”Olemme nyt paremmin valmistautuneet seuraavaan kriisiin”

EKP:n valvontaelimen puheenjohtajan Danièle Nouyn haastattelu, pankkivalvonnan uutiskirje, 14.11.2018

Danièle Nouyn viisivuotinen kausi valvontaelimen puheenjohtajana päättyy vuoden lopussa. Hänen mukaansa yhteisessä pankkivalvonnassa ollaan nyt paremmin valmistautuneita uuden kriisin varalta ja pankkien kestokyky on kohentunut Lehman Brothers ‑pankin konkurssin ajoista. Nouy kehottaa silti EU:ta ajamaan pankkiunionia tarmokkaammin ja pankkisektoria tiivistymään ja saattamaan toimintansa kannattavammalle pohjalle.

Ovatko EU:n pankit paremmassa kunnossa ja turvallisempia nyt, kun on kulunut kymmenen vuotta Lehman-konkurssista, neljä vuotta yhteisen valvontamekanismin (YVM) luomisesta ja viisi vuotta siitä, kun ryhdyitte johtamaan yhteistä pankkivalvontaa?

Pankit ovat todellakin turvallisempia ja vakaampia kuin kymmenen vuotta sitten. Niillä on enemmän ja parempilaatuista pääomaa kuin kriisiä ennen: valvottavien merkittävien laitosten ydinpääoman (CET1) suhde oli vuoden 2018 toisen neljänneksen lopussa jo 13,8 %, vaikka osa pääomapuskureista on käytetty taseiden siivoamiseen. Pankit ovat myös lisänneet varainhankintaansa ja niiden likviditeettitilanteet ovat aiempaa paremmat maksuvalmiusvaatimuksen, pysyvän varainhankinnan vaatimuksen ja muiden uusien sääntöjen ansiosta.

Pankeilla on siis paremmat valmiudet selviytyä mahdollisista tulevista sokeista. Joidenkin pankkien on vielä karsittava vanhoja ongelmaluottojaan, mutta silläkin saralla on edistytty. Järjestämättömien saamisten määrä on supistunut viimeisten neljän vuoden aikana noin 30 %: vuonna 2014 se oli vielä noin 1 000 miljardia euroa, nyt enää 680 miljardia euroa.

Pankkisektorin kestokyky on siis parantunut, mutta työtä on vielä jatkettava, jottei edellisen kriisin jättämä taakka olisi enää pankkien rasitteena seuraavan kriisin alkaessa. Olisi naiivia uskoa, ettei uutta kriisiä enää tule. Siksi siihen on valmistauduttava, ja me olemme valmistautuneet. EU:ssa on perustettu pankkikriisien hallintaa ja konkurssiin ajautuneiden pankkien alasajoa varten yhteinen järjestelmä. Sen ansiosta voimme mahdollisissa kriiseissä toimia tehokkaasti ja koordinoidusti yhteisen kriisinratkaisuneuvoston ja Euroopan komission kanssa.

Mitkä ovat mielestänne yhteisen pankkivalvonnan tähän mennessä suurimmat saavutukset ja missä on vielä parantamisen varaa?

Saavutuksista ensimmäisenä mieleeni tulee yhteisen pankkivalvonnan nopea luominen: perustamispäätös tehtiin kesäkuussa 2012, ja valvonta päästiin aloittamaan jo pari vuotta myöhemmin. Tässä hyvin lyhyessä ajassa saimme palkattua työntekijät eri puolilta EU:ta ja luotua keskeiset menetelmät ja tarvittavat prosessit. Se oli mielestäni suuri saavutus.

Euroalueelle on neljän toimintavuoden aikana luotu tasapuolinen ja yhtenäinen pankkivalvonta. Tämä on auttanut pienentämään merkittävästi pankkisektorin riskejä. Järjestämättömien saamisten vähentämisen ohella muita aikaansaannoksia ovat esimerkiksi sisäisten mallien erityisarviointi, pankkien hallinnon kehittäminen ja stressitestit.

Lisäksi pankeilla on nyt tasapuolisempi toimintaympäristö, koska kaikkialla euroalueella sovelletaan samoja tiukkoja valvontavaatimuksia ja myös lainsäädäntövaatimuksia on yhdenmukaistettu. Pankkivalvojilla on kuitenkin vain vähän valtaa lainsäädäntöön, joten lainsäätäjien on itse jatkettava säännösten yhdenmukaistamista. Siinä riittääkin vielä tehtävää, sillä yhteinen pankkivalvonta edellyttää EU-tason sääntöjä.

