Voorwoord van Christine Lagarde, president van de ECB

Het jaar 2020 werd gekenmerkt door de coronapandemie en de scherpe economische krimp die erop volgde. De ECB, het Europees bankentoezicht en de nationale overheden hebben de handen ineengeslagen met het oog op een gecoördineerde respons op de crisis. Ze hebben een historisch steunpakket samengesteld om mensen, bedrijven en de economie als geheel in deze moeilijke tijd overeind te houden.

De huidige crisis heeft de voordelen van het Europese single rulebook en een gemeenschappelijke toezichthouder voor de bankenunie aangetoond. Door hoge gemeenschappelijke toezichtsnormen voor het hele bankwezen te hanteren, heeft ECB-Bankentoezicht ervoor gezorgd dat banken beter gewapend zijn tegen ernstige schokken als deze. In dit verband ben ik ook verheugd dat Kroatië en Bulgarije vorig jaar tot de bankenunie zijn toegetreden. Zo zullen ook zij de voordelen genieten die geharmoniseerde regels en – uiteindelijk – een gemeenschappelijke munt bieden voor de financiële stabiliteit, weerbaarheid en economische groei.

De Europese banken zijn deze crisis ingegaan met solide kapitaal- en liquiditeitsbuffers en een robuuste operationele capaciteit. Ze hebben zich tot nu toe zeer weerbaar getoond. Ze zijn erin geslaagd verliezen op te vangen en de kredietverstrekking vrijwel stabiel te houden. Op die manier vermijden ze een sterke stijging van de wanbetalingen bij bedrijven en huishoudens.

Maar zodra de steunmaatregelen in verschillende Europese landen ten einde beginnen lopen, gaan er waarschijnlijk meer kwetsbaarheden ontstaan, naarmate de toenemende schuldenlast van de economie zichtbaar wordt. Als gevolg daarvan zullen banken meer worden blootgesteld aan kredietrisico’s, die, in combinatie met potentiële marktaanpassingen, hun kapitaalpositie kunnen schaden.

Tegelijkertijd verergert deze crisis de structurele problemen die de efficiëntie van de Europese banksector de afgelopen jaren hebben aangetast. De Europese bankwinsten staan al lange tijd onder druk en blijven waarschijnlijk ook in 2021 laag, aangezien de kredietverliezen zullen toenemen. Banken moeten dan ook hun governance verder versterken, de kostenefficiëntie verbeteren en hun inkomstenbronnen diversifiëren om het economisch herstel beter te ondersteunen, ook gezien de huidige overcapaciteit in het bankwezen.

Tot slot moeten we naar de toekomst blijven kijken. In 2020 hebben we onze Gids inzake klimaat- en milieurisico’s gepubliceerd. Daarmee speelt de ECB een voortrekkersrol bij de aanpak van klimaatveranderingsrisico’s op mondiaal niveau. Voorts heeft de coronapandemie een beslissende impuls gegeven aan digitalisering. Tegen die achtergrond wordt het zicht blijven houden op cyber- en IT-risico’s een prioriteit.

Last but not least moeten we de bankenunie voltooien. De versterking van een gemeenschappelijke Europese benadering waar dat mogelijk was, is doeltreffend gebleken bij de aanpak van de uitdagingen van 2020. Dit zal ook nodig zijn om in de komende jaren een duurzaam herstel tot stand te brengen.

Inleidend interview met Andrea Enria, voorzitter van de Raad van Toezicht

2020 was een jaar als geen ander. Wat is het belangrijkste dat u eruit geleerd hebt?

Het was een buitengewoon en zeer uitdagend jaar: niet alleen werden we geconfronteerd met een ongekende economische schok als gevolg van de pandemie, maar – net als iedereen in Europa – moesten we plots thuis blijven en konden we alleen virtueel contact opnemen met collega’s. Velen van ons hebben familieleden, vrienden of collega’s die het coronavirus (COVID‑19) hebben opgelopen. Helaas hebben we in de pandemie ook collega’s verloren.

Maar ondanks de moeilijkheden zijn we samen de uitdaging aangegaan. We hebben samengewerkt en we hebben een snelle Europese reactie op de crisis geboden. Onze eerste beslissingen hebben we aangekondigd op 12 maart 2020, precies drie dagen na de eerste nationale lockdown in Europa.

Ik was onder de indruk van de gedeelde vastberadenheid waarmee we aan de slag gegaan zijn. Dat was merkbaar op alle niveaus: in de Raad van Toezicht, binnen en tussen afdelingen, bij de samenwerking met de nationale bevoegde autoriteiten, in de gezamenlijke toezichthoudende teams (JST’s) en ook daarbuiten. Dit uitdagende jaar herinnerde ons eraan hoe belangrijk onze rol is en hoe inspirerend het is om samen te werken in het algemeen belang – om de financiële stabiliteit te waarborgen in tijden van verhoogde onzekerheid en aanzienlijke bezorgdheid.

Hoe heeft het Europees bankentoezicht precies bijgedragen aan de wereldwijde reactie op de pandemie?

Om de verwoestende tweederonde-effecten van kredietschaarste te voorkomen, moesten we er in eerste instantie voor zorgen dat banken financiële steun konden blijven verlenen aan huishoudens en levensvatbare kleine en grote bedrijven. Daarvoor moesten we onze toezichtsfocus snel verleggen: we hebben de banken tijdelijk kapitaal- en operationele ruimte verschaft, zodat ze krediet konden blijven verstrekken aan huishoudens en kleine en grote ondernemingen, en het hoofd konden bieden aan verliezen als gevolg van een van de scherpste recessies ooit.

Deze steunmaatregelen werden gezien als ‘minder streng willen zijn’. Bent u het daarmee eens?

De steunmaatregelen druisen in geen enkel opzicht in tegen ons mandaat om streng, kwalitatief hoogstaand bankentoezicht uit te oefenen. Na de crisis van 2008-2009 hebben we hard gewerkt om ervoor te zorgen dat banken in goede tijden kapitaal- en liquiditeitsbuffers opbouwen die in slechte tijden gebruikt kunnen worden. Met de coronacrisis zijn die slechte tijden aangebroken. Onze maatregelen zijn dan ook in overeenstemming geweest met de letter en de geest van de financiële hervormingen die na de grote financiële crisis zijn doorgevoerd.

Bovendien zijn we te allen tijde nauwlettend toezicht blijven houden. We hebben de banken gevraagd de risico’s naar behoren te meten en te beheren. Gezien de verhoogde onzekerheid als gevolg van de pandemie hebben we hun beoordelingen bovendien voortdurend bevraagd.

Welke rol speelt de pragmatische SREP daarin?

Als toezichthouders moeten we flexibel zijn. We moeten ons aanpassen aan de situatie en onze maatregelen bijsturen om doeltreffender te zijn. We zijn de richtsnoeren van de Europese Bankautoriteit blijven volgen en we hebben besloten de procedure voor prudentiële toetsing en evaluatie (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP) in 2020 te richten op de manier waarop banken de uitdagingen en risico’s voor hun kapitaal en liquiditeit als gevolg van de crisis aanpakten. Tegelijkertijd hebben we de Pijler 2-vereisten (P2R) en de Pijler 2-aanbeveling (P2G) stabiel gehouden en hebben we besloten de SREP-scores niet bij te werken, tenzij uitzonderlijke omstandigheden bij individuele banken daartoe aanleiding gaven. We hebben onze punten van zorg vooral via kwalitatieve aanbevelingen aan de banken meegedeeld en een gerichte aanpak gevolgd bij het verzamelen van informatie voor de interne processen voor de beoordeling van de kapitaal- en liquiditeitstoereikendheid. Als we de SREP hadden uitgevoerd zoals in voorgaande jaren, namelijk op basis van retrospectieve – en dus in deze tijd achterhaalde – informatie, zouden we onze opdracht als toezichthouder in dit uitzonderlijke coronaklimaat niet naar behoren hebben vervuld.

Hoe heeft de coronacrisis de Europese banken geraakt?

De banken waren bij het begin van de pandemie veel beter gewapend dan bij de start van de vorige crisis. Toen de crisis uitbrak werden sommige banken overweldigd door een zeer groot aantal kredietaanvragen, met name toen overheden staatsgaranties op bankleningen gingen verstrekken en kredietnemers betalingsuitstel konden krijgen. Deze banken slaagden er echter in zich snel aan te passen en een soepele kredietstroom naar bedrijven en huishoudens te waarborgen. De kredietverlening aan bedrijven en huishoudens bleef in 2020 groeien, ook al zagen we een vertraging in het derde kwartaal. En vergeleken met de grote financiële crisis hebben de banken een veel gematigder aanscherping van de kredietvoorwaarden gerapporteerd na de eerste golf van de pandemie.

In het tweede kwartaal van 2020 hebben we de potentiële zwakke plekken van onze banksector aan de hand van verschillende scenario’s geanalyseerd. Daarbij kwamen we tot de vaststelling dat de banksector in een basisscenario met een zeer zware recessie, waarbij het bbp van het eurogebied in 2020 met 8,7% zou dalen, gevolgd door een vrij krachtig herstel in 2021-2022, in staat zou zijn de effecten van de schok op de activakwaliteit en het kapitaal van de banken te weerstaan.

Wat is het meest urgente risico voor banken als gevolg van de pandemie?

Door de coronacrisis staat de activakwaliteit op de bankbalansen onder druk. Hierdoor zien we een verhoogd risico dat het volume aan niet-renderende leningen (non-performing loans – NPL's) verder zal toenemen. Het hoge geaggregeerde NPL-niveau in het eurogebied was begin 2020, dus vóór de coronacrisis, reeds als toezichtsprioriteit aangemerkt, en nu bestaat er een extra risico op ernstige klifeffecten zodra de steunmaatregelen van de overheid ten einde beginnen te lopen.

Hoe denkt ECB-Bankentoezicht dit risico aan te pakken?

Om de banken te helpen het hoofd te bieden aan de gevolgen van de economische neergang, hebben we hun bij het begin van de crisis laten weten dat we op verschillende gebieden flexibiliteit aan de dag zouden leggen bij de tenuitvoerlegging van de ECB-leidraad inzake NPL’s. Banken met een hoog NPL-niveau hebben we ook meer tijd gegeven, tot maart 2021, om hun NPL-reductiestrategieën voor te leggen.

Tegelijkertijd probeerden we duidelijkheid te krijgen over de kwaliteit van de bankactiva en ervoor te zorgen dat banken het ontstaan van nieuwe NPL’s proactief aanpakken. Banken moeten een strategie hebben om verslechterende kredieten van zeer nabij te volgen en te beheren, zodat ze risico’s in een vroeg stadium kunnen opsporen en blootstellingen aan in moeilijkheden verkerende klanten actief kunnen managen. We blijven nauwlettend in de gaten houden hoe doeltreffend banken zijn bij de uitvoering van dergelijke strategieën tijdens deze crisis. We staan ook voortdurend met banken in overleg om ervoor te zorgen dat in waarde verminderde bankactiva snel worden aangepakt.

Welke andere risico's voor de banken zijn tijdens de crisis aan het licht gekomen?

De Europese banksector had al met structurele inefficiëntie te kampen toen de crisis toesloeg. Het Europees bankentoezicht had de lage winstgevendheid, de geringe kostenefficiëntie en de houdbaarheid van de bedrijfsmodellen van banken al aangemerkt als de belangrijkste aan te pakken prioriteiten. De crisis heeft deze zwakke punten nogmaals onderstreept, evenals de dringende noodzaak om ze te verhelpen.

Vorig jaar zei u dat consolidatie een van de manieren was om de lage winstgevendheid aan te pakken. Is er op dit gebied enige vooruitgang geboekt?

Ja, dat is het geval. Ik denk dat de ECB en de banken stappen in de goede richting hebben gezet.

In 2020 hebben we een openbare raadpleging gehouden over de Gids inzake de toezichtsbenadering ten aanzien van consolidatie in de banksector. De definitieve gids, die begin 2021 is gepubliceerd, verduidelijkt onze aanpak en bevestigt dat we goed opgezette en goed uitgevoerde bedrijfscombinaties ondersteunen.

We zien ook een bemoedigende trend van banken die werken aan consolidatie. Intesa Sanpaolo en UBI Banca, CaixaBank en Bankia, en Unicaja Banco en Liberbank zijn allemaal proactief geweest op dit vlak, wat in de bestuursorganen van andere banken aanleiding heeft gegeven tot nieuwe discussies. Goed geplande bedrijfscombinaties kunnen banken niet alleen helpen kostenefficiënter te worden, meer te investeren in digitale transformatie en, uiteindelijk, hun winstgevendheid te verhogen, ze kunnen ook helpen om een einde te maken aan de overcapaciteit in het bankwezen die in de aanloop naar de grote financiële crisis was ontstaan.

Hoe pakt ECB-Bankentoezicht klimaatrisico’s aan?

Banken moeten een strategische, toekomstgerichte en alomvattende aanpak volgen om met het klimaat samenhangende risico’s in aanmerking te nemen. De Europese toezichthouders zullen zich concentreren op de vraag of banken voldoen aan de verwachtingen die zijn uiteengezet in onze Gids inzake klimaat- en milieurisico’s, die in november 2020 na een openbare raadpleging is gepubliceerd. In 2021 vragen we banken de eigen werkwijzen in het licht van de in de gids geschetste toezichtsverwachtingen te evalueren en op basis daarvan actieplannen op te stellen. Vervolgens zullen we de zelfevaluaties en plannen van de banken vergelijken en de instellingen hierover bevragen als onderdeel van de toezichtsdialoog. In 2022 lichten we de werkwijzen van de banken grondig door en treffen we waar nodig concrete vervolgmaatregelen.

De nieuwe vicevoorzitter van de Raad van Toezicht, Frank Elderson, staat aan het hoofd van het netwerk voor vergroening van het financiële stelsel en is medevoorzitter van de Task Force on climate-related financial risks van het Bazels Comité voor Bankentoezicht. Hij is voornemens de synergieën tussen deze rollen en het werk van de ECB te benutten.

In juli 2020 heeft de ECB besloten om een nauwe samenwerking aan te gaan met de centrale banken van Bulgarije en Kroatië. Wat betekent dit voor het Europees bankentoezicht?

Voor het eerst zijn twee landen buiten het eurogebied tot het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme toegetreden. Dit is een belangrijke mijlpaal voor Bulgarije en Kroatië, die de weg effent voor de invoering van de euro in deze landen.

Voor ons betekent dit dat de ECB sinds oktober 2020, na het afronden van de desbetreffende alomvattende beoordelingen, gestart is met het rechtstreeks toezicht op vijf banken in Bulgarije en acht banken in Kroatië. Bulgaarse en Kroatische toezichthouders werden lid van de betrokken JST’s en vertegenwoordigers van de centrale banken van beide landen werden lid van de Raad van Toezicht. Ze hebben dezelfde rechten en plichten als alle andere leden, met inbegrip van stemrechten. Het doet ons veel plezier hen in de familie te mogen verwelkomen!

