pääoman tuotto nousi 7,2 prosenttiin (kaavio 7), mikä on korkein taso moneen vuoteen, mutta jää silti pankkien keskimääräisiä oman pääoman kustannuksia pienemmäksi. Nousun tärkeimpänä taustatekijänä oli arvonalentumiskirjausten supistuminen suhdannevaiheen mukaisesti yli puolella edellisvuoden tasoon nähden. Pankit joutuivat edellisvuonna kirjaamaan huomattavia luottotappiovarauksia varautuessaan pandemian vaikutuksia koskevaan poikkeuksellisen suureen epävarmuuteen. Vuonna 2021 tämä käytäntö päättyi tai joissakin tapauksissa kääntyi jopa varausten purkamiseksi talouden elvyttyä vuoden mittaan.

Kaavio 7

Oman pääoman tuotto merkittävillä laitoksilla tulon tai kustannuksen lähteen mukaan

(prosenttiosuus omasta pääomasta)

Talouden elpyminen näkyi myös pankkien liiketuloksessa ennen arvonalentumiskirjauksia, varauksia ja veroja, joka palautui pandemiaa edeltäneelle tasolle. Tärkeimpänä syynä oli kaupankäynnistä ja sijoitustoiminnasta saatujen tuottojen ja maksukatteen koheneminen, johon varainhoitoliiketoiminnasta saadut maksut vaikuttivat olennaisesti. Sitä vastoin korkokate pysyi vähäisenä ja jäi pandemiaa edeltänyttä tasoa pienemmäksi, mikä johtui lainamarginaaleihin kohdistuneista pitkäkestoisista paineista. Kaiken kaikkiaan pankkien tulos ennen veroja kasvoi 15 prosentilla (kaavio 8). Nettotuloksen kasvu oli keskeinen pankkien kustannustehokkuuden kohenemiseen vaikuttanut tekijä. Kulu-tuottosuhde supistui vuonna 2021 yli 2 prosenttiyksikköä ja oli 63,5 prosenttia.

Kaavio 8

Merkittävien laitosten kulu-tuottosuhde ja indeksoidut osatekijät

(prosentteja)

Kaupankäynnin tuottojen kehitys vaikutti positiivisesti eurooppalaiseen pankkivalvontaan osallistuvien pankkien kannattavuuteen. Se oli suurimmillaan vuoden 2021 alkupuoliskolla etenkin kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien laitosten kohdalla (kaavio 9). Pankkien maksutase kasvoi huomattavasti, kun varallisuushintojen nousu kartutti varainhoitoliiketoiminnasta saatuja palkkioita.

Kaavio 9

Kaupankäynnin ja sijoitustoiminnan tuotot^[6] eri liiketoimintamalleissa

(neljännesvuosittaiset tiedot, mrd. euroa)

Kulupuolella hallinnolliset kulut ja poistot kasvoivat 3,3 prosenttia ennen kaikkea henkilöstö- ja tietojärjestelmäkustannusten lisääntymisen vuoksi. Pankit pitäytyivät kuitenkin yleisissä strategisissa tavoitteissaan, joita ovat kulujen karsiminen sekä investoiminen tietojärjestelmiin ja digitalisaatioon. Strategiset investoinnit merkitsevät huomattavia etukäteiskuluja, mutta pankit odottavat digitaalisesta siirtymästä saatavien etujen toteutuvan keskipitkällä aikavälillä. Kun lisäksi asiakkaat ovat pandemian vuoksi entistä enemmän siirtyneet digitaalisiin palveluihin, pankit saattavat pystyä vähentämään ylikapasiteettia ja keventämään kulurakennetta, mikä parantaa kustannustehokkuutta entisestään.

Pankkien fuusioita ja yrityskauppoja pidetään yleisesti vahvimpana ja eniten rakennemuutoksia tuovana konsolidoitumisen muotona, ja pankkisektorilla ne näyttävät toimivan tehokkuutta edistävänä ja kestävämpää kannattavuutta tukevana katalysaattorina.^[7] Fuusiot ja yrityskaupat ovat hieman vilkastuneet kahtena edellisenä vuonna. Pankit ovat entistä aktiivisemmin toteuttaneet etenkin tiettyyn liiketoiminta-alueeseen kohdennettuja konsolidoitumisia. Varainhoidon, arvopaperiliiketoiminnan, säilytyspalveluiden ja maksuteknologian alueilla jotkin pankit ovat laajentaneet tai monipuolistaneet toimintaansa ja jotkin taas supistaneet sitä resurssien uudelleenohjaamiseksi.

Kaavio 10

Kohdeyritysten kokonaisvarat sekä fuusioiden ja yrityskauppojen määrä euroalueella

Pankkien täysimittaiset fuusiot ja yrityskaupat tapahtuvat edelleen pääsääntöisesti kansallisella tasolla. Sen sijaan jotkin kohdennetummista kaupoista tehdään rajat ylittävällä tasolla, jolloin ne myös edistävät EU:n taloudellista yhdentymiskehitystä. Toinen rajat ylittävän yhdentymisen tapa olisi useassa valtiossa toimivan organisaation rakenneuudistus. Etenkin entistä laajempi tukeutuminen sivuliikkeisiin ja palvelujen vapaaseen liikkuvuuteen tytäryhtiörakenteen sijasta voisi olla varteenotettava tapa kehittää rajat ylittävää liiketoimintaa pankkiunionissa ja sisämarkkinoilla.

Myös kestävään kannattavuuden lisäämiseen tähtäävät toimet saattaisivat toimia yllykkeenä uusille yhdistymishankkeille, mikä yhdessä selkeän operatiivisen ohjauksen ja vakaan liiketoimintastrategian kanssa voisi monipuolistaa tulonlähteitä ja tehostaa pankkien toimintaa. Pankkien on kuitenkin itse suunniteltava ja hallinnoitava tällaiset strategiset toimet, ja hallintoelinten on varmistettava, että käytössä on luotettavat menettelyt, joilla voidaan asianmukaisesti tunnistaa, hallita ja vähentää kaikkia olennaisia konsolidoitumisen toteutumista koskevia riskejä. Tukeakseen pankkeja tässä suunnittelutyössä ja selventääkseen aiheeseen liittyviä valvontaodotuksia EKP julkaisi tammikuussa 2021 fuusioihin ja yrityskauppoihin liittyviä valvontakäytäntöjä koskevan oppaan^[8].

Eurooppalaiseen pankkivalvontaan osallistuvien vähemmän merkittävien laitosten kannattavuus kehittyi samaan tapaan kuin merkittävienkin laitosten ja osoitti elpymisen merkkejä vuonna 2021. Syyskuun 2021 lopussa keskimääräinen oman pääoman tuotto oli noussut 3,3 prosenttiin vuoden 2020 lopun 1,7 prosentista. Tärkeimpänä syynä oli se, että arvonalennuskirjaukset olivat supistuneet vuodesta 2020, jolloin vähemmän merkittävät laitokset olivat joutuneet kirjaamaan huomattavia luottotappiovarauksia. Merkittävien laitosten tapaan jotkin vähemmän merkittävät laitokset purkivat vuonna 2021 aiemmin tehtyjä luottotappiovarauksia, mikä osaltaan edisti niiden kannattavuuden palautumista pandemiaa edeltäneelle tasolle.

Vähemmän merkittävät laitokset ovat pystyneet kompensoimaan lainamarginaaleihin kohdistuvaa painetta tehostamalla toimitusmaksu- ja palkkiopohjaisia toimintoja, ja näiden laitosten nettotulos kasvoi edellisvuoteen verrattuna 9,7 prosenttia. Tulonlähteiden kasvu tuki vähemmän merkittävien laitosten keskimääräistä kulu-tuottosuhdetta, joka supistui vuoden 2020 lopun 70,3 prosentista 66,7 prosenttiin syyskuun 2021 loppuun mennessä. Kulupuolella vähemmän merkittävät laitokset eivät pystyneet tehokkaasti vähentämään hallinnollisia kuluja.

1.2 Valvontaprioriteetit ja niihin liittyvät hankkeet vuonna 2021

1.2.1 Valvontaprioriteetit vuonna 2021

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonnassa keskityttiin neljään painopistealueeseen, joihin pandemiakriisi vaikutti olennaisesti. Ne olivat luottoriskien hallinta, vakavaraisuus, liiketoimintamallien kestävyys ja hallinto. Vuoden aikana toteutettujen valvontatoimien ja ‑hankkeiden tavoitteena oli vahvistaa valvottavien pankkien häiriönsietokykyä ja käytäntöjä. Erityistä huomiota kiinnitettiin pandemian yhteydessä kriittisiksi arvioituihin haavoittuvuustekijöihin.

Luottoriski

Pandemiakriisin erityispiirre on, että talouden mittavasta supistumisesta huolimatta järjestämättömien saamisten määrä on edelleen laskenut, mikä osittain oli poikkeuksellisten tukitoimien ansiota. Ennennäkemättömät tukitoimet ovat hämärtäneet käsitystä lainanottajien luottokelpoisuudesta ja siten vaikeuttaneet luottoriskin hallintaa pankeissa. Niinpä EKP:n pankkivalvonta jatkoi myös vuonna 2021 pankkien luottoriskien hallinnan riittävyyttä koskevaa arviointityötä, joka oli aloitettu edellisvuonna. Tavoitteena oli vahvistaa pankkien valmiutta puuttua nopeasti maksuvaikeuksiin joutuneiden velallisten tilanteeseen sekä niiden kykyä asianmukaisesti tunnistaa ja arvioida saamisten laadun heikkenemistä ja puuttua siihen etenkin pandemian vaikutuksista erityisesti kärsineillä toimialoilla. Tähän tähtääviä hankkeita vuonna 2021 olivat esimerkiksi perusteelliset analyysit pankkien vastuista majoitus- ja ravitsemisalalla sekä aihetta koskevat paikalla tehtävät tarkastukset. Lisäksi yhteiset valvontaryhmät seurasivat tarkoin pankkeja, joiden oli todettu huomattavasti poikkeavan valvontaodotuksista.

Vakavaraisuus

Luottoriskin kasvuun kohdistuvan huolen vuoksi pankkivalvonta piti olennaisena arvioida merkittävien laitosten vakavaraisuutta ja tunnistaa pankkikohtaiset heikkoudet jo varhaisessa vaiheessa, jotta tarvittavat korjaustoimet voidaan toteuttaa nopeasti. Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta toteutti pankkien pääomasuunnittelukäytäntöjä koskevan tarkastuksen, jossa arvioitiin pankkien kykyä laatia realistisia pääomaennusteita ja ottaa huomioon pandemiasta aiheutuvat taloudelliset epävarmuustekijät. Pankkien vakavaraisuus arvioitiin perusteellisesti vuoden 2021 EU:n laajuisessa stressitestissä, joka osoitti, että euroalueen pankkisektorin häiriönsietokyky oli hyvä myös epäsuotuisassa skenaariossa.

Heinäkuussa EKP päätti, että kaikille pankeille annettua suositusta osingonjaon rajoittamisesta ei jatketa syyskuuta 2021 pitemmälle, vaan jokaisen pankin pääoma- ja osingonjakosuunnitelmat arvioidaan osana tavanomaista valvontaprosessia. Pankkien odotetaan noudattavan maltillisuutta osingonjakoa ja osakkeiden takaisinostoa koskevissa päätöksissään. Niiden odotetaan myös harkitsevan tarkkaan liiketoimintamallin kestävyyttä ja riskiä siitä, että lisätappiot vaikuttavat niiden pääoman kehitykseen julkisten tukitoimien päätyttyä. Tässä vaiheessa EKP arvelee, että pankkien pääomapuskurien käyttöön liittyviä vakavaraisuusvaatimusten helpotuksia ei jatketa vuoden 2022 loppua pitemmälle.

Liiketoimintamallien kestävyys

Pankkien kannattavuuteen ja liiketoimintamallien kestävyyteen kohdistui vuonna 2021 paineita tilanteessa, jossa korkotaso on matala, ylikapasiteettia on paljon, Euroopan pankkisektorin kustannustehokkuus on heikko ja asiakkaista kilpailevat pankkien lisäksi myös pankkisektorin ulkopuoliset toimijat. EKP:n pankkivalvonta on vahvistanut valvontaa sen varmistamiseksi, että pankkien liiketoimintastrategiat ovat näiden haasteiden tasalla ja pankit pystyvät toteuttamaan strategiansa tehokkaasti. Erityishuomion kohteena ovat digitalisaatiostrategiat. Tässä yhteydessä yhteiset valvontaryhmät kävivät pankkien hallintoelinten kanssa strukturoitua dialogia liiketoimintastrategioiden yleisvalvonnasta. Lisäksi toteutettiin pankkikohtaisia perusteellisia analyyseja ja paikalla tehtäviä tarkastuksia, joissa kartoitettiin kannattavuutta edistäviä ja heikentäviä tekijöitä.

Hallinto

Vakaat hallintomenettelyt ja luotettava sisäinen valvonta ovat tärkeitä riskienhallinnan keinoja tavallisissakin oloissa, ja erityisen tärkeitä ne ovat kriisitilanteissa. Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta tarkasteli pankkien hallintoa useissa eri hankkeissa. Ensiksikin kartoitettiin pankkien menettelyjä kriisitilanteen varalta. Tässä yhteydessä arvioitiin pankkien kykyä laatia tehokkaita elpymissuunnitelmia ja osoittaa uskottavasti yleinen elpymiskykynsä. Toiseksi riskitietojen yhdistelyä ja raportointia koskeva arviointi eteni seurantavaiheeseen, ja yksittäisten pankkien erityisarvioinnit aloitettiin. Tavoitteena oli edistää pankkien hallintoelinten pääsyä riskitietoihin ja niiden kykyä tarkastella riskitietojen paikkansapitävyyttä kriittisesti. Kolmantena jatkettiin työtä rahanpesuun ja terrorismiin liittyvien riskien parissa. Sen yhteydessä valvojan arviointiprosessin ja paikalla tehtävien tarkastusten menetelmiä päivitettiin siten, että nämä riskit voidaan entistä paremmin ottaa huomioon valvontatyössä.

1.2.2 Luottoriskin hallinta

Koronaviruspandemian kaltaisina epävarmoina aikoina luottoriskin hallinta ja erityisesti sen asianmukainen ja ajoissa tapahtuva tunnistaminen, luokittelu ja mittaaminen on elintärkeää. Siten voidaan varmistaa, että pankit pystyvät nopeasti tarjoamaan toimivia ratkaisuja maksuvaikeuksiin joutuneille velallisille. EKP lähetti 4.12.2020 kaikkien merkittävien laitosten toimitusjohtajille kirjeen, jossa se kertoi luottoriskin hallintaa koskevista valvontaodotuksistaan. Vuoden 2021 aikana EKP:n pankkivalvonta arvioi pankkien riskienhallintakäytännöt valvontaodotuksiin nähden ja totesi olennaisia puutteita yhteensä 40 prosentilla merkittävistä laitoksista. Suurimmat puutteet koskivat varhaisen tunnistamisen järjestelmiä, luokittelua (myös lainanhoitojoustoihin ja arvioita todennäköisesti maksamatta jäävistä saamisista), luottotappioiden kirjaamiskäytäntöjä sekä osalla pankeista vakuuksien arvostukseen ja talousennusteisiin liittyviä käytäntöjä (kaavio 11). Tunnistetut puutteet ovat luonteeltaan rakenteellisia ja koskevat niin pandemiakriisitilannetta kuin normaalitilannetta. Huomionarvoista on, että korjaamista vaativia puutteita havaittiin myös sellaisissa pankeissa, joiden luottoriskit eivät aiempina vuosina ole kasvaneet merkittävästi. Yhteiset valvontaryhmät seuraavat, miten pankkien toteuttavat tarvittavia korjaustoimia.

Kaavio 11

Puutteet luottoriskin hallinnassa merkittävillä laitoksilla

(prosenttia merkittävistä laitoksista)

Kehikko 2
Pandemiasta eniten kärsineiden sektoreiden arviointi

Koronaviruspandemia on lisännyt yritysten haavoittuvuustekijöitä tietyillä toimialoilla. Pandemiakriisin välitöntä vaikutusta pienyrityksiin lievensivät huomattavasti niille suunnatut mittavat tukitoimet. Suuryritykset puolestaan selvisivät kriisin alkuvaiheesta hankkimalla rahoitusta pääomamarkkinoilta. Kun poikkeukselliset tukitoimet vähitellen päättyvät, jotkin yritykset saattavat joutua talousvaikeuksiin kriisiaikana kertyneiden velkojen erääntyessä maksettaviksi. Joillakin toimialoilla pitkäkestoiset toimitusketjujen ongelmat kasvattavat kustannuksia ja vähentävät likviditeettiä, mikä lisää luottoriskiä entisestään. Merkittävien laitosten vastuut eri toimialoille on esitetty kaaviossa A.

Kaavio A

Merkittävien laitosten vastuut muille kuin rahoitussektorin yrityksille toimialoittain

(prosenttiosuuksia muille kuin rahoitussektorin yrityksille myönnettyjen lainojen ja ennakoiden bruttomääräisestä kirjanpitoarvosta)

Joillakin toimialoilla ilmenneen haavoittuvuustekijöiden lisääntymisen vuoksi EKP:n pankkivalvonta käynnisti alkuvuodesta 2021 majoitus- ja ravitsemispalvelualan erityisarvioinnin, jossa analysoitiin merkittävistä laitoksista koostuvan otoksen vastuita tälle toimialalle. Erityisarvioinnin tavoitteena oli selvittää ja arvioida, miten pankit hallinnoivat luottoriskiä yhdellä kaikkein eniten pandemiasta kärsineistä toimialoista. EKP:n pankkivalvonta tunnisti useita ongelmakohtia luottojärjestelyiden elinkaaren eri vaiheissa, ja erityistä huolta lainanottajina herättivät pienet ja keskisuuret yritykset.

Syyskuussa 2021 EKP:n pankkivalvonta jatkoi eniten pandemiasta kärsineiden toimialojen kartoitustyötä käynnistämällä liikekiinteistösektoria koskevan erityisarvioinnin. Se keskittyi etenkin toimisto- ja myymälätilojen markkinoihin ja jatkuu vuodelle 2022. Vaikka vastuissa on maakohtaista vaihtelua, liikekiinteistösektori^[11] on euroalueen merkittävien laitosten suurin toimialakohtainen riskikeskittymä. Sen osuus pankkien kokonaisvastuista muille kuin rahoitussektorin yrityksille on noin 22 prosenttia.

1.2.3 Tietojärjestelmä- ja kyberriskit

Tietojärjestelmä- ja kyberriskit olivat keskeisiä pankkisektorilla myös vuonna 2021, kun pandemia nopeutti digitalisaatiokehitystä entisestään. Pankit ovat joutuneet ottamaan käyttöön laajoja etätyöjärjestelyjä, ja kyberhyökkäysten uhka sekä pankkien riippuvuus ulkopuolisista palveluntarjoajista on kasvanut. EKP:lle ilmoitettavien merkittävien kyberturvallisuushäiriöiden määrä kasvoi vuoden 2021 alkupuoliskolla hieman eli 9,8 prosenttia edellisvuoden vastaavaan jaksoon nähden, mutta häiriöiden vaikutus pysyi jokseenkin rajattuna. Vaikka jotkin ilmoitetuista kyberturvallisuushäiriöistä ovatkin entistä monimutkaisempia, monissa on kysymys perustason kyberturvallisuustoimien puutteista. Pankeilla on siis vielä tekemistä kattavien kyberturvallisuusmenettelyjen käyttöönotossa.

Heinäkuussa 2021 EKP:n pankkivalvonta julkaisi raportin, jossa esitetään valvojan arviointiprosessissa vuosittain tehtävän tietojärjestelmäriskikyselyn tulokset vuodelta 2020. Raporttiin on koottu EKP:n keskeiset havainnot merkittävien laitosten antamista vastauksista. Raportissa todetaan, että 1) merkittävät laitokset turvautuvat yhä enemmän ulkopuolisiin palveluntarjoajiin, myös pilvipalvelujen tarjoajiin, 2) pankkien tietojärjestelmien perustason turvatoimissa on parantamisen varaa, 3) elinkaarensa päässä olevien tietojärjestelmien määrä on kasvussa ja 4) tietoaineistojen laadunhallinta on edelleen riskienhallinnan heikoimmin kehittynyt osa-alue. Vaikka monet pankit ovatkin käynnistäneet laajoja tietohallinnon kehittämishankkeita, niiden edistys on ollut vaihtelevaa. Hankkeiden hallinnointi on vaikeaa, sillä niiden kytkökset strategisiin, sääntelyn edellyttämiin ja operatiivisiin tietojärjestelmäprojekteihin ovat monimutkaisia, ja ne edellyttävät rakenteellisia muutoksia laitosten järjestelmäarkkitehtuurissa. Pandemiatilanne on hidastanut kehitystä tällä alueella.

EKP:n pankkivalvonta pyrkii puuttumaan tietojärjestelmä- ja kyberriskeihin käyttämällä entistä tehokkaammin valvontakeinojaan, joita ovat esimerkiksi vuosittainen valvojan arviointiprosessi (SREP), YVM:n kyberhäiriötilanteiden raportointimenettely, paikalla tehtävät tarkastukset ja muut kohdennetut toimet.

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta osallistui tätä teemaa käsittelevään kansainväliseen yhteistyöhön esimerkiksi Euroopan pankkiviranomaisen, Baselin pankkivalvontakomitean ja finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän johtamissa työryhmissä.

1.2.4 Pankkien brexit-siirtymän seuranta

Siirtymäaika, jona EU:n lainsäädäntöä sovellettiin Ison-Britannian alueella ja Isoa-Britanniaa koskevissa asioissa, päättyi 31.12.2020, ja samalla päättyi pankkien brexitiin valmistautumisaika.

Osana jatkuvaa valvontaa EKP:n pankkivalvonta seurasi, toteuttivatko sellaiset merkittävät laitokset, joihin Ison-Britannian EU:sta eroaminen vaikutti, brexitin jälkeisiä toimintamallejaan sovitussa aikataulussa. Koko sektorin laajuista seurantaa täydennettiin pankkikohtaisilla toimilla, ja havaittuihin puutteisiin reagoitiin valvontatoimilla. Pankit ryhtyivät toimiin EKP:n valvontaodotusten täyttämiseksi eri alueilla, joita ovat hallinto, itsenäisen liiketoiminnan edellytykset, kaupankäyntimallit ja rahoitus, EU-asiakkaiden sopimusten tarkistus ja päivitys, konsernin sisäiset järjestelyt sekä tietojärjestelmäinfrastruktuuri ja raportointi.

Jotta varmistettaisiin, että pankit ovat brexitin jälkeen toiminnallisesti itsenäisiä eivätkä liiaksi riippuvaisia EU:n ulkopuolisista ryhmittymään kuuluvista yrityksistä, EKP:n painopisteenä oli estää peiteyhtiöiden perustaminen kansainvälisten pankkiryhmittymien uusiksi EU-tytäryhtiöiksi. Tätä varten aloitettiin merkittävien laitosten kaupankäyntiyksikköjen käyttämien mallien arviointi sen varmistamiseksi, että pankkien käytännöt heijastavat asianmukaisesti niiden liiketoiminnan ja riskien kokoa, luonnetta ja monimutkaisuutta. Lisäksi EKP käynnisti luottoriskien hallintaa ja rahoitusjärjestelyjä koskevan erityisarvioinnin, jossa kartoitetaan, pystyvätkö pankit itsenäisesti hallitsemaan kaikkia olennaisia riskejä, joita niihin saattaa kohdistua paikallistasolla (eli EU:ssa), sekä tasettaan ja vastuitaan.

EKP:n pankkivalvonta seurasi myös brexitin jälkeisen sääntelyn kehitystä voidakseen ennakoida sen mahdollisia vaikutuksia rahoitusalaan. Erityisesti se pyysi pankkeja kiinnittämään huomiota Euroopan komission tiedotteisiin riskeistä, joita liiallinen tukeutuminen Ison-Britannian keskusvastapuoliin voi aiheuttaa pitkällä aikavälillä.

Vuonna 2019 sovitun uuden yhteistyökehyksen mukaan EKP:n pankkivalvonta ja Ison-Britannian valvontaviranomaiset valvovat edelleen yhteistyössä sellaisia pankkeja, jotka toimivat sekä eurooppalaiseen pankkivalvontaan osallistuvissa maissa että Isossa-Britanniassa. EKP:n pankkivalvonta pitää tiiviisti yhteyttä Ison-Britannian viranomaisiin yhteisistä aiheista sekä johdon tasolla että operatiivisella tasolla.

EKP:n pankkivalvonta seuraa edelleen brexitin jälkeistä sääntelykehitystä, valvoo valvontaodotusten täyttymistä ja täsmentää tarvittaessa pankkien rakenteiden ja hallinnon riittävyyttä koskevia odotuksiaan.

1.2.5 Finanssiteknologia ja digitalisaatio

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta jatkoi finanssiteknologiaa ja digitalisaatiota koskevaa työtään. Se järjesti yhteisten valvontaryhmien kanssa suurimmille merkittäville laitoksille työpajan, jossa käsiteltiin digitaalisen siirtymän strategisia, hallinnollisia ja riskinhallintaan liittyviä ulottuvuuksia. Lisäksi käynnistettiin valvojan arviointiprosessin liiketoimintamalleja koskevien menetelmien tarkistus, jotta digitalisoitumiskehitys voidaan jatkossa ottaa entistä paremmin ottaa huomioon. EKP:n pankkivalvonta kehitti myös edelleen työvälineitä, joilla pankkien digitaalisen siirtymän rakenteita voidaan arvioida systemaattisesti. Arvioitavia seikkoja ovat pankkien keskeiset tunnusluvut sekä uusien teknologioiden käyttö ja erityisesti niiden merkittävyys liiketoimintamallien kannalta.

