„Na najbližšiu búrku sme lepšie pripravení“

Rozhovor s Danièle Nouyovou, predsedníčkou Rady pre dohľad ECB, Supervision Newsletter, 14. novembra 2018

Podľa predsedníčky Rady pre dohľad ECB Danièle Nouyovej, ktorej päťročné funkčné obdobie sa končí na konci tohto roka, je európsky bankový dohľad lepšie pripravený čeliť budúcim finančným krízam a banky sa po páde spoločnosti Lehman Brothers stali odolnejšími. Napriek tomu vyzýva Európu, aby urobila viac pre vytvorenie bankovej únie, a bankový sektor, aby sa konsolidoval a zvýšil svoju ziskovosť.

Desať rokov od pádu Lehman Brothers, päť rokov vo funkcii predsedníčky bankového dohľadu ECB, štyri roky od zriadenia jednotného mechanizmu dohľadu (Single Supervisory Mechanism – SSM). Sú dnes banky v Európe lepšie a bezpečnejšie?

Banky sa za posledných desať rokov rozhodne stali bezpečnejšími a zdravšími. Majú viac kapitálu než pred krízou a ich kapitál je kvalitnejší. Koeficient kapitálovej primeranosti CET1 nemennej vzorky významných inštitúcií ku koncu druhého štvrťroka 2018 dosiahol 13,8 %, a to potom, ako banky časť svojich kapitálových rezerv „minuli“ na vyčistenie svojich súvah. Banky tiež zlepšili svoje postavenie v oblasti financovania a likvidity, a to vďaka novým pravidlám, ako je ukazovateľ likviditného krytia a ukazovateľ čistého stabilného financovania.

Banky sú tak schopnejšie vyrovnať sa s prípadnými šokmi v budúcnosti. Niektoré z nich síce naďalej musia riešiť problémy vzniknuté v minulosti, v tomto smere však dosahujú pokrok. Objem problémových úverov sa v priebehu posledných štyroch rokov znížil o zhruba 30 % z približne 1 bil. € v roku 2014 na 680 mld. €.

Všetky uvedené skutočnosti prispeli k zvýšeniu odolnosti bankového sektora. Vo svojom úsilí však musíme pokračovať, aby banky nasledujúcej kríze nemuseli čeliť s nedoriešenými problémami z minulosti. Bolo by naivné predpokladať, že k žiadnej ďalšej kríze už nedôjde, takže musíme byť pripravení. A my pripravení sme. Bol vytvorený nový európsky rámec krízového riadenia a riešenia prípadov zlyhania bánk. To nám umožňuje riešiť potenciálne krízy účinným a koordinovaným spôsobom, v spolupráci s Jednotnou radou pre riešenie krízových situácií a Európskou komisiou.

Čo považujete za doposiaľ najväčšie úspechy európskeho dohľadu a kde vidíte priestor na zlepšenie?

Ako prvé mi napadá, ako rýchlo bol európsky bankový dohľad vybudovaný. Rozhodnutie o jeho zriadení bol prijaté v júni 2012 a len o dva roky neskôr už bol plne funkčný. Behom krátkej doby sme najali zamestnancov z celej Európy, vypracovali základnú metodiku a zaviedli nevyhnutné procesy. Podľa môjho názoru to bol naozaj veľký úspech.

V priebehu posledných štyroch rokov sme vytvorili spravodlivý a konzistentný dohľad v celej eurozóne. Prispeli sme tak k výraznému zníženiu rizík v bankovom sektore. Okrem už spomenutých aktivít v oblasti problémových úverov by som mohla spomenúť viacero ďalších úspechov: napr. cielené hodnotenie interných modelov, činnosť v oblasti riadenia či záťažové testy.