In 2020 heeft de ECB bijgedragen aan de beleidsdiscussie over een Europees kader voor crisismanagement. Wat waren uw belangrijkste punten daarbij?

We hebben de aandacht gevestigd op enkele problemen die in onze praktijkervaring naar voren zijn gekomen. Een voorbeeld is de overlapping tussen toezichtsmaatregelen en vroegtijdige-interventiemaatregelen. Die heeft tot verwarring geleid, met als gevolg dat deze laatste maatregelen zelden in stelling worden gebracht. De regelgeving moet een duidelijk onderscheid maken tussen de twee instrumenten en de bevoegdheden van de ECB op het gebied van vroegtijdige interventie zouden in een EU-verordening moeten worden opgenomen. Dat zou ongerechtvaardigde verschillen bij de omzetting van de regels in nationale wetgeving voorkomen. We hebben ook gewezen op het probleem van banken die als ‘falend of waarschijnlijk falend’ worden aangemerkt, maar die volgens nationaal recht niet voldoen aan de criteria voor liquidatie en voor de intrekking van een vergunning, en die dus in het ongewisse blijven.

Meer in het algemeen hebben we aangevoerd dat sneller werk moet worden gemaakt van de voltooiing van de bankenunie, namelijk door een Europees depositogarantiestelsel (European deposit insurance scheme – EDIS) in te stellen en ruimere administratieve bevoegdheden op het vlak van bankliquidaties toe te kennen aan de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (Single Resolution Board – SRB). De Amerikaanse Federal Deposit Insurance Corporation kan hiervoor een nuttige blauwdruk zijn. Tot het zover is, zouden verdere harmonisatie op nationaal niveau en meer gecentraliseerde coördinatie op Europees niveau (bijvoorbeeld via de SRB) alvast een stap in de goede richting zijn.

Tot slot hebben Edouard Fernandez-Bollo en ik in onze gezamenlijke blogpost een efficiëntere aanpak voorgesteld voor het beheer van problemen bij grensoverschrijdende banken. Dochterondernemingen en moedermaatschappijen van bankgroepen zouden een formele overeenkomst kunnen sluiten om elkaar liquiditeitssteun te verlenen, die zou worden gekoppeld aan hun groepsherstelplan. Dit kan helpen in kaart te brengen hoe groepsentiteiten elkaar kunnen ondersteunen wanneer zich moeilijkheden voordoen, rekening houdend met lokale behoeften en beperkingen. Zo kunnen ook de passende triggers worden vastgesteld om de contractueel overeengekomen steun in een vroeg stadium te verlenen. Ook in goede tijden zou dit een beter geïntegreerd liquiditeitsbeheer mogelijk maken.

Meer transparantie en voorspelbaarheid bij het Europees bankentoezicht is een van uw belangrijkste doelstellingen sinds het begin van uw termijn. Welke vooruitgang is op dat vlak geboekt?

Ik denk zeker dat we de toezichtsresultaten en ons beleid transparanter hebben gemaakt.

Transparante toezichtsresultaten zijn goed voor de markten. We kregen positieve feedback toen we in januari 2020 voor het eerst de P2R per bank publiceerden. De P2R's per bank bieden een concreet en veelomvattend inzicht in hoe de toezichthouder aankijkt tegen het algemeen risiconiveau van een bank. Dat kan de beleggers helpen om beter gefundeerde beslissingen te nemen. En de publicatie ervan helpt banken om beter te beoordelen waar ze staan ten opzichte van hun collega’s. In januari van dit jaar hebben we dit opnieuw gedaan.

Transparant zijn over ons beleid is goed voor onze effectiviteit en dus ook voor onze reputatie. Onder toezicht staande banken moeten begrijpen waarom we onze besluiten nemen. Wij moeten consequent zijn in onze benadering, zodat zij betrouwbare verwachtingen kunnen vormen. Met betrekking tot de steunmaatregelen in verband met corona denk ik dat we door onze schriftelijke en mondelinge communicatie met de banken en met het publiek een goede mate van transparantie hebben bereikt. Dit transparantieniveau moet ons nieuwe normaal worden.

Eind 2020 heeft ECB-Bankentoezicht zijn organisatiestructuur gewijzigd. Waarom hebt u dit gedaan?

Na zes jaar werd het tijd om de stap te zetten van een start-up naar een meer volwassen organisatie met meer risicogericht toezicht en meer samenwerking tussen verschillende teams.

Om dit doel te bereiken hebben we de directoraten-generaal voor bankspecifiek toezicht gestructureerd volgens de bedrijfsmodellen van onder toezicht staande banken. Het nieuwe directoraat Toezichtsstrategie & -risico, dat verantwoordelijk is voor strategische planning, stelt toezichtsprioriteiten voor, met het oog op een consistente behandeling van alle banken. We hebben een specifiek directoraat-generaal voor het toezicht ter plaatse opgericht en we hebben het directoraat-generaal Horizontaal Toezicht belast met het versterken van de risico-expertise van de JST’s, het uitvoeren van horizontale beoordelingen (benchmarking), het uitstippelen van beleid en het onderhouden van methodieken. Een afzonderlijk directoraat-generaal, namelijk SSM Governance & Operations, ondersteunt de besluitvorming en innovatie binnen het toezicht en beheert de autorisatieprocedures. Het streefdoel van de reorganisatie is de vereenvoudiging van onze procedures en de integratie van technologische innovaties in het toezicht bij de verschillende afdelingen.

Ik ben er echt trots op dat we deze veranderingen via interne discussie en door te luisteren naar medewerkers hebben kunnen vormgeven en implementeren. Ongeveer 60 toezichthouders traden op als ‘change agents’: samen met het senior management hielpen zij hun collega’s zich aan te passen aan de veranderingen en speelden ze een grote rol in de geslaagde reorganisatie.

1 Bankentoezicht in 2020

1.1 Onder toezicht staande banken in 2020: prestaties en belangrijkste risico’s

Weerbaarheid van de bankensector in het eurogebied

Banken in het eurogebied zijn de coronacrisis ingegaan met een sterkere kapitaalpositie in vergelijking met de vorige financiële crisis. Hun totale Common Equity Tier 1 (CET1)‑ratio bedroeg eind 2019 14,9% (zie Grafiek 1) en bleef in 2020 grotendeels stabiel, met een waarde van 15,2% in het derde kwartaal van 2020. Dit was deels het gevolg van de buitengewone maatregelen die werden genomen op het gebied van toezicht, regelgeving en overheidssteun als reactie op de crisis. Ook kregen de banken de aanbeveling om tot 1 januari 2021 geen dividend uit te keren of eigen aandelen in te kopen en om tot 30 september 2021 uiterst terughoudend om te gaan met dividenduitkeringen, de inkoop van eigen aandelen en variabele beloningen.^[1]

De totale hefboomratio is tot nu toe ook robuust gebleken tijdens de coronapandemie: deze bedroeg 5,6% in het derde kwartaal van 2020, tegen 5,7% eind 2019. Mogelijk komen de risico’s voor de kapitaaltoereikendheid echter pas later tot uitdrukking op de balans van de banken. Ze kunnen dan nog worden versterkt door cliff-effecten als gevolg van het aflopen van de steunmaatregelen die in 2020 zijn ingevoerd, zoals moratoria, verlofregelingen, overheidsgaranties en andere overgangsregelingen.^[2]

De banken in het eurogebied begonnen het jaar met grotere liquiditeitsbuffers dan in het begin van de financiële crisis. Dat was mede te danken aan de Bazel III-hervormingen. In de loop van maart 2020 begon de zware druk van de coronaschok echter voelbaar te worden. Aan de vraagzijde vroegen zakelijke klanten uit sectoren die door de crisis zijn getroffen om aanzienlijke financiële steun van de bankensector door eerder toegezegde kredietlijnen op te nemen. Bovendien leidden grote volatiliteitspieken op de meeste financiële markten tot margin calls van centrale clearingtegenpartijen, terwijl geldmarktfondsen te maken kregen met ongekende uitstroom en een aantal internationaal opererende banken moesten vragen om hun uitstaande commercial paper terug te kopen.

Aan de aanbodzijde was de liquiditeit van banken eveneens beperkt. De belangrijkste financieringsmarkten droogden in maart op, waardoor banken geen papier konden uitgeven op het ongedekte marktsegment, ongeacht de looptijd, terwijl ze slechts voor zeer korte looptijden middelen konden aantrekken op het door onderpand gedekte (repo-)segment. Tegen deze achtergrond werden de nog beschikbare offshore USD-financieringsmarkten bijzonder duur, wat de afhankelijkheid van banken van interne liquiditeitsbuffers en extra krediet van de ECB verder vergrootte.

Als een van de reacties op de coronacrisis stond ECB-Bankentoezicht banken ook toe in te teren op hun wettelijk verplichte liquiditeitsbuffer, waardoor ze tijdelijk onder de liquiditeitsdekkingsratio (LCR) konden opereren.^[3] Tegelijkertijd verschafte een zeer ruime monetairbeleidskoers, met maatregelen zoals een versoepeling van de beleenbaarheidscriteria, de banken onder Europees bankentoezicht breed toegang tot centralebankfinanciering. Het gemiddeld uitstaande krediet van het Eurosysteem steeg van € 659 miljard in het vierde kwartaal van 2019 tot € 1.605 miljard in het derde kwartaal van 2020 (zie Grafiek 3).

Als gevolg van sterke en gecoördineerde beleidsreactie namen de spanningen op de financiële markten in het tweede kwartaal van het jaar geleidelijk af. Vanaf april 2020 begonnen de financieringsvoorwaarden van banken te verbeteren. Sommige banken waren opnieuw in staat om ongedekte instrumenten uit te geven, ook op het achtergestelde segment van de markt, zij het met hogere rendementen dan voor de crisis. Tegelijkertijd zorgde een toename van de deposito’s van klanten, die voornamelijk werd veroorzaakt door voorzorgsbesparingen van huishoudens, over de gehele linie voor extra liquiditeitsbuffers. Over het geheel genomen, hebben belangrijke instellingen (significant institutions – SI’s) hun liquiditeitsbuffers verhoogd. Dat blijkt onder andere uit een gemiddelde LCR-ratio van 170,94% in het derde kwartaal van 2020, een stijging ten opzichte van de 145,91% in het vierde kwartaal van 2019.

De uitbreiding van de corona-epidemie naar Europa en de Verenigde Staten leidde tot een ineenstorting van de aandelenkoersen, een sterk hogere volatiliteit en een algemene toename van de spreads op staats- en bedrijfsobligaties in maart. Dit had niet alleen negatieve gevolgen voor de balansen van banken, maar ook voor hun kapitaaleisen voor marktrisico op basis van interne modellen, en voor hun prudente waarderingsaanpassingen (met name voor marktprijsonzekerheid en modelrisico), die verband houden met recente volatiliteit. Als reactie op de schok werden vanuit het toezicht verlichtingsmaatregelen genomen om de procyclische effecten van de crisis op de kapitaaleisen voor marktrisico en waarderingsaanpassingen te beperken. Voorbeelden zijn de uitsluiting van bepaalde gevallen van overschrijding in de back-testing van interne modellen en de verhoging van de diversificatievoordelen voor prudente waarderingsaanpassingen. De aantrekkende marktomstandigheden in het tweede en derde kwartaal zorgden voor extra verlichting.

De getroffen kapitaal- en liquiditeitsmaatregelen hebben, in combinatie met de buitengewone overheidssteunmaatregelen die aan het begin van de coronacrisis zijn genomen, banken in staat gesteld de ontwikkelingen op het gebied van kredietrisico’s op te vangen en de reële economie te blijven financieren. De vorderingen op huishoudens en niet-financiële vennootschappen (NFC’s) zijn sinds het begin van de pandemie over het algemeen stabiel gebleven (-1,3% voor NFC’s en +0,8% voor huishoudens van maart tot en met september 2020). Overheidsgaranties waren met name relevant voor de financiering van NFC’s (€ 260 miljard per september 2020).

De buitengewone maatregelen die zijn genomen om de financieringsvoorwaarden te versoepelen en huishoudens, kleine ondernemingen en grote bedrijven te ondersteunen, hebben er ook toe bijgedragen dat de banken gedurende het hele jaar een min of meer stabiel totaalbedrag aan niet-renderende leningen (NPL’s) op de balans hadden. De verwachting is echter dat de NPL’s in de toekomst zullen toenemen naarmate de steunmaatregelen aflopen. In dit verband benadrukte ECB-Bankentoezicht in zijn mededelingen van juli en december^[4] dat het van essentieel belang is dat banken tijdig passende oplossingen bieden voor levensvatbare debiteuren in nood, om zo de opbouw van probleemactiva bij banken te helpen indammen en waar mogelijk cliff-effecten tot een minimum te beperken. Daartoe moeten de banken ervoor zorgen dat risico’s adequaat worden beoordeeld, geclassificeerd en op de balans gewaardeerd. De banken moeten beschikken over doeltreffende risicobeheerpraktijken om oplossingen te kunnen vinden, beoordelen en toe te passen die deze debiteuren het best kunnen ondersteunen en de banken kunnen beschermen tegen eventuele negatieve kredietrisico-effecten. Tegelijkertijd moeten banken de NPL’s die al voor het uitbreken van de pandemie uitstonden doeltreffend blijven beheren.

De operationele risico’s zijn toegenomen sinds het begin van de coronacrisis door veranderde werkwijzen van banken en de extra complexiteit die wordt gecreëerd door het uitvoeren van de hulpprogramma’s van de overheid. In 2020 werden desondanks geen belangrijke operationele of IT-gerelateerde incidenten gemeld door onder toezicht staande banken. Hoewel het aantal pogingen tot cyberaanvallen als gevolg van de pandemie is toegenomen (met name DDoS-aanvallen (distributed denial of service) en phishing-aanvallen op bankklanten), had dit slechts een zeer beperkte impact op de beschikbaarheid van ICT-systemen en op de verliezen hierdoor werden veroorzaakt.^[5] In de eerste fasen van de pandemie activeerden SI’s hun bedrijfscontinuïteitplannen. Daardoor steeg het percentage thuiswerkend personeel aanzienlijk (zie Grafiek 8). In de zomer begonnen de banken hun beleid te richten op ‘het nieuwe normaal’. Dit hield onder meer een geleidelijke terugkeer naar kantoor in. Toen in het najaar het aantal besmettingen weer ging oplopen, werden deze ontwikkelingen weer teruggedraaid: veel banken adviseerden of verplichtten hun personeel opnieuw om thuis te werken.

