”Vi står bättre rustade för nästa storm”

Intervju med Danièle Nouy, ordförande för ECB:s tillsynsnämnd, Supervision Newsletter, den 14 november 2018

Danièle Nouy, vars 5-åriga mandat som ordförande för ECB:s tillsynsnämnd löper ut vid slutet av året, säger att den europeiska banktillsynen är bättre förberedd för att tackla nästa kris och att bankers motståndskraft stärkts sedan Lehmans kollaps. Hon uppmanar dock Europa att göra mer för bankunionen och banksektorn att göra mer för konsolidering och lönsamhet.

Tio år efter Lehman, fem år i ledningen för ECB:s banktillsyn, fyra år efter skapandet av den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM). Var står vi nu avseende bättre och säkrare banker i Europa?

Bankerna har sannerligen blivit säkrare och sundare under de senaste tio åren. De håller mer kapital än före krisen och kapitalet är av högre kvalitet. Kärnprimärkapitalrelation av ett konstant urval av betydande institut uppnådde 13,8 procent vid slutet av det andra kvartalet 2018 och detta sedan bankerna använt en del av kapitalbuffertarna för att rensa upp i sina balansräkningar. I och med nya regler som likviditetstäckningskvoten och den stabila nettofinansieringskvoten har även bankernas likviditets- och finansieringssituation förbättrats.

Så bankerna är bättre rustade för att hantera eventuella framtida chocker. Vissa banker måste fortfarande ta itu med ackumulerade belastningar men gör trots allt framsteg. Nödlidande lån har minskat med runt 30 procent, från omkring 1 biljon euro 2014 till 680 miljarder euro, under de senaste fyra åren.

Allt detta har lett till att banksektorn blivit mer motståndskraftig. Men vi måste fortsätta våra ansträngningar så att bankerna inte behöver gå in i nästa kris med belastningar från den förra. Det vore naivt att tro att inga nya kriser kommer så vi behöver vara redo. Och vi är redo. Ett nytt europeiskt ramverk har upprättats för att hantera kriser och fallerade banker. Så kan vi, i samarbete med den gemensamma resolutionsnämnden och Europeiska kommissionen, behandla potentiella kriser på ett effektivt och samordnat vis.

Vilka anser ni vara de viktigaste framgångarna för den europeiska banktillsynen hitintills och var ser ni utrymme för förbättringar?

Det jag först kommer att tänka på är den europeiska banktillsynens snabba uppbyggnad. Beslutet om dess upprättande fattades i juni 2012 och redan två år senare var den fullt operativ. På mycket kort tid anställde vi människor från hela Europa, hade utarbetat grundmetoden och inrättat de förfaranden som behövdes. I mina ögon var det verkligen en stor bedrift.

Under de senaste fyra åren har vi etablerat en rättvis och konsekvent tillsyn i euroområdet. Och på så vis har vi bidragit till en väsentlig riskreducering i banksektorn. Jag har redan nämnt nödlidande lån och skulle kunna säga mycket mer om riktad granskning av interna modeller, styrning och stresstester för att bara nämna en del av detta arbete.

Men det är förstås inte allt. Vi har nu jämbördiga regler för banker och det beror inte endast på att vi tillämpar samma höga standarder för tillsyn i hela euroområdet. Vi har också bidragit till harmonisering av gällande lagstiftning. Som tillsynsmyndighet har vi emellertid begränsade befogenheter på det här området – det är upp till lagstiftarna att ytterligare harmonisera reglerna. Och det finns mer arbete för dem: europeisk banktillsyn behöver europeiska regler.

Ibland förefaller tillsynsmyndigheter vara splittrade avseende vad de vill. De säger till bankerna att hitta vägar för att vara lönsamma, men inte ta för stora risker, men också att bankerna ska konsolidera verksamheten men utan att bli för stora för att tillåtas gå omkull. Vad måste tillsynsmyndigheter främst tänka på vid granskning av banker?

Banker måste ha säkra och sunda affärsmodeller så att de kan hjälpa europeiska bolag, små och medelstora företag och hushåll. Och det innebär hållbara, och följaktligen lönsamma, affärsmodeller. Ett antal europeiska banker tjänar inte in kostnaderna för sitt kapital. Det är på lång sikt ohållbart. Om bankerna inte går med vinst har de inte möjlighet att bygga upp nödvändiga kapitalbuffertar, vilket i sin tur kan förleda dem att ta alltför stora risker.