Tým sa to ale, samozrejme, nekončí. Bankám sme zabezpečili rovnaké podmienky podnikania, a to nielen uplatňovaním vysokých štandardov dohľadu v celej eurozóne. Podieľali sme sa i na harmonizácii príslušných právnych rámcov. Ako orgán dohľadu však v tejto oblasti máme obmedzené právomoci. Ďalšia harmonizácia pravidiel je preto úlohou zákonodarcov. V tomto smere ešte majú čo robiť: európsky bankový dohľad si vyžaduje európske pravidlá.

Niekedy sa môže zdať, že orgány dohľadu nevedia, čo chcú: bankám hovoria, aby hľadali spôsoby, ako dosahovať zisk, ale aby zároveň nepodstupovali príliš veľké riziko; aby sa konsolidovali, ale zase nie natoľko, aby sa stali príliš veľkými na to, aby mohli zlyhať. O čo orgánom dohľadu pri hodnotení bánk v prvom rade ide?

Banky predovšetkým potrebujú bezpečné a zdravé obchodné modely, aby mohli slúžiť európskym spoločnostiam, malým a stredným podnikom a domácnostiam. To znamená udržateľné, čiže ziskové obchodné modely. Mnoho európskych bánk však nezarába dosť ani na pokrytie svojich kapitálových nákladov. To je dlhodobo neúnosné. Bez zisku banky nie sú schopné vytvárať potrebné kapitálové rezervy, čo naopak môže viesť k nadmernému riskovaniu.

V konečnom dôsledku je to otázka rovnováhy. Banky musia dosahovať zisk, dosahovať zisk však nejde bez rizika. Podstupovanie rizík je pritom prirodzenou súčasťou bankového podnikania. Dôležité je, aby banky tieto riziká dokázali riadne rozpoznávať, riadiť a zmierňovať. „Nadmerné riziko“ je riziko, ktoré presahuje schopnosť banky riadiť a kryť ho. Práve tomu ako orgány dohľadu venujeme osobitnú pozornosť: ako banka riadi svoje riziká?

Pokiaľ ide o konsolidáciu európskeho bankového sektora, väčší trh, na ktorom by boli banky schopné cezhraničnej konsolidácie, by bankovému sektoru pomohol dostať sa opäť do formy. Zdravý cezhraničný trh zároveň môže pomôcť decentralizovať riziká v rámci celého bankového sektora a tým znížiť riziko systémovej poruchy. To je, samozrejme, sprevádzané i zdokonaľovaním regulačného rámca. Zákonodarcovia okrem iného stanovili pravidlá týkajúce sa kapitálových prirážok pre prípad ukončenia činnosti (gone-concern) pre systémovo dôležité banky, t. j. minimálnych požiadaviek na vlastné zdroje a akceptovateľné záväzky (MREL) a celkovej schopnosti absorbovať straty (TLAC). Navyše už v súčasnosti existujú postupy, ktoré by mali umožniť kontrolovanejšiu likvidáciu i v prípade veľkých bánk.

Mnohokrát ste zdôrazňovali, že cieľom bankového dohľadu nie je „zachrániť“ všetky banky a že vždy budú i banky, ktoré zbankrotujú. Aký je postoj samotného bankového dohľadu ECB k riadeniu rizík – inými slovami jeho riziková tolerancia?

Naším cieľom je odolný a dobre fungujúci bankový trh. A ak má trh fungovať dobre, musí existovať i možnosť zlyhania. Neexistencia hrozby zlyhania by znamenala koniec konkurencie, stratu trhovej dynamiky a zastavenie pokroku. Politika nulovej miery zlyhania nie je ani reálna, ani žiaduca. V najhoršom prípade sme teda pripravení akceptovať nevyhnutné a konštatovať, že banka „zlyháva alebo pravdepodobne zlyhá“.

Brániť banke v zlyhaní za každú cenu nemôžeme a ani nebudeme. Namiesto toho znižujeme riziko zlyhania a zmierňujeme jeho dosah. Na banky preto dohliadame nezávislým, výhľadovým a rizikovo orientovaným spôsobom. Zároveň úzko spolupracujeme s Jednotnou radou pre riešenie krízových situácií na prípravách na potenciálne prípady zlyhania bánk. Od bánk tiež vyžadujeme vypracovanie zmysluplných a racionálnych plánov ozdravenia a riešenia krízových situácií.