Pankkivalvojien viestit ovat toisinaan ristiriitaisia: pankkeja kehotetaan parantamaan tuloskuntoaan mutta välttämään liiallista riskinottoa, ja pankkien tulisi yhdistyä suuremmiksi toimijoiksi muttei kuitenkaan liian suuriksi kaatumaan. Mitkä ovat pankkivalvojien tärkeimmät viestit pankeille?

Kyetäkseen tuottamaan palveluita EU:n suuryhtiöille, pk-yrityksille ja kotitalouksille pankit tarvitsevat kestävät – ja siis myös taloudellisesti kannattavat – liiketoimintamallit. EU:ssa on monta pankkia, joiden tuotot eivät riitä pääomakustannusten kattamiseen. Tämä tilanne ei ole pitkällä aikavälillä kestävä. Jos pankit eivät tee voittoa, ne eivät kykene kerryttämään tarvitsemiaan pääomapuskureita, mikä saattaa johtaa liialliseen riskinottoon.

Riskinotto on yksi pankkitoiminnan peruspiirteistä: ollakseen kannattava pankin täytyy tehdä voittoa, eikä voittoa voi tehdä ilman riskinottoa. Mutta riskinotossa on säilytettävä tasapaino: pankkien on kyettävä tunnistamaan, hallitsemaan ja minimoimaan riskinsä. Jos pankki ei kykene hallitsemaan ja kattamaan riskiä, se on liian suuri. Siksi pankkivalvonnassa kiinnitetään erityistä huomiota pankkien riskienhallintaan.

EU:n pankkisektori saataisiin helpommin takaisin kuntoon, jos meillä olisi suuremmat markkinat, joilla pankit pystyisivät yhdistymään valtiorajojen yli. Vahvoilla rajat ylittävillä pankkimarkkinoilla olisi myös helpompi hajauttaa sektorin riskejä, mikä pienentäisi koko järjestelmän kaatumisen vaaraa. Tätäkin kehitystä on edesautettu sääntelyllä. Lainsäätäjät ovat laatineet sääntöjä muun muassa järjestelmän kannalta merkittäville pankeille asetettavista toissijaisen pääoman lisävaatimuksista, jotka koskevat omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäismäärää (MREL) ja tappioiden kokonaissietokykyä (TLAC). Lisäksi nykyisin on menettelyjä, joilla jopa suurpankkien konkurssi on mahdollista hoitaa hallitusti.

Olette usein korostanut, ettei pankkivalvonnan tavoitteena ole pelastaa kaikkia pankkeja vaan joidenkin pankkien on vain annettava kaatua. Miten yhteisessä pankkivalvonnassa suhtaudutaan riskienhallintaan – eli mikä on sen ”riskitoleranssi”?

Tavoitteenamme ovat toimivat markkinat, joiden kestokyky on hyvä. Jotta markkinat toimisivat hyvin, pankkien on myös voitava kaatua. Jos konkurssin uhkaa ei olisi, ei olisi enää myöskään kilpailua, jolloin markkinoilta häviäisi muutosvoima, ja ne lakkaisivat vähitellen kehittymästä. Valvontaperiaatteena ei ole mahdollista eikä edes toivottavaa pitää, että konkursseja ei saisi tulla lainkaan. Tukalan paikan tullessa olemme valmiit toteamaan, että pankki on kyvytön tai todennäköisesti kyvytön jatkamaan toimintaansa.

Emme siis voi emmekä aio estää pankkikonkursseja mihin hintaan tahansa. Pyrimme sen sijaan vähentämään konkurssiriskiä ja lieventämään mahdollisen konkurssin vaikutusta. Siksi pankkivalvonta on riippumatonta, ennakoivaa ja riskiperusteista. Varaudumme mahdollisiin pankkikonkursseihin myös tekemällä tiivistä yhteistyötä yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kanssa. Lisäksi pankkien on laadittava tarkoituksenmukaiset ja uskottavat elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmat.