Koronaviruspandemia osoitti, miten tärkeä digitaalinen teknologia ja sen mahdollistama etätyö on pankkien toimintakyvylle. Uusi teknologia on keskeisessä osassa, kun halutaan vähentää kustannuksia ja vastata digitaalisia palveluita suosivien asiakkaiden odotuksiin, joten digitaalisen siirtymän ja innovatiivisten ratkaisujen edistäminen on pankkien nykyisen ja tulevan kilpailukyvyn kannalta elintärkeää.

EKP:n pankkivalvonta oli myös aktiivisesti mukana vaikuttamassa digitalisaatiota koskevan EU-lainsäädännön kehitykseen. Se osallistui EKP:n antamiin lausuntoihin, jotka koskivat asetusehdotuksia kryptovarojen markkinoista^[12], hajautetun tilikirjan teknologiaan perustuvien markkinainfrastruktuurien pilottijärjestelmästä^[13] ja finanssialan digitaalisesta häiriönsietokyvystä^[14]. Lisäksi se antoi panoksensa EKP:n lausuntoon tekoälyä koskevasta lainsäädännöstä. EKP:n pankkivalvonta osallistui kolmen Euroopan valvontaviranomaisen (ESA) kanssa käytäviin keskusteluihin finanssiteknologian ja suurten teknologiayritysten sääntelystä sekä konsolidoidusta valvonnasta.

1.3 Merkittävien laitosten suora valvonta

1.3.1 Jatkuva valvonta

EKP:n pankkivalvonta pyrkii valvomaan merkittäviä laitoksia riskiperusteisesti ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti valvonnan tiukkuudesta ja yhdenmukaisuudesta tinkimättä. Tätä varten jatkuvalle valvonnalle määritetään vuosittain keskeiset tehtävät. Tehtävät perustuvat sääntelyn vaatimuksiin sekä valvontakäsikirjaan ja valvontaprioriteetteihin, ja ne sisältyvät kunkin merkittävän laitoksen jatkuvaan valvontaohjelmaan (SEP).

Koko rahoitusjärjestelmän laajuisten riskien hallintatoimien lisäksi kunkin pankin valvontaohjelmaan voidaan lisätä pankin erityispiirteiden mukaan suunnattuja toimia, jotta yhteiset valvontaryhmät voivat kartoittaa idiosynkraattisia riskejä ja puuttua niihin.

Jatkuvan valvontaohjelman tehtäviin kuuluvat 1) riskeihin liittyvät tehtävät (esimerkiksi valvojan arviointiprosessi), 2) muut organisaatiota koskeviin, hallinnollisiin tai lainsäädännöllisiin vaatimuksiin liittyvät tehtävät (esimerkiksi vuosittainen laitoksen merkittävyyden arviointi) ja 3) yhteisten valvontaryhmien suunnittelemat lisätoimet, joiden tarkoitus on sovittaa jatkuvan valvonnan ohjelma valvottavan ryhmän tai yhteisön erityispiirteisiin (esimerkiksi kartoitukset pankin liiketoimintamalleista tai hallintorakenteesta). Näistä tehtävistä kaksi ensimmäistä ovat siis keskitetysti määritettyjä. Kolmannen määrittävät yhteiset valvontaryhmät pankkikohtaisesti.

Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen

Jatkuvan valvonnan ohjelmassa (SEP) noudatetaan suhteellisuusperiaatetta, mikä tarkoittaa, että valvonnan tiiviys mitoitetaan laitoksen koon, systeemisen merkittävyyden, riskiprofiilin ja rakenteen monimutkaisuuden mukaan.

Aiempien vuosien tapaan tämä periaate kuvastui myös vuonna 2021 merkittäville laitoksille suunniteltujen valvontatoimien määrässä. Näin varmistetaan, että yhteisillä valvontaryhmillä on riittävästi liikkumavaraa laitoskohtaisten riskien osalta (kaavio 12).

Kaavio 12

Suunniteltujen valvontatoimien määrä merkittävää laitosta kohden keskimäärin vuonna 2021

Riskiperusteinen lähestymistapa

Jatkuvan valvonnan ohjelmassa noudatetaan riskiperusteista lähestymistapaa, jossa keskitytään kunkin merkittävän laitoksen kannalta keskeisimpiin riskiluokkiin. Esimerkiksi pankkeihin, joilla on runsaasti järjestämättömiä saamisia, kohdistuu prosentuaalisesti enemmän luottoriskiin liittyviä toimia kuin keskivertopankkiin. Vastaavasti sellaisten pankkien kohdalla, joiden markkina- ja kaupankäyntiriskit ovat suuret, markkinariskiin liittyvien tekijöiden valvonta on keskimääräistä tiiviimpää (kaavio 13).

Kaavio 13

Jatkuvan valvontaohjelman (SEP) toimet vuosina 2020 ja 2021: luotto- ja markkinariskiin kohdistuvien toimien osuus

Luottoriski

(prosentteja)

Markkinariski

(prosentteja)

Jatkuvan valvonnan keskeiset toimet vuonna 2021

Valvontaprosesseja ja -toimia tarkistettiin ja priorisoitiin uudelleen vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonnan organisaatiorakenteen uudistuksen, hallinnon yksinkertaistamistavoitteen ja pandemiatilanteen vuoksi, jotta yhteiset valvontaryhmät pystyivät keskittymään valvottavien pankkien tilanteeseen asianmukaisesti. Myös vuodelle 2021 suunniteltujen jatkuvan valvonnan toimien kokonaisuutta tarkasteltiin uudelleen ja muokattiin riskien priorisoinnin mukaan. Esimerkkejä vuonna 2021 keskitetysti toteutetuista toimista ovat valvojan arviointiprosessi (SREP), luottoriskin hallintamenettelyn ja pankkisektorin haavoittuvuustekijöiden arvioinnit, YVM:n laajuinen stressitesti, järjestämättömiä saamisia koskevan strategian arviointi sekä ilmasto- ja ympäristöriskeihin liittyvä pankkien itsearviointi.

Vuonna 2021 toteutettujen toimien määrä jäi hieman vuoden alussa suunniteltua pienemmäksi (kaavio 14). Se johtui enimmäkseen siitä, että muutamia hallinnollisia toimia peruttiin vuoden mittaan, kuten aiempinakin vuosina on tehty.

Kaavio 14

Valvontatoimien määrä merkittävää laitosta kohden keskimäärin vuonna 2021

Valvojan arviointiprosessi

Vuonna 2020 EKP:n pankkivalvonnan käytössä oli pandemiatilanteen vuoksi niin sanottu pragmaattinen valvojan arviointiprosessi, ja vuonna 2021 palattiin taas takaisin täysimittaiseen valvojan arviointiprosessiin. Sen tulosten perusteella pankkien tilanne pandemiakriisin haasteista huolimatta on pysynyt yleisesti vakaana, sillä pankkien vakavaraisuus oli ennen pandemiaa hyvällä tasolla ja sai tukea vuonna 2021 jatkuneista valvontatoimien joustoista. Aiempien valvontakausien tapaan ja myös vuoden 2021 valvontaprioriteettien mukaisesti suurin osa toimista koski luottoriskiin ja sisäiseen hallintoon liittyviä puutteita.

Luottoriski oli valvojan arviointiprosessin keskeinen painopistealue. Pankkien riskienhallintajärjestelyjä arvioitiin suhteessa valvontaodotuksiin, jotka ilmoitettiin pankeille 4.12.2020 lähetetyssä kirjeessä. Arvioinnissa tehtiin tavallista suurempi määrä valvontahavaintoja, jotka pääasiassa koskivat pankkien menettelyjen laatua. Monissa tapauksissa tehdyt havainnot herättivät huolta arvonalentumiskirjauksia koskevien menettelyjen asianmukaisuudesta myös sellaisissa pankeissa, joiden luottoriskin hallinta ei aiemmin ollut kiinnittänyt valvojien huomiota.

Pandemian aiheuttamista haasteista huolimatta pankkien vakavaraisuus osoittautui hyväksi. Valvojat arvioivat tarkoin pankkien osingonmaksusuunnitelmia ja kävivät valvontadialogia sellaisten pankkien kanssa, joiden suunnitelmat vaikuttivat epäsuhtaisilta niiden riskiprofiiliin nähden. Pilarin 2 mukaiset pääomavaatimukset (PR2) ja pilarin 2 mukainen pääomaohjeistus (P2G) pysyivät keskimäärin ennallaan ja aiempien vuosien tasolla. Pilarin 2 mukaisten pääomavaatimusten keskiarvoa nostivat hieman lisäpääomavaatimukset sellaisille pankeille, joiden vanhoista järjestämättömistä saamisista tekemät arvonalentumiskirjaukset eivät vielä olleet EKP:n aiemmin ilmoittamien odotusten mukaisella tasolla. Pilarin 2 mukaista pääomaohjeistusta on keskimäärin hieman korotettu. Syynä tähän on vuoden 2021 EU:n laajuisesta stressitestistä saatu tulos, jonka mukaan pankkien pääomat supistuivat nyt enemmän. Pilarin 2 mukaisen pääomaohjeistuksen määritysmenetelmä tarkistettiin vuoden 2021 valvojan arviointiprosessin yhteydessä.

Valvontahavainnot

Yksi säännöllisen valvonnan keskeisistä tuloksista ovat valvontahavainnot eli havaitut puutteet, jotka pankkien tulee korjata. Yhteisten valvontaryhmien vastuulla on seurata, miten pankit edistyvät havaittujen puutteiden korjaamisessa. Yleisesti valvontahavaintojen määrä oli vuoden 2021 lopussa edellisvuotta suurempi ja palasi pandemiaa edeltäneelle tasolle. Tärkein syy tähän oli se, että paikalla tehtäviä tarkastuksia ja sisäisten mallien tarkastuksia^[15] alettiin jälleen tehdä. Suurin osa havainnoista oli peräisin sisäisten mallien tarkastuksista, paikalla tehtävistä tarkastuksista ja toimilupamenettelyistä. Valtaosa valvontahavainnoista liittyi luottoriskiin (kaavio 15).

Kaavio 15

Valvontahavainnot

1.3.2 Paikalla tehtävät tarkastukset

Myös vuonna 2021 koronaviruspandemia vaikutti paikalla tehtävien tarkastusten ja sisäisten mallien tarkastusten toteutustapaan huomattavasti. Useimmat tarkastukset^[16] tehtiin edellisvuoden tapaan etätyönä. Lokakuusta 2021 lähtien useissa tarkastuksissa käytettiin perinteisen, valvottavan pankin tiloissa tehtävän tarkastuksen lisäksi entistä enemmän pandemian aikana jo koeteltuja etätyöjärjestelyjä.

Vuonna 2021 käynnistettiin 123 paikalla tehtävää tarkastusta ja 96 sisäisten mallien tarkastusta, mikä edellisvuoden hidastuneeseen tahtiin nähden oli jo lähempänä pandemiaa edeltänyttä määrää (kaavio 16)^[17].

Edellisten vuosien tapaan paikalla tehtäviin tarkastuksiin sovellettiin niin sanottua kampanjamallia^[18], joka täydentää yhteisten valvontaryhmien aloitteesta tehtäviä pankkikohtaisia tarkastuksia. Vuoden 2021 valvontaprioriteettien mukaisesti EKP käynnisti kampanjat seuraavista teemoista: 1) myönnettyjen luottojen laadun arviointi, joka keskittyy erityisesti vakuuksien arvostukseen, 2) suurille pk-yrityksille pandemiakriisin vuoksi myönnettyjen tukitoimien hallinnoinnin, seurannan ja valvonnan kartoitus, 3) salkkujen tarkempi erittely, erityisesti luottotappiovarausten kirjaaminen IFRS 9 ‑standardin mukaan, 4) markkinariskin kartoitus, joka keskittyy arvostusten oikeellisuuteen, 5) tietojärjestelmien ja kyberturvallisuuden kartoitus, 6) sisäisen pääoman arviointimenettelyjen (ICAAP) kartoitus ja 7) liiketoimintamallien ja kannattavuuden kartoitus.

Sisäisten mallien tarkastuksissa keskeisiä teemoja olivat Euroopan pankkiviranomaisen uusien ohjeiden ja suositusten toteuttaminen, sisäisten mallien tilapäinen hyväksyminen brexitin yhteydessä sekä sisäisten mallien erityisarvioinnin eli TRIM-hankkeen seurantatarkastukset. Vuonna 2021 otettiin myös ensi kertaa käyttöön uusi etätyökäytäntö, jonka mukaan tarkastettiin vähemmän olennaisia tai vähemmän monimutkaisia sisäisiä malleja koskevat muutospyynnöt. Näissä tarkastuksissa kohde ja niihin käytettävät resurssit rajattiin tarkasti.

Kaavio 16

Paikalla tehtävät tarkastukset ja sisäisten mallien tarkastukset vuosina 2019, 2020 ja 2021

(tarkastusten määrä)

Kun pankkivalvonnassa vähitellen palataan tavanomaiseen työympäristöön, paikalla tehtävät tarkastukset pysyvät edelleen ensisijaisena työmuotona. Samalla halutaan kuitenkin hyödyntää pandemia-ajan etätyöstä saatuja arvokkaita kokemuksia ja etätyön yhteydessä kehitettyjä hyviä käytäntöjä. EKP:n pankkivalvonta ryhtyi selvittämään, millä tavoin perinteistä paikalla tehtävän tarkastuksen mallia voitaisiin monipuolistaa uusilla työtavoilla, joilla parannettaisiin tarkastusten yleistä tehokkuutta ja joustavuutta ja samalla säilytettäisiin niiden perusteellisuus ja hyvä laatu. Tavoitteena on myös vähentää tarkastusten ympäristövaikutuksia ja edistää entistä tehokkaammin cross-border-^[19] ja mixed-tyyppisten^[20] ryhmien yhteistyötä, pankkivalvonnan yhtenäistä toimintakulttuuria sekä monimuotoisuus- ja osallistamistavoitteita.

1.3.2.1 Keskeiset havainnot paikalla tehdyistä tarkastuksista

Seuraavassa esitetään tärkeimmät valvontahavainnot paikalla tehtävistä tarkastuksista.^[21]

Luottoriski

Koronaviruspandemian aikana luottoriskeihin keskittyvät tarkastukset tehtiin pääosin etätyönä, ja niiden painopiste oli laadullinen. Tarkoituksena oli arvioida pankkien luottoriskin hallinnan ja valvonnan luotettavuutta sekä luottoriskin vähentämiseen tähtäävien toimien toteutusta. Tässä tutkitun otoksen tarkastuksista vain pienessä osassa käytettiin kvantitatiivisempaa luottoasiakastietojen tutkimiseen keskittyvää otetta. Tällaisten tarkastusten tuloksena luokiteltiin uudelleen yhteensä 855 miljoonan euron vastuut ja lisättiin 1 miljardin euron arvonalentumiskirjaukset.

Vuonna 2021 luottoriskejä koskevissa tarkastuksissa todettiin seuraavia merkittäviä heikkouksia siinä, miten pankit toteuttivat ja seurasivat keskeisiä luottoriskiprosesseja pandemian aiheuttamassa tilanteessa.

• Odotettavissa olevien luottotappioiden aliarvioiminen: vakuuksien yliarvostus ja odotettavissa olevien luottotappioiden laskennan riittämättömyys arvonalentumisparametrien puutteellisen määrityksen vuoksi.
• Luotonanto: heikko vakuuskelpoisuuden seuranta pandemian vuoksi myönnettyjen helpotusten yhteydessä.
• Velallisten epäasianmukainen luokittelu: puutteita todennäköisesti maksamatta jäävien saamisten ja lainanhoitojoustojen tunnistamisessa sekä IFRS 9 -tilinpäätösstandardien mukaisten vaiheen 2 rahoitusvaikeuksien tunnistamisessa.
• Heikot seurantaprosessit: pankin hallintoelimen riittämätön luottoriskin valvonta sekä puutteita varhaisen tunnistamisen järjestelmien ja luokitusjärjestelmien sopeuttamisessa pandemiakehitykseen ja julkisiin tukitoimiin.

Hallinto

Vakavimmat ongelmat^[22] todettiin seuraavilla pankkien hallinnon alueilla.

• Sisäisen valvonnan toiminnot, mukaan lukien compliance-toiminto, riskienhallinta ja sisäinen tarkastus: kaikkien sisäisen valvonnan toimintojen tilaan, resursseihin ja laajuuteen liittyviä vakavia puutteita.
• Riskitietojen koontivalmiudet ja riskien raportointi: puutteita riskienhallinnan raportoinnin kattavuudessa sekä heikkouksia data-arkkitehtuurissa ja tietojärjestelmäinfrastruktuurissa.
• Ulkoistaminen: riittämätön ulkoistamispäätösten riskiarviointi ja puutteita ulkoistettujen palveluiden (erityisesti tietojärjestelmäpalveluiden) toimittamisessa ja seurannassa.
• Yritysrakenne ja organisaatio: yrityksen riskienhallintakulttuurin heikkous, puutteita sisäisen valvonnan järjestelyissä sekä henkilö- ja teknisten resurssien riittämättömyys.

Markkinariski

Arvostusriskiin keskittyvä markkinariskikampanja saatiin päätökseen vuonna 2021. Kolmen vuoden kampanjan tavoitteena oli edistää pankkien tasapuolisia ja yhteisiin menetelmiin perustuvia toimintaedellytyksiä sekä yhtenäistää paikalla tehtävissä tarkastuksissa havaittujen puutteiden seurantaa. Vuonna 2021 tärkeimmät puutteet koskivat käyvän arvon määritystä ja muita arvonoikaisuja (riippumattoman hintojen varmentamisen kattavuus, käyvän arvon tasoluokittelun ja muiden arvonoikaisujen menetelmät sekä välittömässä arvostuksessa syntyvän voiton määrityskäytännöt olivat riittämättömiä). Puutteita havaittiin myös arvostuksen syötetietojen luotettavuuteen vaikuttavien markkinatietojen hallinnassa.

Tietojärjestelmäriski

Vuonna 2021 tietojärjestelmäriskiin keskittyvien tarkastusten painopisteenä oli kyberturvallisuus. Suurin osa merkittävistä puutteista liittyi seuraaviin aiheisiin.

• Pankkien kyberturvallisuuden hallinta: mahdollisten kyberturvallisuusuhkien ja -riskien tunnistaminen sekä tietojärjestelmävälineiden tarkka inventoiminen.
• Pankkien tietojärjestelmävälineiden turvaaminen ja riittävä kyberturvallisuuskoulutus henkilöstölle.
• Pankkien palautumiskyky kyberturvallisuushäiriön jälkeen.

Pääomavaatimukset ja ICAAP-arviointimenettely

Tärkeimmät pilarin 1 mukaisia pääomavaatimuksia koskevat puutteet todettiin seuraavilla alueilla: 1) riskipainotettujen varojen aliarviointi riskiluokkien virheellisen soveltamisen vuoksi, 2) muiden kuin hyväksyttävien vakuuksien käyttö luottoriskin vähentämistekniikoissa ja 3) tietojen heikko laatu (esim. takausten osalta). Lisäksi havaittiin useita valvontakehyksen heikkouksia esimerkiksi pilarin 1 mukaista pääomaa koskevien riskipainojen virheellisen käytön tunnistamisessa.

Sisäisen pääoman riittävyyden arviointimenettelyjen (ICAAP) tarkastuksissa vakavimmat puutteet todettiin seuraavilla alueilla: 1) määrälliset kartoitusmenetelmät (esim. luottoriskin, markkinariskin tai eläkeriskin kohdalla), 2) sisäisen pääoman määritys, 3) virheet epäsuotuisien skenaarioiden laadinnassa ja vakavuusasteessa ja 4) puutteellinen pääomasuunnitteluprosessi.

Rahoitustoiminnan korkoriski

Useimmat vakavat puutteet liittyivät rahoitustoiminnan korkoriskin sovellusalaan ja riskin tunnistamiseen, rahoitustoiminnan korkoriskin hallintatoimia koskevaan auditointisuunnitelmaan sekä rahoitustoiminnan korkoriskin mittaamiseen ja seurantaan. Erityisen puutteellisia tai riittämättömiä olivat mallien käyttäytymisoletukset, mallien validointifunktiot ja rajajärjestelmät.

Operatiiviset riskit

Vakavimmat puutteet liittyivät operatiivisten riskien hallintaan, kuten operatiivisten riskien seurantaprosesseihin, riskitietojen laadunarviointiin sekä riskien ehkäisy- ja korjaamistoimiin operatiivisten riskitapahtumien yhteydessä.

Likviditeettiriski

Suurin osa vakavista puutteista liittyi stressitestauskehykseen (stressitestiskenaariot eivät kata riittävästi kaikkia olennaisia likviditeettiriskin lähteitä, käänteisten stressitestien käyttö on niukkaa, riskien hallintatoimet eivät ole tarpeeksi varovaisia) sekä riskien mittaamiseen ja seurantaan (sisäiset raja-arvot on määritetty puutteellisesti).

Liiketoimintamallit ja kannattavuus

Vakavimmat puutteet liittyivät tulojen, kulujen ja pääoman kohdentamiseen (vääristynyt käsitys eri liiketoiminta-alueiden kannattavuudesta) ja talousennusteiden herkkyysanalyyseihin (esim. vähäinen kyky ennakoida muutoksia riskien keskeisissä taustatekijöissä kuten luottokustannuksissa).

1.3.2.2 Keskeiset havainnot sisäisten mallien tarkastuksista

Huhtikuussa 2021 EKP julkaisi sisäisten mallien tarkastuksen eli TRIM-hankkeen tulokset^[23]. Tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, olivatko merkittävien laitosten pilarin 1 mukaisten vakavaraisuusvaatimusten laskennassa käyttämät sisäiset mallit asianmukaisia valvontavaatimusten kannalta ja olivatko niillä saadut tulokset luotettavia ja vertailukelpoisia.

TRIM-hankkeessa toteutettiin 200 paikalla tehtävää sisäisten mallien tarkastusta vuosina 2017–2019. Yleisesti tarkastuksessa todettiin, että merkittävien laitosten käyttämiä sisäisiä malleja voidaan jatkossakin käyttää omien varojen vaatimuksen laskentaan. Joihinkin malleihin tarvittiin kuitenkin rajoituksia, joilla varmistettiin, että sisäisellä mallilla määritetty omien varojen taso riitti kattamaan vastaavan riskin. Kaiken kaikkiaan tarkastuksessa tehtiin yli 5 800 havaintoa kaikissa riskiluokissa. Havainnoista noin 30 prosenttia liittyi vakaviin puutteisiin, joiden korjaaminen annetussa aikataulussa edellytti laitoksilta huomattavia ponnistuksia.

Pankit ovat ryhtyneet korjaamaan TRIM-hankkeessa havaittuja puutteita, ja korjaustoimien arviointi on määritetty joidenkin tarkastusten osaksi. Vuonna 2021 huomattava määrä pankkien tekemistä muutoshakemuksista liittyi mallien muuttamiseen Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) uuden sääntelyn mukaisiksi.

Luottoriskin osalta huomattava määrä pankkien tekemistä mallinmuutoshakemuksista liittyi EPV:n ohjeisiin maksukyvyttömyyden määritelmän soveltamisesta^[24] sekä sisäisten luottoluokitusten menetelmää koskeviin EPV:n tarkistuksiin^[25]. Laitosten on ryhdyttävä noudattamaan mainittuja ohjeita viimeistään 1.1.2021 ja tarkistuksia viimeistään 1.1.2022. Monet hakemukset koskivat myös siirtymistä yksinkertaisempaan mallinnukseen, kun joissakin pankeissa haluttiin ryhtyä selkeyttämään käytössä olevien sisäisten mallien kokonaisuutta. Markkinariskin osalta toteutettiin TRIM-havaintojen seurannan lisäksi useita tarkastuksia, joissa arvioitavat mallinmuutospyynnöt koskivat muun muassa arvonoikaisujen sisällyttämistä markkinariskin laskennassa käytettyihin sisäisiin malleihin. Lisäksi EKP:n pankkivalvonta arvioi ja hyväksyi aiemmin tilapäisesti hyväksyttyjä sisäisiä malleja (esimerkiksi brexitin yhteydessä merkittäviksi luokiteltujen laitosten tai konsolidoinnin perusteella valvottavien laitosten kohdalla).

Kaiken kaikkiaan vuonna 2021 annettiin sisäisten mallien tarkastusten^[26] perusteella 214 valvontapäätöstä.

1.4 Vähemmän merkittävien laitosten valvonta

Vaikka vähemmän merkittävien laitosten määrä väheni vuonna 2021, niiden osuus YVM:ään osallistuvien pankkien kokonaisvaroista pysyi ennallaan ja oli 18,4 prosenttia. Vähemmän merkittävien laitosten osuus niiden toimintamaiden markkinoista kuitenkin vaihtelee suuresti eri maissa (kaavio 17). Luxemburgissa ja Saksassa vähemmän merkittävien laitosten osuus valvottavien pankkien kokonaisvaroista on noin 40 prosenttia, kun taas joissakin maissa, joissa pankkijärjestelmää hallitsevat merkittävät laitokset, niiden osuus on huomattavasti pienempi. Esimerkiksi Kreikassa vähemmän merkittävien laitosten osuus on 3,4 prosenttia ja Espanjassa 5,7 prosenttia. Suurin vähemmän merkittävien laitosten sektori suhteessa kotimarkkinoiden kokoon on Luxemburgissa, jossa vähemmän merkittävät laitokset keskittyvät ennen kaikkea yksityispankki- ja säilytyspalveluihin ja niiden varojen suuruus on 210,8 prosenttia BKT:stä. Suurimmat vähemmän merkittävien laitosten sektorit suhteessa BKT:hen ovat Itävallassa (94,4 %) ja Saksassa (88,0 %).

