“Estamos melhor preparados para a próxima tormenta”

Entrevista a Danièle Nouy, Presidente do Conselho de Supervisão do BCE, Supervision Newsletter, 14 de novembro de 2018

Danièle Nouy, que termina o seu mandato de cinco anos como presidente do Conselho de Supervisão do Banco Central Europeu (BCE) no final do ano, afirma que a supervisão bancária europeia está melhor preparada para enfrentar a próxima crise e que a resiliência das instituições de crédito aumentou desde o colapso do banco de investimento Lehman Brothers. Não obstante, apela à Europa para que se empenhe mais na união bancária e ao setor bancário para que prossiga na via da consolidação e da rentabilidade.

Decorreram dez anos desde a falência do Lehman Brothers, cinco desde a sua nomeação como presidente da Supervisão Bancária do BCE, e quatro desde o estabelecimento do Mecanismo Único de Supervisão. Em que ponto estamos em termos de instituições de crédito mais sólidas e seguras na Europa?

As instituições de crédito tornaram-se, sem dúvida, mais sólidas e seguras nos últimos dez anos. Estão mais capitalizadas do que antes da crise, e o capital que agora detêm é de qualidade superior. O rácio de fundos próprios principais de nível 1 de uma amostra constante de instituições significativas atingiu 13,8% no fim do segundo trimestre de 2018; isto, depois de as instituições de crédito terem “despendido” parte das suas reservas de fundos próprios com o saneamento dos respetivos balanços. As instituições de crédito também melhoraram a sua situação de financiamento e liquidez, graças a novas regras, como o rácio de cobertura de liquidez e o rácio de financiamento estável líquido.

Assim, as instituições de crédito estão melhor equipadas para lidar com os choques que as possam afetar no futuro. Algumas ainda precisam de solucionar problemas herdados do passado, mas estão a fazer progressos nesse sentido. Os créditos não produtivos diminuíram cerca de 30% nos últimos quatro anos, passando de aproximadamente 1 bilião de euros em 2014 para 680 mil milhões de euros.

Tudo isto tornou o setor bancário mais resiliente. Devemos, no entanto, prosseguir os nossos esforços para assegurar que as instituições de crédito não tenham de enfrentar a próxima crise sem terem solucionado os problemas herdados da anterior. Seria ingenuidade excluir a probabilidade de ocorrência de novas crises, portanto temos de estar preparados. E estamos preparados. Foi estabelecido um novo quadro europeu para gerir crises e lidar com instituições de crédito insolventes. Tal permite-nos enfrentar potenciais crises de forma eficaz e coordenada, em cooperação com o Conselho Único de Resolução e a Comissão Europeia.

Quais são, a seu ver, as maiores realizações da supervisão europeia até à data e em que aspetos considera existir ainda margem para melhorias?

O primeiro que me vem à mente é a rapidez com que foi estabelecida a supervisão bancária europeia. Instituída na sequência de uma decisão tomada em junho de 2012, estava plenamente operacional decorridos apenas dois anos. Num prazo muito curto, contratámos técnicos especializados oriundos dos vários países europeus, definimos a metodologia de base e estabelecemos os processos necessários. Na minha opinião, tal foi efetivamente um grande feito.

Ao longo dos últimos quatro anos, construímos uma supervisão equitativa e coerente em toda a área do euro. Nessa medida, contribuímos para uma redução substancial dos riscos no setor bancário. Já referi o nosso trabalho no domínio dos créditos não produtivos e poderia adicionar muitas outras realizações: a análise específica dos modelos internos, o trabalho centrado na governação e os testes de esforço, para mencionar apenas algumas.

Obviamente que a lista não termina aqui. Criámos condições de igualdade para as instituições de crédito, e não apenas porque aplicamos os mesmos padrões elevados de supervisão em toda a área do euro. Contribuímos também para harmonizar os quadros jurídicos pertinentes. Todavia, enquanto autoridade de supervisão, dispomos de poderes limitados nesse domínio e cabe aos legisladores proceder a uma maior harmonização das regras. Estes ainda têm trabalho para fazer: a supervisão bancária europeia requer regras europeias.

Por vezes, as autoridades de supervisão parecem ter opiniões contraditórias: por um lado dizem às instituições de crédito para encontrarem formas de serem rentáveis e, por outro, que não devem assumir riscos excessivos; instam-nas a consolidarem-se, mas também a não se tornarem “demasiado grandes para falir”. Quais são os principais aspetos considerados pelas autoridades de supervisão quando analisam as instituições de crédito?

De um modo geral, as instituições de crédito necessitam de modelos de negócio seguros e sólidos para poderem ser úteis às grandes, pequenas e médias empresas, e às famílias europeias. Tal implica modelos de negócio sustentáveis e, portanto, rentáveis. Várias instituições de crédito europeias não ganham o suficiente para cobrir os respetivos custos de capital, e esta situação não é sustentável a mais longo prazo. Se as instituições de crédito não tiverem lucro, não poderão constituir as reservas de fundos próprios de que precisam, o que, por seu turno, poderá levá-las a assumir riscos excessivos.