Banco Popular, Veneto Banca, Banca Popolare di Vicenza… považujete tieto banky za príklady zlyhania bankového dohľadu ECB? Prečo ich problémy nevyšli najavo v rámci komplexného hodnotenia v roku 2014, keď ich riešenie mohlo vyjsť lacnejšie?

Tieto banky boli označené za veľmi slabé od samého začiatku. Pri prevzatí dohľadu sme dôkladne posúdili ich nedostatky a vyzvali sme ich, aby prijali potrebné opatrenia na nastolenie udržateľného kurzu. Potrebné opatrenia však neprijali, resp. prijali ich málo a neskoro. Ich situácia sa tak ďalej zhoršovala. V konečnom dôsledku nám tak nezostávalo nič iné, ako vyhlásiť, že zlyhávajú alebo pravdepodobne zlyhajú.

Hlasy volajúce po naozaj celoeurópskych bankách sú čoraz silnejšie, pričom jedným z hlavných argumentov je obmedzenie vplyvu globálnych investičných bánk. Ako by sa to podľa Vášho názoru dalo dosiahnuť?

Ako som už uviedla, v Európe stále pôsobí viacero bánk, ktoré nezarábajú dosť na pokrytie svojich kapitálových nákladov. To síce môže určitú dobu fungovať, nie však naveky – je to jednoducho neúnosné. Dôvodov nedostatočnej ziskovosti je viacero. Jedným z nich je nadbytočná kapacita na strane ponuky bankových služieb v Európe. Jednou z možností zvýšenia ziskovosti je istá miera konsolidácie, na národnej či európskej úrovni.

Vďaka bankovej únii dnes majú banky viac príležitostí na fúzie. Okruh potenciálnych partnerov sa rozšíril. V budúcnosti tak zrejme budeme svedkami väčšieho počtu cezhraničných fúzií. To by nielen pomohlo sektor zoštíhliť, ale aj prehĺbiť mieru európskej finančnej integrácie.

Avšak rozhodovať o tom, ktoré fúzie sú žiaduce a ktoré nie, nie je úlohou orgánov dohľadu. Je to úlohou bankárov a účastníkov trhu. Našou úlohou je naopak kriticky posudzovať očakávania účastníkov fúzie; zabezpečovať, aby bol obchodný model nového subjektu postavený na pevných základoch a hodnoverných predpokladoch; a v prípade potreby pri udeľovaní bankovej licencie stanovovať určité podmienky. V tomto smere je veľmi užitočné, že bankový dohľad sa v celej eurozóne vykonáva rovnakým spôsobom. Je zrejmé, že rozvoj európskych cezhraničných bankových skupín by uľahčila i menšia fragmentácia a harmonizovanejší právny rámec.

Svoju činnosť vykonávate v spojení s 19 vnútroštátnymi orgánmi, z ktorých každý má svoju vlastnú históriu, skúsenosti, znalosti a vedomosti – čo pritom považujete za najväčšie výhody a najväčšie výzvy?

Výziev je, pochopiteľne, mnoho. Od absencie harmonizovaného právneho rámca až po pôsobenie v rôznych jazykových a kultúrnych prostrediach. Zjednotiť pracovníkov dohľadu z 19 krajín a 26 vnútroštátnych orgánov si vyžaduje značné odhodlanie a úsilie. Je však fascinujúce vidieť, ako ľudia z celej Európy dokážu spolupracovať a zlepšovať dohľad tým, že vyhľadávajú a uplatňujú osvedčené postupy, navzájom sa od seba učia a prispievajú ku vzniku spoločnej európskej kultúry.