In 2020 heeft ECB-Bankentoezicht een kwetsbaarheidsanalyse onder 86 SI’s uitgevoerd om de effecten van de coronacrisis voor de bankensector in het eurogebied in te schatten. De totaalresultaten van de analyse zijn op 28 juli 2020 gepubliceerd.^[6] Evenzo is een beoordeling van de kwetsbaarheden voor krediet- en liquiditeitsrisico’s die zouden kunnen ontstaan door een verslechtering van de economische situatie uitgevoerd voor de sector minder significante instellingen (LSI’s).^[7]

De uitkomsten van dit onderzoek toonden aan dat de bankensector in het eurogebied over het geheel genomen bestand is tegen de pandemiestress. Er bestaat echter nog steeds grote onzekerheid over de mate waarin de kwaliteit van de activa zal verslechteren zodra de moratoriummaatregelen zijn opgeheven, met name in de zwaarst getroffen economische sectoren. Deze onzekerheid rond de ontwikkeling van de activakwaliteit komt tot uiting in de verschillen tussen banken wat betreft het voorzieningenbeleid. Dit blijft dan ook een punt van zorg vanuit toezichtsoogpunt.

Tijdens de kwetsbaarheidsanalyse zijn twee pandemiescenario’s getoetst, waarbij de effecten van de monetaire, toezichts- en overheidsmaatregelen in grote mate zijn meegenomen. In het basisscenario, dat volgens de medewerkers van het Eurosysteem het meest waarschijnlijk is, daalt de gemiddelde CET1-ratio van SI’s van 14,5% naar 12,6%, wat bevestigt dat banken onder Europees bankentoezicht momenteel voldoende gekapitaliseerd zijn om een kortstondige diepe recessie te doorstaan. Met de huidige kapitaalbuffers zou het grootste deel van de sector daarnaast de gevolgen kunnen weerstaan van het ongunstige scenario, dat een diepere recessie en een langzamer economisch herstel veronderstelt. De gemiddelde CET1-ratio van de banken zou daarin van 14,5% terugvallen naar 8,8%. Toch zouden sommige banken in dit scenario maatregelen moeten nemen om aan hun minimumkapitaalvereisten te blijven voldoen.

De uitkomsten voor beide scenario's bevestigt dat de banken in het eurogebied de coronacrisis in gingen met aanzienlijk hogere kapitaalniveaus en veel beter bestand waren tegen onverwachte financiële stress dan tijdens de financiële crisis. De resultaten van de kwetsbaarheidsanalyse zijn op kwalitatieve wijze in de procedure voor prudentiële toetsing en evaluatie (SREP) verwerkt, zodat toezichthouders de banken kritisch over hun kapitaalprognoses kunnen bevragen, de consistentie van de risicobeoordelingen kan worden vergroot en een prudent voorzieningenbeleid wordt bevorderd.^[8]

Algehele prestaties van banken in het eurogebied

In 2020 daalde de winstgevendheid van SI’s in het eurogebied door de coronapandemie aanzienlijk. Op geaggregeerd niveau lag het rendement op het eigen vermogen op jaarbasis van SI's in het eurogebied onder de door henzelf gerapporteerde kosten van het eigen vermogen. Het daalde van 5,2% eind 2019 naar 2,1% over de eerste drie kwartalen van 2020^[9] (zie Grafiek 10). De daling van de winstgevendheid kwam ook tot uiting in een verdere afname van de koers/boekwaarde van banken, die in april 2020 een nieuw dieptepunt bereikte met een mediane waarde van 0,3. Hierdoor was het voor SI’s moeilijk om een beroep op de aandelenmarkt te doen zonder dat daarmee het rendement voor bestaande aandeelhouders aanzienlijk verwatert.

De toegenomen bijzondere waardevermindering van leningen als gevolg van een verslechterd macro-economisch klimaat was de belangrijkste oorzaak van de gedaalde winstgevendheid. Die ging niet gepaard met een stijging van de NPL’s, maar weerspiegelde slechts het verhoogde kredietrisico van veel blootstellingen. Omvangrijke eenmalige bijzondere waardeverminderingen van goodwill en latente belastingvorderingen bij bepaalde SI’s heeft de daling van de totale winstgevendheid nog eens versterkt.

In 2020 bleef de totale kosten-inkomstenverhouding van de banken onveranderd ten opzichte van het hoge niveau van de voorgaande jaren (zie Grafiek 11). De dalingen aan de inkomstenkant werden deels gecompenseerd door kostenverlagingen, waardoor de bruto bedrijfsopbrengsten vóór bijzondere waardeverminderingen, voorzieningen en belastingen vrij stabiel bleven. Er waren ook positieve ontwikkelingen. Zo hebben banken door de crisis hun digitalisering versneld, wat op de middellange termijn tot efficiëntere kostenstructuren zou kunnen leiden.

Om tijdens de coronacrisis hun operationele continuïteit en concurrentievermogen te waarborgen, hebben SI’s hun digitale contactmogelijkheden met klanten en dienstenpakket uitgebreid. Zo bieden ze meer online adviesgesprekken en contactloze betaalmogelijkheden. Deze extra inzet op digitalisering, waarmee banken probeerden tegemoet te komen aan de vraag van klanten, zorgde voor lagere kosten. Er waren ook kostenverlagingen als gevolg van filiaalsluitingen, verminderde reiskosten en andere tijdelijke factoren. Ondanks de gestegen kredietverlening en de historisch lage financieringspercentages die werden geboden door de recente gerichte langerlopende herfinancieringstransacties, daalden de netto rentebaten van SI’s in 2020 verder. De provisiebaten daalden ook bij de meeste kostengenererende activiteiten.

Net als bij SI’s daalde de winstgevendheid van LSI’s in 2020 voornamelijk als gevolg van toegenomen waardeverminderingen en voorzieningen door een verslechtering van de macro-economische omstandigheden. Het gemiddelde rendement op het eigen vermogen voor LSI’s bedroeg in juni 2020 3,5%, eind 2019 was dit 5,1%. De rentebaten, de grootste inkomstenbron voor LSI's, bleven in de eerste helft van 2020 relatief stabiel ten opzichte van het voorgaande jaar (zie Grafiek 12). De netto rente-inkomsten zijn echter licht gedaald als gevolg van een stijging van de rentelasten. Ten slotte zijn de risicokosten van LSI’s sterk gestegen, van 12,4% eind 2019 naar 22,4% in juni 2020. Deze risicokosten worden gemeten als de verhouding tussen bijzondere waardeverminderingen en winst vóór voorzieningen.

Wat de kosten betreft, zijn de LSI’s doorgegaan met het terugdringen van hun totale uitgaven, voornamelijk door hun beheerkosten tot een minimum te beperken (zie Grafiek 13). Eind juni 2020 bedroeg de kosten-inkomstenverhouding van de LSI’s 72%, iets hoger dan eind 2019 (70%). De bruto NPL-ratio van de LSI-sector steeg licht naar 2,1% vanaf het tweede kwartaal van 2020, een toename van 20 basispunten ten opzichte van december 2019.

De grootste risico’s in de bankensector

ECB-Bankentoezicht identificeert jaarlijks in nauwe samenwerking met de nationale bevoegde autoriteiten (NCA's) de voornaamste risico’s voor de banken op de korte en middellange termijn (de komende twee tot drie jaar). Bij de exercitie voor 2019 werden oorspronkelijk voor de jaren 2020 en daarna de volgende belangrijke risicofactoren geïdentificeerd: (i) duurzaamheid van het bedrijfsmodel, (ii) cybercriminaliteit en IT-tekortkomingen en (iii) het opnieuw opduiken van uitdagingen in het eurogebied ten aanzien van economie, politiek en schuldhoudbaarheid. Andere risicofactoren die werden vastgesteld, waren het uitvoeringsrisico verbonden aan de NPL-strategieën van banken, misstanden, witwaspraktijken en terrorismefinanciering, de brexit en klimaatverandering.

Door de coronapandemie moest ECB-Bankentoezicht zijn toezichtsaandacht verleggen naar de urgentere uitdagingen die voortvloeien uit de crisis en ad-hocmaatregelen nemen om banken beter in staat te stellen onder de nieuwe omstandigheden te opereren.^[10] Afgezien van de directe last van de zeer onzekere economische vooruitzichten heeft de coronacrisis voor de bankensector in het eurogebied uiteindelijk de risico’s verergerd die al voor het uitbreken van de pandemie als het meest prominent waren aangemerkt.

De lage winstgevendheid van banken in het eurogebied en de duurzaamheid van hun bedrijfsmodellen zijn de afgelopen jaren ook een punt van zorg vanuit toezichtsoogpunt geweest. Deze waren voornamelijk te wijten aan het feit dat de Europese bankensector te kampen had met starre kostenstructuren van veel SI’s en moeite om tot voldoende winstmarges te komen bij langdurig lage rentes en overcapaciteit. De economische neergang als gevolg van de coronapandemie zette de winstgevendheid van banken verder onder druk. Deze neergang werd veroorzaakt door toenemende bijzondere waardeverminderingen en voorzieningen, waardoor banken genoodzaakt waren om structureel zwakke punten aan te pakken en de toekomstbestendigheid van hun bedrijfsmodellen versneld op orde te krijgen.

Het aanhoudend hoge totale NPL-niveau in het eurogebied aan het eind van 2019 was begin 2020 ook een punt van zorg uit toezichtsoogpunt. De coronacrisis heeft het risico op een verdere toename van de NPL’s in de toekomst vergroot, als gevolg van het negatieve effect van de pandemie op de solvabiliteit van leningnemers bij banken.

Toen het Europees bankentoezicht van start ging, stelde de ECB al vast dat de governancekaders van banken in het eurogebied moesten worden verbeterd. Eind 2019 gold dit onverminderd. Er werden tekortkomingen vastgesteld in onder andere het functioneren van het bestuur van banken en hun governancekaders, interne controlefuncties, gegevensverzameling en de gegevenskwaliteit. Deze gebieden waren dan ook punten van aandacht uit toezichtsoogpunt.

De coronacrisis kwam deze zwakke punten verder aan het licht, zoals: (i) tekortkomingen in het rapporteren en verzamelen van gegevens, waardoor de besluitvormingsprocessen van banken kunnen worden belemmerd; (ii) een geringe betrokkenheid van het leidinggevend orgaan in zijn toezichthoudende functie wat betreft strategische beslissingen op gebieden die ernstig door de crisis zijn getroffen, zoals de kredietrisico’s en de kapitaalplanning, en onvoldoende controle op die beslissingen; (iii) onvoldoende proactiviteit bij de controlefuncties, met name bij risicobeheer en compliance, bij het omgaan met de crisis, waarbij sommige banken nog steeds te kampen hebben met te weinig personeel ongeschikte IT-instrumenten en -processen om risico’s te kunnen identificeren, meten en bewaken.

De marktonrust in het eerste kwartaal van het jaar heeft ook de marktrisico’s blootgelegd waar banken gevoeliger voor zijn en die moeilijk te kwantificeerbaar en beheersbaar blijken te zijn, vooral in tijden van hoge volatiliteit. De verliezen in het handelsboek waren veelal het gevolg van neerwaartse aanpassingen in de waardering van derivatenposities, met name van leningen en financiering, en van het toegenomen basisrisico in arbitragetransacties, zoals bij aandelenarbitragetransacties. Tot slot hadden de dalende aandelenkoersen en de oplopende rendementsecarts een materieel effect op de instrumenten die in het bankenboek tegen reële waarde worden gewaardeerd, terwijl de lage rentetarieven niet alleen een negatief effect hadden op de winstgevendheid van de kernactiviteiten, maar ook op de kwantificering van de pensioenverplichtingen.

1.2 Toezichtsprioriteiten en -projecten voor 2020

Toezichtsprioriteiten voor 2020 en de pragmatische aanpak van de SREP

In 2020 was de uitbraak van de coronapandemie aanleiding voor de ECB om haar toezichtsprioriteiten, -processen en -activiteiten te herzien om daarmee banken te helpen de economie draaiende te houden en tegelijkertijd de door de pandemie veroorzaakte operationele uitdagingen het hoofd te bieden. Tegen deze achtergrond hebben de JST’s de prioriteiten van hun werkzaamheden opnieuw bepaald en het zwaartepunt verlegd naar het vermogen van banken om de gevolgen van de pandemie op te vangen.

Zo hebben de toezichthouders proactief met banken overlegd om afzonderlijke maatregelen te bespreken, zoals het aanpassen van tijdschema’s, processen en deadlines voor inspecties ter plaatse en het onderzoek van de interne modellen. Daarnaast hebben ze de termijnen voor bepaalde niet-kritische toezichtsmaatregelen en gegevensuitvragen verlengd.

In diezelfde geest heeft ECB-Bankentoezicht in overeenstemming met de richtsnoeren van de EBA bij de uitvoering van haar jaarlijkse kernactiviteit – het Supervisory Review and Evaluation Process (SREP) – voor een pragmatische aanpak gekozen.^[13]

In het kader van de pragmatische aanpak van de SREP in 2020 heeft de ECB zich gericht op het vermogen van banken om te gaan met de uitdagingen en risico’s die de aanhoudende crisis voor kapitaal en liquiditeit met zich meebrengt. De ECB besloot dan ook om in beginsel de extra kapitaaleisen (P2R en P2G) ongewijzigd te laten en de SREP-scores niet te actualiseren, tenzij uitzonderlijke omstandigheden bij een afzonderlijke bank dergelijke wijzigingen rechtvaardigden. Daarnaast heeft de ECB besloten om punten van zorg van toezichthouders tot kwalitatieve aanbevelingen te verwerken. Bovendien hebben de JST's de uitkomsten van de kwetsbaarheidsanalyse van de ECB gebruikt om nieuwe kwetsbaarheden te identificeren en banken kritisch te bevragen over hun financiële en kapitaalprognoses. Vervolgens zijn deze uitkomsten opgenomen in de SREP-beoordelingen.

