„Jesteśmy lepiej przygotowani na następny sztorm”

Wywiad z Danièle Nouy, przewodniczącą Rady ds. Nadzoru EBC, Biuletyn Nadzorczy, 14 listopada 2018

Zdaniem Danièle Nouy, której 5-letnia kadencja na stanowisku przewodniczącej Rady ds. Nadzoru EBC wygasa z końcem roku, europejski nadzór bankowy jest dziś lepiej przygotowany na następny kryzys, a banki – odporniejsze niż w momencie upadku Lehman Brothers. Nouy wzywa jednocześnie do intensywniejszych działań na rzecz europejskiej unii bankowej oraz konsolidacji i zwiększenia rentowności sektora bankowego.

Mija już dziesięć lat od upadku Lehman Brothers, pięć lat od objęcia przez Panią funkcji przewodniczącej Nadzoru Bankowego EBC i cztery lata od powstania jednolitego mechanizmu nadzorczego. Czy stan banków w Europie jest dziś lepszy i bezpieczniejszy?

Przez ostatnich dziesięć lat banki z całą pewnością stały się bezpieczniejsze i stabilniejsze. Mają dziś więcej kapitału niż przed kryzysem i jest to kapitał lepszej jakości. Na koniec drugiego kwartału 2018 współczynnik kapitału podstawowego Tier I dla stałej próby instytucji istotnych wyniósł 13,8% – i to mimo wykorzystania przez nie części buforów kapitałowych do oczyszczenia bilansów. Dzięki wprowadzeniu nowych zasad, np. wskaźnika pokrycia wypływów netto i wskaźnika stabilnego finansowania netto, poprawiła się również sytuacja banków w zakresie finansowania i płynności.

Tak więc banki są teraz lepiej przygotowane na potencjalne przyszłe szoki. Niektóre wciąż nie uporały się do końca z problemami pozostałymi z poprzedniego okresu, ale robią postępy. Poziom kredytów zagrożonych obniżył się w ciągu ostatnich czterech lat o ok. 30%: w roku 2014 wynosił mniej więcej 1 bilion euro, a obecnie – 680 miliardów euro.

Wszystkie te zmiany sprawiły, że odporność sektora bankowego wzrosła. Trzeba jednak nadal pracować nad tym, by banki nie musiały zmierzyć się z następnym kryzysem bez rozwiązania problemów, które doprowadziły do poprzedniego. Naiwnym byłoby oczekiwać, że nigdy już nie dojdzie do kryzysu, więc musimy być na niego przygotowani. I jesteśmy przygotowani. Powstały nowe europejskie ramy zarządzania kryzysowego i postępowania z upadającymi bankami. Dzięki temu będziemy mogli – we współpracy z Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz Komisją Europejską – radzić sobie z potencjalnymi kryzysami w sposób skuteczny i skoordynowany.

Co uważa Pani za największe dotychczas osiągnięcie europejskiego nadzoru, a w jakich dziedzinach potrzebna jest jeszcze poprawa?

Pierwsze, co przychodzi mi na myśl, jest to, jak szybko został zorganizowany europejski nadzór bankowy. Decyzja o jego utworzeniu zapadła w czerwcu 2012, a już dwa lata później nadzór osiągnął pełną zdolność operacyjną. W bardzo krótkim czasie zatrudniliśmy specjalistów z całej Europy, opracowaliśmy podstawową metodologię i wprowadziliśmy niezbędne procedury. Moim zdaniem to naprawdę wielkie osiągnięcie.

W ciągu ostatnich czterech lat wprowadziliśmy w całej strefie euro sprawiedliwy i spójny system nadzoru. W ten sposób przyczyniliśmy się do znacznego zmniejszenia ryzyka w sektorze bankowym. Wspomniałam już o kredytach zagrożonych, ale przykłady można mnożyć. Wymieniłabym między innymi ukierunkowany przegląd modeli wewnętrznych, prace nad zarządzaniem wewnętrznym w bankach i nasze testy warunków skrajnych.

