„Na další bouřku jsme lépe připraveni“

Rozhovor s Danièle Nouyovou, předsedkyní Rady dohledu ECB, Supervision Newsletter, 14. listopadu 2018

Danièle Nouyová, jejíž pětileté funkční období předsedkyně Rady dohledu ECB končí na konci tohoto roku, uvedla, že evropský bankovní dohled je na příští krizi lépe připraven a banky se po pádu společnosti Lehman Brothers staly odolnějšími. Přesto vybízí Evropu, aby pro bankovní unii učinila více, a bankovní sektor, aby se konsolidoval a zvýšil ziskovost.

Uplynulo deset let od pádu Lehman Brothers, pět let vykonáváte funkci předsedkyně bankovního dohledu ECB a před čtyřmi lety byl vytvořen jednotný mechanismus dohledu (SSM). Jsou banky v Evropě lepší a bezpečnější, jaká je situace?

Banky se během posledních deseti let zcela jistě staly bezpečnějšími a zdravějšími. Drží větší objem kapitálu než před krizí a tento kapitál má vyšší kvalitu. Poměr kmenového kapitálu tier 1 u neměnného vzorku významných institucí dosáhl na konci druhého čtvrtletí 2018 úrovně 13,8 %, a to poté, co tyto banky využily část svých kapitálových rezerv na vyčištění svých rozvah. Banky zlepšily také svou situaci v oblasti financování a likvidity, a to díky novým pravidlům, jako je ukazatel krytí likvidity a ukazatel čistého stabilního financování.

Banky jsou tedy lépe uzpůsobeny k tomu, aby se vypořádaly se šoky, které na ně mohou čekat v budoucnu. Některé z nich nadále musí řešit problémy vzniklé v minulosti, avšak v tomto směru dosahují pokroku. Objem úvěrů se selháním se během posledních čtyř let snížil zhruba o 30 % na 680 mld. EUR, přičemž v roce 2014 dosahoval 1 bil.

To vše zvýšilo odolnost bankovního sektoru. Ve svém úsilí však musíme pokračovat, abychom zajistili, že se banky nebudou muset potýkat s novou krizí v době, kdy ještě budou mít nedořešené problémy z minulosti. Bylo by naivní předpokládat, že žádná další krize už nebude, a proto musíme být připraveni. A my připraveni jsme. Byl ustaven nový evropský rámec pro řízení krizí a řešení selhávajících bank. Díky tomu můžeme řešit potenciální krize účinným a koordinovaným způsobem ve spolupráci s Jednotným výborem pro řešení krizí a Evropskou komisí.

Co považujete za dosud největší úspěchy evropského dohledu a kde stále vidíte prostor pro zlepšení?

Ze všeho nejdřív mě napadá, jak rychle byl evropský bankovní dohled vybudován. Rozhodnutí o jeho zřízení bylo přijato v červnu 2012 a o pouhé dva roky později byl plně funkční. Během velmi krátké doby jsme nabrali zaměstnance z celé Evropy, vypracovali základní metodiku a nastavili nezbytné procesy. Podle mého názoru to byl opravdu velký úspěch.

Během posledních čtyř let jsme zavedli spravedlivý a konzistentní dohled v celé eurozóně. Tím jsme přispěli ke značnému snížení rizik v bankovním sektoru. Už jsem zmínila naši práci v oblasti úvěrů se selháním a mohla bych dodat mnohé další: náš cílený přezkum interních modelů, naši práci v oblasti řízení a naše zátěžové testy, abych uvedla alespoň několik z nich.

Tím to ale samozřejmě nekončí. Srovnali jsme podmínky pro banky, a to nikoli pouze proto, že uplatňujeme stejné vysoké standardy dohledu v celé eurozóně. Podíleli jsme se rovněž na harmonizaci příslušných právních rámců. Jakožto orgány dohledu však máme v této oblasti omezené pravomoci. Další harmonizace pravidel je úkolem zákonodárců. Přitom úkoly před nimi stále stojí: Pro evropský bankovní dohled jsou nezbytná evropská pravidla.

Někdy se zdá, že se orgány dohledu nedokáží rozhodnout: bankám říkají, aby nalezly způsoby, jak dosahovat zisku, ale aby nepodstupovaly příliš velké riziko; aby se konsolidovaly, ale aby nenarostly do rozměrů, kdy by byly příliš velké na to, aby zbankrotovaly. Co mají orgány dohledu při zkoumání bank především na zřeteli?

Celkově banky potřebují bezpečné a zdravé obchodní modely, aby mohly sloužit evropským společnostem, malým a středním podnikům a domácnostem. A k tomu jsou zapotřebí udržitelné, tudíž ziskové, obchodní modely. Řada evropských bank si nevydělá na kapitálové náklady. V delším období to není udržitelné. Když banky nedosahují zisku, nejsou schopny vytvářet kapitálové rezervy, které potřebují. To je pak zase může přimět k podstoupení příliš velkého rizika.