In lijn met de aanpak van vorig jaar om de transparantie richting banken en beleggers te vergroten door in januari 2021 de kapitaalvereisten uit hoofde van het toezicht te publiceren die uit de SREP voortvloeien, heeft de ECB in januari 2021 de geaggregeerde SREP-uitkomsten gepubliceerd, met een uitsplitsing naar bedrijfsmodel en per bank de P2R met de bijbehorende kapitaalsamenstelling.^[14] In dit verband zijn de SREP-vereisten en aanbevelingen voor het totale kapitaal, met uitzondering van systeembuffers en de contracyclische buffer, in 2020 gemiddeld gelijk gehouden op circa 14%, terwijl de CET1-kapitaaleis daalde van 10,6% in 2019 tot 9,6% als gevolg van de nieuwe criteria inzake de kwaliteit van het kapitaal voor de P2R. Om aan de P2R te kunnen voldoen, mochten banken ook gedeeltelijk kapitaalinstrumenten gebruiken die niet als CET1-kapitaal kunnen worden aangemerkt. Hiermee is een maatregel versneld ingevoerd die oorspronkelijk in januari 2021 in werking zou treden als onderdeel van de laatste herziening van de Richtlijn kapitaalvereisten (CRD V). Naast de kapitaalvereisten en -aanbevelingen ontvingen alle banken in 2020 kwalitatieve aanbevelingen. De meeste aanbevelingen betroffen de interne governance (voornamelijk interne controle, het leidinggevend orgaan en nieuwe en oude kwesties op het gebied van gegevensaggregatie) en kredietrisico (voornamelijk kredietclassificatie, voorzieningen en cliff-effecten). In vergelijking met de vorige SREP-cyclus in 2019 is het aantal bevindingen met betrekking tot de onderdelen kredietrisico en bedrijfsmodellen aanzienlijk toegenomen, terwijl de bevindingen met betrekking tot de interne governance en kapitaal ruwweg gelijk bleven. De bevindingen met betrekking tot de interne governance waren niettemin ook in 2020 het talrijkst.

Werkzaamheden op het gebied van kredietacceptatiecriteria

ECB-Bankentoezicht is in 2019 gestart met een speciaal project om de kwaliteit van de criteria voor kredietacceptatie door banken te beoordelen aan de hand van verzamelde gegevens over nieuwe verstrekkingen door banken in het eurogebied tussen 2016 en 2018. De uitkomsten zijn in juni 2020 gepubliceerd.^[15] De werkzaamheden van ECB-Bankentoezicht op het gebied van kredietacceptatie vormen een aanvulling op de lopende strategische inspanningen om bestaande niet-renderende leningen (NPL’s) aan te pakken.

In het verslag over belangrijke instellingen (significant institutions – SI’s) werd gewezen op enkele zwakke punten in de manier waarop banken de afgelopen jaren nieuwe leningen hebben verstrekt en geprijsd. Met name werd gewezen op het feit dat banken hun criteria voor leningen aan huishoudens hebben verruimd. Uit de analyse bleek ook dat banken met een hoog niveau aan NPL’s terughoudender waren bij het verstrekken van woningkredieten dan andere banken. Verder besteedden niet alle banken voldoende aandacht aan het risicogebaseerd beprijzen van kredieten om te kunnen garanderen dat de kredietprijs ten minste de verwachte verliezen en kosten zou kunnen dekken. Het is niet gebleken dat banken die interne modellen gebruiken om kapitaalvereisten te berekenen hun verstrekkingen beter risicogebaseerd beprijzen.

De kredietverlening aan huishoudens nam tussen 2016 en 2018 duidelijk toe, mede gevoed door de sterk stijgende huizenprijzen, maar niet volledig ondersteund door een stijging van de inkomens van de huishoudens (zie Grafiek 14). Als gevolg daarvan verslechterden de op het inkomen gebaseerde belangrijkste risico-indicatoren (key risk indicators – KRI’s) voor de portefeuilles niet-commercieel vastgoed en consumptiekredieten, terwijl de spreads in de beprijzing afnamen.

De nieuwe verstrekkingen aan niet-financiële ondernemingen (NFC’s) vertoonden daarentegen een gemengd beeld. De KRI’s voor de portefeuille niet-financiële tegenpartijen verbeterden (zie Grafiek 15), hoewel de kredietstructuren risicovoller werden en de prijsspreads in deze portefeuille afnamen. In het kader van het dagelijkse toezicht voeren de JST’s specifieke vervolgbeoordelingen uit.

Parallel aan de werkzaamheden ten aanzien van kredietacceptatie door SI's heeft ECB-Bankentoezicht in nauwe samenwerking met de nationale bevoegde autoriteiten (national competent authorities – NCA’s een horizontale SSM-brede analyse uitgevoerd van de kredietverstrekkingspraktijken van kleinere banken op basis van een steekproef onder minder belangrijke instellingen (less significant institutions – LSI’s). Bij de verzameling van de LSI-gegevens is rekening gehouden met het proportionaliteitsbeginsel. Uit de resultaten blijkt dat de meeste LSI’s in de steekproef met aanzienlijke uitdagingen op het gebied van de beschikbaarheid van gegevens ten aanzien van kredietrisico-indicatoren te maken hebben. Bij de LSI's was de kredietgroei veel sterker dan bij de SI's. Ook was de kredietlast bij hun leningnemers fors toegenomen. Door felle marktconcurrentie kwamen de kredietmarges van LSI’s verder onder druk te staan en werden zij gedwongen hun bedrijfs- en risicostrategie bij te stellen. Bij de LSI's vertoonde de beprijzing van de kredieten een zeer zwakke correlatie met het onderliggende kredietrisico. De ECB en de NCA’s gaan de bevindingen uit deze werkzaamheden opvolgen.

Het aanpakken van de NPL’s

Het volume van de NPL’s van SI’s is afgenomen van ongeveer € 1 biljoen (een NPL-ratio van 8%) aan het begin van het Europees bankentoezicht eind 2014 tot € 485 miljard (een NPL-ratio van 2,82%) eind september 2020, wat overeenkomt met een daling van ongeveer 50% (zie Grafiek 16). Voor LSI's is de NPL-ratio sinds 2016 gedaald, van 4,4% tot 2,1% in juni 2020.

In 2019 hebben de banken met hoge NPL-niveaus^[16] hun uitstaande NPL's met 23% teruggebracht en daarmee hun jaarlijkse reductiedoelstelling overtroffen.

De uitbraak van de COVID-19-pandemie stelt banken voor aanzienlijke uitdagingen. Ten eerste zullen SI’s naar verwachting extra inspanningen moeten leveren om hun uitstaande NPL's verder af te bouwen, ook al bleven deze tot juni 2020 ruwweg gelijk en daalden ze vervolgens in het derde kwartaal van 2020 van € 503 miljard tot € 485 miljard. Ten tweede zullen de negatieve effecten van de pandemie op de economie naar verwachting tot een toename van de NPL’s leiden. In dit verband is het van essentieel belang dat SI’s het juiste evenwicht vinden. Enerzijds moeten zij overmatige procycliciteit vermijden en anderzijds ervoor zorgen dat de risico’s waarmee zij worden geconfronteerd voldoende in hun balans tot uitdrukking komen.

Het risico dat er ernstige cliff-effecten optreden zodra de steunmaatregelen van de overheid gaan aflopen, is namelijk aanzienlijk. Daarom is het van cruciaal belang dat banken het kredietrisico op hun balansen op de juiste wijze vaststellen en tot uitdrukking brengen. Operationeel moeten ze daarnaast voorbereid zijn op een toename van het aantal noodlijdende debiteuren. Als ze een kwaliteitsverslechtering van activa niet tijdig erkennen en pro-actief aanpakken, worden de procyclische effecten immers versterkt – wat het vermogen van de bankensector om het economisch herstel te ondersteunen, zou belemmeren.

Met tijdige en realistische schuldherstructurering wordt de opbrengstwaarde gemaximaliseerd en de ophoping van NPL’s voorkomen. Hoge NPL-niveaus leiden immers tot hogere financieringskosten en een lagere verdiencapaciteit, wat het vermogen van banken om het economisch herstel te ondersteunen aantast.

Uitstel van schuldherstructurering en de opbouw van toereikende voorzieningen tot de moratoriamaatregelen aflopen, kan leiden tot cliff-effecten, een sterkere schuldafbouw en, als gevolg daarvan, een versterkte procyclische ontwikkeling. De vermeende ontoereikendheid van het kredietwaarderings- en classificatiebeleid van banken kan het vertrouwen van beleggers in de banksector ondermijnen en tot hogere financieringskosten leiden. Door een sterke schuldafbouw en hogere financieringskosten zijn banken minder in staat om het economisch herstel te ondersteunen.

ECB-Bankentoezicht heeft met een uitgebreide reeks kredietrisico-initiatieven en externe berichtgeving op het uitbreken van de COVID-19-pandemie gereageerd.^[17] Daarnaast heeft de ECB, door de EBA-richtsnoeren over wettelijk vastgestelde en niet wettelijk vastgestelde moratoria op de betaling van aflossing en rente op leningen^[18] op te volgen, banken flexibiliteit geboden bij de forbearance-classificatie en de beoordeling van gedwongen herstructureringen voor blootstellingen in het kader van moratoria die aan de criteria van de EBA-richtsnoeren voldoen.

De toezichtsinitiatieven en -uitingen van de ECB zijn erop gericht te waarborgen dat SI’s over effectieve kredietrisicobeheerpraktijken en voldoende operationele capaciteit beschikken om het kredietrisico op hun balansen op een juiste wijze te beoordelen, te classificeren en te meten. Mede daardoor kan een kwaliteitsverslechtering van de activa van banken worden tegengegaan en kunnen waar mogelijk de cliff-effecten worden beperkt. De JST’s staan in nauw contact met SI’s om de uitvoering van deze toezichtsverwachtingen ten aanzien van kredietrisico's te bewaken.

Daarnaast heeft de ECB besloten de termijn voor de indiening van strategieën voor de afbouw van NPL's door banken met hoge NPL's met 12 maanden uit te stellen tot maart 2021. Verder heeft ECB-Bankentoezicht verduidelijkt dat de NPE-dekkingsverwachtingen onverminderd van kracht blijven voor uitstaande NPL’s die vóór het uitbreken van de pandemie zijn ontstaan.

Vanuit haar oversight van LSI's is de ECB de tenuitvoerlegging door de NCA’s van de EBA-richtsnoeren inzake het beheer van niet-renderende en respijtblootstellingen blijven beoordelen.^[19] Verder heeft de ECB met ondersteuning van de NCA’s een analyse uitgevoerd van de kwetsbaarheid van kredietrisico’s om zo een beter zicht te krijgen op de potentiële impact van de COVID-19-crisis op LSI’s, rekening houdend met de verzachtende effecten van nationale maatregelen. In 2021 zijn de vervolgwerkzaamheden onder meer gericht op het beoordelen van het effect van de afbouw van nationale steunmaatregelen op de kredietrisicoprofielen van LSI’s en of LSI’s kunnen omgaan met een mogelijke toename van in gebreke blijvende blootstellingen.

Gerichte toetsing van interne modellen

Het TRIM-project (targeted review of internal models) loopt van 2016 tot 2020. Het doel ervan was om na te gaan of de door banken gehanteerde interne modellen toereikend en passend zijn, en om de toezichtspraktijken met betrekking tot interne modellen in het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (SSM) te harmoniseren. Het resultaat is een uniforme interpretatie van de regelgeving inzake interne modellen, de ‘ECB Guide to Internal Models’. Daarmee is bijgedragen aan het terugdringen van ongewenste, dat wil zeggen niet-risicogebaseerde, variabiliteit van risicogewogen activa (RWA) en aan een gelijk speelveld voor banken in deelnemende landen.

Na vier jaar is de afronding van dit project inmiddels in zicht. Tussen 2017 en 2019 zijn bij 65 SI's 200 modelinspecties ter plaatse uitgevoerd, gericht op interne modellen voor krediet-, markt- en tegenpartijkredietrisico.. Voor deze inspecties is een gemeenschappelijke methodologische aanpak ontwikkeld, gebaseerd op gestandaardiseerde gegevensuitvragen en inspectietechnieken en -instrumenten. Daarnaast zijn diverse lagen van kwaliteitsborging, onderlinge vergelijkingen en horizontale analyses uitgevoerd om ervoor te zorgen dat de uitkomsten van de TRIM-onderzoeken onderling consistent en vergelijkbaar zijn.

De TRIM-onderzoeken leidden tot ruim 5.800 bevindingen met betrekking tot de overtreding van wettelijke vereisten voor alle risicosoorten. Ongeveer 30% van deze bevindingen was zeer ernstig.

Het TRIM-project omvat dan ook een intensief opvolgingstraject met de betrokken instellingen, die de geconstateerde tekortkomingen in de komende jaren zullen moeten aanpakken, in combinatie met de invoering van nieuwe regelgeving. Naar aanleiding van de TRIM-onderzoeken zijn per ultimo 2020 179 besluiten met verschillende toezichtsmaatregelen opgelegd, waaronder verplichtingen, aanbevelingen en beperkingen. Een aantal hiervan heeft een aanzienlijke kwantitatieve impact op de bedragen van de risicogewogen activa.

In reactie op de uitbraak van COVID-19 verleende ECB-Bankentoezicht in maart 2020 operationele verlichting aan instellingen, waarbij TRIM-besluiten, opvolgingsbrieven naar aanleiding van inspecties ter plaatse en internemodelbesluiten die op die datum nog niet aan instellingen waren verzonden, met zes maanden werden uitgesteld. Hierdoor is de afronding van het TRIM-project verschoven van 2020 naar de eerste helft van 2021.

Werkzaamheden aan ICAAP en ILAAP

Voor het versterken van de weerbaarheid van banken, hun vermogen om de conjunctuurcyclus te doorstaan en economische schokken op te vangen zijn gedegen beoordelingsprocessen van groot belang, zoals het intern beoordelingsproces van kapitaaltoereikendheid (ICAAP – Internal Capital Adequacy Assessment Process) en het intern beoordelingsproces van liquiditeitstoereikendheid (ILAAP – Internal Liquidity Adequacy Assessment Process). Dankzij ICAAP en ILAAP kunnen instellingen hun kapitaal- en liquiditeitsrisico's op de juiste wijze en met een instellingsspecifieke aanpak meten en beheersen.

ECB-Bankentoezicht heeft diverse maatregelen genomen om banken te ondersteunen bij het opzetten van hun ICAAP’s en ILAAP’s. De ICAAP’s en ILAAP’s van banken fungeren als waardevolle raamwerken voor risicobeheer en worden regelmatig beoordeeld in het kader van de SREP. In 2018 heeft de ECB gidsen voor ICAAPILAAP en gepubliceerd om zo haar verwachtingen met betrekking tot deze processen te verduidelijken. In 2019 heeft zij de ICAAP-praktijken van 37 SI’s in een uitgebreide analyse vergeleken met de toezichtsverwachtingen die zij had geformuleerd. De bevindingen uit deze analyse zijn in augustus 2020 gepubliceerd in het ECB-rapport over de ICAAP-praktijken van banken. Hieruit blijkt dat banken vooral op drie belangrijke gebieden nog veel werk te verzetten hebben, ook al hebben ze hun ICAAP’s de afgelopen jaren flink verbeterd.

Ten eerste zijn de datakwaliteitskaders van veel banken nog steeds ontoereikend, wat hun vermogen kan belemmeren om goed geïnformeerde beslissingen te nemen op basis van betrouwbare, snel toegankelijke gegevens.