Kaavio 17

Merkittävien ja vähemmän merkittävien laitosten osuudet pankkimarkkinoista eri maissa

(prosentteja kokonaisvaroista)

Vuonna 2021 vähemmän merkittävien laitosten määrä kaiken kaikkiaan väheni^[27] siitä huolimatta, että yhteisen valvontamekanismin piiriin tuli 27 uutta vähemmän merkittävää laitosta, kun EKP aloitti tiiviin yhteistyön Bulgarian keskuspankin (Българска народна банка) ja Kroatian keskuspankin (Hrvatska narodna banka) kanssa. EKP:n vähemmän merkittävien laitosten luettelossa oli joulukuun 2021 lopussa 2 187 laitosta, mikä on 4,2 prosenttia vähemmän kuin edellisvuonna. Kaikista näistä laitoksista 81,5 prosentilla oli vuoden 2021 lopussa kotipaikkana Saksa, Itävalta tai Italia, mikä kuvaa säästöpankkien tai osuustoiminnallisten pankkien muodostamien laajojen hajautettujen järjestelmien yleisyyttä näissä maissa. Kun tarkastellaan vähemmän merkittävien laitosten osuutta pankkien kokonaisvaroista, Saksassa se oli 53,6 prosenttia, kun taas sekä Itävallassa että Italiassa se oli 6,5 prosenttia.

Euroopan pankkitoimialan tämänhetkisen trendin mukaisesti konsolidoituminen eteni vuonna 2021 myös vähemmän merkittävien laitosten sektorilla, joskin aiempaa hitaammin. Vuonna 2021 yhteensä 61 vähemmän merkittävää laitosta oli yrityskaupan tai fuusion kohteena, kun edellisvuonna vastaava luku oli 69. Suurin osa viimeisten kahden vuoden aikana tehdyistä fuusioista koski Saksaa (32 fuusiota vuonna 2020 ja 49 vuonna 2021), missä vähemmän merkittävien laitosten määrä on muita maita suurempi. Italiassa osuuspankkisektorin konsolidoituminen kahdeksi suureksi ryhmittymäksi saatiin päätökseen vuonna 2019, ja Itävallassa 26 vähemmän merkittävää laitosta fuusioitui vuonna 2020. Niinpä näissä kahdessa maassa ei vuonna 2021 tapahtunut suuria muutoksia vähemmän merkittävien laitosten sektorilla.

Taulukko 1

Vähemmän merkittävien laitosten määrä eri maissa

Vähemmän merkittävien laitosten yleisvalvonnan toimia

Järjestämättömien saamisten osuus vähemmän merkittävien laitosten kokonaisvaroista pieneni pandemiasta huolimatta edelleen ja oli 2,1 prosenttia kesäkuussa 2021, kun se edellisvuoden kesäkuussa oli ollut 2,3 prosenttia. Vastaavasti pieneni myös sellaisten vähemmän merkittävien laitosten määrä, joiden taseessa on runsaasti järjestämättömiä saamisia^[28]. Tällaisia laitoksia oli vuonna 2021 kaikkiaan 217.

Vähemmän merkittävien laitosten yleisvalvontatehtävässään EKP keskittyi kansallisten valvontaviranomaisten tukemana arvioimaan pandemian ja kansallisten tukitoimien asteittaisen lopettamisen vaikutusta vähemmän merkittävien laitosten riskiprofiileihin. EKP arvioi myös näiden laitosten valmiutta käsitellä maksukyvyttömyystapauksien mahdollista lisääntymistä. Vaikka vähemmän merkittävät laitokset vaikuttavatkin selvinneen pandemiakriisin aiheuttamista häiriöistä hyvin, seurantaa on kuitenkin syytä jatkaa, sillä valtaosa kansallisista tukitoimista päättyi vuoden 2021 puolivälissä. Niinpä vuoden 2022 luottoriskiä koskevissa toimissa keskitytään arvioimaan pandemian vaikutusta vähemmän merkittävien laitosten saamisten laatuun sekä varmistamaan valvontatoimien yhtenäisyys kaikissa YVM:ään osallistuvissa maissa.

Vuonna 2021 EKP aloitti kansallisten valvontaviranomaisten kanssa dialogin, jonka aiheena ovat kunkin maan nopeimmin kasvavat vähemmän merkittävät laitokset. Kansalliset valvontaviranomaiset toimittivat EKP:lle arvionsa kustakin nopeasti kasvavasta pankista ja ilmoittivat toteuttamansa valvontatoimet, joilla pyritään varmistamaan, että nämä pankit eivät ota liian suuria riskejä. Tätä vähemmän merkittäviä laitoksia koskevaa käytäntöä päätettiin jatkaa vuosittain.

Vähemmän merkittävät laitokset tarjoavat tallettajien houkuttelemiseksi entistä useammin talletusten tekemiseen tarkoitettuja verkkopalveluita. EKP on yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten kanssa tehnyt selvitystyötä tällaisista palveluista ja kansallisten valvontaviranomaisten suhtautumisesta tähän kehitykseen. Selvitystyön tavoitteena on tehdä asiaa entistä näkyvämmäksi ja saada selkeämpi näkemys siihen sisältyvistä riskeistä.

Pankkien hallinto on pitkään ollut yksi pankkivalvonnan painopistealueista. Vuonna 2021 EKP käynnisti yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten kanssa vähemmän merkittävien laitosten hallintoa koskevan erityisarvioinnin.

Erityisarvioinnissa keskitytään kahteen alueeseen, jotka ovat:

• vähemmän merkittävien laitosten hallintojärjestelyt eli ylimmän hallintoelimen kokoonpano ja toiminta valvontatehtävässään (esim. koko, asiantuntemus, muodollinen riippumattomuus, komiteoiden rakenne ja raportointisuhteet) sekä laitosten sisäisen valvonnan toiminnot
• kansallisten valvontaviranomaisten tätä osa-aluetta koskevat valvontakäytännöt, etenkin määräysten laadinta, jatkuvan valvonnan toimet ja pankeissa tehtävät toimet.

EKP ja Itävallan rahoitusmarkkinaviranomainen (Finanzmarktaufsicht) hyväksyivät Raiffeisen-ryhmän laitosten suojajärjestelmän vuonna 2021. Muokattu suojajärjestelmä hyväksyttiin ryhmän vakavaraisuushallinnan käyttöön 28.5.2021 alkaen. EKP toteutti myös jatkoseurantatoimia sellaisille suojajärjestelmille, joihin kuuluu sekä merkittäviä että vähemmän merkittäviä laitoksia (ns. hybridit suojajärjestelmät), joista muutamiin on tulossa huomattavia muutoksia. Lisäksi EKP ja asianosainen kansallinen valvontaviranomainen seuraavat yhden suojajärjestelmän muutostyötä, joka tehdään EKP:n pankkivalvonnan valvontaelimen kehotuksesta.

Rahoitusalan holding-yhtiöiden määrittäminen vaikuttaa välittömästi konsolidoidun valvonnan laajuuteen ja toteutukseen, ja uudistetussa vakavaraisuusdirektiivissä (CRD V)^[29] säädetyn hyväksyntämenettelyn käyttöönoton myötä siitä on muodostunut entistä merkittävämpi tekijä. Vuonna 2021 EKP teki tällä saralla tiivistä yhteistyötä kansallisten valvontaviranomaisten kanssa varmistaakseen vähemmän merkittävien laitosten valvontakäytäntöjen yhdenmukaisuuden ja perusteellisuuden eurooppalaisessa pankkivalvonnassa. Tapauskohtaiset ja horisontaaliset seurantatoimet jatkuvat vuodelle 2022.

Vuonna 2021 EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset selvittivät brexitin vaikutusta vähemmän merkittäviin laitoksiin. Tulosten perusteella niissä viidessä maassa, jotka ottivat vastaan noin 20 vähemmän merkittävää laitosta, brexitistä ei ole ollut tälle sektorille olennaista haittaa. Vähemmän merkittävillä laitoksilla on entistä enemmän riskipainotettuja saamisia Ison-Britannian luottolaitoksilta sen vuoksi, että Ison-Britannian sääntelykehys ei vastaa vakavaraisuusasetuksen vaatimuksia^[30]. Tällä ei kuitenkaan ole ollut olennaista vaikutusta vakavaraisuuteen, sillä kyseisten saamisten määrä oli vähäinen ja käytettävissä oli riittävästi pääomaa, jolla riskipainotettujen varojen kasvu voitiin kattaa. Selvityksessä todettiin myös, että useimpien maiden vähemmän merkittäville laitoksille Ison-Britannian keskusvastapuolten selvittämien OTC-johdannaisten osuus ei ole olennainen.

Yleisvalvonnan menetelmät

Vuonna 2021 eurooppalainen pankkivalvonta jatkoi edelleen vähemmän merkittävien laitosten SREP-prosessissa käytettyjen yhteisten menetelmien tehostamistyötä kehittämällä esimerkiksi luottoriskin hallintaan, liiketoimintamallien arviointiin ja pilarin 2 mukaiseen pääomaohjeistukseen liittyviä välineitä. Niiden soveltaminen alkaa aikataulun mukaan vuonna 2022.

Vuonna 2021 EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset kehittivät yhteistyössä menettelyjä vähemmän merkittävien laitosten valvonnan ja yleisvalvonnan tehokkuuden mittaamiseksi. Työn laajempana tavoitteena on jatkuvasti parantaa valvontatulosten yhdenmukaisuutta YVM:ään osallistuvissa maissa. Näitä menettelyjä kokeillaan vuonna 2022, ja saatujen kokemusten perusteella niiden sisältöä ja soveltamistapaa voidaan jatkossa kehittää.

Vuodesta 2022 alkaen vähemmän merkittäviä laitoksia aletaan luokitella erikseen niiden vaikutuksen ja riskien mukaan. Suurivaikutuksisia ovat sellaiset vähemmän merkittävät laitokset, jotka täyttävät yhden määritetyistä kriteereistä. Kriteereinä ovat laitoksen koko, merkitys maan taloudelle, rakenteen monimutkaisuus ja liiketoimintamalli. Suuririskisyys perustuu kansallisen valvontaviranomaisen tekemään riskiarvioon sekä vähemmän merkittävän laitoksen kykyyn noudattaa pääomia ja vähimmäisomavaraisuusastetta koskevia vaatimuksia. Suurivaikutuksisia vähemmän merkittäviä laitoksia valvotaan tiiviimmin ja tarkemmin. Valvontatoimista vastaavat kansalliset valvontaviranomaiset, ja niitä ovat esimerkiksi valvojan arviointiprosessiin kuuluvat toimet ja paikalla tehtävät tarkastukset. Myös EKP toteuttaa vastuullaan olevaa yleisvalvontaa näihin luokkiin kuuluvien laitosten kohdalla tiiviimmin, ja kansalliset valvontaviranomaiset ovat velvollisia ilmoittamaan EKP:lle toimenpiteistä ja päätöksistä, joita ne aikovat toteuttaa näihin luokkiin kuuluvien vähemmän merkittävien laitosten kohdalla. Suurivaikutuksisten vähemmän merkittävien laitosten luettelo vuodelle 2022 on tämän toimintakertomuksen osassa 2.1.1.4. Suuririskisten vähemmän merkittävien laitosten luettelo puolestaan ei ole julkista tietoa.

Uudistetussa vakavaraisuusasetuksessa (CRR II)^[31] otettiin käyttöön uusi käsite, ”pieni ja rakenteeltaan yksinkertainen laitos”, joille voidaan suhteellisuusperiaatteen nojalla sallia kohdennettuja helpotuksia. Yksi kohdennettu helpotus koskee tietojen julkistamista, jota pienten ja rakenteeltaan yksinkertaisten laitosten ei raportointitaakan vähentämiseksi tarvitse tehdä yhtä usein ja yhtä tarkasti kuin suurten laitosten. Toinen kohdennettu helpotus on yksinkertaistettu ja tarkkuustasoltaan heikompi pysyvän varainhankinnan vaatimus. Sen laskentatapa on yksinkertaisempi, mutta kalibrointi vähintään yhtä varovainen kuin täysimittaisen vaatimuksen. Näin varmistetaan, että helpotusta soveltavilla laitoksilla on yhä käytettävissä riittävästi pysyvää rahoitusta.

1.5 Makrovakaustehtävät

Vuonna 2021 EKP jatkoi vuoropuhelua kansallisten valvontaviranomaisten kanssa YVM-asetuksen artiklassa 5^[32] säädettyjen makrovakausvaltuuksiensa mukaisesti.

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta vastaanotti yli 100 makrovakaustoimiin liittyvää ilmoitusta kansallisilta valvontaviranomaisilta. Useimmat ilmoitukset liittyivät neljännesvuosittaisiin päätöksiin, jotka koskivat vastasyklisiä pääomapuskureita, tai päätöksiin, jotka koskivat kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien laitosten ja muiden rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien laitosten määrittämistä ja pääomakohtelua. Vuonna 2020 useat kansalliset valvontaviranomaiset päättivät sallia pääomapuskurien käyttämisen, jotta luotonantoa pandemian aikana voitiin tukea, ja vuonna 2021 jotkin valvontaviranomaiset päättivät ottaa puskureita koskevat vaatimukset jälleen käyttöön suhdanneriskien lisäännyttyä. EKP vastaanotti ilmoituksia myös muista makrovakaustoimista, esimerkiksi järjestelmäriskipuskureihin liittyvistä toimista tai vakavaraisuusasetuksen artiklan 458 mukaisista toimista.

EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset määrittivät Baselin pankkivalvontakomitean menetelmillä kahdeksan laitosta kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviksi^[33]. Niiltä edellytetään lisäpääomapuskureita, joiden suuruuden tulee olla 1,0–2,0 prosenttia vuonna 2023. Yhden kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän laitoksen kohdalla^[34] tätä lisäpääomavaatimusta korotettiin aiempiin vuosiin nähden. Marraskuussa 2021 finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä ja Baselin pankkivalvontakomitea ilmoittivat, että Baselin pankkivalvontakomitea aikoo lähiaikoina arvioida, miten Euroopan pankkiunionin kehitys vaikuttaa kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien laitosten määrittämismenetelmään. Tähän työhön sisältyy erityisarviointi, jossa selvitetään rajat ylittävien vastuiden kohtelua pankkiunionissa.^[35]

Kansalliset valvontaviranomaiset määrittivät pääomapuskurit 124:lle muulle rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävälle laitokselle. Niiden kohdalla sovellettava pääomapuskureiden alarajan määritysmenetelmä noudatti EKP:n vuodesta 2016 asti käyttämää menetelmää.

Kesäkuussa 2021 EKP sai Euroopan komissiolta lausuntopyynnön makrovakautta koskevasta sääntelystä. Lausuntopyyntö oli osoitettu myös Euroopan pankkiviranomaiselle ja Euroopan järjestelmäriskikomitealle (EJRK). Euroopan komissio pyysi kaikkia kolmea toimittamaan lausuntonsa maaliskuun 2022 loppuun mennessä.

EKP oli myös aktiivisesti mukana EU:n rahoitusjärjestelmän makrovakausvalvonnasta vastaavan Euroopan järjestelmäriskikomitean työssä useilla osa-alueilla, joihin kuului esimerkiksi osingonjaon rajoittamista koskeva työ. EJRK antoi toukokuussa 2020 suosituksen^[36], jossa asianosaisia viranomaisia pyydettiin edellyttämään, että niiden valvonnassa olevat rahoituslaitokset pidättäytyvät osingonjaosta 1.1.2021 asti. Suositusta tarkistettiin joulukuussa 2020, ja muokatussa suosituksessa viranomaisia pyydettiin edellyttämään, että osingonjaossa pysytellään määritettyjen varovaisten kynnysarvojen rajoissa.^[37] EJRK ilmoitti 24.9.2021, että suositus raukeaa syyskuun 2021 loppuun mennessä.^[38] EJRK:n kanssa käymänsä dialogin tuloksena EKP totesi oman osingonjakoa koskevan kantansa olevan täysin suosituksen mukainen.

1.6 Tulevaisuuden näkymät – riskiarvio ja valvontaprioriteetit vuodelle 2022

EKP:n pankkivalvonta arvioi ja seuraa suorassa valvonnassaan olevien laitosten riskejä ja heikkouksia jatkuvasti ja määrittää sen perusteella kolmen seuraavan vuoden strategiset painopistealueet eli valvontaprioriteetit ja niitä vastaavat toimintaohjelmat. Jatkuvan seurannan ansiosta valvontaprioriteetteja voidaan muokata tilanteen mukaan.

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta arvioi yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten kanssa merkittävien laitosten keskeiset riskit ja heikkoudet ja määritti kolme valvontaprioriteettia. Niiden tarkoitus on varmistaa, että valvottavat laitokset 1) ovat pandemian jälkeen toimintakykyisiä, 2) pyrkivät korjaamaan rakenteellisia heikkouksia tehostamalla digitalisoitumista ja parantamalla hallintoa ja 3) puuttuvat uusiin riskeihin, kuten ilmasto- ja ympäristöriskeihin sekä tietojärjestelmä- ja kyberriskeihin (kuvio 1). EKP:n pankkivalvonta on valinnut kullekin painopistealueelle strategiset tavoitteet ja laatinut vuosille 2022–2024 toimintaohjelmat, joiden avulla pyritään puuttumaan tärkeimpiin riskiarviossa havaittuihin heikkouksiin.

Kuvio 1

Valvontaprioriteetit vuosille 2022–2024 pankkien havaittujen heikkouksien pohjalta

Painopistealue 1: Pankkien tilanne pandemian jälkeen

Valvottavat laitokset ovat toistaiseksi selviytyneet pandemian aiheuttamista talouden häiriöistä, ja kaiken kaikkiaan niiden toimintakyky on pysynyt vahvana. Pandemia vaikuttaa kuitenkin talouden näkymiin edelleen. Pankkien onkin syytä varautua paitsi lyhyen myös keskipitkän aikavälin vaikutuksiin, jotka liittyvät erityisesti saamisten laadun mahdolliseen heikkenemiseen ja rahoitusmarkkinoiden arvostuksissa ilmeneviin korjausliikkeisiin.

Poikkeuksellisilla tukitoimilla onnistuttiin vähentämään äkillisen talouskriisin vaikutuksia pankkien saamisten laatuun vuonna 2020. Tukitoimien vuoksi kuva lainanottajien luottokelpoisuudesta on kuitenkin hämärtynyt, ja pankkien kyky arvioida sitä tarkasti on heikentynyt. Niinpä pankkien luottoriskin hallintamenettelyissä havaittujen puutteiden korjaaminen on yksi EKP:n pankkivalvonnan keskeinen painopistealue. Keskeisinä huolenaiheina ovat vaikeuksiin joutuneiden lainanottajien tunnistaminen ja luokittelu, vakuuksien arvostus sekä varauskäytäntöjen riittävyys. EKP:n pankkivalvonta aikoo siksi olla yhteydessä niihin pankkeihin, joiden luottoriskin hallinnassa on havaittu olennaisia puutteita toimitusjohtajien kanssa käydyn kirjeenvaihdon yhteydessä, ja varmistaa, että pankit ryhtyvät korjaustoimiin viipymättä. Valvojat tarkastavat myös, miten pankeissa noudatetaan luotonantoa ja -valvontaa koskevia Euroopan pankkiviranomaisen ohjeita etenkin kiinteistölainojen kohdalla.

Talousnäkymien paraneminen on vähentänyt yritysten konkurssiaallon riskiä ainakin lyhyellä aikavälillä. Kuitenkin velkaantuneimmat yritykset pandemiasta eniten kärsineillä sektoreilla saattavat vielä olla vaikeuksissa poikkeuksellisten tukitoimien vähitellen päättyessä. Pankkien ja valvojien on seurattava tarkoin riskejä, jotka liittyvät pandemiasta kärsiviin yrityksiin erityisesti majoitus- ja ravintolapalveluiden sekä lentoliikenteen ja matkailun alalla. Erityishuomiota vaatii myös liikekiinteistösektori, jonka toimintaa pandemiakriisi heikensi huomattavasti. EKP:n pankkivalvonta tarkkailee siksi entistä tiiviimmin pankkien riskejä, jotka liittyvät koronaviruspandemiasta kärsiviin yrityksiin. Kohdennettujen toimien avulla selvitetään, miten pankit hallitsevat liikekiinteistösektoriin liittyviä riskejään.

Matalien korkojen, runsaan likviditeetin ja poikkeuksellisten tukitoimien ympäristössä jatkunut parempien tuottojen metsästys on kasvattanut riskejä riskiluottomarkkinoilla. Osa suurista valvottavista pankeista on ilmoittanut riskinottohalun kasvaneen, mikä näkyy luotonantokriteerien löystymisenä ja riskipitoisen velkarahoitustoiminnan lisääntymisenä. Tätä kehitystä on syytä seurata hyvin tarkasti. EKP:n pankkivalvonta vahvistaa pankkien riskienhallintakäytäntöjen seurantaa, jotta riskien hallitsematon kasautuminen tällä saralla voidaan estää. Lisäksi seurataan, miten pankit noudattavat riskipitoista velkarahoitustoimintaa koskeviin EKP:n ohjeisiin kirjattuja valvontaodotuksia.

Parempien tuottojen tavoittelun, runsaan likviditeetin ja suotuisien rahoitusolojen myötä huolenaiheeksi on muodostunut arvostusten voimakas nousu monissa markkinasegmenteissä, mikä lisää uudelleenhinnoittelun riskiä joukkolaina- ja osakemarkkinoilla. Sijoittajien inflaatiota ja korkotasoa koskevien odotusten muutos voisi vaikuttaa tuottoihin äkillisesti, mikä saattaisi johtaa omaisuuserien hintojen korjausliikkeisiin. On siis tärkeää, että pankeilla on valmiudet selviytyä mahdollisista korjausliikkeistä ja mukauttaa riskinhallintamenettelyjään nopeasti, ja EKP:n pankkivalvonta kiinnittää tämän vuoksi entistä enemmän huomiota hallitsemattoman tuoton tavoittelun aiheuttamiin riskeihin. Yhteiset valvontaryhmät ovat jatkuvasti yhteydessä pankkeihin ja tekevät tähän aiheeseen liittyviä erityisarviointeja ja tarkastuksia.

Painopistealue 2: Rakenteelliset heikkoudet edellyttävät tehokasta digitalisaatiota ja hallintoa

Valvottavien pankkien liiketoimintamallien häiriönsietokyvyn ja kestävyyden tukemiseksi on tärkeää korjata digitalisaatioon ja hallintoelinten toiminnanohjauskykyyn liittyviä rakenteellisia heikkouksia.

Asiakkaiden muuttuvat tarpeet ja lisääntyvä kilpailu fintech- ja bigtech-yritysten kanssa asettavat pankeille lisää paineita digitalisaation vauhdittamisesta. Valvottavien pankkien kannattavuus on finanssikriisistä asti ollut heikko ylikapasiteettiin ja kustannustehottomuuteen liittyvien rakenteellisten heikkouksien vuoksi. Digitalisaation nopeuttaminen tarjoaa pankeille mahdollisuuden parantaa liiketoimintamallien kestävyyttä ja löytää uusia tulonlähteitä. Valvojat arvioivat pankkien digitalisaatiostrategioita yhä tiiviimmin varmistaakseen, että pankeilla on käytössä toimivat järjestelyt liiketoimintamallien kestävyyden ja häiriönsietokyvyn lisäämiseksi pitkällä aikavälillä.

Valvojien toistuvana huolenaiheena ovat pitkään jatkuneet puutteet pankkien sisäisessä valvonnassa ja riskienhallinnassa. Pankeissa on viime vuosina otettu tällä saralla edistysaskelia, mutta valvojat havaitsevat silti jatkuvasti rakenteellisia puutteita sisäisen valvonnan tehtävissä, hallintoelinten toiminnassa sekä riskitietojen yhdistelyssä ja raportoinnissa. Nämä heikkoudet saattavat haitata pankkien päätöksentekoa ja riskienhallintaa sekä herättää kysymyksiä hallintoelinten toiminnan tehokkuudesta ja strategisen ohjauksen toimivuudesta. On olennaisen tärkeää, että pankit tarttuvat valvojien havaitsemiin puutteisiin viipymättä ja tehostavat hallintoelinten toimintaa. EKP:n pankkivalvonta toteuttaa erityisarviointeja sen varmistamiseksi, että pankit korjaavat hallintoelinten toiminnassa ja kokoonpanossa havaitut puutteet. Lisäksi kiinnitetään huomiota hallintoelinten sopivuuteen kokonaisuutena sekä niiden monimuotoisuuteen.

Painopistealue 3: Uudet ja muuttuvat riskit on otettava huomioon

Tilanne riskien osalta muuttuu jatkuvasti, ja pankeilla on nyt monenlaisia uusia riskejä sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Pankkivalvojat pyrkivät siksi varmistamaan, että pankeissa puututaan ilmasto- ja ympäristöriskeihin, kasvavaan vastapuoliriskiin muiden rahoituslaitosten kuin pankkien kohdalla sekä operatiivisiin ja kyberturvallisuuteen liittyviin riskeihin.

Ilmasto- ja ympäristöriskien vaikutuksen odotetaan olevan huomattava, ja valvottavien laitosten on puututtava sekä fyysisiin että siirtymäriskeihin.^[39] Siksi on elintärkeää, että valvottavat pankit ottavat ilmasto- ja ympäristöriskit huomioon liiketoimintastrategiassa, hallinnossa ja riskienhallinnassa, ja EKP:n pankkivalvonta toteuttaakin erityisarvioinnin, jossa selvitetään pankkien edistymistä tässä tavoitteessa. Lisäksi toteutetaan ilmastoriskejä koskeva stressitesti, jossa arvioidaan pankkien häiriönsietokykyä ja riskienhallintaa tällä osa-alueella^[40]. Koska pankkien julkistamiskäytännöt eivät useinkaan vielä ole valvontaodotusten mukaisia, valvojat seuraavat edelleen niiden kehitystä^[41] sekä uusien sääntelyvaatimusten noudattamista.