Tento druh spolupráce zároveň prináša celý rad výhod a rozhodne za to úsilie stojí. Európsky tím orgánov dohľadu môže dosiahnuť oveľa viac ako čisto národný tím. Rôzne perspektívy orgánom dohľadu pomáhajú nájsť lepšie riešenia. Pomáhajú tiež potláčať národné záujmy, ktoré účinnému dohľadu často stoja v ceste. Európsky bankový dohľad umožňuje rovnako prísny a spravodlivý dohľad nad všetkými bankami v celej eurozóne. Spolu sme tak silnejší a tak banky ako aj orgány dohľadu sú lepšie pripravené na ďalšiu búrku.

Čo podľa Vás chýba k dokončeniu bankovej únie? A aký je podľa Vášho názoru význam silnej bankovej únie pre Európu?

Ak by som začala druhou otázkou, tak ten význam je očividný. Silná banková únia znamená bezpečnejšie a zdravšie banky, ktoré sú lepšie schopné spoľahlivo slúžiť podnikom a domácnostiam v Európe. To je výrazným prínosom k zdravej ekonomike.

Predpokladom získania tohto prínosu je však dokončenie bankovej únie. Už som spomenula potrebu transformovať súbor pravidiel bankového podnikania do skutočne európskeho súboru pravidiel. Fragmentovaný regulačný rámec nemôže byť základom skutočnej bankovej únie. Evidujeme tiež celý rad ochranných bariér spôsobujúcich fragmentáciu trhu, ktoré je preto potrebné odbúrať. Myslím tým napríklad prekážky v používaní cezhraničných výnimiek z predpisov týkajúcich sa kapitálu, likvidity a veľkých expozícií.

Je tu i potreba solidarity, ktorú predstavuje európsky systém ochrany vkladov. SSM výrazne znížil hladinu rizika v bankách eurozóny, takže nastal čas tento krok uskutočniť. Zároveň potrebujeme vytvoriť európsky zabezpečovací mechanizmus pre Jednotný fond na riešenie krízových situácií bánk.

Z čoho máte v spojitosti s európskym inštitucionálnym rámcom najväčšie obavy?

Zásadné je odhodlanie a rýchlosť. Najviac sa obávam toho, že Európa pre vybudovanie bankovej únie urobí príliš málo a príliš neskoro. Spomienky na krízu postupne blednú, môžu prevážiť národné záujmy a vôľa vydať sa cestou európskych reforiem môže slabnúť. To by mohlo v budúcnosti ľahko viesť k problémom. Európski zákonodarcovia preukázali veľkú odvahu a postupovali veľmi správne, keď sa rozhodli prekročiť rieku a prejsť z vnútroštátneho na európsky bankový dohľad. Teraz, v strede rieky, sa však nemôžeme zastaviť. Nie je dobré stáť v strede rieky, keď príde ďalšia búrka. Musíme dôjsť na druhý breh. Je pravdepodobné, že pokračovať vpred povedie v čase krízy k nižším nákladom a v dobrých časoch k väčším prínosom.

A posledná otázka. Aká je vaša predstava európskeho bankového dohľadu o päť rokov?

Európsky bankový dohľad od svojho založenia v roku 2014 prešiel veľký kus cesty. Od základov sme vytvorili dobre fungujúci mechanizmus dohľadu. Ale sú to len štyri roky, takže samozrejme zostáva priestor na ďalšie zlepšovanie. Musíme zlepšiť spôsob rozhodovania. Výrazne by pomohlo skutočné delegovanie právomocí, zakomponované do rámca SSM. Potrebujeme tiež ďalej zjednodušiť rôzne procesy, predovšetkým predchádzať duplicite činností medzi vnútroštátnymi orgánmi dohľadu a ECB. Musíme medzi nimi podporovať výmenu informácií a skúseností. A všeobecnejšie si musíme v plnej miere uvedomiť, že orgány bankového dohľadu v eurozóne dnes majú európsky mandát, bez ohľadu na to, či pracujú v Paríži, Frankfurte, Bruseli alebo Madride.