Ten tweede verantwoorden veel banken niet alle risico’s die een materiële invloed kunnen hebben op hun interne kapitaal. Zo zijn bijvoorbeeld tekortkomingen vastgesteld in de wijze waarop banken AT1- en T2-instrumenten beoordelen bij het bepalen van hun interne kapitaalbehoeften om de bedrijfscontinuïteit te waarborgen (continuïteitsveronderstelling) en, meer in het algemeen, in de wijze waarop banken de werkelijke economische waarde van hun kapitaal definiëren bij de afdekking van hun economische risico’s (overwegingen rond de economische waarde), zoals Grafiek 18 laat zien. In combinatie met het niet identificeren en kwantificeren van alle materiële economische risico’s, kan het vermogen van banken om hun economische kapitaaltoereikendheid te waarborgen, worden belemmerd en kan daardoor hun algehele financiële weerbaarheid worden verzwakt.

Ten derde moeten stresstests nog een effectief en integraal onderdeel worden van de risicobeheerpraktijken van banken, zoals blijkt uit Grafiek 19. Zoals de COVID-19-pandemie heeft laten zien, staan banken bloot aan een breed scala aan bedreigingen die zich onverwacht kunnen voordoen. Veel banken houden echter niet systematisch hun economische omgeving in het oog om zo nieuwe bedreigingen op te sporen, en ze herzien hun stresstestscenario’s en -middelen worden niet regelmatig. Dit kan hun vermogen om effectief te reageren op stresssituaties ernstig in gevaar brengen.

De hierboven beschreven analyse is vóór de uitbraak van COVID-19 uitgevoerd, maar de ECB is van mening dat goede ICAAP-praktijken even relevant zijn in tijden van zware stress als in gewone tijden. Goed opgezette ICAAP’s zijn essentieel voor een effectief risicobeheer, financiële soliditeit en houdbaarheid op lange termijn.

In het kader van de pragmatische aanpak van de SREP in 2020 heeft ECB-Bankentoezicht zwakke punten vastgesteld in de ICAAP- en ILAAP-praktijken van banken die de betrouwbaarheid van hun toekomstgerichte projecties in gevaar kunnen brengen en hun vermogen kunnen belemmeren om hun kapitaal- en liquiditeitsposities tijdens de COVID-19-crisis met goed gevolg te beheren. ECB-Bankentoezicht spoort de banken daarom aan om de impact van COVID-19-gerelateerde ontwikkelingen en de mogelijkheid van ernstigere uitkomsten uitgebreid in hun basis- en ongunstige scenario's op te nemen.

Het ICAAP en ILAAP gaan een grotere rol in de SREP spelen, om banken ertoe aan te zetten hun interne processen te blijven verbeteren. Bovendien gaat ECB-Bankentoezicht bij de vaststelling van het Pijler 2-vereiste (Pillar 2 requirement – P2R) nadrukkelijker rekening houden met risicofactoren. De verwachting is dat dit banken ertoe zal aanzetten de verschillende risico’s waaraan zij worden blootgesteld beter te identificeren en te kwantificeren.

IT- en cyberrisico's

Ook in 2020 werden cybercriminaliteit en IT-tekortkomingen aangemerkt als een van de belangrijkste risicofactoren voor de bankensector. Het beoordelen van IT- en cyberrisico’s voor banken was dan ook een van de prioriteiten van ECB-Bankentoezicht in 2020. Om de weerbaarheid van banken op dit gebied te versterken, zette ECB-Bankentoezicht verschillende toezichtmiddelen in, zoals inspecties ter plaatse, de jaarlijkse SREP, het SSM-rapportageproces voor cyberincidenten en andere bankspecifieke en horizontale activiteiten.

Het belang van de betrouwbaarheid van IT-systemen werd met name actueel toen banken filialen gingen sluiten en overstapten naar werken op afstand. In dit verband heeft het ECB-Bankentoezicht IT- en cyberrisico’s aangemerkt als een van de meest prominente risico’s in verband met COVID-19. Het aantal belangrijke cyberincidenten dat door onder toezicht staande instellingen aan de ECB is gemeld, is in 2020 zelfs toegenomen, met name incidenten met een kwaadwillende oorzaak.^[20] Tot nog toe hebben deze incidenten vooral tot gevolg gehad dat de dienstverlening van banken of hun dienstverleners werd onderbroken. De toename van het aantal cyberincidenten toont echter wel aan hoe noodzakelijk het is dat banken hun IT-weerbaarheid versterken en hun tekortkomingen op dit gebied aanpakken, zoals een te complexe IT-architectuur en de afhankelijkheid voor de uitvoering van kritieke bedrijfsfuncties van een groot aantal ICT-systemen die het einde van hun levenscyclus hebben bereikt.

In juni 2020 publiceerde ECB-Bankentoezicht haar jaarlijkse verslag over de uitkomsten van de SREP IT Risk Questionnaire (ITRQ)^[21], ontwikkeld in samenwerking met de NCA's en gebaseerd op de ITRQ-zelfbeoordelingen door banken. Het verslag bevat belangrijke opmerkingen over de IT-risicopraktijken van banken vanaf het eerste kwartaal van 2019. De uitbestedingsbudgetten van banken bleven in 2018 en tot begin 2019 toenemen, waardoor clouddiensten relevanter werden. Zorgwekkend is dat het aantal systemen voor bedrijfskritische activiteiten die het einde van hun levenscyclus hebben bereikt ook is blijven toenemen, en dat het beheer van datakwaliteit nog steeds het minst volwassen aspect van de risicobeheersing is.

ECB-Bankentoezicht heeft ook bijgedragen aan publicaties van internationale werkgroepen over deze onderwerpen. Zo zijn er de effectieve praktijken van de Raad voor Financiële Stabiliteit (Financial Stability Board – FSB) inzake respons en herstel op het gebied van cyberincidenten^[22], het adviesdocument van het Bazels Comité voor Bankentoezicht over de uitgangspunten voor operationele weerbaarheid^[23], en de EBA-richtsnoeren inzake risicobeheer op het gebied van ICT en veiligheid^[24], die in juni 2020 in werking zijn getreden.

De brexit

Het Verenigd Koninkrijk heeft op 1 februari 2020 de Europese Unie verlaten. Daarmee begon een overgangsperiode waarin het EU-recht binnen en op het Verenigd Koninkrijk van toepassing bleef. Deze overgangsperiode is op 31 december 2020 afgelopen. In 2020 heeft ECB-Bankentoezicht ernaar gestreefd dat banken en toezichthouders voorbereid waren op het aflopen van de overgangsperiode van de brexit en nauwlettend toegezien op de uitvoering door de banken van hun post-brexitplannen.

Het hele jaar door heeft ECB-Bankentoezicht de politieke onderhandelingen tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk gevolgd en de gevolgen ervan vanuit toezichtoogpunt beoordeeld. Daarnaast heeft de ECB technische bijdragen geleverd aan de werkzaamheden van de Europese toezichthoudende autoriteiten, zodat rekening werd gehouden met belangrijke toezichtskwesties.

In het kader van het reguliere toezicht op SI’s heeft ECB-Bankentoezicht haar beoordeling van de impact die een mogelijk no-deal, no-equivalence-scenario aan het einde van de overgangsperiode op een aantal gebieden, zoals beleggingsdiensten en handelsplatforms, op SI’s zou hebben, voortdurend bijgewerkt. ECB-Bankentoezicht heeft banken geadviseerd om zich nader voor te bereiden op alle mogelijke brexit-uitkomsten, en heeft hun gevraagd mogelijke afgrondrisico’s met maatregelen te verzachten. Over het geheel genomen zijn de voorbereidingen van de banken voor het einde van de overgangsperiode toereikend geacht, en begin januari 2021 zijn geen marktverstoringen op het gebied van financiële diensten waargenomen.

ECB-Bankentoezicht is in 2020 blijven toezien op de wijze waarop SI's die worden geraakt door het vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie hun brexitplannen uitvoeren, om ervoor te zorgen dat zij voortgang maakten volgens de eerder overeengekomen tijdschema’s voor het realiseren van de beoogde bedrijfsmodellen (TOM – target operating model). De horizontale toezichtsexercities zijn aangevuld met bankspecifieke opvolging en waar tekortkomingen werden geconstateerd, zijn toezichtsmaatregelen genomen. Een aantal banken moet op verschillende gebieden nog stappen zetten om volledig te voldoen aan de toezichtsverwachtingen van de ECB, zoals interne governance, het initiëren van zakelijke activiteiten, booking models en financiering, contractuele aanpassingen voor EU-klanten en de toegang tot financiëlemarktinfrastructuren, en IT-infrastructuur en -rapportage.

Gedurende geheel 2020 bleef ECB-Bankentoezicht haar toezichtsverwachtingen met betrekking tot de brexit kenbaar maken in diverse artikelen in de Supervision Newsletter en op het Supervision Blog en in bilaterale besprekingen met de onder toezicht staande entiteiten.^[25]

Ook na de brexit blijft ECB-Bankentoezicht van de ECB toezien op de invoering van TOM’s door banken en zich richten op belangrijke toezichtskwesties die kunnen voortvloeien uit de overgang naar het nieuwe regime. In het kader van de in 2019 gesloten nieuwe samenwerkingsregeling zullen ECB-Bankentoezicht en de toezichthoudende autoriteiten in het Verenigd Koninkrijk blijven samenwerken bij het toezicht op banken die actief zijn in zowel de deelnemende landen als het Verenigd Koninkrijk.

Fintech en digitalisering

Gedurende geheel 2020 bleef ECB-Bankentoezicht werken aan haar aanpak van het toezicht op het gebruik van fintech door SI’s en LSI’s. Er is gewerkt aan het ontwikkelen van een gezamenlijk referentiekader voor met fintech verband houdende risico’s en het bieden van methodologische ondersteuning en instrumenten aan toezichthouders.

ECB-Bankentoezicht onderhield contacten met NCA’s, SI’s en LSI’s en andere relevante marktpartijen om zo haar inzicht te verdiepen in hoe banken innovatieve technologieën gebruiken en wat de gevolgen zijn voor hun bedrijfsmodellen en risicobeheerkaders. In dit verband is zij de marktontwikkelingen en opkomende risico’s, waaronder de impact van de COVID-19-pandemie op de digitalisering en innovatie van banken, blijven volgen. De pandemie heeft aangetoond dat banken onder Europees bankentoezicht in staat zijn operationeel veerkrachtig te blijven, ook al is de afhankelijkheid van telewerken aanzienlijk toegenomen. In de toekomst zullen digitale transformatie en innovatie van cruciaal belang blijven voor banken om overeind te blijven in een zeer concurrerende omgeving, gezien de rol die gedigitaliseerde systemen kunnen spelen bij kostenbesparingen en het voldoen aan de verwachtingen van steeds meer digitaal georiënteerde bankklanten.

Op 27 augustus 2020 publiceerde de ECB de reactie van het ESCB/ECB-Bankentoezicht op de raadpleging van de Europese Commissie over digitale financiering, met gedetailleerde antwoorden op vragen over de verschillende elementen die in de strategie van de Commissie aan bod moesten komen. De ECB onderschrijft in grote lijnen de voorrangsgebieden die de Commissie heeft aangewezen ter bevordering van de ontwikkeling van digitale financiering in de EU, die na de uitbraak van COVID-19 nog belangrijker is geworden. Hoewel de ECB erkent dat digitalisering en innovatie aanzienlijke voordelen kunnen opleveren voor financiële instellingen, het financiële stelsel en de economie in bredere zin, moet bij de digitale transformatie van de bankensector ook rekening worden gehouden met alle risico’s die daaraan verbonden zijn. De pandemie heeft de digitaliserings-inspanningen van banken weliswaar versneld en het belang van investeringen in innovatie aangetoond, maar de crisis heeft ook extra uitdagingen aan het licht gebracht die verdere monitoring vereisen en binnen de risicobereidheidskaders van banken moeten worden beoordeeld.

De ECB neemt deel aan diverse internationale en Europese gremia en netwerken, waar zij met haar ervaringen en adviezen bijdraagt aan de ontwikkeling van de regelgevings- en toezichtskaders op het gebied van fintech en digitalisering. Daarnaast heeft ECB-Bankentoezicht in 2020 bijgedragen aan de werkzaamheden van de ECB op het gebied van cryptoactiva en digitaal centralebankgeld op aspecten die relevant zijn vanuit het bankentoezicht. Daarnaast heeft zij interne en externe workshops, cursussen en seminars georganiseerd ter bevordering van een gemeenschappelijke toezichtsaanpak en om op de hoogte te blijven van de verschillende ontwikkelingen op het gebied van fintech en digitalisering.

1.3 Rechtstreeks toezicht op significante instellingen

Toezicht op afstand

ECB-Bankentoezicht streeft naar proportioneel en risicogebaseerd toezicht op significante instellingen (SI's), dat zowel doortastend als consequent is. Daartoe worden jaarlijks een aantal kernactiviteiten voor het lopend toezicht geformuleerd. Deze zijn gebaseerd op de bestaande vereisten in de regelgeving, de Toezichtshandleiding van het SSM en de toezichtsprioriteiten van het SSM en ze worden opgenomen in het lopende programma voor onderzoek door de toezichthouder (supervisory examination programme – SEP) voor iedere SI.

Naast deze centraal vastgestelde kernactiviteiten kunnen nog andere toezichtswerkzaamheden in het SEP worden opgenomen die zijn toegespitst op de specifieke kenmerken van banken. Zo kunnen de joint supervisory teams (JST's) ook idiosyncratische risico's analyseren en aanpakken.

De op afstand uitgevoerde SEP-werkzaamheden bestaan uit: (i) werkzaamheden gericht op risico's (bijv. SREP); (ii) overige werkzaamheden gericht op organisatorische, administratieve of juridische vereisten (bijv. de jaarlijkse significantiebeoordeling); en (iii) additionele werkzaamheden die de JST's plannen om het lopende SEP toe te spitsen op de specifieke kenmerken van de onder toezicht staande groep of entiteit (bijv. analyses van het bedrijfsmodel of de governancestructuur). Waar de eerste twee soorten werkzaamheden centraal worden vastgesteld, is het derde bankspecifiek; dit wordt door het betreffende JST vastgesteld.

Proportioneel toezicht

Het SEP volgt het proportionaliteitsbeginsel, waarbij de toezichtsintensiteit afhangt van de omvang, de systeemrelevantie en de complexiteit van de instelling. In 2020 is het gemiddelde aantal ingeplande toezichtsactiviteiten per SI ongeveer hetzelfde als in het voorgaande jaar (zie Grafiek 20), waardoor de JST’s opnieuw over voldoende speelruimte beschikten om zich op instellingsspecifieke risico’s te richten.