Ovatko Banco Popular, Veneto Banca ja Banca Popolare di Vicenza esimerkkejä EKP:n pankkivalvonnan epäonnistumisesta? Miksi niiden ongelmia ei havaittu vuonna 2014 tehdyssä kattavassa arvioinnissa, jolloin halvempikin ratkaisu olisi ollut mahdollinen?

Nuo pankit kyllä todettiin jo alussa erittäin heikoiksi, ja kun valvonta siirtyi meille, heikkoudet arvioitiin perusteellisesti. Pankkeja myös vaadittiin saattamaan toimintansa kestävälle uralle, mutta ne joko laiminlöivät tarvittavat toimet kokonaan tai toteuttivat niitä liian vähän ja liian myöhään, mikä pahensi niiden tilannetta entisestään. Niinpä meillä ei lopulta ollut muuta mahdollisuutta kuin todeta ne kyvyttömiksi tai todennäköisesti kyvyttömiksi jatkamaan toimintaansa.

Aidosti Euroopan laajuisia pankkeja peräänkuulutetaan yhä äänekkäämmin etenkin kansainvälisten investointipankkien vaikutuksen hillitsemiseksi. Miten tämä tavoite voitaisiin mielestänne saavuttaa?

Sanoin aiemmin, että EU:ssa on yhä useita pankkeja, joiden tuotot eivät riitä kattamaan pääomakustannuksia. Ne voivat jatkaa tällä tavoin jonkin aikaa mutta eivät ikuisuuksiin – se ei vain ole kestävää. Heikkoon kannattavuuteen on lukuisia syitä, joista yksi on pankkipalvelujen liikatarjonta EU:ssa. Pankkien yhdistyminen joko maiden sisällä tai valtiorajojen yli voisi parantaa pankkien kannattavuutta EU:ssa.

Pankkiunionin ansiosta pankeilla on nyt paremmat fuusiomahdollisuudet: mahdollisten kumppanien valikoima on laajentunut. Valtiorajat ylittäviä fuusioita nähdäänkin tulevaisuudessa todennäköisesti lisää. Ne paitsi lisäisivät sektorin kilpailukykyä myös syventäisivät EU:n rahoitusmarkkinoiden yhdentymistä.

Pankkivalvojien asiana ei ole kuitenkaan päättää, mitkä fuusiot ovat toivottavia ja mitkä eivät. Se on pankkien itsensä ja muiden markkinaosapuolten asia. Pankkivalvonnan tehtävänä on pikemminkin arvioida, ovatko sulautuvien pankkien odotukset realistisia, sekä varmistaa, että uuden yhteisön liiketoimintamalli on vankalla pohjalla ja perustuu uskottaviin skenaarioihin. Pankkitoimiluvan myöntämiselle asetetaan tarvittaessa myös ehtoja. Juuri tässä mielessä koko euroalueen kattavasta yhtenäisestä pankkivalvonnasta onkin paljon hyötyä. Tosin valtiorajat ylittäviä pankkikonserneja olisi helpompi luoda, jos pankkilainsäädäntö olisi EU:ssa yhdenmukaisempi eikä niin hajanainen.

Mitkä ovat mielestänne euroalueen maiden kansallisten viranomaisten kanssa tehtävän yhteistyön suurimmat hyödyt ja haasteet, kun jokaisella viranomaisella on oma historiansa, kokemuksensa ja erityisosaamisensa?

Haasteita on toki monia, ja ne ulottuvat yhdenmukaisen lainsäädännön puutteesta monikieliseen ja ‑kulttuuriseen työympäristöön. Yhteistyö vaatii paljon vaivaa ja paneutumista, sillä mukana on 26 kansallista valvontaviranomaista 19 maasta. On kuitenkin kiehtovaa nähdä, että yhteistyö eri EU-maista tulevien ihmisten välillä toimii ja että oppimalla toinen toiselta ja määrittämällä ja hyödyntämällä parhaita valvontakäytäntöjä voidaan parantaa valvontaa ja viedä eteenpäin EU:n yhteistä valvontakulttuuria.