Em última análise, é uma questão de equilíbrio. As instituições de crédito têm de ser rentáveis, mas não podem realizar lucros sem assumir riscos. Na verdade, a assunção de riscos faz parte da própria natureza da atividade bancária. O importante é que as instituições de crédito estejam em condições de identificar, gerir e mitigar corretamente esses riscos. Um risco é considerado “excessivo” quando excede a capacidade da instituição de assegurar a sua gestão e cobertura. Por conseguinte, é a este aspeto que as autoridades de supervisão prestam particular atenção: como é que uma instituição de crédito gere os riscos?

No que respeita à consolidação do setor bancário europeu, um mercado mais amplo, no qual as instituições de crédito possam consolidar-se a nível transfronteiras contribuiria para restabelecer a vitalidade do setor. Ao mesmo tempo, um mercado bancário transnacional saudável pode ajudar a descentralizar os riscos no setor bancário, reduzindo assim a probabilidade de uma insolvência sistémica. Neste aspeto, o quadro regulamentar foi também melhorado, como é evidente. Os legisladores definiram regras, incluindo exigências suplementares de fundos próprios da perspetiva da cessação da atividade aplicáveis às instituições de crédito de importância sistémica, nomeadamente o requisito mínimo para os fundos próprios e para os passivos elegíveis e a regra relativa à capacidade total de absorção de perdas. Além disso, existem agora novos procedimentos que deverão permitir a falência, mesmo de instituições de crédito de grande dimensão, de forma ordenada.

Sublinhou numerosas vezes que o objetivo da supervisão bancária não é “salvar” todas as instituições de crédito e que haverá sempre instituições que acabarão por falir. Qual é a abordagem da Supervisão Bancária do BCE à gestão do risco ou, dito de outra forma, qual é a sua apetência pelo risco?

O nosso objetivo é assegurar a resiliência e o bom funcionamento do mercado bancário. Para que um mercado possa funcionar corretamente, a insolvência deve ser possível. Sem a ameaça da insolvência, deixaria de existir concorrência, perder-se-ia o dinamismo dos mercados e o progresso daria lugar à estagnação. Uma política que tenha por objetivo eliminar a insolvência não é viável, nem desejável. Assim, quando soa a hora da verdade, estamos preparados para aceitar o inevitável e declarar que uma instituição está “em situação ou risco de insolvência”.

Não podemos impedir, nem impediremos, a insolvência de instituições de crédito a todo o custo. Ao invés, aquilo que fazemos é reduzir o risco de insolvência e mitigar o seu impacto. Para o efeito, exercemos uma supervisão bancária independente, prospetiva e baseada no risco. Ao mesmo tempo, trabalhamos em estreita colaboração com o Conselho Único de Resolução no sentido de nos prepararmos para eventuais casos de insolvência de instituições de crédito. Além disso, exigimos às instituições de crédito que elaborem planos de recuperação e de resolução válidos e razoáveis.

Os casos do Banco Popular, Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza, considera-os insucessos da Supervisão Bancária do BCE? Por que razão os problemas destas instituições não foram identificados na avaliação completa realizada em 2014, numa altura em que teria sido possível encontrar soluções menos dispendiosas?

Na realidade, as instituições de crédito em questão foram identificadas desde o início como muito fracas. Quando assumimos as responsabilidades de supervisão, avaliámos cuidadosamente as deficiências destas instituições e solicitámos-lhes que tomassem medidas que as colocassem numa trajetória sustentável. No entanto, as medidas necessárias não foram adotadas ou, foram-no numa escala muito reduzida e demasiado tarde. Consequentemente, a situação destas instituições continuou a deteriorar-se. Em resultado, declará-las como estando em situação ou risco de insolvência, passou a ser, em última análise, a única solução possível.

Os apelos à criação de instituições de crédito verdadeiramente pan-europeias tornaram-se mais fortes, sobretudo para conter a influência dos bancos de investimento internacionais. Na sua opinião, como poderia ser alcançado este objetivo?

Como já disse, continuam a existir várias instituições de crédito na Europa que não ganham o suficiente para cobrir os seus custos de capital. Tal situação pode ser possível durante algum tempo, mas não para sempre – pura e simplesmente, não é sustentável. São numerosas as razões para esta falta de rentabilidade. O excesso de capacidade de prestação de serviços bancários na Europa é uma delas. Alguma consolidação, a nível nacional ou europeu, constituiu uma das opções para melhorar a rentabilidade.

Graças à união bancária, as instituições de crédito dispõem agora de mais oportunidades para concretizar operações de fusão, pois o conjunto de potenciais parceiros é maior. É, portanto, provável que, no futuro, se assista a um aumento das fusões transfronteiras. Tal contribuiria não só para agilizar o setor, mas também para aprofundar a integração financeira da Europa.