Risicogebaseerd toezicht

Het SEP hanteert een risicogebaseerde aanpak, waarbij de nadruk ligt op de risicocategorieën die voor de SI het meest relevant zijn. Voor banken met veel NPL's lag het percentage taken op het gebied van kredietrisico's bijvoorbeeld hoger dan gemiddeld terwijl voor banken met grote blootstellingen aan markt- en handelsactiviteiten het percentage taken op het gebied van marktrisico's hoger ligt dan voor de gemiddelde bank (zie Grafiek 21).

Belangrijke werkzaamheden in het toezicht op afstand in 2020

Als gevolg van de coronapandemie (COVID-19) heeft ECB-Bankentoezicht haar toezichtsprocessen en -activiteiten herzien zodat banken voldoende operationele verlichting werd geboden en JST’s zich voldoende konden richten op de mate waarin banken de crisis het hoofd konden bieden.

Zodoende is de ingeplande reeks werkzaamheden op afstand voor 2020 herzien, waarbij activiteiten werden geannuleerd, vereenvoudigd of uitgesteld. De belangrijkste wijzigingen zijn (i) het uitstellen van de EU-brede stresstest van 2020 naar 2021 en de vervanging ervan door een kwetsbaarheidsanalyse op afstand ter beoordeling van specifieke risico’s voortvloeiend uit de COVID-19-crisis; (ii) de invoering van een pragmatische aanpak voor de SREP (zie Paragraaf 1.2); (iii) de invoering van een proces voor het monitoren van de impact van COVID-19 op de risicoprofielen van banken (met meer interactie met banken); en (iv) de verlenging met zes maanden van de termijnen voor alle toezichtsmaatregelen waarvan de termijnen nog niet waren verstreken.

Deze inspanningen – samen met de door JST’s ondernomen acties ten aanzien van bankspecifieke maatregelen en het verleggen van de aandacht naar het vermogen van banken om de crisis het hoofd te bieden – resulteerden in een iets lager aantal werkzaamheden dan begin 2020 oorspronkelijk was ingepland (zie Grafiek 22).

Bevindingen uit het toezicht

Een van de voornaamste producten van de reguliere toezichtswerkzaamheden zijn de bevindingen, dat wil zeggen tekortkomingen die de banken moeten herstellen. De JST's zijn verantwoordelijk voor het bewaken van de opvolging door de banken van deze bevindingen. Per 31 december 2020 was het totale aantal geregistreerde bevindingen ten opzichte van voorgaande jaren gedaald, voornamelijk als gevolg van de vermindering van de inspecties ter plaatse en onderzoeken naar interne modellen vanwege de COVID-19-crisis. Het merendeel van de bevindingen kwam voort uit inspecties ter plaatse, onderzoeken naar interne modellen en werkzaamheden in verband met autorisaties. Het grootste aantal bevindingen werd gedaan op het gebied van kredietrisico (zie Grafiek 23).

Toezicht ter plaatse

In het kader van de in juli 2020 aangekondigde wijzigingen in de organisatiestructuur van de ECB is een structureel onafhankelijke functie voor toezicht ter plaatse opgezet: het Directoraat-Generaal Inspecties ter plaatse en Interne Modellen (DG/OMI) De verantwoordelijkheden van deze functie worden beschreven in Paragraaf 5.1 Organisatorische opzet van ECB-Bankentoezicht.

De reisbeperkingen die in reactie op de COVID-19-pandemie zijn ingevoerd, hadden in 2020 aanzienlijke gevolgen voor inspecties ter plaatse (OSI's – on-site inspections) en onderzoeken van interne modellen (IMI’s – internal model investigations). In maart 2020 heeft de Directie van de ECB besloten alle zakelijke reizen en alle OSI’s en IMI’s die zich in een voorbereidende fase bevonden, op te schorten. OSI’s en IMI’s die zich in een onderzoeksfase bevonden, werden zo mogelijk buiten de locatie hervat, terwijl de OSI’s die zich in de eindrapportagefase bevonden zoals voorzien werden afgerond.

Om toch een passende toezichtsintensiteit te kunnen handhaven, heeft ECB-Bankentoezicht het tijdelijke concept van de “off-site-inspecties” ontwikkeld, zodat op afstand de meest prominente risico’s kunnen worden onderzocht die de COVID-19-crisis met zich meebrengt, door bijvoorbeeld interviews op afstand met banken te voeren en instrumenten voor samenwerking op afstand te gebruiken. Het doel is om de gebruikelijke methoden ter plaatse te hervatten zodra de gezondheidssituatie verbetert. Niettemin kunnen er nuttige lessen worden getrokken uit de ervaring met off-site-inspecties die worden meegenomen in de toekomstige toezichtsmethodologie van ECB-Bankentoezicht.

De JST’s hebben opnieuw de prioriteiten bepaald van de OSI’s en IMI’s die oorspronkelijk voor 2020 gepland waren, op grond van hun beoordeling van de belangrijkste risico’s van banken in het kader van COVID-19 en op basis van het vermogen van banken om zelf bij onderzoeken behulpzaam te zijn. Hierdoor bestond het programma voor 2020 uit 96 OSI’s en 83 IMI’s, waarvan de meeste off-site moesten worden uitgevoerd vanwege de veiligheidseisen in verband met de COVID-19-pandemie.

In 2020 zijn er in totaal 168 toezichtsbesluiten over IMI's^[26] verzonden.

Het opleidingsprogramma in 2020 voor medewerkers van het SSM die betrokken zijn bij OSI’s is grotendeels op afstand aangeboden en bestond uit 15 sessies over alle belangrijke SREP-risicosoorten en processen die relevant zijn voor inspecties. Door het online aanbieden van de cursussen konden meer deelnemers, te weten ruim 586 inspecteurs en toezichthouders, van het programma profiteren.

Belangrijkste bevindingen van inspecties ter plaatse

De volgende analyse geeft een overzicht van de belangrijkste bevindingen uit de inspecties ter plaatse.^[27]

Interne governance

De ernstigste bevindingen betroffen tekortkomingen op de volgende governancegebieden:

• Interne beheersingsfuncties (waaronder compliance, risicobeheersing en interne audit): ernstige tekortkomingen ten aanzien van onafhankelijkheid, middelen en het werkgebied van alle interne beheersingsfuncties.
• Ondernemingsstructuur en organisatie: gebrek aan transparantie in de organisatiestructuur van banken als gevolg van een ontoereikende verdeling van verantwoordelijkheden, tekortkomingen in het interne beheersingskader en ontoereikende personele en technische middelen.
• Uitvoering van en toezicht op governanceprocessen: onvoldoende toezicht door het leidinggevend orgaan op de uitvoering van de bedrijfs- en risicostrategieën van banken.
• Aggregatie van risicogegevens en rapportage van risico's: onvoldoende volledige aggregatie van risicogegevens en raamwerk voor risicorapportage, tekortkomingen in de gegevensarchitectuur en de IT-infrastructuur.

Kredietrisico

Ongeveer de helft van de kredietrisico-inspecties was gericht op het doorlichten van de kwaliteit van de bancaire activa door middel van dossieronderzoeken. Hieruit kwam vanuit prudentieel oogpunt de noodzaak naar voren voor ruim €2,3 miljard aan aanvullende voorzieningen en herrubriceringen van renderende naar niet-renderende leningen ter waarde van ongeveer €3,1 miljard.^[28] De resterende inspecties waren geconcentreerd op de kwalitatieve aspecten van het kredietrisicobeheerproces. De meest kritische bevindingen zijn:

• Onderschatting van verwachte kredietverliezen (ECL): overwaardering van onderpand en verdisconteringstijd, onjuiste ECL-berekeningen als gevolg van tekortkomingen in de gehanteerde methodologie en parameters voor voorzieningen.
• Onjuiste rubricering van debiteuren: tekortkomingen in de definitie van of de signalering van leningen in verzuim en niet-presterende blootstellingen, evenals onderschatting van brutoblootstellingen in fase 2 en 3 en tekortkomingen bij het proces voor het signaleren van forbearance.
• Zwakke bewakingsprocessen: tekortkomingen bij het signaleren van vroege indicaties van verslechterende kredietwaardigheid en ontoereikende ratingsystemen, vaak veroorzaakt door een lage datakwaliteit en data-inconsistenties tussen verschillende IT-systemen en door een te grote afhankelijkheid van handmatige aanpassingen.

IT-risico

Van de zeer ernstige bevindingen wezen de meeste op tekortkomingen in:

• IT-continuïteitsbeheer: IT-continuïteitsplannen zijn niet doeltreffend of van onvoldoende kwaliteit.
• Cyberbeveiligingsbeheer: cyberbeveiligingsmaatregelen zijn onvoldoende om de vertrouwelijkheid, integriteit en beschikbaarheid van kritieke gegevens en de tijdige signalering van cyberbeveiligingsincidenten te waarborgen.
• IT-risicobeheer: het IT-risico is onvoldoende geïntegreerd in het algehele risicobeheerraamwerk.

Toetsingsvermogen en ICAAP

De voornaamste bevindingen ten aanzien van het toetsingsvermogen (Pijler 1) hielden verband met tekortkomingen in het internecontrolekader bij het signaleren van het onjuiste gebruik van risicogewichten voor alle Pijler 1-risico's, en de onderwaardering van risicogewogen activa vanwege een onjuiste toewijzing van blootstellingscategorieën. Andere bevindingen betreffen het niet signalen van speculatieve onroerendgoedfinanciering en het gebruik van niet geaccepteerd onderpand bij het verminderen van het kredietrisico.

De ernstigste problemen die bij ICAAP-inspecties aan het licht zijn gekomen, hebben betrekking op (i) zwakke punten bij de interne kwantificering, voornamelijk wat betreft de modellering van het participatierisico, pensioenrisico, markt- en kredietrisico; (ii) het ontbreken van een robuuste toekomstgerichte meerjarenkapitaalplanning; en (iii) inconsistente onderlinge koppelingen tussen strategische planningsprocessen en het risicobereidheidskader, voornamelijk door de afwezigheid van consistente en granulaire risicobereidheidsgrenzen.

Marktrisico

De ernstigste bevindingen betroffen het meten en beheersen van waarderingsrisico’s, waaronder materiële tekortkomingen bij de waardering tegen reële waarde (onvoldoende onafhankelijke prijscontroles, ontoereikende methodologieën voor de reëlewaardehiërarchie, ongeschikte praktijken voor de verwerking van day-one profit, ontbrekende reële waardeaanpassingen, en de toepassing van de technische reguleringsnormen van de EBA inzake prudente waardering.

Renterisico in het bankenboek (IRRBB)

De ernstigste bevindingen betroffen meting, beheer en bewaking van risico's, dat wil zeggen ontoereikende kwantificeringsmethoden, aannames en parameters die onvoldoende onderbouwd of robuust zijn, een onvoldoende deugdelijke onderbouwing voor het modelleren van niet-aflopende deposito's en het niet regelmatig valideren van IRRBB-modellen.

Liquiditeitsrisico

Het grootste gedeelte van de bevindingen van zeer ernstige aard hield verband met het raamwerk voor stresstests (het raamwerk voor stresstestscenario’s is onvoldoende conservatief, tekortkomingen in het vaststellen van aannames en parameters die worden gebruikt om de impact van stresstests te kwantificeren) en risicometing en -bewaking (zwakke punten in de raming van het run-offprofiel van financiële producten en fouten bij de berekening van de LCR).

Operationeel risico

De ernstigste bevindingen hielden verband met het beheer van operationele risico’s (tekortkomingen in het proces voor het verzamelen van gegevens over operationele risico’s, ontoereikende risicopreventie- en herstelmaatregelen bij het omgaan met operationele risico’s) en de identificatie daarvan (onvolledige dekking en definitie van significante operationele risico’s).

Bedrijfsmodellen en winstgevendheid

De ernstigste bevindingen hadden betrekking op tekortkomingen in de prijsstelling van producten (het niet opnemen van relevante kosten en risico’s in prijsstellingsinstrumenten, tarieven die niet voor duurzame winstgevendheid kunnen zorgen), strategische stuurmogelijkheden (onvoldoende managementcontroleactiviteiten ten aanzien van de uitvoering van de bedrijfsstrategie) en de toedeling van winst, kosten en kapitaal (tekortkomingen in de toedeling van winst, kosten en kapitaal, wat leidt tot een vertekend beeld van de winstgevendheid).

1.4 Indirect toezicht op LSI’s

Na het uitbreken van de coronapandemie heeft de ECB haar LSI-oversightactiviteiten geïntensiveerd en geheroriënteerd om de toenemende risico’s proactief aan te pakken. Tegelijkertijd kwamen de ECB en de NCA’s overeen enige flexibiliteit toe te passen bij het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden die oorspronkelijk voor 2020 waren gepland.

Intensievere en geheroriënteerde oversightwerkzaamheden voor LSI’s om de risico’s als gevolg van de coronacrisis het hoofd te bieden

De ECB heeft in 2020 haar samenwerking met de NCA's geïntensiveerd, zowel op technisch als op managementniveau om de risico’s van de coronacrisis proactief aan te pakken. In het bijzonder heeft de ECB de kwetsbaarheden als gevolg van krediet- en liquiditeitsrisico’s bij LSI’s doorgelicht die door een verslechtering van de economische situatie groter zouden kunnen worden. Deze beoordeling had betrekking op de concentratie van blootstellingen van LSI’s aan economische sectoren die in hogere mate blootstaan aan de gevolgen van de pandemie, zoals vervoer en huisvesting, en op mogelijke kwetsbaarheden bij LSI’s voor plotselinge liquiditeitsbehoeften of schokken bij financieringsbronnen. Wat de activakwaliteit betreft, bleek uit de analyse dat banken die aan minder kwetsbare sectoren zijn blootgesteld ook last kunnen krijgen van de gevolgen van de coronacrisis, vooral als ze met een hoog percentage NPL’s de crisis in gingen. Wat liquiditeit betreft, blijft een groot aantal kleine en middelgrote LSI’s blootgesteld aan liquiditeitsrisico’s. Veel banken hebben bijvoorbeeld een zeer hoog niveau van toegezegde kredietlijnen ten opzichte van hun beschikbare hoogwaardige liquide activa, waardoor ze kwetsbaar zijn bij een grote plotselinge toename van de vraag naar liquiditeit, zoals aan het begin van de coronacrisis. Een andere liquiditeitskwestie betreft LSI’s die sterk, of in sommige gevallen bovenmatig, afhankelijk zijn van wholesale-financiering. Deze afhankelijkheid zou hen aan volatiliteit op de wholesale-markten kunnen blootstellen.

Daarnaast heeft de ECB NCA's gesteund bij het bevorderen van een consistente toepassing van verschillende toezichtsbenaderingen in het gehele SSM, zoals de implementatie van de EBA-richtsnoeren betreffende het pragmatische toezichts- en evaluatieproces voor 2020 (SREP) in het licht van de coronacrisis^[29], de EBA-richtsnoeren inzake wettelijk vastgestelde en niet-wettelijk vastgestelde moratoria op het aflossen van leningen in het licht van de coronacrisis^[30], en de beoordeling van significante risico-overdracht voor securitisatietransacties met betrekking tot de uitvoering van overheidsgarantieregelingen.