Yhteistyöstä on muutenkin hyötyä, ja se on ehdottomasti vaivansa arvoista. Valvontayhteisö saa paljon enemmän aikaan, kun se toimii koko EU:n eikä vain kansallisella tasolla. Tarkastelemalla asioita erilaisista lähtökohdista pankkivalvojat pääsevät parempiin ratkaisuihin, ja siten voidaan myös poistaa kansallista suosimista, joka on usein hyvän valvonnan esteenä. Yhteisen pankkivalvonnan ansiosta kaikkia euroalueen pankkeja voidaan valvoa tasapuolisesti ja yhtä tiukasti. Yhteistyössä on voimaa: se parantaa sekä pankkien että niiden valvojien valmiuksia kohdata seuraava kriisi.

Mitä toimia pankkiunionin lopullinen valmistuminen pääasiassa vaatii, ja mikä on vahvan pankkiunionin merkitys EU:lle?

Vastaus jälkimmäiseen kysymykseen on selkeä: vahva pankkiunioni tarkoittaa turvallisempia ja vakavaraisempia pankkeja, joilla on paremmat valmiudet palvella luotettavasti EU:n yrityksiä ja kotitalouksia. Tämä tervehdyttää taloutta merkittävästi.

Myönteisiin tuloksiin ei kuitenkaan päästä, ennen kuin pankkiunioni on valmis. Mainitsin jo aiemmin, että EU:ssa tarvitaan aidosti yhteinen pankkisäännöstö. Jos sääntely on hajanaista, se ei voi toimia todellisen pankkiunionin tukena, eikä yhtenäisiin markkinoihin päästä niin kauan kun kansalliset suojautumistoimet pirstouttavat niitä. Vielä on siis kaadettava suoja-aitoja. Niitä ovat muun muassa esteet, jotka haittaavat pääomaa, likviditeettiä ja suuria asiakasriskejä koskevien poikkeuslupien käyttöä valtiorajat ylittävässä pankkitoiminnassa.

Lisäksi tarvitaan solidaarisuutta – siis eurooppalainen talletussuojajärjestelmä. Yhteisen valvontamekanismin ansiosta euroalueen pankkien riskit ovat pienentyneet huomattavasti, joten nyt on aika saattaa myös tallettajat yhteiseurooppalaisen suojan piiriin. Lisäksi yhteinen kriisinratkaisurahasto tarvitsee eurooppalaisen varamekanismin.

Mikä asia huolettaa teitä eniten EU:ssa instituutiona?

Kunnianhimon ja nopeuden puute. Suurin huoleni on, että EU tekee pankkiunionin valmistumisen eteen liian vähän ja liian myöhään. Muisto kriisistä haalistuu, kansalliset intressit saavat ehkä vallan ja uudistustahto saattaa olla heikkenemässä. Se voi tietää ongelmia tulevaisuudessa. EU:n lainsäätäjät olivat hyvin urheita ja aivan oikealla asialla päättäessään ”ylittää virran” siirtymällä kansallisesta pankkivalvonnasta EU:n yhteiseen pankkivalvontaan. Keskelle virtaa ei pidä kuitenkaan pysähtyä, sillä siellä ei ole turvallista olla seuraavan tulvaveden tullessa. Toiselle puolelle on päästävä. Jatkamalla eteenpäin selviämme kriisiajoista todennäköisesti pienemmin kustannuksin ja saamme hyvistä ajoista enemmän irti.

Lopuksi: millaiseksi uskotte yhteisen pankkivalvonnan muotoutuvan viiden seuraavan vuoden aikana?

Yhteinen pankkivalvonta on kehittynyt huimasti perustamisvuotensa 2014 jälkeen, kun ajatellaan, että nykyinen toimiva valvontakoneisto luotiin silloin aivan tyhjästä. Parantamisen varaa tietenkin on, koska valvonta on jatkunut vasta neljä vuotta. Päätöksentekoa on parannettava, ja suuri parannus olisi toimivaltasiirron sisällyttäminen yhteisen valvontamekanismin toimintapuitteisiin. Prosessejakin on selkeytettävä entisestään – etenkin kansallisten pankkivalvojien ja EKP:n työn päällekkäisyyksien välttämiseksi. Kansallisten pankkivalvojien ja EKP:n välistä tietojen ja kokemusten vaihtoa on parannettava. Ylipäätänsäkin meidän kaikkien pitäisi ymmärtää, että euroalueen pankkivalvojilla on nyt yhteiseurooppalainen mandaatti, työskentelivätpä he sitten Pariisissa, Frankfurtissa, Brysselissä tai Helsingissä.