Pankit tarjoavat pääomamarkkinoilla yhä enemmän palveluja riskialttiille vastapuolille, joiden toiminnasta niillä on vain vähän tietoa ja jotka ovat muita rahoituslaitoksia kuin pankkeja (esim. hedgerahastoja ja sukujen omaisuudenhoitoyhtiöitä). Tällaisten laitosten mahdollisilla konkursseilla saattaa olla pankkeihin huomattava vaikutus. Heikosta hallinnosta ja puutteellisista riskienhallintakäytännöistä johtuviin riskeihin on syytä kiinnittää huomiota tällä osa-alueella. EKP:n pankkivalvonta toteuttaa erityisarviointeja ja paikalla tehtäviä tarkastuksia, joissa pyritään kartoittamaan mahdollisia puutteita vastapuoliriskien hallinnassa. Erityistä huomiota kiinnitetään myös muutamiin riskirahastojen palveluntarjoajina (prime brokerage) toimiviin laitoksiin. Yhteiset valvontaryhmät ovat yhteydessä pankkeihin ja pyrkivät varmistamaan, että havaittuihin puutteisiin tartutaan tehokkaasti.

Vaikka merkittävät laitokset ovatkin selviytyneet pandemianaikaisista operatiivisista riskeistä hyvin, vuodesta 2020 alkaen EKP:lle on ilmoitettu yhä enemmän tietoturvaloukkauksia.^[42] Digitalisaation kiihtyessä ja tietotekniikan roolin kasvaessa on vahvistettava myös pankkien kykyä selviytyä kyberriskeistä. Huolta herättävät myös IT-palvelujen ulkoistamiseen liittyvät riskit ja pankkien kasvava turvautuminen ulkopuolisiin tietoteknisten palvelujen tarjoajiin. Valvontaa on siksi tehostettava. EKP:n pankkivalvonta ryhtyy kiinnittämään enemmän huomiota pankkien ulkoistamisjärjestelyjen arviointiin ja on aktiivisesti yhteydessä niihin pankkeihin, joilla havaitaan merkittäviä puutteita.

Kehikko 3
EKP:n ilmasto- ja ympäristöriskien hallintaoppaan jatkotyö: pankkien itsearvioinnin ja toimintasuunnitelmien arviointi

Marraskuussa 2020 julkaistussa ilmasto- ja ympäristöriskien hallintaoppaassa EKP:n pankkivalvonta esitti 13 valvontaodotusta siitä, miten sen suorassa valvonnassa olevien pankkien tulisi ottaa ilmastoriskit huomioon liiketoimintamallissa, hallinnossa ja riskienhallinnassa ja julkistaa niitä koskevia tietoja. EKP pyysi pankkeja laatimaan itsearvioinnin siitä, miten ne ovat täyttäneet oppaassa esitetyt valvontaodotukset, sekä tätä koskevan toimintasuunnitelman.

Marraskuussa 2021 EKP julkaisi arvion ilmasto- ja ympäristöriskien hallinnan tilasta pankkisektorilla. Arvio kattoi 112 EKP:n suorassa valvonnassa olevaa laitosta, joiden yhteenlasketut varat ovat 24 000 miljardia euroa, ja siinä kartoitettiin ensi kertaa eurooppalaisten pankkien valmiutta hallinnoida ilmasto- ja ympäristöriskejä ja julkistaa niitä koskevia tietoja.

Arviossa esitetään poikkileikkaus ilmasto- ja ympäristöriskien hallinnan ja julkistamisen nykyisistä linjauksista euroalueen pankeissa. Lisäksi siinä tarkastellaan esiin tulleita riskienhallinnan hyviä käytäntöjä.

EKP toteaa arviossaan, että vaikka laitokset ovatkin aloittaneet työn ilmastoriskien sisällyttämiseksi riskienhallinnan käytäntöihinsä, yksikään arvioiduista laitoksista ei vielä ollut lähellä kaikkien valvontaodotusten täyttämistä (kuvio A). Arvioiduista laitoksista 90 prosenttia täytti EKP:n valvontaodotukset vain osittain (tai ei lainkaan). Monet pankit kuitenkin tunnistavat, että ilmasto- ja ympäristöriskeillä on seuraavien 3–5 vuoden aikana olennainen vaikutus niiden riskiprofiiliin, erityisesti luottoriskiin, operatiiviseen riskiin ja liiketoimintamallista aiheutuvaan riskiin.

Lähes kaikki pankit ovat laatineet suunnitelmia käytäntöjensä parantamiseksi. EKP tarkasteli näiden suunnitelmien laatua ja erityisesti sitä, käsitelläänkö niissä havaittuja puutteita. Suunnitelmien laatu vaihteli huomattavasti (kuvio A). Jotkin pankit vastasivat kyselyyn lyhyesti ja taustatietoja antamatta, toiset taas liittivät mukaan laajoja ja yksityiskohtaisia asiakirjoja suunnitelluista toimista ja hankkeista.

Kuvio A

Ilmasto- ja ympäristöriskien hallinnan tila arvioiduissa laitoksissa: valvontaodotusten täyttyminen ja toimintasuunnitelmien riittävyys

(y-akseli: EKP:n oppaassa esitettyjen valvontaodotusten täyttyminen laitosten käytännöissä; x-akseli: havaittujen puutteiden korjaamiseksi tehtyjen suunnitelmien riittävyys)

EKP lähetti kullekin pankille yksilöidyn palautekirjeen, jossa pankkia kehotettiin korjaamaan arvioinnissa havaitut puutteet. Joissakin tapauksissa pankeille saatetaan asettaa laadullinen vaatimus valvojan arviointiprosessin aikana.

Seuraavat vaiheet

EKP tunnistaa, että ilmasto- ja ympäristöriskien ottamisessa osaksi pankkien strategioita sekä hallinnon ja riskienhallinnan järjestelyjä on jatkuvasti muuttuvia haasteita, ja sitoutuu jatkamaan keskustelua pankkien kanssa.

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta kartoitti myös pankkien ilmasto- ja ympäristöriskeihin liittyvien tietojen julkistamista. Tuloksista julkaistaan raportti, ja kukin kartoitukseen osallistunut pankki on saanut yksilöllistä palautetta.

EKP toteuttaa myös erityisarvioinnin pankkien valmiuksista ilmasto- ja ympäristöriskien hallinnan saralla. Arviointiin sisältyy esimerkiksi perusteellisia analyyseja strategian, hallinnon ja riskienhallinnan näkökulmasta, ja se toteutetaan vuoden 2022 alkupuoliskolla. EKP:n pankkivalvonta toteuttaa myös ilmastoriskejä koskevan stressitestin. Näistä valvontatoimista saatavat tulokset ovat luonteeltaan laadullisia. Ne vaikuttavat pankkeihin vain välillisesti (SREP-pistemäärien kautta pilarin 2 mukaisiin vaatimuksiin), eikä pankkikohtaisia tuloksia julkaista. Lisäksi Euroopan komission esityksessä Basel III –sääntelyn loppuunsaattamisesta on uudistettuja vaatimuksia, jotka koskevat ympäristöön, yhteiskuntaan ja hyvään hallintotapaan liittyvien riskien hallintaa. Niiden mukaan ilmasto- ja ympäristöriskit tulisi sisällyttää valvojan arviointiprosessia ja stressitestejä koskeviin Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) ohjeisiin. Tältä pohjalta EKP aikoo vähitellen ottaa ilmasto- ja ympäristöriskit mukaan valvojan arviointiprosessin menetelmiin, mikä ennen pitkää tulee vaikuttamaan pilarin 2 mukaisiin pääomavaatimuksiin.

2 Lupamenettelyt ja valvontapäätösten täytäntöönpano- ja seuraamusmenettelyt

2.1 Toimiluvat

2.1.1 Vuosittainen merkittävyysarviointi, kattavat arvioinnit ja suurivaikutuksisten vähemmän merkittävien laitosten määrittäminen

2.1.1.1 Vuosittainen merkittävyysarviointi

EKP arvioi YVM-kehysasetuksen^[43] nojalla vuosittain, mitkä pankit tai pankkiryhmittymät täyttävät jonkin merkittävän laitoksen kriteereistä^[44] ja tulevat sen perusteella EKP:n suoraan valvontaan. Vuosittainen merkittävyysarviointi toteutettiin marraskuussa 2021. Sen lisäksi EKP teki pankkien ryhmärakenteiden muutosten yhteydessä tilannekohtaisia merkittävyysarviointeja, joiden perusteella tehtiin 48 laitoksen merkittävyyttä koskevaa päätöstä.

Merkittäviksi luokiteltuja laitoksia oli 30.11.2021 yhteensä 115^[45]. Määrä oli sama kuin edellisvuoden arvioinnissa.

Vuonna 2021 valvottavien laitosten luetteloon lisättiin vuosittaisen merkittävyysarvioinnin perusteella kolme pankkia. Banca Mediolanum S.p.A. ja Finecobank S.p.A. (molemmat Italiaan perustettuja) sekä Danske Bank A/S:n Suomen sivuliike luokiteltiin merkittäviksi laitoksiksi, sillä kunkin laitoksen varat ylittivät 30 miljardia euroa. Laitokset tulivat EKP:n suoraan valvontaan 1.1.2022. Danske Bank A/S:n Suomen sivuliikkeen tapauksessa EKP on vastaanottavan jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen.^[46]

Merkittävien laitosten luettelosta poistettiin seuraavat kolme pankkia:

• BFA Tenedora De Acciones S.A.U., joka aiemmin oli Bankia S.A.:n holdingyhtiö, poistettiin valvottavien laitosten luettelosta sen fuusioiduttua ainoan tytäryhtiönsä Bankia S.A.:n kanssa. Fuusion tuloksena syntynyt yhtiö, CaixaBank S.A., aloitti toimintansa 26.3.2021.
• Liberbank S.A. poistettiin valvottavien laitosten luettelosta sen fuusioiduttua Unicaja Banco S.A.:n kanssa 30.7.2021.
• C.R.H. – Caisse de Refinancement de l’Habitat ‑pankin luokitusta muutettiin vähemmän merkittäväksi, sillä se ei kolmena peräkkäisenä vuonna täyttänyt yhtään merkittävyyskriteeriä. Laitoksen suorasta valvonnasta vastaa Ranskan vakavaraisuus- ja kriisinratkaisuviranomainen (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ACPR) 1.1.2022 alkaen.

Pankkien ryhmärakenteissa tapahtui myös seuraavia muutoksia, jotka eivät vaikuttaneet merkittävien laitosten määrään:

• Ryhmittymän sisäisten sulautumisten vuoksi Precision Capital S.A. ei enää täyttänyt rajat ylittävän toiminnan merkittävyyden kriteereitä, joten sen merkittävyyden perusteeksi tuli kansallinen taloudellinen merkitys (kyseiset kynnysarvot täyttyivät 31.12.2020).
• Piraeus Bank S.A.- ja Alpha Bank AE ‑pankkien toimiluvat lopetettiin ryhmittymän uudelleenjärjestelyn yhteydessä ja laitoksista tuli rahoitusalan holdingyhtiöitä, uusilta nimiltään Piraeus Financial Holdings S.A. ja ALPHA SERVICES AND HOLDINGS S.A. Lisäksi toimiluvan sai kaksi uutta luottolaitosta eli Piraeus Financial Holdings S.A.:n tytäryhtiö Piraeus Bank S.A. ja ALPHA SERVICES AND HOLDINGS S.A.:n tytäryhtiö ALPHA BANK S.A.

Valvottavien laitosten luetteloa päivitetään säännöllisesti. Uusin versio on EKP:n pankkivalvonnan verkkosivuilla.

Taulukko 2

Merkittävät ja vähemmän merkittävät laitokset (pankkiryhmittymät tai yksittäiset laitokset) eurooppalaisessa pankkivalvonnassa vuoden 2021 merkittävyysarvioinnin jälkeen

2.1.1.2 Kattavat arvioinnit

Heinäkuussa 2021 EKP sai päätökseen kattavat arvioinnit, joiden kohteena oli kaksi italialaista osuuspankkiryhmittymää (Iccrea Banca S.p.A. – Istituto Centrale del Credito Cooperativo ja Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano S.p.A.) ja kaksi Baltian alueen pankkia (virolainen Luminor Bank AS ja liettualainen Akcinė bendrovė Šiaulių bankas).

Lisäksi EKP käynnisti elokuussa 2021 kattavan arvioinnin, jonka kohteena oli kolme merkittävyyskriteerin täyttävää pankkia: itävaltalainen Addiko Bank AG (merkittävää rajat ylittävää toimintaa), slovenialainen Agri Europe Cyprus Limited (yksi Slovenian kolmesta suurimmasta luottolaitoksesta) ja irlantilainen Barclays Bank Ireland PLC (koko). Näiden kolmen pankin kattava arviointi valmistuu arvioidusti vuoden 2022 alkupuoliskolla.

2.1.1.3 Suurivaikutuksiset vähemmän merkittävät laitokset

Vähemmän merkittäviä laitoksia on runsaasti, ja niiden koossa, rakenteen monimutkaisuudessa ja riskiprofiilissa on suuria eroja. Niinpä näiden laitosten luokittelun perusteena eurooppalaisessa pankkivalvonnassa on niiden vaikutus koko rahoitusjärjestelmään ja niiden riskiprofiili. Vuodesta 2022 alkaen nämä kaksi tekijää arvioidaan erikseen. Suurivaikutuksiset vähemmän merkittävät laitokset määritetään kerran vuodessa kussakin yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvassa maassa.

Vähemmän merkittävä laitos on suurivaikutuksinen, jos se täyttää jonkin seuraavista kriteereistä:

• Koko
  Laitoksen kokonaisvarat ylittävät 15 miljardia euroa.
• Merkitys talouden kannalta
  Laitoksen kokonaisvarojen osuus maan BKT:stä on yli 15 prosenttia tai se on ”muu järjestelmän kannalta merkittävä laitos” (O-SII) vakavaraisuusdirektiivin määritelmän mukaan.
• Mahdollisesti merkittävä laitos
  Vähemmän merkittävä laitos on ”suuri laitos” vakavaraisuusasetuksen (CRR II) määritelmän mukaan (laitos, joka täyttää yhden merkittävyyskriteerin, mutta jota ei ole luokiteltu merkittäväksi).
• Rajat ylittävä toiminta
  Vähemmän merkittävä laitos omistaa yhden tai useamman luottolaitoksen yhdessä tai useammassa yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvassa maassa.
• Liiketoimintamalli
  Vähemmän merkittävä laitos on rahoitusmarkkinoiden infrastruktuuri, jolla on pankkitoimilupa, talletuspankkien yhteenliittymän keskusyhteisö tai laitosten suojajärjestelmän keskusyhteisö.
• Vähimmäiskattavuussääntö
  Jos tietyssä maassa on yllä olevilla kriteereillä määritettynä vähemmän kuin kolme suurivaikutuksista vähemmän merkittävää laitosta, sovelletaan vähimmäiskattavuussääntöä. Sääntö edellyttää, että kokokriteerin perusteella valitaan lisää vähemmän merkittäviä laitoksia, kunnes on määritetty kolme suurivaikutuksista vähemmän merkittävää laitosta.

Sellaista vähemmän merkittävää laitosta, joka on pieni ja rakenteeltaan yksinkertainen vakavaraisuusasetuksen (CRR II) määritelmän mukaan, ei voida luokitella suurivaikutuksiseksi, paitsi jos se on suurin vähemmän merkittävä laitos maassa, jossa kaikki vähemmän merkittävät laitokset ovat pieniä ja rakenteeltaan yksinkertaisia.

2.1.1.4 Suurivaikutuksiseksi luokittelun vaikutus

Vähemmän merkittävän laitoksen luokittelu suurivaikutuksiseksi on tekijä, jonka kansalliset valvontaviranomaiset ottavat huomioon määrittäessään valvontatoimien määrää ja tarkkuutta, esimerkiksi valvojan arviointiprosessin toimia ja paikalla tehtäviä tarkastuksia. Lisäksi kansalliset valvontaviranomaiset ovat YVM-kehysasetuksen artikloiden 97 ja 98 nojalla velvollisia ilmoittamaan EKP:lle olennaisista valvontamenettelyistä tai päätöksistä, joita ne aikovat kohdistaa näin luokiteltuihin laitoksiin.

Seuraavassa taulukossa luetellaan vähemmän merkittävät laitokset, jotka on luokiteltu suurivaikutuksisiksi vuonna 2022 valvontaelimen päätöksellä. Läpinäkyvyyden vuoksi luettelossa on mainittu myös luokitteluperuste.

Taulukko 3

Suurivaikutuksiset vähemmän merkittävät laitokset vuonna 2022

BelgiaBulgariaSaksaViroIrlantiKreikkaEspanjaRanskaKroatiaItaliaKyprosLatviaLiettuaLuxemburgMaltaAlankomaatItävaltaPortugaliSloveniaSlovakiaSuomi

2.1.2 Lupamenettelyt

Vuonna 2021 kansalliset valvontaviranomaiset ilmoittivat EKP:lle yhteensä 651 lupamenettelyä (ks. taulukko 4). Niistä 29 koski toimilupahakemuksia, 24 toimiluvan peruuttamista, 52 toimiluvan raukeamista, 111 merkittävän omistusosuuden hankkimista tai laajentamista, 404 sijoittautumisoikeuden käyttöä ja 31 rahoitusalan holdingyhtiöiden hyväksymistä. Uuden sijoituspalveluyritysten valvontaa koskevan lainsäädännön tultua voimaan kesäkuussa 2021 kansallisten valvontaviranomaisten ja EKP:n tehtäviin kuuluu myös luottolaitoshyväksynnän myöntäminen sijoituspalveluyrityksille.

Taulukko 4

EKP:lle ilmoitetut lupamenettelyt

Vuonna 2021 tehtiin kaikkiaan 200 toimilupamenettelyihin liittyvää päätöstä^[47]. Niistä 90 oli valvontaelimen ja EKP:n neuvoston hyväksymiä. Loput 110 olivat päätöksentekovaltuuksien delegointimenettelyssä valtuutettujen yksikönpäälliköiden hyväksymiä.^[48] Nämä 200 toimilupamenettelyihin liittyvää päätöstä kattavat 8 prosenttia kaikista EKP:n vuonna 2021 tekemistä yksittäisistä valvontapäätöksistä.

Kahdessa toimilupamenettelyssä annettiin kielteinen päätös. Lisäksi seitsemän toimilupahakemusta ja kahdeksan merkittävän omistusosuuden hankintaa tai laajentamista koskevaa hakemusta peruttiin ennen päätöksen antamista kielteisen arvion vuoksi.

Edellisvuoteen verrattuna toimilupamenettelyjen määrä pysyi jokseenkin ennallaan, myös kun otetaan huomioon uuden lainsäädännön mukaiset rahoitusalan holding- ja sekaholdingyhtiöiden hakemukset.

2.1.2.1 Yhteiset menettelyt

Vuonna 2021 EKP:lle ilmoitettujen toimiluvan hakemista, merkittävän omistusosuuden hankintaa ja toimilupahakemuksen peruuttamista koskevien yhteisten menettelyjen määrä pysyi kaiken kaikkiaan samana kuin edellisvuonna.

EKP:n pankkivalvonta käsitteli huomattavan määrän merkittävän omistusoikeuden hankintaa koskevia ilmoituksia. Muutamissa menettelyissä hakijat peruuttivat hakemuksen tai käyttivät oikeuttaan tulla kuulluksi joko valvontaviranomaisten alustavan arvioinnin aikana esittämien huomautusten vuoksi tai EKP:n kielteisen päätöksen vuoksi. Joissakin tapauksissa hakijat puolestaan peruuttivat hakemuksen epävarmana jatkuvan taloustilanteen vuoksi tai tapauskohtaisista syistä. Moniin laitoksen sisäisistä uudelleenjärjestelyistä johtuviin merkittävän omistusosuuden hankintamenettelyihin sovellettiin yksinkertaistettua arviointimenettelyä. Aiempien vuosien tapaan ja orastavista konsolidoitumiskehityksen merkeistä huolimatta rajat ylittävää konsolidoitumista esiintyi varsin vähän.

Suurin osa toimilupamenettelyistä vuonna 2021 liittyi uusien vähemmän merkittävien laitosten perustamiseen. Uusien hakemusten taustalla oli aiempien vuosien tapaan digitaalisten palveluiden tarjonnan lisääntyminen (esim. fintech-liiketoimintamallit).

Liettuan lainsäädännössä vuonna 2017 käyttöön otetun niin sanotun erityistoimiluvan vuoksi Liettuasta saadaan edelleen huomattava määrä toimilupahakemuksia. Liettuan keskuspankki ja EKP jatkoivat hakijoiden liiketoimintamallien tarkkaa arviointia. Tuloksena oli, että huomattavan monessa näistä tapauksista hakija peruutti hakemuksensa tai kansallinen valvontaviranomainen hylkäsi sen. Lisäksi jotkin saksalaiset toimijat peruivat ensimmäisen vaiheen jälkeen teknisiä innovaatioita sisältävät toimilupahakemuksensa.

Harvalukuisissa merkittäviin laitoksiin liittyvissä lupamenettelyissä oli useimmiten kyse toimiluvan laajentamisesta pankin suunnittelemiin uusiin säänneltyihin palveluihin.

Toimilupien peruuttamis- ja raukeamismenettelyt johtuivat yleensä vapaaehtoisesta liiketoimintojen lopettamisesta, fuusioitumisesta tai muista uudelleenjärjestelyistä. Neljä vähemmän merkittävää laitosta lopetti toimintansa niille määrättyjen likvidaatiomenettelyjen ja maksukyvyttömyysmenettelyjen vuoksi.

2.1.2.2 Sijoittautumisoikeuden käyttö, sijoituspalveluyritykset ja rahoitusalan holding- ja sekaholdingyhtiöt

Vuonna 2021 EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset käsittelivät 404 sijoittautumisoikeuden käyttöön liittyvää menettelyä. Uudistetun vakavaraisuusdirektiivin ja ‑asetuksen nojalla käsiteltäviksi tulivat nyt myös luottolaitoksiksi luokiteltujen sijoituspalveluyritysten tekemät ilmoitukset sijoittautumisoikeuden käytöstä.

EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset jatkoivat myös sijoituspalveluyritysten hyväksyntämenettelyä. Kesäkuussa 2021 tuli voimaan uusi sijoituspalveluyritysten valvontaa koskevaa lainsäädäntö, jossa määrätään sijoituspalveluyrityksiltä edellytettävät kriteerit. Toiminnan ehtoihin sisältyy sekä laadullisia kriteerejä (toiminnan luonne) että määrällisiä kriteerejä (varojen arvo), jotka määritetään joko yksittäisen laitoksen tai ryhmän tasolla. Vuosina 2021 ja 2022 kriteerit täyttäviin sijoituspalveluyrityksiin sovelletaan siirtymäsäännöksiä. Kriteerit täyttäviä sijoituspalveluyrityksiä on arvioitu olevan noin 20. Tähän mennessä kansalliset valvontaviranomaiset ovat ilmoittaneet EKP:lle 11 hakemusta.

Vakavaraisuusdirektiivin (CRD V) artiklan 21 kohdassa a otetaan käyttöön uusi valvontamenettely, jota sovelletaan rahoitusalan holding- tai sekaholdingyhtiöiden emoyhtiöihin valvottavissa ryhmittymissä^[49]. Tällaisen holdingyhtiön hyväksynnän saanut emoyhtiö on vastuussa siitä, että valvottava ryhmittymä noudattaa vakavaraisuusvaatimuksia korkeimmalla konsolidointitasolla. EKP vastaa hyväksynnän tai sitä koskevan poikkeuksen myöntämisestä sellaisille rahoitusalan holding- tai sekaholdingyhtiöiden emoyhtiöille, jotka kuuluvat valvottaviin ryhmittymiin. Vuonna 2021 EKP vastaanotti 31 hakemusta ja antoi 23 päätöstä, jotka käsittivät yhden vastaperustetun ja 22 jo toiminnassa olevaa rahoitusalan holding- tai sekaholdingyhtiötä valvottavissa ryhmittymissä. Yhdeksässä tapauksessa yhtiön hakemus hyväksyttiin ja 14 tapauksessa annettiin hyväksyntää koskeva poikkeus.

2.1.2.3 IMAS-verkkopalvelu

IMAS-verkkopalvelu sujuvoittaa valvojien ja valvottavien laitosten tai kolmansien osapuolten välistä yhteydenpitoa ja tietojenvaihtoa. Se on osa YVM:n valvontamenettelyjen digitalisointistrategiaa ja kattaa koko valvontasyklin^[50].

Tammikuusta 2021 lähtien huomattava osa sopivuuden ja luotettavuuden arviointimenettelyistä on käsitelty IMAS-verkkopalvelun kautta. Myös sijoittautumisoikeutta ja merkittävän omistusosuuden hankintaa tai laajentamista koskevat menettelyt siirtyivät IMAS-palveluun vuoden 2021 mittaan. Vuonna 2022 palveluun on tarkoitus siirtää myös toimilupahakemuksiin, toimiluvan vapaaehtoiseen perumiseen ja rahoitusalan holdingyhtiöiden hyväksyntään liittyvät menettelyt. Näihin menettelyihin liittyvää yhteydenpitoa hoidetaan siis jatkuvasti enemmän IMAS-verkkopalvelun kautta.

2.2 Sopivuuden ja luotettavuuden arviointimenettelyt

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonnalle ilmoitettiin yhteensä 2 627 sopivuuden ja luotettavuuden arviointimenettelyä^[51] (ylimmän hallintoelimen jäsenten, keskeisistä toiminnoista vastaavien henkilöiden^[52] ja EU:n ulkopuolisissa maissa sijaitsevien sivuliikkeiden johdon jäsenten henkilökohtaiset arvioinnit) (taulukko 5).

Taulukko 5

EKP:lle ilmoitetut sopivuuden ja luotettavuuden arviointimenettelyt

Noin 67 prosenttia kaikista vuonna 2021 tehdyistä sopivuuden ja luotettavuuden arvioinneista koski valvontatehtävissä toimivia ylimmän valvontaelimen jäseniä. Loput 33 prosenttia jakautuivat seuraavasti: johtotehtävissä toimivat ylimmän hallintoelimen jäsenet (noin 28 %), keskeisistä toiminnoista vastaavat henkilöt (4 %) ja EU:n ulkopuolisissa maissa sijaitsevien sivuliikkeiden johdon jäsenet (1 %).