De ECB verfijnde haar systeem voor het vroegtijdig signaleren van kwetsbare LSI’s, dat ook de dialoog met de NCA's ondersteunt, door daar ook informatie over kapitaal en overtreding van de regels over grote blootstellingen op te nemen.

De ECB heeft haar werkzaamheden op het gebied van institutionele protectiestelsels (IPS) in 2020 voortgezet. In dit verband verleende de ECB Banca d’Italia ondersteuning bij haar beoordeling van een IPS voor uitsluitend LSI's, specifiek bedoeld voor Raiffeisenbanken in de regio Trentino-Alto Adige. De IPS is sinds 4 november 2020 voor prudentiële doeleinden erkend. De ECB heeft ook verdere toezichtsactiviteiten uitgevoerd voor hybride IPS’en die deels aanzienlijke veranderingen ondergaan.

Flexibiliteit om de toezichtsprioriteiten voor de LSI aan de crisissituatie aan te passen

In 2020 kwamen de ECB en de NCA's overeen de uitrol van de nieuwe SREP-methodiek voor LSI's uit te stellen tot 2021.^[31] In de gevallen waarin de NCA's zoals oorspronkelijk gepland besloten de nieuwe methodiek al in 2020 op deze LSI’s toe te passen, onderschreef de ECB een pragmatische benadering van de SREP aan. Deze benadering wordt beschreven in de EBA-richtsnoeren voor een pragmatische SREP 2020 in het licht van de coronacrisis en bestrijkt alleen de beoordeling van materiële risico’s. De toepasselijke P2R en P2G blijven daarmee grotendeels ongewijzigd. Ook de LSI-SREP-routekaart werd aangepast, waarbij een aantal onderwerpen minder prioriteit kregen.

De coronacrisis heeft laten zien hoe groot de afhankelijkheid van IT-systemen is (bijv. verbindingen op afstand, het gebruik van digitale kanalen door bankklanten) en dat dit verhoogde risico’s voor de bank met zich meebrengt (systeemonderbrekingen, langere responstijden, tragere IT-ondersteuning, enz.). Daarom raadde de ECB NCA's in 2020 aan om voldoende aandacht te besteden aan ICT-risico’s en hoe LSI’s omgaan met de huidige crisis op operationeel en IT-niveau.

Gedurende 2020 heeft de ECB verder gewerkt aan een plan voor de geleidelijke uitrol van haar informatiebeheersysteem met betrekking tot de SREP-functionaliteiten, waardoor de NCA's in het hele SSM in de toekomst de SREP-beoordelingen van LSI’s in één systeem kunnen vastleggen.

Door de pandemie werd het gebruik van videovergaderingen een zinvol instrument voor efficiënte informatieuitwisseling met NCA's.

Andere relevante onderwerpen bij het toezicht op LSI's

In 2020 heeft de ECB haar werkzaamheden met betrekking tot de identificatie van kleine en niet-complexe instellingen voortgezet. Samen met de NCA's is een inventarisatie uitgevoerd om de nieuwe indeling binnen het SSM in te kunnen vullen. De invulexercitie werd ook indirect ondersteund door de lijsten met kleine en niet-complexe instellingen die NCA's in het kader van de nieuwe FINREP-sjablonen voor NPL’s verstrekten.

Na de oprichting van het EBA Advisory Committee on Proportionality (ACP) heeft de ECB bijgedragen aan de eerste aanbevelingsbrief van dit comité aan de raad van toezichthouders van de EBA. Deze brief ging over de vraag hoe de EBA beter rekening kan houden met proportionaliteit met betrekking tot vijf geselecteerde onderwerpen binnen haar ontwerp-werkprogramma voor 2021. De aanbeveling had betrekking op de SREP, interne governance, beleggingsondernemingen, klimaatgerelateerde informatieverschaffing en de studie inzake nalevingskosten. De ECB ondersteunt momenteel de EBA bij de ontwikkeling van de impactbeoordelingsmethodiek van het ACP.

1.5 Macroprudentiële taken van de ECB

De ECB heeft in 2020 actief contact onderhouden met de nationale autoriteiten, overeenkomstig de macroprudentiële taken die haar krachtens artikel 5 van de SSM-Verordening zijn opgedragen^[32].

In 2020 ontving de ECB meer dan 100 meldingen over het macroprudentieel beleid van nationale autoriteiten, waaronder uit Bulgarije en Kroatië, na het aangaan van nauwe samenwerkingen met deze landen. Het merendeel van deze meldingen had betrekking op driemaandelijkse besluiten over de hoogte van anticyclische kapitaalbuffers (CCyB) en besluiten omtrent de vaststelling en kapitaalbehandeling van mondiaal systeemrelevante instellingen (G-SII’s) of andere systeemrelevante instellingen (OSI’s). Sommige besluiten, met name met betrekking tot de hoogte van de CCyB, betroffen het vrijmaken van kapitaal om het opvangen van kredietverliezen te faciliteren en om de kredietverstrekking aan de economie tijdens de coronapandemie te ondersteunen. Ten slotte heeft de ECB meldingen beoordeeld over andere macroprudentiële maatregelen, zoals over de hoogte van systeemrisicobuffers en maatregelen ingevoerd onder artikel 458 van de CRR.

Met gebruikmaking van de door het Bazels Comité voor Bankentoezicht ontwikkelde methodiek hebben de ECB en de nationale autoriteiten acht G-SII's^[33] in het eurogebied aangemerkt die in 2021 extra kapitaalbuffers van 1,0% tot 1,5% moeten gaan aanhouden. De nationale autoriteiten hebben kapitaalbufferpercentages voor 124 O-SII’s vastgesteld. Deze waren in overeenstemming met de floor-methodiek die de ECB sinds 2016 hanteert voor het vaststellen van hun buffers^[34].

Ook nam ECB-Bankentoezicht deel aan de diverse werkzaamheden van het Europees comité voor systeemrisico’s (European Systemic Risk Board - ESRB), dat verantwoordelijk is voor het macroprudentiële toezicht op het financiële stelsel in de EU, zoals over beperkingen van winstuitkeringen. Op 27 mei 2020 heeft het ESRB Aanbeveling ESRB/2020/7 aangenomen, waarin de bevoegde autoriteiten worden opgeroepen om de financiële instellingen die onder hun toezicht vallen, te verzoeken tot 1 januari 2021 geen dividenden uit te keren, eigen gewone aandelen in te kopen of verplichtingen aan te gaan om variabele beloningen aan materiële risiconemers te betalen.^[35]

Deze Aanbeveling is in december 2020 herzien en gewijzigd. Door nauwe samenwerking tussen het ESRB en de ECB heeft de ECB ervoor gezorgd dat haar eigen standpunt inzake winstuitkeringen volledig in overeenstemming bleef met de ESRB-Aanbeveling.

1.6 Blik op de toekomst – risico's en toezichtsprioriteiten voor 2021

Om haar toezichtsmandaat doeltreffend te vervullen, identificeert, beoordeelt en bewaakt ECB-Bankentoezicht doorlopend bestaande en opkomende risico’s en kwetsbaarheden voor de bankensector. Op die manier kan zij haar acties toespitsen en prioriteren en het toezichtsprogramma en de middelen snel gericht inzetten om nieuwe bedreigingen van onder toezicht staande instellingen aan te pakken. In 2020 moest ECB-Bankentoezicht haar toezichtsaandacht verleggen naar aanleiding van de buitengewone economische schok als gevolg van de COVID-19-pandemie, die op zijn beurt het totale risicolandschap van de bankensector fors veranderde. Op de korte tot middellange termijn blijft er sprake van aanzienlijke onzekerheden gezien de heropleving van COVID-19-besmettingen begin 2021. Onder andere bestaat de mogelijkheid van meer tijdelijke lockdowns die de financiële bedrijvigheid dempen, net als een onduidelijke timing voor het vaccineren van de bevolking en daarmee de terugkeer naar de gebruikelijke economische bedrijvigheid.

De SSM-risicokaart voor 2021 geeft samen met de tabel van kwetsbaarheden (zie Grafiek 25) een overzicht van de belangrijkste uitdagingen voor de bankensector in de komende twee tot drie jaar volgens de beoordeling van ECB-Bankentoezicht in nauwe samenwerking met de NCA's. De SSM-risicokaart geeft de meest relevante risicofactoren weer, die invloed kunnen hebben op onder toezicht staande instellingen via bestaande interne en externe kwetsbaarheden, bijvoorbeeld specifieke kenmerken van het bankenstelsel of de omgeving waarin banken opereren. Binnen het huidige risicobeeld bepalen de vastgestelde kwetsbaarheden de aandachtsgebieden voor toezicht in 2021.

De uitbraak van de COVID-19-pandemie en de daarmee samenhangende beperkende maatregelen hebben in 2020 geleid tot een ongekende daling van de economische bedrijvigheid in het eurogebied , waarbij het reële bbp naar verwachting pas medio 2022 geleidelijk weer op het niveau ligt van voor de pandemie^[36]. De snelheid van dit herstel zal afhangen van de ontwikkeling van de pandemie, de duur van de beperkende maatregelen, de mogelijke geleidelijke afbouw van beleidsondersteunende maatregelen en de succesvolle implementatie en verspreiding van doeltreffende medische oplossingen. De mogelijke heropleving van geopolitieke spanningen die voornamelijk verband houden met handelsconflicten is een van de meest prominente bijkomende neerwaartse risico’s voor het economisch herstel. Dergelijke geopolitieke spanningen kunnen verder leiden tot een abrupte herbeoordeling van risicopremies en hernieuwde herwaardering op de financiële markten. Naar verwachting blijft de invloed van het aflopen van de overgangsperiode van de brexit op de economie van het eurogebied beperkt. Dankzij de voorbereidingen van de betreffende banken blijven de gevolgen ook voor de bankensector relatief beperkt, hoewel van sommige nog wel wordt verwacht dat zij hun inspanningen op dit gebied opvoeren (zie Paragraaf 1.2.7).

Kredietrisico is een van de meest urgent uitdagingen voor de Europese bankensector. Verwacht wordt dat een zwakker economisch klimaat zal leiden tot een verslechtering van de activakwaliteit, met name wanneer de steunregelingen van de overheid uiteindelijk worden ingetrokken. NFC’s in veel sectoren lopen een verhoogd solvabiliteitsrisico als gevolg van een sterke verslechtering van de winsten, die in sommige sectoren als gevolg van het veranderde gedrag van klanten versneld wordt. Tegelijkertijd kan een mogelijke verslechtering van de arbeidsmarkt de aflossingscapaciteit van huishoudens aantasten. Verhoogde particuliere schuldniveaus brengen het risico met zich mee op een grotere negatieve impact op banken. Ondernemingen met een hogere schuldenlast kunnen immers minder levensvatbaar worden, zelfs wanneer het economische klimaat weer normaliseert. De risico’s van correctie op commerciële en niet-commerciële vastgoedmarkten nemen toe aangezien de vastgoedprijzen nog steeds tekenen van overwaardering vertonen. Bovendien kunnen aanzienlijke stijgingen van de blootstellingen van banken aan binnenlandse overheidsschulden tot gevolg hebben dat in sommige landen de negatieve wisselwerking tussen banken en overheden weer de kop opsteekt, mocht op de middellange termijn de zorg over de houdbaarheid van de overheidsschuld toenemen.

Vooralsnog vormt de potentiële verslechtering van de activakwaliteit een uitdaging voor de kapitaaltoereikendheid van banken. De banken moeten dan ook beschikken over solide risicostrategieën, die specifiek zijn afgestemd op versterking van kredietrisicobeheer. Een solide risicostrategie bestaat onder andere uit een effectieve risicobewaking, een gedegen identificatie van kredietkwaliteitsverslechtering (signalering van forbearance-posities en indicatoren van onwaarschijnlijkheid van betaling), een transparant en accuraat beheer van problematische activa en niet in de laatste plaats een afdoende en tijdige dekking van risico’s door het treffen van voorzieningen.

De winstgevendheid van onder toezicht staande instellingen zal naar verwachting in 2021 slechts matig aantrekken naar een niveau dat nog steeds laag is, samen met sombere winstvooruitzichten. Bovendien maakt de invloed van de pandemie waarschijnlijk grotere voorzieningen nodig, wat de structureel lage winstgevendheid in de bankensector weer verder onder druk zet. De druk om bestaande kwetsbaarheden, zoals overcapaciteit in de bankensector en aanhoudende kosteninefficiënties, aan te pakken, zal waarschijnlijk toenemen. Consolidatie in de bankensector kan echter helpen om dergelijke structurele problemen aan te pakken en kan de duurzaamheid van het bedrijfsmodel van banken ten goede komen. De toenemende concurrentie van niet-banken en de verschuiving op de markt naar meer digitalisering bieden kansen, maar verhogen ook de risico’s voortkomend uit tekortkomingen van IT-systemen, cybercriminaliteit en operationele verstoringen in de bankensector.

Een sterke interne governance en strategische sturing zijn cruciaal voor banken om de uitdagingen die voortvloeien uit de huidige crisis adequaat aan te pakken. Onder de belangrijkste kwesties die vanaf nu moeten worden aangepakt, zijn de problemen die banken al eerder bij het verzamelen van risicogegevens en risicobewaking hebben vastgesteld. Bovendien zijn er een aantal banken waarvan de risicobereidheidskaders beter moeten worden geïntegreerd in het risicobeheer en de besluitvormingsprocessen, en waarvan de leidinggevende organen in hun toezichthoudende functie onvoldoende toezicht houden. Door een zwakke governance en een slechte risicobeheersing nemen ook de risico's op witwassen terrorismefinanciering voor banken toe.

Voor een efficiëntere en weerbare bankensector in de EU zijn harmonisatie van het EU-regelgevingskader en voltooiing van de bankenunie van cruciaal belang. Mede door deze twee elementen kunnen belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten en consolidatie van banken worden weggenomen. Het effect van klimaatrisico’s wordt steeds tastbaarder, en toezichthouders benadrukken feitelijk de noodzaak van een versnelde ontwikkeling van het actief beheren en verschaffen van informatie over deze risico’s^[37] (zie Kader 3).

