“We zijn beter voorbereid op de volgende storm”

Interview met Danièle Nouy, voorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB, Supervision Newsletter, 14 november 2018

De termijn van vijf jaar als voorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB zit er aan het eind van dit jaar op voor Danièle Nouy. Het Europees bankentoezicht, legt ze uit, is nu beter voorbereid op de volgende crisis en banken zijn sinds het faillissement van Lehman schokbestendiger geworden. Toch spoort ze Europa aan de bankenunie te vervolledigen en roept ze de banksector op verder aan consolidatie en de winstgevendheid te werken.

Het is nu tien jaar na Lehman, u bent vijf jaar hoofd ECB-Bankentoezicht, en het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (Single Supervisory Mechanism – SSM) bestaat vier jaar. In hoeverre zijn de banken in Europa nu beter en veiliger?

Banken zijn de laatste tien jaar wel degelijk veiliger en gezonder geworden. Ze houden meer kapitaal aan dan vóór de crisis en dat kapitaal is bovendien van hogere kwaliteit. De tier 1-kernkapitaal (CET1)-ratio van een vaste deelverzameling van belangrijke kredietinstellingen bedroeg 13,8% aan het einde van het tweede kwartaal van 2018; en dat is nadat de banken een deel van hun kapitaalbuffer hadden “gebruikt” om hun balans op te schonen. Bovendien hebben banken dankzij nieuwe regels hun financierings- en liquiditeitspositie verbeterd, zoals door invoering van de liquiditeitsdekkingsratio (LCR) en de nettostabielefinancieringsratio (NSFR).

Banken zijn dus beter bestand tegen eventuele schokken in de toekomst. Sommige hebben nog wel te kampen met knelpunten uit het verleden, maar op dat terrein wordt vooruitgang geboekt. De niet-renderende leningen zijn de afgelopen vier jaar met ongeveer 30% afgenomen, van ongeveer € 1 biljoen in 2014 tot € 680 miljard.

Dit heeft allemaal bijgedragen aan het schokbestendiger maken van de banksector. Maar we moeten ons blijven inspannen om ervoor te zorgen dat banken bij de volgende crisis niet meer gebukt gaan onder de erfenis van de vorige. Het zou naïef zijn te denken dat er zich nooit meer een andere crisis zal voordoen. Daarom moeten we voorbereid zijn. En we zijn voorbereid. Er is een nieuw Europees kader ingesteld voor het managen van crises en het omgaan met failliete banken. Dit stelt ons in staat mogelijke crises samen met de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (Single Resolution Board – SRB) en de Europese Commissie op doeltreffende en gecoördineerde wijze aan te pakken.

Wat zijn volgens u de grootste prestaties van het Europese toezicht tot nu toe en waar ziet u nog ruimte voor verbetering?

Het eerste waar ik aan denk, is hoe snel het Europees bankentoezicht is opgezet. Het besluit hiertoe werd in juni 2012 genomen en slechts twee jaar later was het toezicht al volledig operationeel. In een zeer kort tijdsbestek hadden we mensen vanuit heel Europa aangenomen, de kernmethodologie uitgewerkt en de nodige processen opgezet. Naar mijn mening was dit echt een prestatie van formaat.

De afgelopen vier jaar hebben we rechtvaardig en consistent toezicht in het hele eurogebied ingesteld. Hiermee hebben we geholpen de risico's in de banksector aanzienlijk te verminderen. Ik heb ons werk op het gebied van niet-renderende leningen al genoemd; ik zou er nog veel andere inspanningen aan toe kunnen voegen: onze gerichte toetsing van interne modellen (TRIM), ons werk op het gebied van governance en onze stresstesten, om er maar een paar te noemen.