Vuonna 2021 valmistuneiden sopivuuden ja luotettavuuden arviointimenettelyjen kokonaiskäsittelyaika oli keskimäärin 3,7 kuukautta. Se oli siis lyhyempi kuin neljän kuukauden enimmäisaika, joka on määritetty Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen ja Euroopan pankkiviranomaisen yhteisissä ohjeissa ylimmän hallintoelimen jäsenten ja keskeisistä toiminnoista vastaavien henkilöiden sopivuuden arviointia varten (EBA/GL/2021/06, kohta 179).

2.2.1 Muutokset sopivuuden ja luotettavuuden arvioinneissa

EKP pyrkii toteuttamaan sopivuuden ja luotettavuuden arvioinnin entistä tiukemmin ja tarkemmin sekä vahvistamaan valvottavien pankkien hallintoa. Niinpä arvioiduista hallintoelinten jäsenistä noin 58 prosentin kohdalla EKP katsoi, että yhden tai useamman sopivuuskriteerin täyttyminen ei ollut täysin selvää. Tämä on 8 prosenttia enemmän kuin edellisvuonna. Tavallisimmin kysymyksiä herättivät mahdolliset eturistiriidat sekä se, onko arvioitavalla henkilöllä tehtävän hoitamiseen tarvittava kokemus ja riittävästi aikaa. Tällaisissa tapauksissa EKP esitti merkittäville laitoksille ehtoja, velvoitteita tai suosituksia kysymysten ratkaisemiseksi.

EKP tekee sopivuuden ja luotettavuuden arvioinneissa yhteistyötä sekä kansallisten valvontaviranomaisten että valvottavien laitosten kanssa. Jos tietyn henkilön soveltuvuudesta herää kysymyksiä tai epäilyksiä, on tavallista, että hakemus päätetään peruuttaa. Tällaisella pankin kanssa käytävällä valvontadialogilla voidaan ennaltaehkäistä EKP:n kielteinen päätös sopivuuden ja luotettavuuden arviointimenettelyssä. Vuonna 2021 tällä tavoin peruutettiin kaikkiaan 52 hakemusta eli 30 enemmän kuin edellisvuonna.

EKP toteutti vuonna 2021 myös 17 uudelleenarviointia, joissa arvioitiin useita luottolaitosten ylimmän hallintoelimen jäseniä. Arvioinneista viisi liittyi rahanpesuun, neljä rikosoikeudellisiin menettelyihin, kaksi siviilioikeudellisiin menettelyihin ja kuusi muihin seikkoihin, kuten konkursseihin ja petoksiin.

Sopivuuden ja luotettavuuden arvioinnissa otettiin huomioon myös rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen viittaavat havainnot 36 hakemuksen kohdalla.

EKP pyrkii jatkuvasti tehostamaan sopivuuden ja luotettavuuden arviointimenettelyä erityisesti tietotekniikan avulla. Tehokkaaksi työkaluksi onkin osoittautunut IMAS-verkkopalvelu, jonka kautta valvottavat laitokset voivat toimittaa sopivuuden ja luotettavuuden arviointihakemuksensa kansallisille valvontaviranomaisille ja EKP:lle.

2.3 Väärinkäytösepäilyt, valvontapäätösten täytäntöönpano, sanktiot ja muut rahamääräiset seuraamukset

2.3.1 Valvontapäätösten täytäntöönpano- ja seuraamusmenettelyt

Valvontapäätösten täytäntöönpanoa ja seuraamusmenettelyiden määräämistä koskevat valtuudet jakautuvat YVM-asetuksen ja YVM-kehysasetuksen mukaan EKP:n ja kansallisten valvontaviranomaisten välillä epäillyn rikkomuksen luonteen, vastuussa olevan henkilön ja käytettävien toimenpiteiden perusteella (ks. EKP:n pankkivalvonnan toimintakertomus 2014). Sekä EKP:n määräämät seuraamukset että kansallisten valvontaviranomaisten EKP:n pyynnöstä määräämät seuraamukset julkaistaan EKP:n pankkivalvonnan verkkosivuilla.

Vuonna 2021 EKP:n käsittelyssä oli kahdeksan seuraamusmenettelyä, joista neljä jatkui edelliseltä vuodelta (taulukko 6). Näistä kahdeksasta menettelystä annettiin viisi EKP:n päätöstä.

Taulukko 6

EKP:n valvontapäätösten täytäntöönpano- ja seuraamusmenettelyt vuonna 2021

Kaikista kahdeksasta vuonna 2021 käsittelyssä olleesta seuraamusmenettelystä seitsemän liittyi suoraan sovellettavan EU:n lainsäädännön (EKP:n päätökset ja asetukset mukaan lukien) epäiltyihin rikkomuksiin, joista epäiltyinä oli seitsemän merkittävää laitosta. Kahdessa näistä menettelyistä EKP määräsi yhteensä 615 000 euroa sakkoja kahdelle samaan pankkiryhmittymään kuuluvalle valvottavalle laitokselle. Kaksi suoraan sovellettavan EU:n lainsäädännön rikkomusepäilyä koskevaa menettelyä keskeytettiin vuonna 2021, toinen suhteellisuusperiaatteen vuoksi ja toinen siksi, että seuraamusten määräämiseen vaadittavaa oikeusperustaa ei ollut. Kolme muuta menettelyä jatkui seuraavalle vuodelle.

Yhdessä menettelyssä oli kyse EU:n direktiivin toimeenpanevan kansallisen lainsäädännön rikkomusepäilystä, jossa epäiltynä oli vähemmän merkittävä laitos, ja EKP päätti käsittelynsä siirtämällä asian kansalliselle valvontaviranomaiselle.

EKP:n täytäntöönpano- ja seuraamusmenettelyjen kohteena olleiden rikkomusepäilyjen aiheet vuonna 2021 on esitetty kaaviossa 18.

Kaavio 18

Täytäntöönpano- ja seuraamusmenettelyjen kohteena olleet rikkomusepäilyt vuonna 2021

Vuonna 2021 kansalliset valvontaviranomaiset aloittivat seuraamusmenettelyjä EKP:n pyynnöstä, arvioivat tapauksia kansallisen lainsäädännön nojalla ja määräsivät kaksi sakkoa, joiden yhteismäärä oli 24,7 miljoonaa euroa.

Yksityiskohtaiset tiedot ja kattavat tilastot EKP:n ja kansallisten viranomaisten toteuttamista vakavaraisuusvaatimusten rikkomuksiin liittyvistä pankkivalvonnan seuraamusmenettelyistä esitetään ”Annual Report on Sanctioning Activities in the SSM in 2021” ‑julkaisussa. Se julkaistaan EKP:n pankkivalvonnan verkkosivuilla vuoden 2022 toisella neljänneksellä.

2.3.2 Muut rahamääräiset seuraamukset

YVM-asetuksen nojalla EKP voi käyttää myös kansallisen lainsäädännön mukaan kansalliselle valvontaviranomaiselle kuuluvia toimivaltuuksia yksinomaan valvontatehtäviensä hoitamista varten.

Tällä perusteella EKP määräsi vuonna 2021 kahdelle suorassa valvonnassaan olevalle laitokselle hallinnollisia seuraamuksia. EKP:n määräämät kansallisen lainsäädännön mukaiset hallinnolliset seuraamukset eivät olleet luonteeltaan sanktioita, vaan koronmaksuja, joiden suuruus oli noin 21,5 miljoonaa euroa ja peruste suuriin riskikeskittymiin sovellettavien rajoitusten rikkominen. Kyseiset valvottavat laitokset ovat hakeneet muutosta EKP:n päätöksiin Euroopan unionin tuomioistuimessa.

2.3.3 Väärinkäytösten ilmoittaminen

YVM-asetuksen artiklan 23 mukaan EKP:n vastuulla on varmistaa, että käytössä on tehokkaita mekanismeja, joilla kuka tahansa voi tehdä ilmoituksen pankkivalvontaa koskevan EU-lainsäädännön rikkomisesta (ns. ”whistleblowing”). EKP onkin luonut ilmoitusmenettelyn, jossa väärinkäytöksistä voidaan ilmoittaa EKP:n pankkivalvontasivuilla olevalla verkkolomakkeella.

EKP käsittelee verkkolomakkeella tai muiden kanavien (esimerkiksi sähköpostin tai kirjepostin) kautta ilmoitetut väärinkäytösepäilyt ehdottoman luottamuksellisesti ja ottaa niitä käsitellessään huomioon kaikki käytettävissä olevat tiedot.

Vuonna 2021 EKP:lle tehtiin 152 ilmoitusta väärinkäytösepäilyistä, mikä on 27 prosenttia edellisvuotta vähemmän. Ilmoituksista 78 liittyi epäilyihin pankkivalvontaa koskevan EU-lainsäädännön rikkomisesta, ja niistä 72 kuului EKP:n ja kuusi kansallisten valvontaviranomaisten toimivaltuuksien piiriin. Valtaosa lopuista ilmoituksista liittyi muihin kuin vakavaraisuusvaatimusten rikkomuksiin (esimerkiksi kuluttajansuojaan), eivätkä ne siis olleet väärinkäytösepäilyjä.

Väärinkäytösepäilyt koskivat useimmiten hallintoon liittyviä seikkoja (72 % ilmoituksista) sekä puutteita omien varojen ja pääomavaatimusten laskennassa (8 % ilmoituksista). Väärinkäytösepäilyjen aihejakauma on esitetty kaaviossa 19. Hallintoon liittyvissä ilmoituksissa yleisimpinä aiheina olivat riskienhallinta ja sisäinen valvonta, ylimmän hallintoelimen toiminnot, sopivuus- ja luotettavuusvaatimukset sekä organisaatiorakenne.^[57]

Kaavio 19

EKP:lle toimitetut väärinkäytösepäilyjä koskevat ilmoitukset

(prosentteja)

Väärinkäytösilmoitusten sisällöstä tiedotettiin asiaankuuluville yhteisille valvontaryhmille. Verkkolomakkeen kautta saadut tiedot käsiteltiin asianmukaisesti, ja EKP jatkoi niiden seurantaa tarvittaessa osana valvontatehtäviään. Tärkeimmät vuonna 2021 väärinkäytösilmoitusten perusteella toteutetut jatkotoimet olivat seuraavat:

• sisäinen arviointi saatujen asiakirjojen perusteella (43 % tapauksista)
• asiakirja- tai selvityspyyntö valvottavalle laitokselle (27 % tapauksista)
• sisäisen tarkastuksen tai paikalla tehtävän tarkastuksen järjestämispyyntö (19% tapauksista).

3 Osallistuminen kriisinhallintajärjestelyihin

3.1 Yhteistyö yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kanssa

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonnan ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston yhteistyö jatkui tiiviinä kaikilla tasoilla. EKP:n pankkivalvonta kutsui kriisinratkaisuneuvoston puheenjohtajan tarkkailijaksi niihin valvontaelimen kokouksiin, joissa käsiteltiin neuvoston toimivaltuuksiin liittyviä asioita. EKP:n edustaja osallistui vastaavasti tarkkailijana kriisinratkaisuneuvoston johdon istuntoihin ja täysistuntoihin. Myös EKP:n pääjohtaja ja kriisinratkaisuneuvoston puheenjohtaja sekä molempien ylin ja keskijohto keskustelivat säännöllisesti yhteisistä asioista, joita olivat esimerkiksi valvojan arviointiprosessi, elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat sekä kriisinhallintaan liittyvän politiikan linjaukset. EKP:n ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston välisen yhteistyöpöytäkirjan mukaisesti molemmat osapuolet vaihtoivat hallinnassaan olevia laajoja tietoaineistoja, mikä auttoi vähentämään pankkeihin kohdistuvaa raportointirasitetta.

Yhteistyöhön kuului myös keskustelu mahdollisista kriisinhallintakehykseen tarvittavista parannuksista. Keskustelun aiheina olivat esimerkiksi toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä olevat keinot ja ulkoisten varojen käyttö kriisinratkaisussa. Säännöllinen yhteydenpito yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kanssa auttoi EKP:tä myös syventämään palautetta, jonka se antoi Euroopan komission kohdennetussa kuulemisessa pankkien kriisinhallintaa ja talletussuojaa koskevan lainsäädännön uudistamisesta.^[58]

EKP osallistui aiempien vuosien tapaan yhteisen kriisinratkaisuneuvoston järjestämiin kriisitilanteen simulointiharjoituksiin. Harjoitusten tarkoituksena oli testata menettelyjä ja kansainvälistä yhteistyötä ja näin lisätä ymmärrystä kunkin viranomaisen päätöksenteko- ja toimintaprosesseista kriisinratkaisukollegioissa.

Lisäksi järjestettiin yhteisiä koulutustapahtumia, joiden aiheina olivat esimerkiksi elvytyksen suunnittelu, valvojan arviointiprosessin menetelmät sekä kriisinratkaisuneuvoston päivitetty omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäisvaatimusta (MREL) koskeva linjaus. Näiden toimien tarkoitus oli lujittaa yhteistyötä ja edistää viranomaisten yhteistä näkemystä eri osa-alueilla.

Keskeisenä yhteistyömuotona oli edelleen säännöllinen yhteydenpito EKP:n yhteisten valvontaryhmien ja kriisinratkaisuneuvoston sisäisten kriisinratkaisuryhmien välillä. Aiheena olivat esimerkiksi sellaiset laitokset, joiden taloudellinen tilanne on heikkenemässä ja jotka kuuluvat EKP:n kriisinhallintavaltuuksien piiriin. Tällaisissa tapauksissa kriisinratkaisuneuvosto osallistui kriisinhallintaryhmiin, jotta pankkivalvonnasta ja kriisinratkaisusta vastaavien viranomaisten toiminta olisi tällaisessa tilanteessa saumatonta.

Lainsäädännön mukaisesti EKP:n pankkivalvonta kuuli yhteistä kriisinratkaisuneuvostoa merkittävien laitosten toimittamista elvytyssuunnitelmista ja otti sen näkemykset huomioon arvioidessaan laitosten suunnitelmia ja laatiessaan laitoksille toimitettavaa palautetta. Näkemykset koskivat esimerkiksi elvytysvaihtoehtojen toteutettavuutta ja sitä, miten MREL-vaatimuksiin liittyvien elpymisindikaattorien kynnysarvot olisi syytä kalibroida.

Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto kuuli EKP:n pankkivalvontaa kriisinratkaisusuunnitelmien luonnoksista kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen mukaisesti^[59]. Kuulemisessa käsiteltiin muun muassa MREL-vaatimusten määrittämistä ja laitosten purkamismahdollisuuksien arviointimenettelyä. Aiempien vuosien tapaan kriisinratkaisuneuvosto kuuli EKP:n pankkivalvontaa yhteiseen kriisinratkaisurahastoon etukäteen kerättävien maksuosuuksien laskennasta. EKP arvioi kriisinratkaisuneuvoston näkemyksiä valvontatehtäviensä kannalta ja liiketoiminnan jatkuvuuden näkökulmasta.

3.2 Vähemmän merkittävien laitosten kriisinhallinta

Vähemmän merkittävien laitosten kriisinhallinta edellyttää kansallisen valvontaviranomaisen ja EKP:n välistä vahvaa yhteistyötä. Vaikka vastuu vähemmän merkittävien laitosten suorasta valvonnasta kuuluukin kansallisille valvontaviranomaisille, intensiivisempää yhteistyötä ja tietojenvaihtoa tarvitaan silloin, kun jonkin vähemmän merkittävän laitoksen arvioidaan olevan lähellä elinkelvottomaksi toteamista. Tällöin EKP, jonka toimivaltaan yhteiset menettelyt kuuluvat, harkitsee yhdessä kansallisen valvontaviranomaisen kanssa laitoksen toimiluvan perumista.

Vuonna 2021 EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset tekivät tiivistä yhteistyötä ja vaihtoivat tietoja useista vähemmän merkittävistä laitoksista, joiden taloudellisen tilanteen oli todettu heikenneen tai jotka todettiin kriisitapauksiksi. Kansalliset valvontaviranomaiset ilmoittivat EKP:lle seitsemän uutta tapausta, joissa vähemmän merkittävän laitoksen taloudellinen tilanne oli heikentynyt. Lisäksi EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset jatkoivat yhteistyötä ja tietojenvaihtoa 29 vastaavassa vireillä olevassa tapauksessa. Näistä 15 oli kriisitapauksia, joiden kohdalla tehtiin intensiivisempää yhteistyötä, ja seitsemässä tapauksessa perustettiin erityisiä kriisinhallinnan koordinointiryhmiä. Näin varmistettiin aiempien vuosien tapaan, että tarvittavat valvontatoimet ja ‑päätökset voidaan toteuttaa nopeasti ja koordinoidusti.

Kansalliset valvontaviranomaiset ilmoittivat EKP:lle myös 12 toimiluvan peruuttamiseen liittyvää tapausta. Näistä kaksi liittyi fuusioon tai yhdistymiseen, kolme selvitystilaan ja seitsemän vapaaehtoiseen liiketoiminnan lopettamiseen. Neljässä näistä 12 tapauksesta EKP antoi päätöksen toimiluvan peruuttamisesta, ja kahdeksan on edelleen arvioitavina.

Vähemmän merkittävien laitosten taloudellisen tilanteen heikkenemisen tärkeimpinä syinä vuonna 2021 olivat elinkelvottomat liiketoimintamallit, heikkona pysynyt kannattavuus ja siitä seuranneet maksuvalmiusongelmat sekä hallinnon rakenteelliset puutteet (mukaan lukien riittämättömät rahanpesun torjunnan järjestelyt). Myös kirjanpitorikoksen merkitys taloudellisen tilanteen heikkenemisen taustatekijänä nousi esiin.

4 Kansainvälinen yhteistyö

4.1 Eurooppalainen ja kansainvälinen yhteistyö

4.1.1 EKP ja valvontakollegiot

EKP toimii konsolidointiryhmän valvojana niille eurooppalaisille pankkiryhmittymille, joiden pääkonttori sijaitsee yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvassa maassa. Näin EKP voi toteuttaa kattavaa ja johdonmukaista valvontaa ja varmistaa tasapuoliset toimintaedellytykset kaikille johonkin pankkiryhmittymään kuuluville laitoksille (tytäryhtiöille tai sivuliikkeille) silloinkin, kun ne ovat sijoittautuneet yhteisen valvontamekanismin ulkopuolisiin EU:n jäsenvaltioihin tai Euroopan ulkopuolisiin valtioihin.

EKP:n tehtäviin kuuluu varmistaa säännöllinen yhteydenpito sekä pankkisektoria valvovien viranomaisten että muiden valvontaviranomaisten kanssa. Tätä tarkoitusta varten EKP voi perustaa valvontakollegioita. Jos pankkiryhmittymän pääkonttori ei sijaitse pankkiunioniin kuuluvassa ja EKP valvoo vähintään yhtä sen maailmanlaajuista tytäryhtiötä tai sivuliikettä, joka sijaitsee pankkiunioniin kuuluvassa EU:n jäsenvaltiossa, EKP noudattaa kyseisen EU:n ulkopuolisen valtion viranomaisten kanssa laadittuja yhteistyöjärjestelyjä. Useimmissa tapauksissa konsolidointiryhmän valvojana toimiva viranomainen toteuttaa yhteistyön valvontakollegioiden kautta, mutta kunkin viranomaisen määräajat ja päätöksentekomenettelyt saattavat vaihdella paikallisten vaatimusten ja luottamuksellisuutta koskevien sääntöjen mukaan.

EU-lainsäädännön mukaisissa yhteistyövelvoitteissa (esim. ryhmittymään kuuluvien yhtiöiden määrittäminen, keskeisten talousindikaattorien vaihto toimivaltaisten viranomaisten välillä ja valvontakollegioiden toteuttama valvontaohjelma) yhteiset valvontaryhmät saavat jatkuvaa tukea kolmen eri pääosaston edustajista kootulta työryhmältä. Työryhmän tarkoitus on myös edistää kansainväliseen yhteistyöhön liittyvien menettelyjen yhtenäisyyttä ja jakaa parhaita valvontakäytäntöjä.

Vuonna 2021 työryhmä osallistui valvontakollegioiden tekemien 13:n kirjallisen yhteistyösopimuksen tarkistamiseen. Sopimusten tarkoituksena oli määrittää Ison-Britannian valvontaviranomaisen brexitin jälkeinen asema kolmannen maan viranomaisena.

4.1.2 Yhteistyö kolmansien maiden viranomaisten kanssa

EKP seuraa jatkuvasti rajat ylittävän pankkitoiminnan kehitystä ja arvioi, onko yhteistyötä kolmansien maiden valvontaviranomaisten kanssa syytä tiivistää esimerkiksi yhteistyöpöytäkirjojen, valvontakollegioiden tai tapauskohtaisten järjestelyjen avulla. Vuoden 2021 aikana EKP solmi yhteistyöpöytäkirjan New Yorkin osavaltion rahoitusvalvontaviranomaisen (New York State Department of Financial Services, NYDFS) ja Australian valvontaviranomaisen (Australian Prudential Regulation Authority, APRA) kanssa. Järjestely katsottiin tarpeelliseksi, sillä eurooppalaisen pankkivalvonnan piirissä olevalla pankkisektorilla on merkittäviä rajat ylittäviä yhteyksiä New Yorkin osavaltion ja Australian pankkisektoreihin.

Molemmat yhteistyöpöytäkirjat luovat edellytykset viranomaisten väliselle yhteistyölle rajat ylittävän luottolaitostoiminnan valvonnassa. Niissä määritelty yhteistyö toteutetaan parhaan kyvyn mukaan, ja se voi käynnistyä tapauksen mukaan joko viranomaisten tai luottolaitosten omasta aloitteesta. Yhteistyö kattaa kaikkien sellaisten tietojen vaihdon, joiden avulla viranomaiset voivat edistää valvottavien laitosten turvallista ja vakaata toimintaa.

4.1.3 Yhteistyö arvopaperimarkkinaviranomaisten kanssa

EKP ja Yhdysvaltain arvopaperi- ja pörssikomissio (US Securities and Exchange Commission, SEC) solmivat 16.8.2021 yhteistyöpöytäkirjan, jolla valmisteltiin merkittävien laitosten rekisteröitymistä arvopaperipohjaisten swap-sopimusten välittäjiksi tai merkittäviksi osapuoliksi Yhdysvalloissa. Yhdysvaltain lainsäädännön vaatimusten mukaan arvopaperipohjaisten swap-sopimusten välittäjien tai merkittävien osapuolten, jotka sijaitsevat Yhdysvaltain ulkopuolella ja joilla on huomattavaa liiketoimintaa Yhdysvalloissa, on ilmoitettava tietonsa SEC:n rekisteriin 1.11.2021 mennessä (edellinen ryhmä) tai 1.12.2021 mennessä (jälkimmäinen ryhmä). SEC voi hyväksyä tällaisten laitosten täyttävän tietyt Yhdysvaltain lainsäädännön vaatimukset sillä perusteella, että ne jo täyttävät vastaavat EU:n ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset (ns. ”substituted compliance”). Tätä varten SEC:n ja asianosaisten valvonta- ja markkinaviranomaisten on solmittava yhteistyösopimukset.

Yhteistyöpöytäkirjan nojalla EKP ja SEC toteuttavat yhteydenpidon ja tietojenvaihdon, joka liittyy EKP:n valvonnassa olevien laitosten Yhdysvalloissa toteuttamiin arvopaperipohjaisiin swap-kauppoihin. Yhteistyön ansiosta YVM:ään osallistuvat laitokset voivat vähentää compliance-toimien päällekkäisyyksiä ja samalla kertaa sekä keskittyä EU-vaatimusten täyttämiseen että varmistaa Yhdysvaltain vaatimustenmukaisuuden.

EU:n tasolla EKP solmi yhteistyöpöytäkirjan Ranskan rahoitusmarkkinaviranomaisen (Autorité des Marchés Financiers, AMF) kanssa. AMF on Ranskan rahoitusinstrumenttimarkkinoiden valvonnasta vastaava toimivaltainen viranomainen.

4.1.4 Pankkivalvonnan yhteistyöpöytäkirjojen julkaiseminen

Toukokuussa 2020 EKP hyväksyi julkaisukäytännön, joka koskee EKP:n pankkivalvontatehtävissään aiemmin solmimia ja tulevia yhteistyöpöytäkirjoja. Yhteistyöpöytäkirjat julkaistaan EKP:n pankkivalvonnan verkkosivuilla, jos toinen osapuoli antaa siihen suostumuksensa. Julkaisemista saattavat rajoittaa myös sovellettavan lainsäädännön määräykset luottamuksellisten tietojen saatavuudesta. EKP julkaisi 19.2. ja 30.4.2021 verkkosivuillaan 18 yhteistyöpöytäkirjaa, jotka se on solminut pankkivalvontatehtävissään vuodesta 2014 lähtien. Niiden toisena osapuolena ovat EU:n ulkopuolisten maiden pankkeja ja rahoitusmarkkinoita valvovat viranomaiset, esimerkiksi Englannin pankki / Ison-Britannian valvontaviranomainen, jonka kanssa solmittiin yhteistyöpöytäkirja Ison-Britannian EU:sta eroamisen yhteydessä vuonna 2019. Lisäksi vuoden 2021 jälkipuoliskolla EKP julkaisi kolme yhteistyöpöytäkirjaa, jotka on solmittu Yhdysvaltain arvopaperi- ja pörssikomission (SEC), New Yorkin osavaltion rahoitusvalvontaviranomaisen (NYSDF) ja Ranskan rahoitusmarkkinaviranomaisen (AMF) kanssa.