Oczywiście to nie wszystko. Zapewniliśmy bankom równiejsze warunki działania, i to nie tylko przez stosowanie tych samych, wysokich standardów nadzoru w całej strefie euro. Wnieśliśmy także wkład w harmonizację odnośnych ram prawnych. Jednak jako organ nadzoru mamy w tej dziedzinie ograniczone uprawnienia – dalsza harmonizacja przepisów leży w gestii prawodawców. Wciąż jest tu wiele do zrobienia: europejski nadzór bankowy potrzebuje europejskich zasad.

Oczekiwania nadzorców wydają się czasem wzajemnie sprzeczne: banki mają dążyć do zwiększania zysków, ale bez podejmowania nadmiernego ryzyka; mają się konsolidować, ale nie powinny stać się „za duże, by upaść”. Co więc przede wszystkim mają na uwadze nadzorcy podczas badania banków?

Ogólnie banki powinny mieć bezpieczne i zdrowe modele biznesowe, pozwalające obsługiwać europejskie przedsiębiorstwa, małe i średnie firmy oraz gospodarstwa domowe. Innymi słowy, modele te muszą zapewniać stabilność i rentowność. Wiele banków europejskich nie zarabia nawet tyle, by pokryć koszt kapitału, a taka sytuacja jest niemożliwa do utrzymania na dłuższą metę. Bank, który nie generuje zysków, nie jest w stanie utworzyć potrzebnych buforów kapitałowych, co może go doprowadzić do podejmowania nadmiernego ryzyka.

Jest to więc kwestia zachowania równowagi. Banki muszą być rentowne, a nie da się osiągać zysków bez ryzyka. Podejmowanie ryzyka należy wręcz do istoty bankowości. Ważne jest jednak, by banki potrafiły rozpoznawać ryzyko, zarządzać nim i odpowiednio je łagodzić. „Nadmierne ryzyko” występuje wtedy, gdy bank nie jest w stanie go kontrolować i nie ma środków na jego pokrycie. Jako nadzorcy przywiązujemy więc szczególną wagę właśnie do sposobu zarządzania ryzykiem w bankach.

Jeśli chodzi o konsolidację europejskiego sektora bankowego, przydałby się większy rynek, na którym banki mogłyby łączyć się ponad granicami. Zaś zdrowy transgraniczny rynek bankowy może pomóc w decentralizacji ryzyka w całym sektorze i tym samym zmniejszyć prawdopodobieństwo krachu systemowego. Oczywiście również pod tym względem poprawiły się regulacje. Prawodawcy wprowadzili nowe przepisy, w tym narzuty kapitałowe dla banków o znaczeniu systemowym na pokrycie strat w razie utraty wypłacalności: minimalne wymogi w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowanych (MREL) oraz zdolności do pełnego pokrycia strat (TLAC). Ponadto mamy obecnie procedury, które umożliwiają bardziej uporządkowane przeprowadzenie upadłości nawet w przypadku dużych banków.

Wielokrotnie podkreślała Pani, że celem nadzoru bankowego nie jest „uratowanie” wszystkich banków i że niekiedy upadłości nie da się uniknąć. Jakie podejście do zarządzania ryzykiem przyjął Nadzór Bankowy EBC? Innymi słowy, jaki jest wasz apetyt na ryzyko?

Dążymy do tego, by rynek bankowy był odporny i funkcjonował prawidłowo. Aby rynek mógł dobrze działać, musi istnieć możliwość upadłości. Gdyby nie było takiego zagrożenia, nie byłoby też konkurencji, rynek straciłby dynamikę, a postęp stanąłby w miejscu. Założenie, że nie może dojść do upadłości, nie jest ani wykonalne, ani pożądane. Więc kiedy przyjdzie co do czego, będziemy gotowi pogodzić się z nieuniknionym i stwierdzić, że bank jest „na progu upadłości lub zagrożony upadłością”.