Maar dat is natuurlijk niet alles. We hebben ook het speelveld voor banken gelijker gemaakt, en niet alleen door dezelfde strenge toezichtsnormen in het hele eurogebied toe te passen. We hebben ook bijgedragen aan harmonisering van de relevante juridisch kaders. Als toezichthouders hebben we op dat gebied echter beperkte bevoegdheden; het is aan de wetgevers om de regels verder te harmoniseren. En er is voor hen nog steeds werk aan de winkel: Europees bankentoezicht vergt Europese regels.

Het lijkt soms alsof de toezichthouders op twee gedachten hinken: banken moeten manieren vinden om winst te maken, maar mogen geen risico lopen; banken moeten consolideren, maar mogen niet “too big to fail” worden. Wat vinden toezichthouders het belangrijkst wanneer ze banken beoordelen?

Om Europese bedrijven, van klein tot groot, en huishoudens te bedienen, moeten banken beschikken over veilige en gezonde bedrijfsmodellen. Zulke bedrijfsmodellen moeten duurzaam en dus winstgevend zijn. Sommige Europese banken verdienen niet genoeg om hun kapitaalkosten te dekken; dat is op langere termijn niet houdbaar. Als banken geen winst maken, zijn ze niet in staat kapitaalbuffers op te bouwen. Als gevolg daarvan zouden banken kunnen worden aangezet tot het nemen van te veel risico.

Uiteindelijk gaat het dus om het vinden van een balans. Banken moeten winstgevend zijn en zonder risico is er geen winst. Sterker nog, risico nemen is onlosmakelijk verbonden aan het bankbedrijf. Maar het is belangrijk dat banken in staat zijn om deze risico's goed te identificeren, te beheren en te verminderen. Er is sprake van “te veel risico” wanneer een bank niet in staat is om dat risico te beheren en te dekken. Als toezichthouders gaat onze aandacht dus vooral hier naar uit: hoe beheert een bank haar risico's?

Wat de consolidatie van de Europese banksector aangaat, zou een grotere markt die banken in staat stelt grensoverschrijdend te consolideren, de banksector helpen weer fit te worden. Tegelijkertijd kan een gezonde grensoverschrijdende bancaire markt een bijdrage leveren aan het spreiden van risico's over de gehele banksector, waardoor de kans op het wankelen van het hele stelsel zou verminderen. Wat het laatste betreft, is de wetgeving ook verbeterd. Wetgevers hebben regels ingesteld, zoals de extra “gone-concern”-kapitaaleisen voor systeemrelevante banken, de minimumvereisten voor het eigen vermogen en de in aanmerking komende verplichtingen (‘minimum requirement for own funds and eligible liabilites’ – MREL) en het totaal verliesabsorberend vermogen (‘total loss-absorbing capacity’ – TLAC). Daarbovenop zijn er nu procedures ingesteld waardoor zelfs grote banken op een ordelijker wijze failliet kunnen gaan.

U heeft meerdere keren benadrukt dat het doel van bankentoezicht niet het ‘redden’ van alle banken is en dat er altijd banken zullen zijn die ten onder gaan. Hoe gaat ECB-Bankentoezicht zelf met risicobeheer om - of anders gezegd, wat is de risicobereidheid van de ECB?

Ons doel is een veerkrachtige en goed werkende bancaire markt te creëren. Wil een markt goed functioneren, dan moet faillissement mogelijk zijn. Als banken niet failliet kunnen gaan, zou er geen concurrentie zijn, zou het marktdynamisme verdwijnen en zou de vooruitgang tot stilstand komen. Het is niet realistisch en ook niet wenselijk een beleid na te streven dat faillissement uitsluit. In geval van nood zullen we dus het onvermijdelijke accepteren en aangeven dat een bank zal “falen of waarschijnlijk zal falen”.

We kunnen en zullen het faillissement van een bank niet koste wat kost voorkomen. Wat we in plaats daarvan wel doen, is het risico van falen verminderen en de gevolgen ervan verzachten. Om dit voor elkaar te krijgen, oefenen we op onafhankelijke wijze toezicht uit op banken, waarbij we een vooruitblikkende en risicogerichte benadering hanteren. Tegelijkertijd werken we nauw samen met de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad om ons op eventuele faillissementen van banken voor te bereiden. We eisen ook dat banken redelijke herstel- en afwikkelingsplannen opstellen.