Till syvende och sist är det alltså en fråga om jämvikt. Banker måste vara lönsamma och de kan inte göra vinst utan att ta risker. Risktagande ligger i själva bankverksamhetens natur. Viktigast för banker är förmågan att identifiera, hantera och dämpa dessa risker. ”För mycket risk” är när en risk överstiger en banks förmåga att hantera och täcka den. Hur en bank tar itu med sina risker är alltså en fråga som banktillsynen granskar särskilt noga.

Vad beträffar konsolidering i den europeiska banksektorn skulle en större marknad, med möjlighet till konsolidering över gränserna, bidra till att få banksektorn i form igen. Samtidigt kan en sund gränsöverskridande bankmarknad bidra till att decentralisera risker inom banksektorn och på så vis minska risken för en systemkollaps. Regelverk har i detta avseende förstås också förbättrats. Lagstiftare har upprättat regler, inbegripet för tilläggsavgifter vid ”konkurs/sannolik konkurs” i systemviktiga banker, tillika för minimikrav på kapitalbas och kvalificerade skulder (MREL) samt för totalt förlustabsorberande kapacitet (TLAC). Nu finns det dessutom förfaranden som ska möjliggöra att även stora banker kan fallera under mer ordnade former.

Ni har vid flera tillfällen påpekat att banktillsyn inte har som mål att ”rädda” alla banker och att det alltid kommer att finnas banker som går omkull. Vilken inställning har ECB:s banktillsyn till riskhantering – dess riskaptit så att säga?

Vårt mål är att banksektorn ska vara motståndskraftig och fungera väl. Och för att en marknad ska vara väl fungerande måste fallissemang vara möjligt. Utan risk för fallissemang torde konkurrens upphöra, marknadskrafter skulle tillintetgöras och framsteg bromsa in. En policy inriktad på ofelbarhet är varken möjlig eller önskvärd. Så när det verkligen gäller är vi beredda att acceptera det oundvikliga och tillkännage att en bank håller på att fallera eller sannolikt kommer att fallera.

Det är inte så att vi till varje pris vill, eller kan, hindra att banker går omkull. Vad vi istället gör är att minska risken för att detta sker och och mildra följderna av ett fallissemang. Med detta för ögonen bedriver vi en oberoende, framtidsinriktad och riskbaserad banktillsyn. Samtidigt har vi ett nära samarbete med den gemensamma resolutionsnämnden för att förbereda för potentiella bankfallissemang. Vi kräver också att bankerna upprättar rekonstruktionsplaner och att dessa planer ska vara rimliga och meningsfulla.

Banco Popular Español, Veneto Banca och Banca Popolare di Vicenza ... ser ni dem som misslyckanden för ECB:s banktillsyn? Varför upptäcktes deras problem inte redan i stresstestet 2014 då en lösning kanske skulle kostat mindre?

Nåväl, dessa banker hade redan från början identifierats som mycket svaga. När vi tog över tillsynen gjordes en grundlig bedömning av deras svagheter och de ombads vidta åtgärder inriktade mot en hållbar väg. Erforderliga åtgärder företogs emellertid inte, eller så vidtogs de inte i tillräcklig omfattning eller alltför sent. Följden blev att situationen förvärrades. Och resultatet blev att inga andra alternativ återstod än att fastställa att de fallerat eller sannolikt skulle komma att fallera.

Kraven på verkligt europaomfattande bankverksamhet blir mer högljudda, inte minst för att begränsa inflytandet från globala investmentbanker. Hur skulle detta, enligt er uppfattning, kunna uppnås?

Som jag sagt finns det fortfarande ett antal banker i Europa som inte tjänar tillräckligt mycket för att täcka sina kapitalkostnader. Det kanske fungerar ett tag, men inte för alltid – det är helt enkelt inte hållbart. Det finns flera skäl till denna bristande lönsamhet. Ett av dem är att det råder överskottskapacitet på banktjänster i Europa. Viss konsolidering, oavsett om det är på nationell eller europeisk nivå, är en möjlighet för att förbättra lönsamheten.

Tack vare bankunionen finns det nu fler möjligheter för banker att ingå en fusion, dvs. ett samgående. Gruppen med potentiella partner har ökat. Så vi kommer troligen att få se mer gränsöverskridande samgående i framtiden. Det skulle inte bara leda till att göra sektorn smalare utan även till en fördjupad europeisk finansiell integration.

Det är dock inte banktillsynens ansvar att avgöra vilka fusioner som är önskvärda och vilka inte. Det är bankernas och marknadsaktörernas roll. Vår roll går ut på att utmana de samgående bankernas förväntningar, se huruvida den nya enhetens affärsmodell bygger på en solid grund och om den har ett trovärdigt scenario. Därtill upprättar vi, vid behov, vissa villkor när vi utfärdar tillståndet. I det här sammanhanget underlättar det mycket att bankerna i euroområdet nu övervakas på samma sätt. Med mer harmoniserade rättsliga ramar skulle givetvis också utvecklingen av gränsöverskridande bankgrupper i Europa underlättas.