4.1.5 Tiivis yhteistyö euroalueen ulkopuolisten maiden kanssa

Vuonna 2021 yhteistyö pankkiunionin uusimpien jäsenten eli Bulgarian ja Kroatian kanssa sujui joustavasti. Nämä kaksi maata tulivat EKP:n valvontaan lokakuussa 2020 tiiviiksi yhteistyöksi kutsutun järjestelyn kautta. Kroatian keskuspankki (Hrvatska narodna banka) ja Bulgarian keskuspankki (Българска народна банка) liittyivät yhteiseen valvontamekanismiin, ja niiden edustajat osallistuivat päätöksentekoon valvontaelimessä. Maiden kansalliset valvontaviranomaiset toteuttivat jatkuvaa valvontaa, jonka kohteina olivat paitsi Bulgariassa ja Kroatiassa toimivien eurooppalaisten pankkien tytäryhtiöt myös niiden emoyhtiöt ja pankkiryhmittymät, joihin tytäryhtiöt kuuluivat. EKP:n tehtäviin kuuluu myös Bulgarian ja Kroatian vähemmän merkittävien laitosten yleisvalvonta, jossa pyritään edistämään korkealaatuisten käytäntöjen yhdenmukaista soveltamista. Pitkin vuotta järjestettiin seminaareja ja työpajoja, joiden tavoitteena oli juuri aloitetun yhteistyön tukeminen. Tällainen sujuva valvontayhteistyö on pankkisektorin yhtenäistymisen avaintekijä.

4.1.6 Kansainvälisen valuuttarahaston rahoitussektorin arviointiohjelmat

Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) arvioi rahoitussektorin maakohtaisissa arviointiohjelmissa (Financial Sector Assessment Programs, FSAP-ohjelmat) kohdemaan rahoitussektoria kattavasti ja yksityiskohtaisesti.

IMF on selvittänyt euroalueen pankkivalvonta- ja kriisinratkaisurakenteita koko euroaluetta käsittelevässä arviointiohjelmassaan, joka julkaistiin vuonna 2018. EKP:n pankkivalvonta on jo toteuttanut valvontakäytännöissään monia arviointiohjelmassa annettuja suosituksia, ja EU-lainsäädännön muutoksia edellyttäviä suosituksia on käsitelty EU:n lainsäädäntöelimissä jo aiemmin ja käsitellään parhaillaan.

Vuonna 2021 IMF käynnisti Saksan, Irlannin ja Suomen maakohtaiset arviointiohjelmat. Näissä ohjelmissa arvioidaan pankkisektorin ulkopuolisia seikkoja, kuten kansallisen vakuutus- ja makrovalvontasääntelyn toimintaa. Niihin sisältyy myös kokonaisvaltainen arviointi pankkien ongelmista, ja painopiste on sellaisissa seikoissa, jotka kuuluvat vähemmän merkittävien laitosten valvonnasta tai rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta vastaavien kansallisten viranomaisten toimivaltaan. Lisäksi IMF sai vuonna 2021 valmiiksi säännöllisen FSAP-ohjelmaa koskevan tarkistuksensa ja päivitti sen perusteella luettelon maista, joiden rahoitussektori on koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävä eli systeemisesti merkittävä. Näissä maissa toteutetaan määrätyin väliajoin pakollinen FSAP-arviointi.

Pankkisektorin mikro- ja makrovakausvalvonnasta vastaavana viranomaisena EKP antaa panoksensa myös IMF:n vuosittaisiin lausuntoihin yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvien maiden talouden tilasta ja näkymistä. Lausunto perustuu IMF:n neljänteen sopimusartiklaan (ns. artikla IV ‑konsultaatiot).

4.2 Osallistuminen eurooppalaisen ja kansainvälisen sääntelyn kehittämiseen

4.2.1 Osallistuminen finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän työhön

Vuonna 2021 finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmä (Financial Stability Board, FSB) keskittyi kansainvälisessä yhteistyössään edelleen koronaviruspandemian aiheuttamiin haasteisiin ja rahoitusvakauden säilyttämiseen.

Finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän jäsenenä EKP:n pankkivalvonta oli aktiivisesti mukana arvioimassa koronaviruspandemian tähänastisia vaikutuksia rahoitusvakauden kannalta FSB:n aiheesta julkaisemaa katsausta varten.

EKP osallistui FSB:n työhön myös useissa laajemmissa kokonaisuuksissa, joita olivat esimerkiksi 1) vuosittainen kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien pankkien määrittäminen yhteistyössä Baselin pankkivalvontakomitean kanssa sekä suunniteltu tarkistus pankkiunionia koskevien muutosten vaikutuksista määritysmenetelmiin, 2) kyberhäiriötilanteiden raportointia koskevan kartoituksen viimeistely, 3) rahoitussektoriin vaikuttavien ilmastoriskien hallintaa koskevan suunnitelman koordinointi ja 4) rahamarkkinarahastojen häiriönsietokyvyn parantamista koskevien ehdotusten valmistelu. Tässä yhteydessä EKP:n pankkivalvonta osallistui FSB:n täysistuntoon sekä määräysten toteuttamista käsittelevän komitean ja sääntely- ja valvontayhteistyökomitean kokouksiin. Se osallistui myös kriisinratkaisun johtoryhmän ja alueellisen neuvoa-antavan Euroopan ryhmän kokouksiin.

EKP:n pankkivalvonta osallistuu jatkossakin finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän työhön useilla alueilla, joita ovat esimerkiksi kansainvälinen yhteistyö, pandemiakriisiin liittyvien toimien koordinointi, digitaalisten innovaatioiden seurantatyö ja rahoitussektoriin vaikuttavien ilmastoriskien käsittely.

4.2.2 Osallistuminen Basel-sääntelyprosessiin

Vuonna 2021 Baselin pankkivalvontakomiteaa valvova keskuspankkien pääjohtajien ja valvontaviranomaisten johtajien ryhmä vahvisti strategiset prioriteetit ja toimintaohjelman vuosille 2021 ja 2022. Tärkeitä prioriteetteja olivat aiemmin sovittujen uudistusten toteutus ja arviointi, kehittymässä olevien riski- ja haavoittuvuustekijöiden (esim. digitalisaatiosta ja ilmastonmuutoksesta johtuvien) kartoitus ja arviointi sekä valvontayhteistyön kehittäminen. EKP osallistui aktiivisesti näihin toimiin.

EKP toimi toisena puheenjohtajana Baselin pankkivalvontakomitean työryhmässä, joka käsittelee ilmastoon liittyviä talouden riskejä, sekä yhteisten vakavaraisuusstandardien kehittämisestä ja toteutuksesta vastaavassa työryhmässä.

Baselin pankkivalvontakomitea aloitti uudistustyön, joka koskee kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien pankkien määrittämismenetelmiä. EKP:n pankkivalvonta antoi panoksensa Baselin pankkivalvontakomitean päätökseen, jonka mukaan myös pankkiunionin kehityksen vaikutukset näihin määritysmenetelmiin on tarkoitus ottaa tarkistuksessa huomioon. Erityisen huomion kohteena on rajat ylittävien vastuiden kohtelu pankkiunionin sisällä.

Lisäksi EKP:n pankkivalvonta osallistui muihin Baselin pankkivalvontakomitean linjauksia koskeviin keskusteluihin, toimi asiantuntijana työryhmissä, teki yhteistyötä komitean jäsenten kanssa EU:ssa ja sen ulkopuolella sekä tuki omaan alaansa kuuluvien vaikutusanalyysien laatimista. Tähän työhön kuului ensiksikin kansainväliseen rahoitusjärjestelmään kohdistuvien ilmastoriskien mahdollisten hallintakeinojen arviointi ja kehittäminen. Toiseksi julkaistiin toiminnallisen joustavuuden periaatteet, joiden tavoitteena on vahvistaa pankkien kykyä selviytyä vakavista talouden häiriöistä, sopeutua niihin ja elpyä niistä. Kolmanneksi aloitettiin julkinen kuuleminen pankkien kryptovarojen vakavaraisuuskohtelua koskevista alustavista ehdotuksista.

4.2.3 Osallistuminen Euroopan pankkiviranomaisen työhön

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta teki jälleen tiivistä yhteistyötä Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) kanssa Euroopan pankkisektorin valvonnan yhtenäisyyden, luottolaitosten turvallisuuden ja vakauden sekä koko rahoitusjärjestelmän vakauden edistämiseksi. Yhteisiin hankkeisiin kuului EU:n laajuinen Euroopan pankkiviranomaisen stressitesti 2021, jonka laadunvarmistuksesta EKP vastasi. Muita yhteisiä hankkeita olivat pandemiakriisin seuranta, vastauksen valmistelu Euroopan komission lausuntopyyntöön ja Euroopan pankkiviranomaisen laatima toimivaltaisten viranomaisten valvonnan riippumattomuutta koskeva raportti. EKP ja Euroopan pankkiviranomainen laativat syyskuussa myös yhteisen kirjeen, jossa korostettiin Basel III ‑vaatimusten täysimääräisen, aikataulun mukaisen ja yhtenäisen täytäntöönpanon tärkeyttä EU:ssa.

Euroopan pankkiviranomainen toteutti vuonna 2021 EU:n laajuisen avoimuutta lisäävän kartoituksen, jonka toteuttamiseen EKP myötävaikutti varmistamalla yhteensä 99 merkittävän laitoksen täsmällisten valvontatietojen oikea-aikaisen saatavuuden. Kartoitus tarjosi markkinaosapuolille yksityiskohtaisia tietoja YVM:ään osallistuvien pankkien rahoitustilanteesta ja pandemiakriisin vaikutuksesta.

Lisäksi EKP avusti vakavaraisuusasetuksen artiklan 430 kohdan c nojalla Euroopan pankkiviranomaista sen valmistellessa tilastotietojen, kriisinratkaisutietojen ja vakavaraisuustietojen integrointia koskevaa toteutettavuustutkimusta. Raportti julkaistiin 16.12.2021, ja siinä todettiin, että kaikki raportoitavat alat kattava yhteinen tietohakemisto on keskeinen väline, jolla voidaan keventää raportointirasitetta, parantaa tietojen laatua ja luoda edellytykset raportointikehyksen yhtenäistämiselle vielä jatkossakin. Raportissa suositellaan myös, että integraatiotyötä ohjaamaan perustettaisiin yhteinen komitea, jossa jäseninä olisivat EU:n viranomaiset ja kansalliset viranomaiset sekä soveltuvissa tapauksissa pankkialan edustajat. Yhdessä EPV:n ja muiden sidosryhmien kanssa EKP oli mukana laatimassa yhteistä näkemystä ja esittämässä konkreettisia ehdotuksia siitä, miten semanttisesti yhtenäinen tietohakemisto raportointivaatimusten yhtenäisyyden edistämiseksi voidaan toteuttaa.

EPV:n ohjeiden osalta valvontaviranomaisten on ilmoitettava, noudattavatko ne ohjeita ja suosituksia, tai perusteltava niiden noudattamatta jättäminen^[60]. Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta ilmoitti noudattavansa 23 ohjetta. Lisätietoja on EKP:n pankkivalvonnan verkkosivuilla. EKP:n pankkivalvonta on aina ilmoittanut noudattavansa tai aikovansa noudattaa kaikkia sovellettavia EPV:n tai kolmen Euroopan valvontaviranomaisen (ESA) ohjeita ja suosituksia.

5 EKP:n pankkivalvontaorganisaatio

5.1 Tilivelvollisuuden täyttäminen

Tämä vuosittain julkaistava toimintakertomus on yksi tärkeimmistä kanavista, joiden kautta EKP:n pankkivalvonta toteuttaa tilivelvollisuuttaan Euroopan parlamentille ja Euroopan unionin neuvostolle. EKP:n pankkivalvontatehtäviltä edellytettävästä tilivelvollisuudesta ja avoimuudesta on säädetty YVM-asetuksessa. EKP:lle on erittäin tärkeää ylläpitää ja noudattaa tilivelvollisuusjärjestelyjä, jotka on säädetty Euroopan parlamentin ja EKP:n välisessä toimielinten sopimuksessa sekä EU:n neuvoston ja EKP:n välisessä yhteisymmärryspöytäkirjassa.

Vuonna 2021 valvontaelimen puheenjohtaja oli koronaviruspandemian vuoksi yhteydessä Euroopan parlamentin talous- ja raha-asioiden valiokuntaan yksinomaan etäyhteyden välityksellä. Valvontaelimen puheenjohtaja esitteli 23.3.2021 valiokunnalle EKP:n pankkivalvonnan toimintakertomuksen vuodelta 2020 ja osallistui kahteen sääntömääräiseen kuulemiseen 1.7. ja 1.10.2021. Keskeisenä aiheena olivat EKP:n pankkivalvonnan toimet pandemiakriisiin vastaamiseksi. Keskusteltavina olivat myös pankkisektorin haasteet, kuten pankkien liiketoimintamallien kestävyys ja kannattavuus, ilmastoriskien hallinta ja digitalisaation vaikutus. Lisäksi keskusteltiin pankkiunionin lujittamisesta ja erityisesti Basel III ‑säännöstön käyttöönotosta, kotijäsenvaltioiden ja vastaanottavien jäsenvaltioiden valvontaviranomaisten välisen yhteistyön kysymyksistä, pankkien kriisinhallinta- ja talletussuojajärjestelmästä sekä sijoitusten rahoittamisesta velkavaroilla.

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta julkaisi kahdeksan vastausta Euroopan parlamentin jäsenten pankkivalvontaa koskeviin kirjallisiin kysymyksiin. Se toteutti myös YVM-asetuksessa määrättyä raportointivelvollisuuttaan kansallisille parlamenteille julkaisemalla kaksi vastausta kansallisten parlamenttien jäsenten kirjallisiin kysymyksiin. Kaikki vastaukset on julkaistu. Vastauksissa käsiteltyjä aiheita olivat esimerkiksi luottoriskin hallinta, tietotekniikka- ja kyberriskit, hallintoon liittyvät kysymykset ja suojajärjestelmien piiriin kuuluvien laitosten vakavaraisuusvalvonta.

Lisäksi EKP toimitti Euroopan parlamentille valvontaelimen kokousten pöytäkirjat toimielinten välisen sopimuksen mukaisesti.

Vuonna 2021 yhteydenpitoon EU:n neuvoston kanssa kuului myös kaksi tilaisuutta (21.5. ja 4.10.), joissa valvontaelimen puheenjohtaja vaihtoi näkemyksiä euroryhmän kanssa. Molemmat tilaisuudet järjestettiin videokokouksina. Ennen näitä keskusteluja EKP julkaisi yhteenvedon aiheeseen liittyvistä pankkivalvonnan toimista. Euroryhmän kanssa käsiteltyjä aiheita olivat muiden muassa EKP:n valvontatoimet, jotka liittyivät luottoriskiin ja muihin ajankohtaisiin riskeihin, esimerkiksi sijoitustoiminnan velkarahoituksen aiheuttamiin riskeihin.

EKP osallistui yhdessä Euroopan komission ja EPV:n kanssa Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toteuttamaan pankkivalvontaa koskevaan tarkastukseen, jonka aiheena oli Euroopan unionin rahanpesun vastainen politiikka pankkisektorilla. Tarkastus valmistui kesäkuussa 2021. EKP pyrkii toteuttamaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaisia toimia koskevat suositukset siltä osin kuin ne kuuluvat pankkivalvonnan toimivaltuuksiin. Lisäksi EKP osallistuu aktiivisesti Euroopan tilintarkastustuomioistuimen meneillään olevaan tarkastukseen, joka käsittelee EKP:n valvonnan tehokkuutta pankkien järjestämättömien saamisten hallinnoinnin osalta.

Tarkastusten seurantavaiheessa EKP:n ja Euroopan tilintarkastustuomioistuimen välisen tietojenvaihdon käytännön järjestelyjä edisti laitosten vuonna 2019 solmima yhteisymmärryspöytäkirja. EKP seuraa aktiivisesti, miten Euroopan tilintarkastustuomioistuimen suositusten toteutus etenee, ja myös tilintarkastustuomioistuin seuraa aiemmin antamiensa suositusten noudattamista. Vuoden 2021 viimeisellä neljänneksellä tilintarkastustuomioistuin toteuttikin seurantatarkastuksen siitä, millaisia toimia EKP on tehnyt kahden yhteistä valvontamekanismia ja kriisinhallintaa koskevan tarkastuksen suositusten toteuttamiseksi.^[65]

5.2 Avoimuus ja viestintä

Edelleen jatkuvan koronaviruspandemian vuoksi EKP:n pankkivalvonta tukeutui myös vuonna 2021 digitaalisiin kanaviin ja alustoihin, joiden avulla tietoja voitiin jakaa oikea-aikaisesti, avoimesti ja tehokkaasti. Viestinnän suuntaamiseksi entistä tehokkaammin suurelle yleisölle EKP lisäsi visuaalisten keinojen käyttöä ja kiinnitti huomiota tekstien helppolukuisuuteen ja ymmärrettävyyteen. Käytössä oli myös useita erilaisia keinoja, kuten kuvakaruselleja, videoita, podcasteja ja blogikirjoituksia, joiden avulla selvennettiin pankkivalvontaa ja pankkien toimintaa erilaisista taustoista tuleville yleisöille. Tärkeä virstanpylväs oli pankkivalvonnan uudistettujen verkkosivujen julkaiseminen. Sivujen uusi ulkoasu on nykyisten digitaalisen suunnittelun käytäntöjen mukainen, ja keskeisiä elementtejä ovat tarinallisuus ja visuaalisuus, parempi luettavuus ja teknistenkin aiheiden entistä helpommin lähestyttävät esitystavat.

Uudenlaisilla viestintäkeinoilla voitiin myös vahvistaa puheiden, haastattelujen ja muiden perinteisten välineiden kautta välitettyjä avainviestejä. Vuonna 2021 valvontaelimen puheenjohtaja ja varapuheenjohtaja pitivät 26 puhetta ja EKP:n edustajat valvontaelimessä 12 puhetta. Yhteensä he antoivat 18 haastattelua tiedotusvälineille ja julkaisivat kuusi blogi- ja mielipidekirjoitusta. Lisäksi valvontaelimen puheenjohtaja piti lehdistötilaisuuden, jossa käsiteltiin vuoden 2020 valvojan arviointiprosessin eli SREP-prosessin tuloksia ja koronavirustilanteen uusinta kehitystä. EKP:n pankkivalvonta julkaisi 23 lehdistötiedotetta ja 44 muuta julkaisua, muiden muassa kirjeitä Euroopan parlamentin jäsenille, oppaita pankeille ja valvontatilastoja. Neljännesvuosittainen Supervision Newsletter ‑verkkojulkaisu, jolla on lähes 9 000 tilaajaa, tarjosi tänäkin vuonna ajantasaista tietoa meneillään olevista valvontahankkeista ja niiden tuloksista.

EKP:n pankkivalvonta julkaisi Euroopan pankkiviranomaisen koordinoiman stressitestin tulokset heinäkuussa 2021. Samassa yhteydessä EKP julkaisi ensi kertaa stressitestin tuloksia niiden keskikokoisten pankkien osalta, jotka eivät olleet mukana EPV:n stressitestin otoksessa. EKP:n uutena käytäntönä on julkaista kansallisten ja kansainvälisten viranomaisten kanssa tehdyt yhteistyöpöytäkirjat, ja vuonna 2021 niitä julkaistiin kaikkiaan 21.

EKP:n pankkivalvonta käynnisti myös kolme julkista kuulemista, jotka koskivat esimerkiksi EU-lainsäädännön sallimien vaihtoehtojen ja harkintavallan käyttöön liittyvien periaatteiden tarkistusta sekä sopivuuden ja luotettavuuden arvioinnin päivitystä. Vuonna 2021 järjestettiin joka toinen vuosi pidettävä pankkivalvontafoorumi (Forum on Banking Supervision), joka nyt pidettiin etäkonferenssina. Puheenvuoroissa ja keskusteluissa käsiteltiin erilaisia luottoriskiin, ilmastoriskeihin ja pankkiunioniin liittyviä teemoja.

EKP perusti uuden Banking Supervision Market Contact Group (BSMCG) ‑yhteistyöryhmän edistääkseen koko toimialan laajuista dialogia EKP:n pankkivalvonnan ja pankkisektoriin erikoistuneiden markkina-ammattilaisten välillä. Ryhmä piti ensimmäisen kokouksensa heinäkuussa 2021, ja sen puheenjohtajana toimii valvontaelimen puheenjohtaja. Keskustelujen aiheina ovat pankkisektorin kehitys, rakenteelliset ja sääntelyyn liittyvät suuntaukset sekä EKP:n pankkivalvonnan toimien vaikutus. Yhteistyöryhmän kautta kertyvä tietämys auttaa EKP:tä määrittämään entistä tarkemmin pankkien keskeisiä riskejä ja heikkouksia. Lisäksi ryhmä tarjoaa kohdennetun kanavan pankkisektorin toimijoiden yhteydenpidolle. EKP:n pankkivalvonta pyrkii huolehtimaan ryhmän kokoonpanon monipuolisuudesta, jotta mukana olisi laaja kirjo laitoksia ja pankkialan sidosryhmiä, ja jäsenyysvuorot kiertävät tietyllä aikavälillä. BSMCG-yhteistyöryhmän toimiin liittyvät asiakirjat, kuten kokousten esityslistat, osallistujaluettelot ja tiivistelmät kokousten kulusta, julkaistaan säännöllisesti EKP:n pankkivalvonnan verkkosivuilla.

Vuonna 2021 EKP sai vastattavakseen 1 264 pankkivalvontaa koskevaa yleisökysymystä. Kysymysten aiheina olivat yleiset valvontaan liittyvät seikat, pankkeja koskevat valitukset tai EU-lainsäädännön rikkomusepäilyt, toimiluvat, ilmastoriskejä koskeva stressitesti sekä pandemiakriisiin liittyvät toimet. Vierailijakeskuksen uusien virtuaalisten ratkaisujen avulla EKP järjesti pankkivalvonnasta kuusi etäesitelmää, joita seurasi kaikkiaan 176 osallistujaa, ja esitteli 892 etäkävijälle EKP:n avaintehtävät ja eurooppalaisen pankkivalvonnan perusteet.

5.3 EKP:n pankkivalvonnan organisaatiouudistuksen viimeistely

EKP:n uuden organisaatiorakenteen tultua voimaan 1.10.2020 käynnistettiin useita muutoshallintatoimia, joilla uudistusten toteuttamista haluttiin sujuvoittaa. Niitä olivat esimerkiksi Change Agents ‑ryhmän perustaminen sekä rekrytointityö kaikkien uuden organisaatiorakenteen avoimien työpaikkojen täyttämiseksi.

Change Agents ‑ryhmään kuului vapaaehtoisia EKP:n pankkivalvonnan kaikilta toimialoilta ja hierarkiatasoilta. Vapaaehtoiset toimivat seuraavilla neljällä eri osa-alueella.

1. Yhteistyö kansallisten valvontaviranomaisten kanssa, jossa tavoitteena oli helpottaa yhteistyötä, jakaa asiantuntemusta ja edistää avoimuutta koko yhteisen valvontamekanismin laajuudella. Toimintatapoina olivat kaikille yhteisessä valvontamekanismissa työskenteleville avoimet lounasseminaarit, EKP:n ja joidenkin kansallisten viranomaisten väliset vaihto-ohjelmat, koko valvontamekanismin kattavat yhteistyösovellukset ja YVM:n tietotekniset palvelut.
2. Vastuiden ja tehtävien selkiyttäminen, jossa tavoitteena oli kartoittaa kaikki yhteisessä valvontamekanismissa toimivat pysyvät työryhmät, verkostot ja asiantuntijaryhmät, määritellä kaikkien toimialojen toimintamallit ja toimivaltuudet sekä koota toimintokohtainen puhelinluettelo, josta tietyn alueen asiantuntijat on helppo löytää. Tavoitteiden tukena oli pankkivalvojille tarkoitettu SSMnet-verkkojärjestelmä, jonka avulla tietoaineistoja ja asiantuntemusta voidaan jakaa.
3. Prosessit, jossa tavoitteena oli esittää visuaalisessa muodossa kaikkien pankkivalvonnan menettelyjen keskeiset vaiheet ja aikajanat, tiedot niissä käytettävistä työvälineistä ja niihin osallistuvista asiantuntijoista. Tämän osa-alueen toteutus on meneillään ja perustuu SSMnet-järjestelmään.
4. Yhteistyö pääosastojen välillä, jossa tavoitteena oli tehdä eri toimialojen työtä ja saavutuksia näkyvämmiksi sekä edistää toimialojen välistä viestintää ja yhteishenkeä. Toimintatapoja olivat esimerkiksi koulutuskiertueet, virtuaaliset messutapahtumat ja sisäiset työvierailut.

Yksi suurimmista uudelleenjärjestelyyn liittyvistä hankkeista oli avoimien työpaikkojen täyttäminen uudistetussa organisaatiossa. Vuonna 2021 toteutettiin lukuisia rekrytointitoimia ja järjestettiin useita mahdollisuuksia henkilöstökiertoon. Lisäksi käynnistettiin fasilitoitu sisäinen vaihto-ohjelma sekä sisäisiä ja ulkoisia rekrytointikampanjoita. Rekrytointitoimien tarkoitus oli löytää kuhunkin avoimeen tehtävään sopivia asiantuntijoita, ja sen avulla voitiin myös edistää sukupuolten tasapuolisempaa edustusta koskevaa strategiaa EKP:n pankkivalvonnan eri toimialoilla.^[66]

Kaavio 20

Nimitykset työtehtävien mukaan

(1.1.2021–9.12.2021)

5.4 Yhteisen valvontamekanismin sisäisen yhteistyön kehittäminen

Vuonna 2021 toteutettiin kaksi aloitetta, joilla pyrittiin vahvistamaan sisäistä yhteistyötä koko YVM:n laajuudelta: EKP:n ja kansallisten valvontaviranomaisten henkilöstön vaihto-ohjelma sekä SSM-Hub-työryhmä.

Vaihto-ohjelma kattaa EKP:n pankkivalvonnan, kansallisten valvontaviranomaisten ja kansallisten keskuspankkien henkilöstön väliset vaihdot. Vaihto-ohjelma kuuluu YVM-asetuksen artiklassa 31 kuvattuihin järjestelyihin, ”joilla varmistetaan henkilöstön asianmukainen vaihto ja siirto kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa ja keskuudessa”. Se edistää eurooppalaisen pankkivalvonnan sisäistä liikkuvuutta, urakehitystä YVM:n sisällä ja yhteistä valvontakulttuuria. Eurooppalaisessa pankkivalvonnassa henkilöstön liikkuvuuden tuomia etuja ovat entistä tehokkaampi yhteistyö, monipuolisuus ja organisaation joustavuus. Lisäksi se edistää monimuotoisuus- ja osallistamistavoitteita.