Banco Popular, Veneto Banca, Banca Popolare di Vicenza... Is het bankentoezicht van de ECB hier tekortgeschoten? Waarom kwamen hun problemen niet in de alomvattende beoordeling van 2014 naar voren, toen een oplossing misschien goedkoper zou zijn geweest?

Nou, deze banken zijn vanaf het begin al bestempeld als erg zwak. Toen we met het toezicht begonnen, hebben we hun zwakke punten grondig bestudeerd en hebben we de banken gevraagd maatregelen te nemen om een duurzame koers te bereiken. Maar zij hebben de noodzakelijke maatregelen niet getroffen, deden te weinig of handelden te laat. Hun situatie ging dus van kwaad tot erger. Het gevolg hiervan was dat we uiteindelijk geen andere keus hadden dan vast te stellen dat de banken zouden falen of waarschijnlijk zouden falen.

De roep om echte pan-Europese banken groeit, vooral om de invloed van internationale zakenbanken te beperken. Hoe kan dit volgens u worden bereikt?

Zoals ik al heb gezegd, zijn er nog altijd banken in Europa die niet genoeg verdienen om hun kapitaalkosten te dekken. Dat werkt misschien voor een tijd, maar niet voor altijd - het is gewoon geen houdbare situatie. Er zijn meerdere oorzaken aan te wijzen voor het uitblijven van winst. Een ervan is de overcapaciteit in Europa op het gebied van bankdiensten. Een zekere mate van consolidatie, op nationaal of Europees niveau, is een manier om de winstgevendheid te verbeteren.

Dankzij de bankenunie beschikken banken nu over meer mogelijkheden om te fuseren. De pool van mogelijke partners is uitgebreid. In de toekomst gaan we dus waarschijnlijk meer grensoverschrijdende fusies zien. Hierdoor zou de sector niet alleen ‘slanker’ worden; deze ontwikkeling zou ook bijdragen aan het verdiepen van de Europese financiële integratie.

Maar het is niet aan de toezichthouders om te beslissen welke fusies al dan niet wenselijk zijn. Deze rol is weggelegd voor bankiers en marktpartijen. Onze rol is eerder kritische vragen te stellen over de verwachtingen van de fuserende banken; ervoor te zorgen dat aan het bedrijfsmodel van de nieuwe entiteit een stevig fundament en een realistisch scenario ten grondslag liggen; en om zo nodig bij de vergunningsverlening bepaalde voorwaarden te stellen. In dit verband is het erg nuttig dat het toezicht op banken in het hele eurogebied nu op dezelfde wijze plaatsvindt. Natuurlijk zouden minder fragmentatie en een meer geharmoniseerd juridisch kader ook bijdragen aan de ontwikkeling van Europese grensoverschrijdende bankconcerns.

U werkt binnen het kader van een unie met 19 nationale autoriteiten, elke met haar eigen geschiedenis, ervaring, kennis en deskundigheid. Wat ziet u als de grootste voordelen en de grootste uitdagingen?

Natuurlijk zijn er veel uitdagingen. Van het gebrek aan een geharmoniseerd juridisch kader tot het werken met verschillende talen en culturen. Het vergt een enorme toewijding en inspanning om de toezichthouders van 19 landen en 26 nationale autoriteiten samen te brengen. Maar het is fascinerend om te zien hoe mensen uit heel Europa kunnen samenwerken en hoe zij het toezicht kunnen verbeteren door de beste werkwijzen in het toezicht vast te stellen en toe te passen, door van elkaar te leren en een gemeenschappelijke Europese cultuur te promoten.