V konečném důsledku je to otázka rovnováhy. Banky musí být v zisku, přitom ho nemohou dosahovat, aniž by na sebe nevzaly riziko. Podstupování rizika spočívá v samotné povaze bankovnictví. Důležité je, aby byly banky schopny tato rizika řádně rozpoznat, řídit a zmírňovat. „Nadměrné riziko“ je riziko, které přesahuje schopnost dané banky jej řídit a pokrýt. Právě tomu věnujeme jako orgány dohledu zvláštní pozornost: jak banka řídí svá rizika?

Pokud jde o konsolidaci evropského bankovního sektoru, větší trh, na kterém by byly banky schopny provést napříč hranicemi konsolidaci, by pomohl bankovnímu sektoru opět se dostat do formy. Přitom zdravý přeshraniční bankovní trh může pomoci decentralizovat rizika napříč v celém bankovním sektoru a tím snížit nebezpečí systémové poruchy. V této souvislosti byl samozřejmě zdokonalen také dohled. Zákonodárci stanovili pravidla, včetně přirážek kapitálu v situaci zaniklého podniku pro systémové banky, tj. minimálních požadavků na kapitál a způsobilé závazky (MREL) a celkové kapacity absorpce ztráty (TLAC). Navíc nyní existují postupy, které by měly umožnit dokonce i velkým bankám projít úpadkovým řízením řádnějším způsobem.

Mnohokrát jste zdůrazňovala, že cílem bankovního dohledu není „zachránit“ všechny banky a že vždy budou existovat banky, které zbankrotují. Jaký je přístup samotného bankovního dohledu ECB k řízení rizik – takříkajíc jeho ochota riskovat?

Naším cílem je odolný a dobře fungující bankovní trh. A má-li trh dobře fungovat, musí být úpadek možný. Pokud by nehrozil úpadek, hospodářská soutěž by skončila, dynamika trhů by byla ztracena a pokrok by se zastavil. Politika snažící se o zabránění úpadkům není ani možná, ani žádoucí. Takže dojde-li na nejhorší, jsme připraveni přijmout nevyhnutelné a prohlásit banku za banku „v selhání nebo jejíž selhání je pravděpodobné“.

Bránit bance v úpadku nemůžeme a nebudeme. Co naopak děláme je snižování rizika úpadku a zmírnění jeho dopadu. Za tímto účelem dohlížíme nad bankami nezávislým způsobem vycházejícím z rizik a zohledňujícím budoucí vývoj. Zároveň úzce spolupracujeme s Jednotným výborem pro řešení krizí na přípravě na potenciální selhání banky. Po bankách také požadujeme, aby sestavily smysluplné a racionální ozdravné a restrukturalizační plány.

Banco Popular, Veneto Banca, Banca Popolare di Vicenza… Považujete tyto banky za selhání bankovního dohledu ECB? Proč nebyly jejich problémy rozpoznány v rámci komplexního hodnocení 2014, kdy mohlo řešení vyjít levněji?

Tyto banky byly identifikovány jako velmi slabé už na samém začátku. Když jsme dohled převzali, důkladně jsme posoudili jejich slabé stránky a vyzvali jsme je, aby přijaly opatření, která jim umožní udržitelný vývoj. Ale opatření, která byla potřeba, nepřijaly nebo se málo snažily a jednaly příliš pozdě. Takže se jejich situace dále zhoršovala. V důsledku toho pak jediným možným řešením bylo prohlášení dané instituce za instituci, jež je v selhání nebo jejíž selhání je pravděpodobné.

Výzvy volající po skutečně celoevropských bankách jsou čím dál hlasitější, především s cílem omezit vliv globálních investičních bank. Jak by se toho podle Vašeho názoru dalo dosáhnout?

Jak jsem již uvedla, v Evropě je stále určité množství bank, které nevydělávají tolik, aby pokryly své náklady na kapitál. To může po určitou dobu fungovat, ale ne navždy – prostě to není udržitelné. Důvodů nedostatečné ziskovosti je více. Jedním z nich je nadbytečná kapacita na straně nabídky bankovních služeb v Evropě. Jednou z možnosti, jak zlepšit ziskovost, je určitá konsolidace na evropské nebo národní úrovni.

Díky bankovní unii mají nyní banky více příležitostí k fúzím. Počet potenciálních partnerů se rozrostl. Takže v budoucnu asi budeme svědky více přeshraničních fúzí. To by nejen pomohlo sektor zeštíhlit, ale také prohloubit evropskou finanční integraci.