Vad ser ni som de viktigaste fördelarna och de största utmaningarna med att arbeta inom ramen för en union bestående av 19 nationella myndigheterna, var och en med sin egen historia, erfarenhet, kunskap och expertis?

Det finns förstås gott om utmaningar. De sträcker sig från avsaknaden av ett harmoniserat rättsligt ramverk till att arbeta på olika språk och med olika kulturer. Det kräver mycket engagemang och ansträngningar att samordna och förena tillsynsmyndigheter från 19 länder och 26 nationella myndigheter. Det är emellertid fascinerande att se hur människor från olika delar av Europa kan samarbeta och därigenom förbättra tillsynen genom att identifiera och använda bästa tillsynspraxis, lära av varandra och på så vis främja en gemensam tillsynskultur.

Samarbetet medför också så många fördelar att det definitivt är mödan värt. Ett europeiskt tillsynsteam kan uppnå så mycket mer än ett team med bara nationell personal. Bättre lösningar kan hittas om man utgår från olika perspektiv. Och det motverkar nationella särintressen, som ofta står i vägen för god tillsyn. Europeisk banktillsyn möjliggör samma tuffa och rättvisa tillsyn av samtliga banker i euroområdet. Vi är, till syvende och sist, starkare tillsammans och både banker och tillsynsmyndigheter kommer att stå bättre rustade inför nästa storm.

Vad är det nu som främst erfordras för att slutföra bankunionen? Och vad kommer, enligt er uppfattning, en stark bankunion att innebära för Europa?

Om jag börjar med den andra frågan är logiken ganska klar. En stark bankunion innebär säkrare och sundare banker som därmed bättre kan stödja europeiska hushåll och företag och på ett tillförlitligt sätt. Detta är ett väsentligt bidrag till en hälsosam ekonomi.

Det är belöningen. Dock måste vi först färdigställa bankunionen för att skörda dessa vinster. Jag har redan nämnt att regelboken för banker måste utvecklas så att den blir fullt ut europeisk. En verklig bankunion kan inte bygga på ett fragmenterat regelverk. På samma sätt ser vi hur undantag, i form av avgränsningar, i stor grad splittrar marknaden. Det återstår alltså en hel del stängsel att riva. Jag tänker här t.ex. på hinder mot användning av dispens för gränsöverskridande kapital, likviditet och stora exponeringar.

Därutöver föreligger ett behov av solidaritet, i form av ett europeiskt insättningsgarantisystem. SSM har i stor utsträckning minskat risknivåerna i bankerna i euroområdet så det är dags att ta det steget fullt ut. Samtidigt behöver vi upprätta en europeisk säkerhetsmekanism för den gemensamma resolutionsfonden.

Vad är ni mest oroad för när det gäller Europas institutionella ramverk?

Ambition och tempo är avgörande. Att Europa ska göra för lite, och för sent, för att färdigställa bankunionen är det jag oroar mig mest över. Minnena av krisen förbleknar, nationella intressen kanske tar över och viljan att ta itu med europeiska reformer riskerar att försvagas. Det kan lätt leda till problem framöver. Europeiska lagstiftare var mycket modiga och hade helt rätt när de beslutade att våga steget från nationell till europeisk banktillsyn. Vi kan emellertid inte sluta nu när vi kommit halvvägs. Att befinna sig mellan en flods två stränder är ingen bra plats när nästa storm slår till. Vi måste komma säkert över till den andra stranden. Att gå framåt kommer med stor sannolikhet att innebära lägre kostnader i kristider och större fördelar i goda tider.

Och avslutningsvis, hur tror ni att europeisk banktillsyn ser ut fem år från nu?

Den europeiska banktillsynen har kommit långt sedan den upprättades 2014. Vi har byggt upp ett väl fungerande tillsynsmaskineri från grunden. Det finns emellertid, efter bara fyra år, en del som torde kunna förbättras. Här kan nämnas behovet av att ändra beslutsfattandet – en verklig delegering av befogenheter, i SSM:s ramverk. Det skulle hjälpa mycket. Förfarandena behöver förenklas ytterligare – inte bara för att undvika dubbelarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter och ECB. Vi behöver även främja utbyte av information och erfarenheter mellan nationella tillsynsmyndigheter och ECB. Och vi måste mer generellt bli varse om att banktillsynen i euroområdet nu har ett europeiskt mandat oavsett om den arbetar med Paris, Frankfurt, Bryssel eller Madrid som bas.