Nie możemy i nie będziemy za wszelką cenę chronić banków przed bankructwem. Naszą strategią jest natomiast ograniczanie ryzyka upadłości i łagodzenie jej skutków. Aby było to możliwe, nadzór bankowy musi być niezależny, perspektywiczny i oparty na ryzyku. Jednocześnie przygotowujemy się na potencjalną upadłość banków, blisko współpracując z Jednolitą Radą ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. Ponadto wymagamy od banków opracowania rzeczowych i racjonalnych planów naprawy, restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Banco Popular, Veneto Banca, Banca Popolare di Vicenza…Czy nie uważa Pani tych przypadków za porażkę Nadzoru Bankowego EBC? Dlaczego nie wykryto problemów w tych bankach podczas wszechstronnej oceny w 2014 roku? Wtedy znalezienie rozwiązania mogło być mniej kosztowne.

Już na samym początku uznano te banki za bardzo słabe. Gdy przejęliśmy nad nimi nadzór, dokonaliśmy szczegółowej oceny ich słabości i zaleciliśmy podjęcie działań, które miały pomóc w odzyskaniu stabilności. Ale zalecanych działań nie wykonano lub zrobiono zbyt mało i za późno. Co za tym idzie, sytuacja tych banków dalej się pogarszała. W rezultacie jedynym możliwym wyjściem stało się uznanie ich za znajdujące się na progu upadłości lub nią zagrożone.

Coraz częściej słyszymy, że banki powinny stać się prawdziwie paneuropejskie – przede wszystkim po to, by ograniczyć wpływ globalnych banków inwestycyjnych. Jak Pani zdaniem można to osiągnąć?

Tak jak wspomniałam, niektóre europejskie banki nadal nie zarabiają nawet na pokrycie kosztu kapitału. Można tak działać przez pewien czas, ale na dłuższą metę taka sytuacja jest nie do utrzymania. Istnieje wiele powodów niedostatecznej rentowności. Jednym z nich jest nadpodaż usług bankowych w Europie. Konsolidacja – czy to na szczeblu krajowym, czy europejskim – to jeden ze sposobów na zwiększenie dochodowości.

Dzięki unii bankowej istnieje obecnie więcej możliwości łączenia się banków, gdyż zwiększyła się pula potencjalnych partnerów. W przyszłości wzrośnie więc prawdopodobnie liczba fuzji transgranicznych. Przyczynią się one nie tylko do „odchudzenia” sektora bankowego, lecz także do pogłębienia integracji finansowej w Europie.

Jednak to nie nadzorcy decydują o tym, które fuzje są pożądane, a które – nie. Zadanie to należy do bankowców i uczestników rynku. Naszą rolą jest weryfikacja oczekiwań łączących się banków; sprawdzanie, czy model biznesowy nowo powstałego podmiotu jest oparty na solidnych podstawach i wiarygodnym scenariuszu; a także – w razie potrzeby – stawianie określonych wymogów przy udzielaniu licencji bankowej. Pod tym względem znacznym ułatwieniem jest to, że banki w całej strefie euro są obecnie nadzorowane w taki sam sposób. Oczywiście rozwojowi transgranicznych grup bankowych sprzyjałyby także mniejsza fragmentacja i większa spójność ram prawnych.

Gdy mówimy o unii obejmującej 19 organów krajowych – każdy z własną historią, dorobkiem, wiedzą i doświadczeniem – jakie są Pani zdaniem główne korzyści i największe wyzwania wynikające z tej sytuacji?

Jest oczywiście całe spektrum wyzwań. Na jednym końcu umieściłabym brak jednolitych ram prawnych, na drugim – różnorodność językową i kulturową. Współpraca między nadzorcami z 19 krajów i 26 organów krajowych wymaga wielkiego zaangażowania i wysiłku. Ale jednocześnie z fascynacją obserwuję, jak pracują ze sobą ludzie z całej Europy: jak doskonalą działanie nadzoru przez rozpoznawanie i stosowanie najlepszych praktyk, jak uczą się od siebie nawzajem i promują wspólną kulturę nadzorczą.