Ale není na orgánech dozoru, aby rozhodovaly, které fúze jsou žádoucí a které nikoli. To je úloha bankéřů a účastníků trhu. Naší úlohou je spíše kriticky hodnotit očekávání fúzujících bank, zajistit, že obchodní model nového subjektu bude založen na pevných základech a hodnověrném scénáři, a v případě nutnosti stanovit před vydáním oprávnění určité podmínky. V tomto ohledu je velmi užitečné, že dohled nad bankami je v celé eurozóně vykonáván stejným způsobem. Je zřejmé, že rozvoj evropských přeshraničních bankovních skupin by usnadnila také menší fragmentace a harmonizovanější právní rámec.

Rámec, ve kterém spolupracujete, čítá 19 vnitrostátních orgánů, z nichž každý má svou historii, zkušenosti, znalosti a vědomosti – kde vidíte největší výhody a výzvy?

Výzev je pochopitelně mnoho. Od absence harmonizovaného právního rámce až po činnost v různých jazykových a kulturních prostředích. Dát dohromady pracovníky dohledu z 19 zemí a 26 vnitrostátních orgánů vyžaduje velké nasazení a hodně úsilí. Ale je fascinující vidět, jak lidé z celé Evropy dokáží spolupracovat a zlepšit dohled tím, že vyhledávají a uplatňují osvědčené postupy dohledu a učí se od sebe navzájem a podporují společnou evropskou kulturu.

Tento způsob spolupráce má také mnoho výhod a rozhodně za to úsilí stojí. Evropský tým orgánů dohledu může dosáhnout mnohem více než jen vnitrostátní tým. Různé perspektivy pomáhají orgánům dohledu nalézat lepší řešení. A pomáhají působit jako protiváha proti národním zájmům, které dobrému dohledu často stojí v cestě. Evropský bankovní dohled umožňuje stejně přísný a spravedlivý dohled nad všemi bankami v celé eurozóně. Společně jsme konec konců silnější a banky i orgány dohledu budou lépe připraveny na další vichřici.

Jaké hlavní kroky jsou zapotřebí k dokončení bankovní unie? A co podle Vašeho názoru znamená silná bankovní unie pro Evropu?

Začnu druhou otázkou. Logika je zde celkem jasná. Silná bankovní unie znamená bezpečnější a zdravější banky, které jsou lépe připraveny spolehlivě sloužit evropským podnikům a domácnostem. To výrazně přispívá ke zdravé ekonomice.

To je výsledný stav, ale abychom mohli využívat těchto výhod, potřebujeme nejdříve dokončit bankovní unii. Už jsem zmínila potřebu přepracovat pravidla pro banky, aby byla skutečně evropská. Fragmentovaný regulační rámec nemůže být pro skutečnou bankovní unii přínosem. Obdobně zde vidíme velkou míru ochranných opatření, která fragmentují trh. Takže jsou zde ještě některá omezení, která je třeba odbourat. Myslím tím například překážky bránící používání přeshraničních výjimek pro kapitál, likviditu a velké expozice.

Dále je zde potřeba solidarity, kterou představuje evropský systém pojištění vkladů. SSM výrazně snížil úroveň rizika v bankách eurozóny, takže nastal čas tento krok učinit. Současně potřebujeme vytvořit také evropský mechanismus jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí.

Co je Vaše největší obava, pokud jde o institucionální rámec Evropy?

Je třeba odhodlání a rychlost. Moje největší obava je, že Evropa může udělat pro dokončení bankovní unie příliš málo a pozdě. Vzpomínky na krizi odeznívají, je možné, že převáží národní zájmy a vůle k evropským reformám slábne. To by snadno mohlo v budoucnu vést k problémům. Evropští zákonodárci postupovali s velkou odvahou a správně, když se rozhodli překročit řeku Rubikon a přejít z vnitrostátního na evropský bankovní dohled. Když jsme teď uprostřed řeky, nemůžeme se zastavit. Není dobré být uprostřed řeky, když přijde další bouřka. Musíme dojít na druhý břeh. Je pravděpodobné, že postup kupředu povede v době krize k nižším nákladům a v dobrých časech k větším výhodám.

A poslední otázka. Kde vidíte evropský bankovní dohled za pět let?

Evropský bankovní dohled od svého vzniku v roce 2014 ušel velký kus cesty. Od základů jsme vytvořili dobře fungující mechanismus dohledu. Ale jsou to jen čtyři roky a jsou věci, které by bylo možné zlepšit. Musíme zlepšit způsob, jakým přijímáme rozhodnutí – skutečné delegování pravomocí, které je vtěleno do rámce SSM – by velmi pomohlo. A musíme dále zjednodušit procesy – především vyhnout se duplicitě práce mezi vnitrostátními orgány dohledu a ECB. Musíme mezi nimi podporovat výměnu informací a zkušeností. V obecnější rovině si pak potřebujeme být plně vědomi toho, že orgány dohledu nad bankami v eurozóně mají nyní evropskou působnost bez ohledu na to, zda pracují v Paříži, Frankfurtu, Bruselu nebo Madridu.