De manier waarop wij samenwerken kent ook vele voordelen en is zeker de moeite waard. Een Europees team van toezichthouders kan namelijk zo veel meer bereiken dan een louter nationaal team. Dankzij de verschillende perspectieven zijn de toezichthouders in staat betere oplossingen te bedenken. En ze helpen nationale vooringenomenheden te bestrijden, die goed toezicht vaak in de weg staan. Dankzij het Europees bankentoezicht geldt voor alle banken in het hele eurogebied hetzelfde strenge en rechtvaardige toezicht. Samen staan we per slot van rekening sterker en zowel de banken als de toezichthouders zullen beter voorbereid zijn op de volgende storm.

Wat zijn de belangrijkste elementen die nog aan de bankenunie ontbreken? En wat betekent een sterke bankenunie volgens u voor Europa?

Om te beginnen bij de tweede vraag: het antwoord is heel logisch. Een sterke bankenunie levert banken op die veiliger en solider zijn, dat wil zeggen banken die beter in staat zijn om Europese bedrijven en huishoudens op betrouwbare wijze te ondersteunen. Dit levert een belangrijke bijdrage aan een gezonde economie.

Om van de voordelen van de bankenunie te profiteren, moeten we deze eerst vervolledigen. Zoals ik al eerder heb gezegd, is het nodig om van de huidige regels voor banken een echt Europees rulebook te maken. Een versnipperd regelgevend kader is niet in staat een echte bankenunie te ondersteunen. Evenzo zien we dat er veel afschermingsmaatregelen zijn die de markt fragmenteren. Er zijn dus nog genoeg obstakels weg te nemen, bijvoorbeeld om het gebruik van grensoverschrijdende ontheffingen op het gebied van kapitaal, liquiditeit en grote risicoposten mogelijk te maken.

Daarbovenop is er behoefte aan solidariteit, zoals in de vorm van een Europees depositogarantiestelsel. Het SSM heeft de risico's van banken in het eurogebied aanzienlijk teruggebracht. De tijd is dus gekomen om de stap te wagen. Tegelijkertijd moeten we ook een Europese backstop voor het Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds tot stand brengen.

Waar maakt u zich het meeste zorgen om als het gaat om het institutioneel kader van Europa?

Ambitie en snelheid zijn erg belangrijk. Mijn grootste zorg is dat Europa de bankenunie niet naar behoren of te laat vervolledigt. De herinnering aan de crisis vervaagt steeds meer, nationale belangen kunnen de overhand gaan krijgen en de wil om Europese hervormingen door te voeren kan afzwakken. Dat zou in de toekomst gemakkelijk voor problemen kunnen zorgen. De Europese wetgevers waren erg moedig en hadden het gelijk aan hun zijde toen zij besloten om de Rubicon over te steken door van nationaal op Europees bankentoezicht over te stappen. Maar nu we halverwege staan, kunnen we onmogelijk terug. Het midden van een rivier is geen goede plek om de volgende storm te weerstaan. We moeten de overkant bereiken. Als we dat doen, gaan crises in de toekomst waarschijnlijk gepaard met lagere kosten en brengen economisch goede tijden grotere voordelen met zich mee.

En de laatste vraag, waar ziet u het Europees bankentoezicht over vijf jaar?

Het Europees bankentoezicht heeft een hele weg afgelegd sinds het in 2014 werd opgericht. We hebben een goed geoliede toezichtsmachine vanaf nul opgebouwd. Maar slechts vier jaar na dato zijn er natuurlijk nog verbeterpunten. We moeten onze besluitvorming verbeteren: echte delegatie van bevoegdheden, ingebed in het SSM-kader, zou enorm veel helpen. En we moeten ook de processen en procedures verder vereenvoudigen – juist om te voorkomen dat nationale toezichthouders en de ECB dubbel werk verrichten. We moeten de uitwisseling van informatie en ervaringen tussen nationale toezichthouders en de ECB bevorderen. En in algemenere zin moeten we ons er bewuster van worden dat bankentoezichthouders in het eurogebied nu over een Europees mandaat beschikken, of ze nu in Parijs, Frankfurt, Brussel of in Madrid werken.