Não compete, porém, às autoridades de supervisão decidir quais são as fusões desejáveis e quais não o são. Esse papel cabe aos banqueiros e aos participantes no mercado. A nossa função consiste, antes, em analisar criticamente as expectativas das instituições envolvidas em operações de fusão, assegurar que o modelo de negócio da nova entidade se baseia em fundamentos sólidos e num cenário credível e, se necessário, estabelecer determinadas condições aquando da concessão da autorização. Neste aspeto, o facto de as instituições de crédito serem agora supervisionadas da mesma forma no conjunto da área do euro é muito útil. É óbvio que uma menor fragmentação e um quadro jurídico mais harmonizado também facilitaria a constituição de grupos bancários transfronteiras europeus.

Tendo trabalhado no contexto de uma união com 19 autoridades nacionais, cada uma delas com a sua própria história, experiência, conhecimentos e competência, quais considera serem as principais vantagens e os maiores desafios?

Os desafios são muitos, como é evidente. Vão desde a ausência de um quadro jurídico harmonizado ao trabalho com diferentes línguas e culturas. É necessário muito empenhamento e esforço para unir técnicos de supervisão de 19 países e 26 autoridades nacionais. É, contudo, fascinante ver como pessoas de toda a Europa conseguem trabalhar em conjunto e melhorar a supervisão, identificando e utilizando melhores práticas, bem como aprendendo umas com as outras e promovendo uma cultura europeia comum.

Existem também muitas vantagens em trabalhar em conjunto desta forma, e o resultado vale decididamente o esforço. Uma equipa europeia de supervisores pode alcançar muito mais do que uma equipa exclusivamente nacional. A diversidade de perspetivas ajuda os supervisores a encontrar soluções melhores e contribui para neutralizar preconceitos nacionais, que muitas vezes criam obstáculos ao correto exercício da supervisão. A supervisão bancária europeia permite aplicar a mesma abordagem rigorosa e equitativa a todas as instituições de crédito da área do euro. Em última análise, unidos somos mais fortes e tanto as instituições de crédito como as autoridades de supervisão estarão melhor preparadas para a próxima tormenta.

Quais são os principais ingredientes necessários para finalmente concretizar a união bancária? E, na sua opinião, que importância tem para a Europa uma união bancária sólida?

Começando pela segunda questão, a lógica é muito clara. Uma união bancária forte significa instituições de crédito mais sólidas e seguras, e melhor preparadas para prestar um apoio fiável às empresas e às famílias europeias. Tal constitui um contributo significativo para uma economia saudável.

Essa é a recompensa, mas, para colher estes benefícios, precisamos primeiro de completar a união bancária. Já referi a necessidade de tornar o conjunto de regras aplicável à banca realmente europeu. Um quadro regulamentar fragmentado não reúne condições para apoiar uma verdadeira união bancária. Também continua a verificar-se muita blindagem que fragmenta o mercado. Persistem, portanto, algumas barreiras que é necessário eliminar. Estou a pensar, por exemplo, nos obstáculos à utilização de isenções numa base transfronteiras de requisitos de fundos próprios, liquidez e grandes riscos.

Além disso, é necessário que exista solidariedade, sob a forma de um sistema europeu de garantia de depósitos. O Mecanismo Único de Supervisão reduziu significativamente os níveis de risco nas instituições de crédito da área do euro, pelo que chegou o momento de dar esse passo. Simultaneamente, também precisamos de estabelecer um mecanismo de apoio a nível europeu para o Fundo Único de Resolução.

Qual é a sua maior preocupação no que respeita ao quadro institucional da Europa?

A ambição e a celeridade são fundamentais. A minha maior preocupação é que a Europa venha a fazer pouco e demasiado tarde para completar a união bancária. A memória da crise está a desvanecer-se, os interesses nacionais poderão reinstalar-se e a vontade de proceder a reformas a nível europeu poderá estar a enfraquecer. Tudo isto poderia facilmente gerar problemas no futuro. Os legisladores europeus deram provas de grande coragem e deram um passo na direção certa quando decidiram atravessar o rio e passar de uma supervisão bancária nacional para uma supervisão bancária europeia. No entanto, não podemos agora ficar parados a meio caminho, pois o meio do rio não é o lugar ideal para ser apanhado por uma tempestade. Temos de chegar à outra margem. Concluir o processo traduzir-se-á, muito provavelmente, em menores custos em períodos de crise e em maiores benefícios em períodos favoráveis.

Para concluir, como imagina a supervisão bancária europeia daqui a cinco anos?

A supervisão bancária europeia percorreu um longo caminho desde que foi instituída em 2014. Construímos a partir do zero um mecanismo de supervisão que funciona bem. Todavia, decorridos apenas quatro anos, ainda existem obviamente aspetos que poderíamos desenvolver mais. Necessitamos de melhorar o processo de tomada de decisões – a integração no quadro do Mecanismo Único de Supervisão de uma delegação efetiva de poderes ajudaria bastante. É também necessário simplificar ainda mais os processos, pelo menos no sentido de evitar a duplicação de esforços entre as autoridades de supervisão nacionais e o BCE. Precisamos de promover o intercâmbio de informações e experiências entre as autoridades de supervisão nacionais e o BCE. De um modo mais geral, necessitamos de tomar plena consciência do facto de o mandato dos supervisores do setor bancário da área do euro ser agora um mandato europeu, independentemente de trabalharem em Paris, Frankfurt, Bruxelas ou Madrid.