Vuoden 2021 aikana toteutettiin Ranskan valvontaviranomaisen (Autorité de contrôle prudentiel et de resolution, ACPR) kanssa pilottihanke, jossa kuusi paria organisaation eri tasoilta aloitti vaihtojakson. Jakson pituus on suunnitelman mukaan kaksi vuotta. Vaihto-ohjelmaan osallistuvat henkilöt ovat kotiorganisaationsa henkilöstösääntöjen alaisia, ja he noudattavat vastaanottavan organisaation työaikoja, etätyötä koskevia sääntöjä ja yleisiä toimintatapoja. Vaihtojakson päätyttyä vaihdosta palaavat henkilöt tuovat mukanaan uusia taitoja ja entistä laajemman näkökulman, joiden avulla he voivat edistää yhteistä valvontakulttuuria.

Ensimmäinen kansallisen valvontaviranomaisen koordinoima SSM-Hub-työryhmä perustettiin EKP:n saatua toimivaltuudet riskin pidättämistä, läpinäkyvyyttä ja uudelleenarvopaperistamista koskevien vaatimusten valvontaan arvopaperistamista koskevan asetuksen (EU 2017/2402) artiklojen 6, 7 ja 8 nojalla. SSM-Hub-työryhmä perustettiin avustamaan EKP:tä näiden vaatimusten valvonnassa YVM-asetuksen artiklan 6 kohdan 7 mukaisesti.^[67] Sitä johtaa kulloinkin koordinoijana toimivan kansallisen valvontaviranomaisen henkilöstö. Toiminnasta vastaa vapaaehtoisten kansallisten valvontaviranomaisten henkilöstöstä^[68] ja EKP:n henkilöstöstä muodostettu ryhmä.

SSM-Hub-työryhmä toteuttaa päivittäistä valvontaa ja avustaa EKP:tä sen valvontatehtävissä. Yleisvastuu säilyy edelleen EKP:llä, ja EKP toteuttaa tarvittavat valvottaviin laitoksiin kohdistuvat toimet tavanomaisten päätöksentekomenettelyidensä mukaan. Näin varmistetaan lainsäädännön soveltamisen johdonmukaisuus. SSM-Hub-työryhmä tarjoaa tarvittaessa myös teknistä tukea ja toteuttaa yhdenmukaisuustarkistuksia.

Ensimmäinen etappi oli arvopaperistamisilmoituksia koskevan ohjeluonnoksen laatiminen julkista kuulemista varten. Opas ei ole sitova. Oppaassa selvennetään, mitä tietoja EKP odottaa suorassa valvonnassaan olevien, arvopaperistamisliiketoimien alullepanijana tai järjestäjänä toimivien pankkien ilmoittavan valvojille. Pankkien odotetaan noudattavan opasta kaikissa arvopaperistamisliiketoimissa 1.4.2022 alkaen, jolloin SSM-Hub-työryhmä aloittaa toimintansa.

5.5 Päätöksenteko

5.5.1 Valvontaelimen ja ohjauskomitean kokoukset ja päätökset

EKP:n pankkivalvonnan valvontaelimeen kuuluu puheenjohtaja (viisivuotinen toimikausi, jota ei voida uusia), varapuheenjohtaja, neljä EKP:n edustajaa sekä kansallisten valvontaviranomaisten edustajat. Jos kansallisena valvontaviranomaisena toimii jokin muu taho kuin kansallinen keskuspankki, molempien edustajat voivat olla mukana valvontaelimessä. Tällöin kunkin maan edustajilla on äänestysmenettelyssä yksi yhteinen ääni.

Vuonna 2021 valvontaelin kokoontui 16 kertaa. Pandemian vuoksi kaikki viralliset kokoukset pidettiin etäkokouksina, ja valvontaelimen neuvonpitoa pystyttiin näin jatkamaan tehokkaasti. Lisäksi valvontaelin vieraili lokakuussa 2021 Belgian keskuspankin kutsumana Brysselissä strategian suunnittelukokouksessa, jossa noudatettiin kaikkia paikallisia rajoitustoimia. Valvontaelimen jäsenet vaihtoivat kokouksessa näkemyksiä yhteisen valvontamekanismin riskeistä ja prioriteeteista vuodelle 2022 sekä valvonnan haasteista pandemian jälkeen. Yhtenä aiheena oli myös yhteisen valvontamekanismin yhtenäisyyden lisääminen. Tätä tarkoitusta varten päätettiinkin aloittaa toimia, jotka liittyivät esimerkiksi yhteiseen toimintakulttuuriin ja urapolkuihin, suunnittelun yhtenäistämiseen, yhteistyön tiivistämiseen koko valvontasyklin aikana sekä tietotekniikkaan ja koulutukseen.

Valvontaelimen ohjauskomitea^[69] kokoontui kymmenen kertaa, ja kaikki kokoukset pidettiin etäkokouksina.

Ohjauskomitea piti lisäksi 14 kokousta, joiden aiheina olivat yhteisen valvontamekanismin menettelyjen digitalisoiminen ja yksinkertaistaminen sekä yhtenäisten käytäntöjen edistäminen. Kokoukset pidettiin etäkokouksina, ja niihin saivat osallistua kaikki kiinnostuneet valvontaelimen jäsenet.

Valvontaelin

Vuonna 2021 EKP teki 2 362 pankkikohtaista valvontapäätöstä^[70] (kuvio 2). Niistä 1 162 oli päätöksentekovaltuuksien delegointimenettelyssä valtuutettujen EKP:n yksikönpäälliköiden hyväksymiä. Kaikkiaan 1 200 päätöksessä valvontaelimen ehdotuksen hyväksyi EKP:n neuvosto niin sanotussa vastustamattajättämismenettelyssä. Näiden valvontapäätösten lisäksi EKP hyväksyi 177^[71] toimintoa (esimerkiksi sivuliikkeen perustaminen) siten, että se ei esittänyt vastalausetta säädetyssä määräajassa.

Suurin osa valvontapäätöksistä koski sopivuuden ja luotettavuuden arviointia (49,2 %), sisäisiä malleja (11,2 %), omien varojen vaatimuksia (9,5 %), kansallista toimivaltaa (9,5 %) ja merkittäviä omistusosuuksia (3,8 %).

Pankkikohtaisten päätösehdotusten lisäksi, jotka toimitetaan EKP:n neuvostolle hyväksyttäviksi niin sanotussa vastustamattajättämismenettelyssä, valvontaelin teki päätöksiä monissa yleisissä asioissa, joista tärkeimmät koskivat yhteisten menettelyjen ja säännösten soveltamista tietyillä pankkivalvonnan osa-alueilla. Jotkin näistä päätöksistä valmisteltiin valvontaelimen perustamissa tilapäisissä työryhmissä, joihin kuului EKP:n ja kansallisten valvontaviranomaisten johdon edustajia. Ryhmät valmistelivat esimerkiksi arvopaperistamista koskevia vaatimuksia ja ilmastoriskeihin liittyvän stressitestin menetelmäkehitystä. Vuonna 2022 toteutettavassa stressitestissä pyritään arvioimaan, millä tavoin sään ääri-ilmiöt vaikuttavat pankkeihin, kuinka haavoittuvia pankit ovat päästöhintojen jyrkille nousuille ja miten pankit voivat vastata erilaisiin siirtymäskenaarioihin seuraavien 30 vuoden aikana.

Lisäksi joidenkin valvontaelimen päätösten pohjalta julkaistiin oppaita ja raportteja, joita olivat esimerkiksi sopivuuden ja luotettavuuden arviointiopas, hallinnollisia rahoituksellisia seuraamuksia koskeva opas ja raportti ilmasto- ja ympäristöriskien hallinnan tilasta pankkisektorilla.

Päätöksentekomenettelyn yksinkertaistamiseksi EKP on ottanut käyttöön useita delegointimenettelyjä, joissa päätöksentekovaltuuksia on siirretty yksikönpäälliköille. Delegointimenettelyä voidaan käyttää sopivuutta ja luotettavuutta, laitosten merkittävyyttä ja omia varoja koskevissa päätöksissä sekä kansallisia toimivaltuuksia, sijoittautumisoikeutta ja pankkivalvonnan yhteisiä menettelyjä koskevissa päätöksissä. Vuonna 2017 aloitettujen delegointimenettelyiden käytännön toteutuksesta kertyneiden kokemusten perusteella toteutettiin vuonna 2021 tekninen tarkastus. Sen tuloksena useita delegointikriteereitä tarkennettiin, delegointimenettelyä laajennettiin euroalueen ulkopuolisten maiden kanssa tehtävää tiivistä yhteistyötä koskeviin ohjeisiin ja eri menettelyjä yhdenmukaistettiin, joten niiden käyttö on nyt entistä tehokkaampaa ja johdonmukaisempaa. Lisäksi otettiin käyttöön uusi delegointimenettely, jota sovelletaan sisäisiä malleja koskeviin päätöksiin ja yleisesti aikataulujen lisäajan myöntämiseen.

Suurin osa valvontaelimen päätöksistä tehtiin kirjallisella menettelyllä.^[72]

Vuonna 2021 EKP:n suoraan valvomista 115 pankkiryhmittymästä 32 halusi saada EKP:n viralliset päätökset kansalliselle kielelle käännettyinä (edellisvuonna vastaava luku oli 33).

Kuvio 2

Valvontaelimen päätökset vuonna 2021

5.5.2 Oikaisulautakunnan toiminta

Vuonna 2021 oikaisulautakunta^[73] antoi yhden lausunnon saamastaan oikaisupyynnöstä (ks. taulukko 7). Siinä oikaisulautakunta ehdotti oikaisupyynnön kohteena olevan valvontaelimen päätöksen kumoamista.

Lausunnossa käsiteltävät seikat koskivat EKP:n valtuuksia hyväksyä kansalliseen lainsäädäntöön perustuvia valvontatoimia, ja oikaisulautakunta totesi, että kaikki valvontapäätökset on syytä tehdä suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ja kohtuullisen ajan kuluessa.

Vuoden aikana tehtiin useita muutoksia oikaisulautakunnan kokoonpanoon. EU:n virallisessa lehdessä julkaistun hakuilmoituksen perusteella EKP:n neuvosto nimitti uudeksi jäseneksi Pentti Hakkaraisen 1.2.2022 alkaen ja uusiksi varajäseniksi Christiane Campillin ja Damir Odakin 1.12.2021 alkaen. Oikaisulautakunnan nykyinen kokoonpano on siis seuraava: puheenjohtaja on toistaiseksi nimeämättä, varapuheenjohtaja on Concetta Brescia Morra, jäsenet ovat Javier Arístegui, André Camilleri, Pentti Hakkarainen ja René Smits, ja varajäsenet ovat Christiane Campill ja Damir Odak.

Taulukko 7

Oikaisulautakunnan käsittelemät valvontapäätösten oikaisupyynnöt

5.5.3 Uuden EKP:n edustajan valitseminen valvontaelimeen

Kun Pentti Hakkaraisen toimikausi virallisesti päättyi 31.1.2022, valvontaelimessä avautui yksi EKP:n edustajan paikka. EKP:n edustajan nimittäminen kuuluu YVM-asetuksen ja EKP:n päätöksen 2014/4^[74] mukaan EKP:n neuvoston tehtäviin.

Tehtävää koskeva ilmoitus julkaistiin marraskuussa 2021^[75], ja 16.12.2021 EKP:n neuvosto nimitti Finanssivalvonnan johtajan Anneli Tuomisen EKP:n edustajaksi valvontaelimeen viiden vuoden toimikaudeksi, jota ei voi uusia. Muut EKP:n edustajat valvontaelimessä ovat Edouard Fernandez-Bollo, Elizabeth McCaul ja Kerstin af Jochnick. Anneli Tuominen aloittaa tehtävänsä 1.6.2022.

Anneli Tuomisen tehtäviin kuuluu valvontaelimen puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan työn tukeminen sekä EKP:n pankkivalvonnan edustaminen sisäisissä ja ulkoisissa yhteyksissä puheenjohtajan pyynnöstä.

5.6 Menettelytapaohjeiden noudattaminen

EKP on laatinut ylimmän johdon jäsenille, johdolle ja henkilöstölle eettiset ohjeet YVM-asetuksen artiklan 19 kohdan 3 nojalla. Niihin kuuluvat Euroopan keskuspankin ylimmän johdon jäsenten menettelytapaohjeet, erillinen luku EKP:n henkilöstösäännöissä ja suuntaviivat yhteisen valvontamekanismin eettisiä sääntöjä koskevista periaatteista^[76]. Ohjeiston toteutumista ja jatkokehitystä tukevat EKP:n eettinen komitea, compliance- ja hallintotapa-asioiden toimisto sekä eettisistä ja compliance-asioista vastaava työryhmä.

Vuonna 2021 eettinen komitea arvioi mandaattinsa mukaisesti kaikkien valvontaelimen jäsenten ilmoitukset etunäkökohdista. Sen jälkeen ilmoitukset julkaistiin EKP:n verkkosivuilla. Avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteiden mukaisesti EKP julkaisi verkkosivuillaan eettisen komitean lausuntoja kaikista eturistiriitatapauksista ja palvelusuhteen päättymisen jälkeisistä työsuhteista.^[77] Lisäksi eettinen komitea antoi pankkivalvonnassa toimivia EKP:n ylimmän johdon jäseniä koskevia lausuntoja neljässä tapauksessa, joista suurin osa liittyi eturistiriitaan.

Compliance- ja hallintotapa-asioiden toimisto järjesti myös tavanomaisen compliance-seurantatarkastuksen henkilöstön ja ylimmän johdon yksityisistä rahoitustoimista. Tarkastuksessa todettiin joitakin harvoja tapauksia, joissa eettisistä säännöistä oli poikettu. Niistä noin puolet koski EKP:n pankkivalvonnan henkilöstöä. Missään niistä ei ollut kysymys tahallisesta väärinkäytöksestä tai vakavasta säännöistä poikkeamisesta.

Aiheeseen liittyvien koulutusten, verkko-oppimisohjelman ja tiedotuskampanjoiden (esimerkiksi Ethics Awareness Week ja uudelle henkilöstölle suunnattu Open Ethics Days) järjestämisen lisäksi compliance- ja hallintotapa-asioiden toimisto vastasi noin 2 050 kysymykseen useista eri aiheista. Noin 45 prosenttia kysymyksistä tuli EKP:n pankkivalvonnan henkilöstöltä. Suurin osa eli lähes 54 prosenttia kysymyksistä käsitteli henkilöstön yksityisiä rahoitustoimia, ja seuraavaksi yleisimmät kysymykset koskivat työsuhteen päättymisen jälkeisiä rajoituksia sekä työn ulkopuolisia tehtäviä (kaavio 21).

Kaavio 21

EKP:n pankkivalvontahenkilöstön vuonna 2021 esittämät kyselyt eettisistä kysymyksistä

EKP:n pankkivalvonnan palveluksesta vuonna 2021 eronneiden henkilöiden joukossa oli yksi, johon sovellettiin eettisten sääntöjen mukaista karenssijaksoa.

Yhteisen eettisen toimintakulttuurin vahvistamisessa otettiin merkittäviä edistysaskeleita, kun eettisistä ja compliance-asioista vastaava työryhmä toteutti eettisten suuntaviivojen^[78] laajamittaisen uudelleenarvioinnin, jonka EKP:n neuvosto hyväksyi. Uusien suuntaviivojen tavoitteena on entisestään lujittaa ja yhtenäistää kansallisten valvontaviranomaisten eettisiä käytäntöjä. Työryhmä nimettiin uudelleen eettisten ja compliance-asioiden yhdyselimeksi, mikä kuvastaa paremmin sen toimintakentän laajuutta sekä eettisten kysymysten ja hyvän hallintotavan jatkuvasti kasvavaa merkitystä. Eturistiriitojen käsittelyn tehostamiseksi uusissa suuntaviivoissa on tiukennettu sekä työsuhteen alkamista edeltäviä että työsuhteen päättymisen jälkeisiä vaatimuksia ja yksityisiä rahoitustoimia koskevia vaatimuksia. EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset ottavat uudet eettiset suuntaviivat käyttöön kesäkuuhun 2023 mennessä.

5.7 Rahapoliittisten tehtävien ja valvontatehtävien eriyttäminen

Vuonna 2021 rahapoliittisten tehtävien ja valvontatehtävien eriyttämisen periaatetta sovellettiin pääasiassa näiden kahden tehtäväalueen väliseen tietojenvaihtoon.

Euroopan keskuspankin rahapoliittisten tehtävien ja valvontatehtävien eriyttämisen toteuttamisesta annetussa EKP:n päätöksessä EKP/2014/39^[79] säädetään, että tietojenvaihto on tarveperusteista, eli tietoja pyytävän tehtäväalueen on osoitettava, että tiedot ovat tarpeellisia määritettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Useimmissa tapauksissa salassa pidettävien tietojen käyttöluvat saatiin suoraan tiedot omistavalta tehtäväalueelta. Mainitun päätöksen mukaan näin voidaan menetellä sellaisten anonymisoitujen tietojen kohdalla, jotka eivät ole salattavia politiikkaa koskevia tietoja. Eturistiriitoja ei syntynyt, eikä EKP:n johtokunnan välitysapua tarvittu.

Muutamissa tilanteissa yksittäisten pankkien anonymisoimattomien tietojen vaihtoon tai salattavien politiikkaa koskevien tietojen toimittamiseen vaadittiin kuitenkin johtokunnan hyväksyntä EKP:n päätöksen EKP/2014/39 nojalla. Tietojen käyttölupa myönnettiin tarveperusteisesti tapauskohtaisen arvioinnin jälkeen rajoitetuksi ajaksi.

Koronaviruspandemian vuoksi EKP:n johtokunta sovelsi maaliskuussa 2020 Euroopan keskuspankin päätöksen EKP/2014/39 artiklaa 8, joka koskee luottamuksellisten tietojen vaihtamista kriisitilanteissa. Artiklan 8 nojalla pandemiatilanteen edellyttämiä tietoja voitiin vaihtaa ilman EKP:n johtokunnan hyväksyntää, mutta kuitenkin tiukkaa tarveharkintaa noudattaen. Tätä poikkeusta sovellettiin useisiin tietojenvaihtoihin, joissa oli kysymys pankeilta pandemian vuoksi kerätyistä tiedoista. Myös näissä tapauksissa tietojen käyttölupa annettiin tarveharkinnan perusteella rajoitetuksi ajaksi.

Valvontatehtävien ja rahapolitiikkaan liittyvien tehtävien päätöksenteon eriyttäminen ei herättänyt kysymyksiä, joten sovittelulautakunnan apua ei tarvittu.

5.8 Valvontatietojen raportointi

5.8.1 Muutokset valvontatietojen raportointivaatimuksissa

Vuonna 2021 valvontatietojen raportointia koskevaan lainsäädäntöön tehtiin muutoksia, ja niiden seurauksena aiempi komission täytäntöönpanoasetus^[80] korvattiin useammalla uudella säädöksellä^[81]. EKP toteutti yhteistyössä kansallisten valvontaviranomaisten kanssa EPV:n korjatun DPM 3.0 ‑taksonomian mukaiset muutokset, joissa ovat mukana myös pankkitasolla tehdyt muutokset. Muutokset koskevat tiedonkeruuta muun muassa tarkistetun vähimmäisomavaraisuusasteen, tarkistetun pysyvän varainhankinnan vaatimuksen, vastapuoliriskin, uusien omia varoja ja hyväksyttäviä velkoja koskevien vähimmäisvaatimusten sekä kaupankäyntisalkkua koskevan vakavaraisuussääntelyn perusteellisen uudistuksen osalta.

EKP otti käyttöön uuden Centralised Submission Platform ‑sovelluksen (CASPER), jossa valvontatietoja voidaan ilmoittaa. Sovelluksen käyttäjien tunnistus, varmennus ja käyttäjätietojen hallinta tapahtuu keskitetysti ECB Identity Portal ‑alustan kautta. CASPER-sovelluksella laitokset voivat toimittaa EKP:lle strukturoituja tietoja suojatun yhteyden kautta. Tietojen validointi tapahtuu sovelluksessa automaattisesti, ja sen avulla voidaan myös käydä keskustelua validoinnin tuloksesta asiaa hoitavien EKP:n työryhmien kanssa. CASPER-sovelluksen käyttöä laajennetaan vähitellen siten, että pankit toimittavat sen kautta muita kuin yhdenmukaistettuja valvontatietoja. Nykyisellään näitä tietoja keräävät yhteiset valvontaryhmät monella eri tavalla, esimerkiksi sähköpostin tai jaettujen kansioiden kautta. Uuden käytännön odotetaan tehostavan yleistä tietojen keruuta ja validointia suuresti.

Vuonna 2021 Task Force on the Harmonisation of the Sequential Approach^[82] ‑työryhmä laati luonnoksen yksityiskohtaisista liiketoimintavaatimuksista, jotka perustuivat valvontaelimen lokakuussa 2020 hyväksymiin pääperiaatteisiin ja vaatimuksiin. Lopullisia liiketoiminnallisia vaatimuksia tulevat soveltamaan EKP ja kansalliset valvontaviranomaiset, ja niiden tarkoitus on luoda yhteiset normit, joilla yhdenmukaistetaan YVM:ssä käytetyt valvontatietojen keruu-, validointi- ja jakelumenettelyt, sekä varmistaa valvottavien laitosten tasapuoliset toimintaedellytykset.

YVM:n laajuisen valvontatietojen tietokannan^[83] tarkoitus on vähentää pankkien raportointirasitetta, kun tietopyyntöjen päällekkäisyydet voidaan sen avulla estää. Vuonna 2021 tietokantaa muutettiin siten, että siihen kerätään lisätietoja kunkin tietopyynnön sisältämien tietopisteiden määrästä jatkoselvitystä varten. Kaikki EKP:n horisontaaliset tietopyynnöt laadittiin EKP:n tietohakemiston mukaisesti valvottavien laitosten raportointirasitteen vähentämiseksi ja päällekkäisten tietopyyntöjen tunnistamiseksi entistä helpommin.

EKP lisäsi entisestään pankkivalvonnan verkkosivuilla julkaistavien valvontatietojen läpinäkyvyyttä ja saatavuutta ottamalla käyttöön uuden interaktiivisen mittariston, jonka avulla verkkosivujen käyttäjät saavat yleiskatsauksen keskeisistä indikaattoreista. EKP julkaisi nyt ensimmäistä kertaa yksittäisiä pankkeja koskevia pilarin 3 tietoja vastuista, joihin sovelletaan maksulykkäystä lainsäädännön tai muun perusteen nojalla, sekä uusista vastuista, joihin sovelletaan julkisia takuujärjestelmiä. Tiedot perustuvat EPV:n ohjeisiin (EBA/GL/2020/07) sellaisten vastuiden raportoinnista ja julkistamisesta, joihin sovelletaan covid-19-kriisin vastatoimia. EKP toteutti selvityksen, jossa varmistettiin pankkien ilmoittamien pilarin 3 mukaisten tietojen yhtäpitävyys viranomaisraportoinnin tietoihin nähden. Selvityksen perusteella tietojen yhtäpitävyyttä parannettiin huomattavasti.

5.8.2 Valvontatietojen hallinta

Yhteisen valvontamekanismin keskeinen tietojärjestelmä on IMAS (SSM Information Management System), joka tukee kaikkia eurooppalaisia pankkivalvojia ja tarjoaa päivittäisessä valvontatyössä tarvittavat tiedot. Vuonna 2021 IMAS-järjestelmään lisättiin useita valvontakäytäntöjä, esimerkiksi valvojan arviointiprosessin uudet menetelmät, omien varojen lisävaatimusten määrittämisessä käytetty riskikohtainen menetelmä, arviointi varhaisen puuttumisen toimet käynnistävistä tekijöistä sekä rahoitusalan holding- ja sekaholdingyhtiöiden uudet hyväksymiskäytännöt.

Lokakuussa 2020 otettiin käyttöön uusi IMAS-verkkopalvelu, jonka kautta valvojat ja valvottavat laitokset voivat pitää yhteyttä ja vaihtaa tietoja. Tammikuusta 2021 lähtien merkittävät laitokset ovat IMAS-verkkopalvelun kautta voineet toimittaa sopivuuden ja luotettavuuden arviointihakemukset, tarkistaa meneillään olevien arviointien tilan ja vaihtaa tietoja valvojien kanssa. IMAS-verkkopalvelu on siis merkittävä edistysaskel YVM:n digitalisaatiokehityksessä: se lisää läpinäkyvyyttä suhteessa valvottaviin laitoksiin, vähentää sekä valvojien että pankkien operatiivista riskiä ja tuo tehokkuussäästöjä. Sopivuuden ja luotettavuuden arviointien lisäksi IMAS-verkkopalvelun kautta on vuodesta 2021 lähtien voinut toimittaa myös sijoittautumisoikeuden käyttöä ja merkittävän omistusosuuden hankintaa koskevat hakemukset sekä muita kuin olennaisia mallinmuutoksia koskevat ilmoitukset.

Lisäksi IDRA-raportointimoduuliin (IMAS Data Reporting and Analytics) tehtiin useita muutoksia. Muutosten tarkoitus oli mahdollistaa tietojen poiminta ja tutkiminen uusista valvontatietoaineistoista sekä lisätä raportointimoduuliin ajanmukaiset tietojen visualisointivälineet.

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonta ryhtyi yhdenmukaistamaan YVM:n keskeisiä järjestelmiä digitalisaatiostrategian (SSM Digital Agenda) mukaisesti. Tavoitteena on vakiinnuttaa YVM:n johtoasema pankkivalvonnan kehittyneimpien teknologisten ratkaisujen hyödyntäjänä.