Takie działanie przynosi wiele korzyści i zdecydowanie się opłaca. Europejski zespół nadzorców może osiągnąć znacznie więcej od zespołu pochodzącego z jednego kraju. Przyjęcie różnych perspektyw pomaga znaleźć lepsze rozwiązania. Pomaga także w pokonywaniu uprzedzeń narodowych, które często są przeszkodą dla dobrego nadzoru. Europejski charakter nadzoru bankowego pozwala stosować jednolicie rygorystyczne i sprawiedliwie podejście wobec wszystkich banków w strefie euro. W końcu w jedności leży nasza siła: razem możemy lepiej się przygotować na następny sztorm.

Czego jeszcze brakuje, by unia bankowa była kompletna? I co według Pani silniejsza unia bankowa oznacza dla Europy?

Zacznijmy od drugiego pytania. Można to wyjaśnić bardzo prosto. Silniejsza unia bankowa oznacza bezpieczniejsze i stabilniejsze banki, którym łatwiej będzie realnie wspierać europejskie firmy i gospodarstwa domowe. Będzie to ważnym czynnikiem zdrowej gospodarki.

Takie są korzyści, ale ich osiągnięcie wymaga ukończenia najpierw unii bankowej. Mówiłam już o potrzebie nadania prawdziwie europejskiego wymiaru istniejącemu zbiorowi przepisów. Fragmentacja ram regulacyjnych jest przeszkodą dla autentycznej unii bankowej. Widzimy także wiele barier powodujących segmentację rynku. Trzeba więc nadal usuwać te bariery, na przykład dotyczące stosowania transgranicznych odstępstw od wymogów dotyczących kapitału, płynności czy dużych ekspozycji.

Potrzeba ponadto mechanizmu solidarnościowego, jakim jest europejski system gwarantowania depozytów. SSM znacznie zmniejszył poziom ryzyka w sektorze bankowym strefy euro, pora więc zrobić ten następny krok. Jednocześnie musimy także stworzyć europejski mechanizm zabezpieczający na potrzeby jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji.

Co budzi Pani największe obawy w odniesieniu do europejskich ram instytucjonalnych?

Musimy działać ambitnie – i szybko. Najbardziej obawiam się, że działania na rzecz ukończenia unii bankowej w Europie okażą się niewystarczające i spóźnione. W miarę jak zanika pamięć o kryzysie, coraz silniej mogą się zarysowywać interesy krajowe, a słabnąć – wola zreformowania Europy. Bardzo możliwe, że w przyszłości doprowadzi to do problemów. Prawodawcy unijni postąpili śmiało i słusznie, podejmując decyzję o przekroczeniu Rubikonu, czyli przejściu z nadzoru krajowego na europejski. Jesteśmy teraz w połowie drogi, więc nie możemy się zatrzymać. Nikt nie chce być w środku nurtu, gdy nadejdzie następna burza. Musimy dotrzeć na drugi brzeg. Posuwanie się naprzód okaże się pewnie mniej kosztowne w razie kryzysu, a przyniesie większe korzyści podczas dobrej pogody.

Ostatnie pytanie: jak wyobraża Pani sobie europejski nadzór bankowy za pięć lat?

Od 2014 roku, kiedy powołano europejski nadzór bankowy, wiele już dokonaliśmy. Zbudowaliśmy od zera dobrze działający mechanizm nadzorczy. Ale cztery lata to krótki czas, więc oczywiście niejedno można jeszcze poprawić. Musimy ulepszyć sposób podejmowania decyzji: bardzo potrzebna jest faktyczna delegacja uprawnień, wpisana w ramy prawne SSM. Trzeba też nadal upraszczać procedury, głównie po to, by unikać dublowania się pracy między krajowymi organami nadzoru a EBC. Należy ponadto rozwijać wymianę informacji i doświadczeń wśród organów krajowych i EBC. A mówiąc szerzej, musimy cały czas budować świadomość, że nadzór bankowy w strefie euro ma teraz mandat europejski, niezależnie od tego, czy nadzorcy pracują w Paryżu, Frankfurcie, Brukseli czy Madrycie.