6 Valvonnan kustannukset

6.1 Vuoden 2021 kustannukset

YVM-asetuksen mukaan EKP:llä on oltava riittävät resurssit, jotta se voi hoitaa pankkivalvontatehtävänsä tehokkaasti. Resurssit rahoitetaan valvontamaksuilla, joita EKP perii valvonnassaan olevilta laitoksilta.

EKP:n talousarviossa valvontatehtäviin liittyvät kustannukset on erotettu selkeästi muista kustannuksista. Pankkivalvontatehtäviin liittyvät kustannukset koostuvat EKP:n pankkivalvontatehtävien suorista toimintakuluista. Valvontatehtävissä hyödynnetään myös EKP:n muiden toimialojen tarjoamia yhteisiä tukipalveluja.^[84]

EKP:n neuvostolla on määräysvalta talousarviota koskevissa asioissa. Se hyväksyy EKP:n vuotuisen talousarvion johtokunnan esityksen pohjalta kuultuaan pankkivalvontaan liittyvissä asioissa valvontaelimen puheenjohtajaa ja varapuheenjohtajaa. EKP:n neuvostoa avustaa budjettikomitea, jossa on edustajia kaikista eurojärjestelmän kansallisista keskuspankeista ja EKP:stä. Budjettikomitea arvioi EKP:n talousarvion suunnittelu- ja seurantaraportit.

Vuonna 2021 EKP:n pankkivalvonnan toteutuneet menot olivat 577,5 miljoonaa euroa, mikä oli 2,9 prosenttia vähemmän kuin maaliskuussa 2021 ilmoitettu arvio (594,5 miljoonaa euroa).

Vuonna 2021 pankkivalvonnan ydintoimintojen kustannukset pysyivät edelleen tavanomaista pienempinä. Kustannusten kasvu 7,9 prosentilla edellisvuoteen verrattuna johtuu pääasiassa pankkivalvonnan uusien tietojärjestelmien käyttöönotosta. Tietojärjestelmien kustannukset sisältyvät horisontaalisten toimintojen ja asiantuntijapalveluiden luokkaan. Lisätietoa näistä toimista on osassa 5.8.

Taulukko 8

EKP:n pankkivalvontatehtävien kustannukset toimialan mukaan 2019–2021

(milj. euroa)

Taulukossa 8 esitetyn jaottelun perusteella EKP määrittää vuotuiset kulut, jotka katetaan valvottavilta yhteisöiltä perittävillä valvontamaksuilla. Maksun suuruus määräytyy sen mukaan, onko laitos merkittävä vai vähemmän merkittävä. Valvontamaksuasetuksen artiklassa 8 esitetty menetelmä^[85] vuosikustannusten jakamiseksi merkittävien ja vähemmän merkittävien laitosten kesken perustuu siihen, että horisontaalisista toiminnoista ja asiantuntijapalveluista aiheutuvat kulut kohdennetaan merkittäville ja vähemmän merkittäville laitoksille niiden valvonnasta aiheutuvien kokonaiskulujen mukaisessa suhteessa. Kumpaankin toimintoon sisältyy myös osuus EKP:n yhteisten tukipalveluiden käytöstä aiheutuneista kuluista.

EKP on vahvasti sitoutunut avoimuuden ja tilivelvollisuuden noudattamiseen, ja EKP:n pankkivalvonnan kuluraportointia on muokattu näiden periaatteiden mukaisesti. Taulukossa 9 on yksityiskohtaisia kulutietoja tehtävien mukaan jaoteltuna. Tehtävät ovat

• jatkuva valvonta ja yleisvalvonta, johon sisältyvät kulut EKP:n osallistumisesta yhteisiin valvontaryhmiin sekä vähemmän merkittävien pankkien ja pankkiryhmittymien epäsuoraan valvontaan
• EKP:n osallistuminen paikalla tehtäviin tarkastuksiin, mukaan lukien cross-border-tyyppisten ryhmien tekemät tarkastukset
• politiikka-, neuvonta- ja sääntelytehtävät, mukaan lukien merkittävyysarvioinnit, toimiluvat, yhteistyö muiden elinten kanssa, menetelmätyö ja suunnittelu, valvonnan laadunvarmistus, valvontapäätösten täytäntöönpano ja seuraamusmenettelyt
• kriisinhallinta
• makrovakaustehtävät, mukaan lukien stressitesteihin ja valvontapolitiikkaan liittyvät tehtävät
• raportoitavien valvontatietojen pohjalta tapahtuva valvontatilastointi
• valvontaelimen päätöksenteko, valvontaelimen sihteeristö ja oikeudelliset palvelut.

Taulukko 9

EKP:n pankkivalvontatehtävien toteutuneet kustannukset tehtävien mukaan

(milj. euroa)

Tietojärjestelmien muutokset, jotka näkyvät kustannusten kasvuna politiikka-, neuvonta- ja sääntelytoimintojen luokassa sekä makrovakaustehtävien luokassa, liittyvät YVM:n IMAS-tietojärjestelmään ja stressitestien STAR-raportointijärjestelmään. Pääosa kustannusten noususta valvontaelimen, valvontaelimen sihteeristön ja oikeudellisten palvelujen luokassa johtui vuonna 2021 tehdyistä huomattavista investoinneista valvontateknologiaan, jossa hyödynnetään tekoälyn ja muiden innovatiivisten ratkaisujen mahdollisuuksia pankkivalvonnassa.

Sisäisten resurssien täydennyksenä EKP käyttää valvontatehtävissä ulkoisia konsultointipalveluita. Näitä palveluita käytetään tilapäisen resurssipulan helpottamiseksi joko erillisinä asiantuntijapalveluina tai sisäisten resurssien ohjauksessa. Vuonna 2021 EKP käytti yhteensä 38,9 miljoonaa euroa pankkivalvonnan ydintoimintoihin liittyviin konsultointipalveluihin, mikä oli 8,5 miljoonaa enemmän kuin edellisvuonna. Tästä määrästä 23,7 miljoonaa euroa liittyy tietojärjestelmien kehittämiseen käytettyihin ulkoisiin resursseihin, 7,9 miljoonaa euroa kattaviin arviointeihin ja 6,4 miljoonaa euroa tavanomaisten pankeissa tehtävien tarkastusten toteuttamiseen, mukaan lukien cross-border-tyyppisten ryhmien tekemät tarkastukset. Lisätietoa näistä toimista on luvussa 1.

Edellisvuoden tapaan merkittävien ja vähemmän merkittävien laitosten suoraan valvontaan liittyvät matkustuskulut vähenivät myös vuonna 2021 pandemian jatkumisen vuoksi. Näiden kustannusten määrä oli yhteensä 0,3 miljoonaa euroa.

Vuoden 2020 toimintakertomuksesta lähtien EKP on raportoinut kustannuksia myös kululajin mukaan. Tähän sisältyvät suoraan pankkivalvontatehtävistä aiheutuvat kulut ja yhteisten tukipalveluiden käyttö.

Kaavio 22

EKP:n pankkivalvontatehtävien kustannukset kululajin mukaan

(milj. euroa)

Suoraan pankkivalvonnasta aiheutuvat kulut koostuvat seuraavista kululajeista: pankkivalvonnan ydintoimintojen henkilöstökulut, valvontahankkeiden kulut (esimerkiksi kattaviin arviointeihin liittyvät kulut), muut toimintakulut, kuten työmatkat ja koulutus, sekä kulut pankkivalvonnan tietojärjestelmistä, esimerkiksi IMAS- ja STAR-järjestelmistä ja niihin liittyvistä hankkeista sekä valvontateknologiasta.

Yhteiset tukipalvelut ovat palveluita, joita käyttävät sekä EKP:n keskuspankkitoiminnot että pankkivalvontatoiminnot, ja niihin sisältyvät esimerkiksi toimitilapalvelut, henkilöstöhallinnon palvelut, yhteiset tietotekniikkapalvelut, yhteiset oikeudelliset palvelut, sisäisen tarkastuksen palvelut ja hallintopalvelut, viestintä- ja käännöspalvelut sekä muut palvelut. Yhteisten tukipalveluiden kulut jaetaan kummankin niitä käyttävän EKP:n toiminnon kesken, ja kulujen kohdistamisessa sovelletaan alan vakiintuneita mittareita, joita ovat esimerkiksi kokoaikaisten työpaikkojen määrä, toimitilojen määrä ja käännöspyyntöjen määrä. EKP pyrkii jatkuvasti tehostamaan toimintaansa, joten myös kulujen kohdistamisen mittareita kehitetään kaiken aikaa.

Vuonna 2021 pankkivalvonnan toteutuneet kokonaiskustannukset olivat 577,5 miljoonaa euroa. Suoraan pankkivalvonnasta aiheutuneet kustannukset olivat 337,9 miljoonaa euroa, mikä on 58,5 prosenttia kokonaiskustannuksista. Yhteisten tukipalveluiden kustannukset puolestaan olivat 239,6 miljoonaa euroa eli 41,5 prosenttia kokonaiskustannuksista.

IMAS- ja STAR-tietojärjestelmien hankintaan liittyvät poistot kasvattivat osaltaan suoraan pankkivalvonnasta aiheutuvia kustannuksia tietotekniikan ja siihen liittyvien projektien luokassa, jonka kokonaismäärä oli 17,0 miljoonaa euroa. Suoraan pankkivalvonnasta aiheutuneet kustannukset valvontateknologian luokassa olivat kaikkiaan 14,9 miljoonaa euroa.

Vuonna 2021 yhteisten tukipalveluiden kustannukset vähenivät edellisvuoteen nähden 11,2 miljoonaa euroa. Toimitilapalveluiden käyttö oli edelleen runsasta työympäristön turvallisuuden varmistamiseksi EKP:n toimitiloissa. Tämän vastapainoksi kustannukset vähenivät kuitenkin enemmän yhteisten tukipalveluiden tietotekniikka- ja henkilöstöhallinnon luokissa, mikä kuvasti suorien palveluiden entistä parempaa käyttöä.

6.2 Valvontamaksut vuonna 2022

Valvontatehtävien toteutuneet kustannukset viimeisenä kahtena vuonna ovat olleet tavallista alhaisemmat, ja sen perusteella EKP arvioi myös vuoden 2022 kustannusten pysyvän maltillisina. Arvioitu vuotuinen valvontamaksu vuodelle 2022 on 624,1 miljoonaa euroa. EKP:n pankkivalvonnan kokonaiskustannusten suuruudeksi vuonna 2022 arvioidaan 678,9 miljoonaa euroa. Arviossa on varauduttu siihen, että pankkivalvonnan toiminnot palaavat tavanomaisemmalle tasolle. Odotettavissa on myös jatkuvia investointeja pankkivalvonnan tietojärjestelmien kehittämiseen, mukaan lukien STAR-järjestelmään liittyvien ulkoisten konsultointipalveluiden vaihtuminen sisäisten resurssien kustannuksiksi. Lisäksi henkilöstökulut kasvavat, sillä EKP:n neuvosto hyväksyi vuonna 2020 pankkivalvontaan ja siihen liittyviin yhteisiin tukipalveluihin 25 uutta kokoaikaista työpaikkaa.

EKP varautuu edelleen reagoimaan joustavasti ulkoisiin tekijöihin, mikäli olosuhteet sallivat paluun tavanomaisempaan toimintaan vuonna 2022.

EKP:n tavoitteena on vakiinnuttaa kustannusten taso keskipitkällä aikavälillä, ja se arvioi eurooppalaisen pankkivalvonnan tehtäviin liittyvien kulujen vakautuvan vuonna 2023.

Taulukko 10

EKP:n pankkivalvonnan arvioidut kustannukset toimialan mukaan vuonna 2022

(milj. euroa)

Vuoden 2022 valvontamaksu, joka peritään vuonna 2023, selviää vasta valvontamaksukauden päätyttyä. Se muodostuu koko vuoden toteutuneista pankkivalvontakustannuksista, ja sitä oikaistaan edellisillä valvontamaksukausilla yksittäisille pankeille hyvitetyillä tai niiltä kerätyillä määrillä sekä viivästyskoroilla ja maksuilla, jotka eivät olleet perittävissä. Perittävien valvontamaksujen kokonaismäärästä merkittävien laitosten arvioitu osuus on 95,6 prosenttia ja vähemmän merkittävien laitosten osuus 4,4 prosenttia.

Taulukko 11

Vuoden 2022 perittävien valvontamaksujen arvioitu kokonaismäärä

(milj. euroa)

6.3 Valvontamaksukaudella 2021 sovellettu lainsäädäntö

Lainsäädännöllinen perusta vuosittaisille valvontamaksuille, joita EKP kerää valvontatehtävistä aiheutuvien kustannustensa kattamiseksi, on määritetty YVM-asetuksen lisäksi valvontamaksuasetuksessa. Valvontamaksuasetukseen ja siihen liittyvään EKP:n päätökseen^[86] on kirjattu menetelmät, joilla vuosittaisten valvontamaksujen kokonaismäärä määritetään, kunkin pankin maksettavaksi tuleva valvontamaksu lasketaan ja valvontamaksut peritään.

Vuonna 2021 viimeisteltiin EKP:n valvontamaksuasetuksen vuonna 2019 valmistuneeseen uudelleentarkasteluun perustuvien muutosten käyttöönotto. Uusi käytäntö, jonka mukaan EKP julkaisee valvontamaksuilmoitukset kaikilla EU:n virallisilla kielillä, toteutettiin huhtikuussa 2021. Laitokset saivat siis vuoden 2020 valvontamaksuilmoituksen valitsemallaan kielellä. Menettely, jossa pankit voivat ilmoittaa jättävänsä yhteiseen valvontamekanismiin osallistumattomissa jäsenvaltioissa ja EU:n ulkopuolisissa maissa sijaitsevien tytäryhtiöidensä varat valvontamaksutekijöidensä laskennan ulkopuolelle, automatisoitiin onnistuneesti, ja pankeilla oli mahdollisuus tehdä kyseinen ilmoitus EKP:lle 30.9.2021 mennessä. Koska EKP siirtyi vuonna 2020 toteutuneiden kustannusten jälkilaskutukseen, aiemmilta vuosilta ei enää kerry seuraavalle vuodelle siirrettävää yli- tai alijäämää.

6.4 Vuoden 2021 valvontamaksukaudelta perittävien valvontamaksujen kokonaismäärä

Valvontamaksukaudelta 2021 peritään valvontamaksuja yhteensä 577,5 miljoonaa euroa. Määrä muodostuu lähes yksinomaan vuoden 2021 toteutuneista kustannuksista, jotka ovat 577,5 miljoonaa euroa. Mukana on 47 000 euron suuruinen viivästyskorosta johtuva oikaisu.

Vuotuiseen valvontamaksuun voidaan tehdä oikaisuja myös edellisillä valvontamaksukausilla yksittäisille pankeille hyvitettyjen määrien vuoksi sekä sellaisten maksujen vuoksi, jotka eivät olleet perittävissä. Vuonna 2021 tällaisia oikaisuja ei tarvittu.

Valvontamaksuina perittävä määrä jaetaan EKP:ltä edellytettävän valvonnan tiiviyden mukaan kahteen osaan, joista suurempi katetaan merkittäviltä valvottavilta laitoksilta perittävillä maksuilla ja pienempi vähemmän merkittäviltä laitoksilta perittävillä maksuilla.

Vuonna 2021 merkittäviltä laitoksilta peritään valvontamaksuja kaikkiaan 546,1 miljoonaa euroa ja vähemmän merkittäviltä laitoksilta 31,4 miljoonaa euroa. Kustannusten jakamista tukee uudistettu menettely, jonka avulla kulut voidaan kohdentaa eri luokkiin entistä tarkemmin. Vuoden 2021 valvontamaksukauden osalta merkittävien laitosten maksuosuus pankkivalvonnan kokonaiskustannuksista on 94,6 prosenttia ja vähemmän merkittävien laitosten 5,4 prosenttia.

Taulukko 12

Valvontatehtävistä saadut tulot yhteensä

(milj. euroa)

6.5 Pankkikohtaiset valvontamaksut

Pankkikohtaiset valvontamaksut lasketaan pankin taseen koon ja riskiprofiilin mukaan käyttämällä vuosittaisia valvontamaksutekijätietoja. Useimpien pankkien kohdalla valvontamaksutietojen viitepäivä on edellisen vuoden joulukuun 31. päivä. Jos pankki on valvontamaksukauden aikana ensimmäistä kertaa valvottavana korkeimmalla konsolidointitasolla, EKP ottaa huomioon pankin raportoimat kokonaisvarat ja kokonaisvastuut lähinnä joulukuun 31. päivää olevana viitepäivänä ja laskee niiden perusteella vaihtelevan maksukomponentin kaikille kuukausille, joina pankki on ollut valvontamaksuvelvollinen.^[87] Pankkikohtainen valvontamaksu peritään vuosittain.

Kuvio 3

Vaihteleva maksukomponentti määräytyy pankin merkittävyyden ja riskiprofiilin mukaan

Valvontamaksu lasketaan korkeimmalla konsolidointitasolla yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvissa EU:n jäsenvaltioissa. Se muodostuu vaihtelevasta maksukomponentista ja vähimmäismaksukomponentista. Vähimmäismaksukomponentti lasketaan siten, että valvontamaksujen yhteenlasketusta määrästä 10 prosenttia jaetaan tasan kaikkien valvottavien pankkien kesken. Pienimpien merkittävien pankkien (kokonaisvarat 10 miljardia euroa tai vähemmän) vähimmäismaksukomponentti puolitetaan. Vuodesta 2020 lähtien näin on menetelty myös sellaisten pienten vähemmän merkittävien pankkien kohdalla, joiden kokonaisvarat ovat 1 miljardia euroa tai vähemmän.

Valvontamaksua on EKP:n valvontamaksuasetuksen artiklan 7 mukaan muutettava, jos yksittäisen pankin tilanteessa tapahtuu jokin seuraavista muutoksista: 1) valvottavan yhteisön asema muuttuu merkittävästä vähemmän merkittäväksi tai päinvastoin, 2) yhteisölle myönnetään toimilupa uutena valvottavana yhteisönä tai 3) valvottavan yhteisön aiempi toimilupa perutaan. Siirtyminen jälkilaskutukseen merkitsi, että suurin osa artiklassa 7 tarkoitetuista, vuoden 2021 aikana tapahtuneista muutoksista voitiin sisällyttää valvontamaksun tavanomaiseen laskentaan. Näin ollen EKP ei vuonna 2021 tehnyt lisäpäätöksiä seuraavan vuoden vuotuiseen valvontamaksuun sisällytettävistä ja seuraavana vuonna perittävistä valvontamaksuista.

Lisätietoja valvontamaksuista on EKP:n pankkivalvonnan verkkosivuilla. Sivuja päivitetään säännöllisesti, ja tiedot julkaistaan kaikilla EU:n virallisilla kielillä.

6.6 Muut valvontatehtävistä saadut tulot

EKP:llä on oikeus määrätä hallinnollisia seuraamuksia valvottaville laitoksille, jos ne eivät noudata pankkien vakavaraisuusvaatimuksia koskevia EU:n säädöksiä (EKP:n valvontapäätökset mukaan lukien). Seuraamuksista saatavia tuottoja ei oteta huomioon vuotuisten valvontamaksujen laskennassa. Valvontamaksuasetuksessa vahvistetaan, että valvottavien laitosten kolmansille osapuolille maksamat vahingonkorvaukset tai EKP:lle maksamat sakot eivät vaikuta valvontamaksuun. Seuraamuksista saatavat tuotot kirjataan tuloksi EKP:n tuloslaskelmaan. Vuonna 2021 valvottaville laitoksille määrätyistä sakoista saatujen tulojen määrä oli 0,6 miljoonaa euroa.

EKP voi myös palauttaa sellaiset valvottaville laitoksille määrätyt seuraamusmaksut, jotka kumotaan tuomioistuimessa. Vuonna 2021 tällaisia palautuksia maksettiin yhteensä 4,8 miljoonaa euroa. Ne liittyivät seuraamusmaksuihin, joita EKP oli aiemmin määrännyt kolmelle samaan ryhmään kuuluvalle valvottavalle laitokselle ja joita koskevat päätökset tuomioistuin kumosi osittain. Näitä kuluja ei oteta huomioon vuotuisten valvontamaksujen laskennassa, mutta ne kirjataan EKP:n tuloslaskelmaan, ja ne vähentävät nettotulosta.

7 Euroopan keskuspankin antamat säädökset

Euroopan keskuspankin antamia säädöksiä ovat asetukset, päätökset, suuntaviivat ja suositukset sekä ohjeet kansallisille toimivaltaisille valvontaviranomaisille (mainittu YVM-asetuksen artiklan 9 kohdan 1 alakohdassa 3 ja YVM-kehysasetuksen artiklassa 22). Tässä osassa esitetään EKP:n vuonna 2021 antamat pankkivalvontaa koskevat säädökset. Ne on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja/tai EKP:n verkkosivuilla. Mukana ovat YVM-asetuksen artiklan 4 kohdan 3 nojalla annetut säädökset sekä muut pankkivalvontaa koskevat säädökset.

7.1 EKP:n asetukset

EKP/2021/24
Euroopan keskuspankin asetus (EU) 2021/943, annettu 14 päivänä toukokuuta 2021, valvontaan liittyvien rahoitustietojen raportoinnista annetun asetuksen (EU) 2015/534 muuttamisesta (EUVL L 210, 14.6.2021, s. 1)

7.2 Muut EKP:n säädökset

EKP/2021/7
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/432, annettu 1 päivänä maaliskuuta 2021, siitä, miten toimivaltaiset viranomaiset raportoivat luottolaitosten varainhankintasuunnitelmat Euroopan keskuspankille, annetun päätöksen (EU) 2017/1198 muuttamisesta (EUVL L 86, 12.3.2021, s. 14)

EKP/2021/8
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/490, annettu 12 päivänä maaliskuuta 2021, vuosittaisten valvontamaksujen kokonaismäärästä vuonna 2020 (EUVL L 101, 23.3.2021, s. 107)

EKP2021/27
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1074, annettu 18 päivänä kesäkuuta 2021, tiettyjen keskuspankkiin liittyvien vastuiden jättämisestä väliaikaisesti vastuiden kokonaismäärän ulkopuolelle covid-19-pandemian vuoksi ja päätöksen (EU) 2020/1306 kumoamisesta (EUVL L 230I, 30.6.2021, s. 1)

EKP/2021/31
Euroopan keskuspankin suositus, annettu 23 päivänä heinäkuuta 2021, suosituksen EKP/2020/62 kumoamisesta (EUVL C 303, 29.7.2021, s. 1)

EKP/2021/33
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1437, annettu 3 päivänä elokuuta 2021, valvottavien yhteisöjen merkittävyyttä koskeviin päätöksiin liittyvän toimivallan siirtämisestä annetun päätöksen (EU) 2017/934 muuttamisesta (EUVL L 314, 6.9.2021, s. 1)

EKP/2021/34
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1438, annettu 3 päivänä elokuuta 2021, sopivuutta ja luotettavuutta koskevien päätösten tekemistä sekä sopivuutta ja luotettavuutta koskevien vaatimusten arviointia koskevan toimivallan siirtämisestä annetun päätöksen (EU) 2017/935 muuttamisesta (EUVL L 314, 6.9.2021, s. 3)

EKP/2021/35
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1439, annettu 3 päivänä elokuuta 2021, omia varoja koskeviin päätöksiin liittyvästä toimivallan delegoinnista annetun päätöksen (EU) 2018/546 muuttamisesta (EUVL L 314, 6.9.2021, s. 8)

EKP/2021/36
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1440, annettu 3 päivänä elokuuta 2021, EU:n laajuisen toimiluvan antamista, määräosuuksien hankkimista ja luottolaitosten toimilupien peruuttamista koskevien päätöksentekovaltuuksien siirtämisestä annetun päätöksen (EU) 2019/1376 muuttamisesta (EUVL L 314, 6.9.2021, s. 14)

EKP/2021/37
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1441, annettu 3 päivänä elokuuta 2021, kansallisessa lainsäädännössä annettuihin valvontavaltuuksiin liittyvien päätösten antamista koskevan toimivallan siirtämisestä annetun päätöksen (EU) 2019/322 muuttamisesta (EUVL L 314, 6.9.2021, s. 17)

EKP/2021/38
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1442, annettu 3 päivänä elokuuta 2021, sisäisiä malleja koskeviin päätöksiin liittyvästä toimivallan delegoinnista ja määräaikojen pidentämisestä (EUVL L 314, 6.9.2021, s. 22)

EKP/2021/39
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1396, annettu 13 päivänä elokuuta 2021, valvottavien yhteisöjen kansallisille toimivaltaisille viranomaisille ilmoittamien valvontatietojen toimittamisesta Euroopan keskuspankille komission täytäntöönpanoasetusten (EU) N:o 680/2014 ja (EU) 2016/2070 nojalla annetun päätöksen EKP/2014/29 muuttamisesta (EUVL L 300, 24.8.2021, s. 74)

EKP/2021/40
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1443, annettu 26 päivänä elokuuta 2021, sisäisiä malleja ja määräaikojen pidentämistä koskevia delegoituja päätöksiä tekevien yksikönpäälliköiden nimittämisestä (EUVL L 314, 6.9.2021, s. 30)

EKP/2021/42
Euroopan keskuspankin päätös (EU) 2021/1486, annettu 7 päivänä syyskuuta 2021, niiden sisäisten sääntöjen hyväksymisestä, jotka koskevat rekisteröityjen oikeuksien rajoittamista luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvien Euroopan keskuspankin tehtävien yhteydessä (EUVL L 328, 16.9.2021, s. 15)

Oikaisu Euroopan keskuspankin päätökseen (EU) 2021/1074, annettu 18 päivänä kesäkuuta 2021, tiettyjen keskuspankkiin liittyvien vastuiden jättämisestä väliaikaisesti vastuiden kokonaismäärän ulkopuolelle covid-19-pandemian vuoksi ja päätöksen (EU) 2020/1306 kumoamisesta (Euroopan unionin virallinen lehti L 230 I, 30. kesäkuuta 2021) (EUVL L 234, 2.7.2021, s. 102)