Tegen deze achtergrond richten de toezichtsprioriteiten voor 2021 zich op vier belangrijke gebieden die fors door de huidige coronacrisis zijn getroffen:

• De beoordeling van de toereikendheid van het kredietrisicobeheer, operationele werkzaamheden, bewaking en verslaglegging van banken. In het bijzonder zal de aandacht uitgaan naar het vermogen van banken om in een vroeg stadium een verslechtering van de activakwaliteit vast te stellen, toereikende en tijdige voorzieningen te vormen en de nodige maatregelen te treffen ten aanzien van achterstallige betalingen en het beheer van NPL's.
• Bovendien is het van essentieel belang dat banken over solide kapitaalplanningsmethoden beschikken, gebaseerd op kapitaalprognoses die aanpasbaar zijn aan een dynamisch veranderende omgeving, met name in een crisissituatie zoals de huidige pandemie. Bovendien zal in 2021 de door de EBA gecoördineerde EU-brede stresstest worden uitgevoerd, die belangrijk is bij het beoordelen van de kapitaalsterkte van banken.
• De winstgevendheid van banken en de duurzaamheid van het bedrijfsmodel blijven druk ondervinden van het economische klimaat, de lage rente, overcapaciteit, een geringe kostenefficiëntie en concurrentie van banken en niet-banken. Door de coronapandemie neemt deze druk verder toe. In 2021 zal ECB-Bankentoezicht zich blijven inspannen om de banken kritisch te bevragen over hun strategische plannen en de onderliggende maatregelen die door hun leidinggevende functionarissen worden genomen om bestaande tekortkomingen te verhelpen.
• De governance en in het bijzonder het vermogen van banken om risicogegevens te verzamelen en hun informatiesystemen, evenals de manier waarop zij crisisrisico’s beheren. ECB-Bankentoezicht zal de interne controle van de banken blijven beoordelen, ook met het oog op het beperken van de risico's op witwassen en terrorismefinanciering (zie Kader 5).

Verder worden in 2021 structurele werkzaamheden uitgevoerd die verder gaan dan de gevolgen van de coronapandemie, met name gericht op de naleving door banken van de verwachtingen die zijn vastgelegd in de Gids inzake klimaat- en milieurisico’s van de ECB (zie Kader 3) en hun bereidheid om het definitieve Bazel III-hervormingspakket uit te voeren. Afhankelijk van de verdere ontwikkeling van de crisis kan ECB-Bankentoezicht haar activiteiten verder herprioriteren.

2 Autorisatie, handhaving en sancties

2.1 Autorisatie

Jaarlijkse significantiebeoordeling

De jaarlijkse beoordeling of een bank of bankgroep voldoet aan de criteria voor belangrijke instellingen^[41] op basis van de SSM-Kaderverordening^[42] is in november 2020 afgerond. Deze beoordeling werd aangevuld met ad hoc-significantiebeoordelingen die werden uitgevoerd na de totstandbrenging van een nauwe samenwerking tussen de ECB en Българска народна банка (Nationale Bank van Bulgarije) en Hrvatska narodna banka, veranderingen in groepsstructuren en andere ontwikkelingen in bankgroepen. Daarnaast werd een methodologische wijziging doorgevoerd om dubbeltellingen te voorkomen. Nu worden entiteiten die tot de drie grootste kredietinstellingen in een lidstaat behoren en die ook dochterondernemingen zijn van belangrijke instellingen (significant institutions – SI’s) slechts één keer meegeteld.

Bijgevolg werden 115 instellingen^[43] met ingang van 30 november 2020 aangemerkt als belangrijk, een daling ten opzichte van 117 bij de vorige significantiebeoordeling^[44].

Vijf bankgroepen zijn in 2020 aan de lijst van entiteiten onder toezicht toegevoegd.

• Als gevolg van de jaarlijkse significantiebeoordeling werden twee nieuwe bankgroepen als belangrijk aangemerkt: LP Group B.V., gevestigd in Nederland, werd als belangrijk aangemerkt omdat haar activa meer dan € 30 miljard bedragen en Agri Europe Cyprus Limited werd als belangrijk aangemerkt nadat een van de banken binnen de groep, Gorenjska Banka d.d., Kranj, de op twee na grootste kredietinstelling in Slovenië werd. Beide bankgroepen staan sinds 1 januari 2021 onder rechtstreeks toezicht van de ECB.
• Eén bank, AS ‘Citadele banka’, werd als belangrijk aangemerkt nadat zij de op twee na grootste kredietinstelling in Letland werd. Deze staat sinds 1 januari 2021 onder rechtstreeks toezicht van de ECB.
• Na de totstandbrenging van een nauw samenwerkingsverband tussen de ECB, de Nationale Bank van Bulgarije en Hrvatska narodna banka, houdt de ECB sinds oktober 2020 rechtstreeks toezicht op vijf banken in Bulgarije en acht banken in Kroatië.
• Wat betreft Bulgarije werd de ECB op 1 oktober 2020 verantwoordelijk voor het rechtstreeks toezicht op de kredietinstelling DSK Bank AD en vier dochterondernemingen van bestaande belangrijke bankgroepen (UniCredit Bulbank AD, United Bulgarian Bank AD, Eurobank Bulgaria AD, en Raiffeisenbank (Bulgarije) EAD).
• Wat betreft Kroatië houdt de ECB sinds 1 oktober 2020 rechtstreeks toezicht op zeven dochterondernemingen van bestaande belangrijke bankgroepen (Zagrebačka banka d.d., Privredna banka Zagreb d.d., Erste & Steiermärkische Bank d.d., PBZ stambena štedionica d.d., Raiffeisenbank Austria d.d., Raiffeisen stambena štedionica d. d. en Sberbank d.d.), en één dochteronderneming van een nieuwe belangrijke bankgroep (Addiko Bank d.d.).
• Na het opzetten van een nauwe samenwerking tussen de ECB en Hrvatska narodna banka werd de Oostenrijkse groep Addiko Bank AG op 7 oktober 2020 tevens als belangrijk aangemerkt vanwege haar beduidende grensoverschrijdende activiteiten. Het toezicht op de Addiko Bank AG-groep omvat het toezicht op haar dochterondernemingen Addiko Bank d.d. in Slovenië en Addiko Bank d.d. in Kroatië.

Verder zijn vier banken van de lijst van belangrijke entiteiten gehaald.

• Hoewel aan het criterium van de omvang wordt voldaan, zijn Dexia SA en haar dochterondernemingen Dexia Crédit Local en Dexia Crediop S.p.A. (een dochteronderneming van Dexia Crédit Local) door de ECB als minder belangrijk aangemerkt, in overeenstemming met de Franse autoriteit voor prudentieel toezicht en afwikkeling (Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – ACPR), de Nationale Bank van België en Banca d’Italia, wegens bijzondere omstandigheden. Dit gebeurde overeenkomstig artikel 6, lid 4, tweede alinea, van de SSM-Verordening en artikel 70 van de SSM-Kaderverordening, die de bijzondere omstandigheden vaststellen die leiden tot de classificatie van een belangrijke onder toezicht staande entiteit als minder belangrijk.
• Abanka d.d. werd overgenomen door en later opgenomen in een bestaande belangrijke bankgroep onder leiding van Biser Topco S.à.r.l.
• Van één bank, AS PNB Banka, is de vergunning ingetrokken nadat de ECB de bank als (waarschijnlijk) faillerend had aangemerkt overeenkomstig artikel 18, lid 1, onder a), van de Verordening inzake het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme (Single Resolution Mechanism Regulation – SRMR)^[45] en het besluit van de rechtbank van de stad Riga Vidzeme om de bank insolvabel te verklaren.
• Unione di Banche Italiane Società per Azioni werd overgenomen door een andere belangrijke bankgroep die onder leiding staat van Intesa Sanpaolo S.p.A.

De lijst van onder toezicht staande entiteiten wordt op maandbasis geactualiseerd. De meest recente versie van de lijst is te vinden op de website van ECB-Bankentoezicht.

Tegen de achtergrond van het besluit van het Verenigd Koninkrijk om uit de EU te treden, heeft de ECB in juni 2020 de alomvattende beoordelingen van UBS Europe SE en Bank of America Merrill Lynch International Designated Activity Company afgerond. Beide banken voldeden aan het criterium van de omvang, zodat zij onder rechtstreeks toezicht van de ECB konden komen te staan nadat zij hun activiteiten naar het eurogebied hadden verplaatst.

In dezelfde maand heeft de ECB een alomvattende beoordeling van vijf Kroatische banken afgerond, na het verzoek van Kroatië om een nauwe samenwerking tussen de ECB en Hrvatska narodna banka tot stand te brengen. Als onderdeel van het proces van het tot stand brengen van een nauwe samenwerking tussen de ECB en de nationale bevoegde autoriteit (national competent authority – NCA) van een EU-lidstaat die niet de euro als munt heeft, is een alomvattende beoordeling vereist.

Daarnaast is de ECB in augustus 2020 een alomvattende beoordeling gestart van twee Italiaanse coöperatieve bankgroepen (Iccrea Banca S.p.A. – Istituto Centrale del Credito Cooperativo en Cassa Centrale Banca – Credito Cooperativo Italiano S.p.A.) en twee Baltische banken (Luminor Bank AS in Estland en Akcinė bendrovė Šiaulių bankas in Litouwen). Deze beoordeling zal tegen het einde van de eerste helft van 2021 worden afgerond.

Autorisatieprocedures

Aantal procedures

In 2020 werden in totaal 3.385 autorisatieprocedures gemeld bij ECB‑Bankentoezicht (zie Tabel 3). Deze meldingen omvatten 28 vergunningaanvragen, 18 intrekkingen, 49 vervallen autorisaties, 101 verwervingen van gekwalificeerde deelnemingen, 361 paspoortprocedures en 2.828 deskundigheids- en betrouwbaarheidsprocedures^[46] (individuele toetsingen van bestuurders, commissarissen, sleutelfunctionarissen en managers van bijkantoren uit derde landen).

In 2020 zijn er circa 1.361 autorisatiebesluiten^[47] afgerond. Daarvoor heeft de Raad van Toezicht 522 ontwerpbesluiten ingediend, die vervolgens door de Raad van Bestuur zijn goedgekeurd. De overige 839 zijn door het senior management goedgekeurd binnen het delegatiekader^[48]. Deze 1.361 autorisatiebesluiten vertegenwoordigen 56,6% van alle individuele toezichtsbesluiten van de ECB.

Het aantal deskundigheids- en betrouwbaarheidsprocedures, evenals het aantal gemeenschappelijke procedures voor het verlenen van vergunningen, gekwalificeerde deelnemingen en paspoortprocedures, is licht gedaald ten opzichte van 2019.

Ontwikkelingen in gemeenschappelijke procedures

In 2020 werden minder gemeenschappelijke procedures bij de ECB gemeld dan in 2019, omdat sommige acquisities en plannen om banken op te richten werden opgeschort als gevolg van de macro-economische onzekerheden in verband met de COVID-19-crisis. In een klein aantal procedures voor gekwalificeerde deelnemingen besloten de aanvragers hun meldingen in te trekken nadat ze hun eerste conceptversies hadden ingediend, hetzij vanwege het onzekere macro-economische klimaat in 2020, hetzij om casusspecifieke redenen, waaronder twijfels of zorgen die door toezichthouders tijdens de eerste beoordeling naar voren zijn gebracht.

Verreweg de meeste vergunningverleningsprocedures in 2020 hadden betrekking op de oprichting van nieuwe minder belangrijke instellingen. Net als in voorgaande jaren waren de twee belangrijkste aanjagers achter nieuwe bankaanvragen de voorgenomen uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de EU en het toenemende gebruik van digitale innovaties voor het verlenen van diensten aan EU-klanten (fintechbedrijfsmodellen).

De vergunningsprocedures voor belangrijke instellingen waren hoofdzakelijk het gevolg van organisatorische herstructurering of de noodzaak om een bankvergunning uit te breiden tot aanvullende gereguleerde activiteiten die door een bank waren gepland. Twee vergunningsprocedures voor belangrijke instellingen hadden betrekking op grote bedrijfstransformaties; in beide gevallen werden alle bankdiensten bij de nieuw opgerichte entiteiten ondergebracht.

Intrekkingsprocedures deden zich voornamelijk voor bij banken die hun activiteiten vrijwillig beëindigden of waren het gevolg van een fusie of een ander soort herstructurering. Tegen deze achtergrond vertegenwoordigden de gevallen waarin instellingen afstand van hun vergunning deden ongeveer de helft van alle intrekkingsprocedures.

Het merendeel van de procedures rondom gekwalificeerde deelnemingen die in 2020 aan de ECB gemeld werden, had betrekking op interne reorganisaties in de aandeelhoudersstructuur van onder toezicht staande instellingen. Deze reorganisaties waren bovenal gericht op vereenvoudiging van de groepsstructuur en/of kostenbesparing. Een klein aantal procedures had betrekking op de verwerving van deelnemingen in belangrijke instellingen door private equityfondsen of andere onder toezicht staande entiteiten, hoewel er geen duidelijke tendens werd waargenomen ten opzichte van 2019. De procedures die tegen eind 2020 werden ingeleid, wijzen erop dat de onder toezicht staande entiteiten steeds meer streven naar een sterke marktpositie of naar het versterken van hun reeds leidende marktpositie in specifieke landen door een fusie met andere onder toezicht staande entiteiten. Ondanks deze opkomende trend naar transformatie en actieve consolidatiedynamiek, waren de grensoverschrijdende consolidatieactiviteiten echter beperkt.

De ECB en de NCA's hebben 322 paspoortprocedures afgehandeld. Na de multilaterale overeenkomst over informatie-uitwisseling tussen de ECB en de bevoegde autoriteiten op het gebied van de bestrijding van het witwassen van geld en van terrorismefinanciering, bestaat er nu een specifiek regime voor het melden van paspoortprocedures bij deze autoriteiten.

Sinds de reorganisatie van ECB-Bankentoezicht in oktober 2020 worden alle gemeenschappelijke procedures beoordeeld binnen de geherstructureerde afdeling Autorisatie. Dit zorgt voor een nog grotere consistentie tussen de procedures met betrekking tot SI's of LSI's. De afdeling Autorisatie is tevens verantwoordelijk voor de paspoortprocedures, de significantiebeoordelingen en het bijhouden van de lijst met onder toezicht staande entiteiten.

Beleggingsondernemingen en (gemengde) financiële holdings

In samenwerking met de NCA's is de ECB begonnen met de voorbereiding van de aanstaande vergunningverlening aan beleggingsondernemingen. In juni 2021 treedt een nieuw regelgevingskader voor het toezicht op beleggingsondernemingen in werking (artikel 4, lid 1, punt 1, onder b), van de CRR in combinatie met artikel 8a van de CRD). Dit nieuwe kader introduceert de voorwaarden waaronder een beleggingsonderneming een vergunning als kredietinstelling moet hebben. De noodzaak van een vergunning is gebaseerd op zowel kwalitatieve criteria (uitgevoerde activiteiten) als kwantitatieve criteria (waarde van de activa), hetzij op individuele basis, hetzij op groepsbasis. Daarnaast kan de toezichthouder, gebruikmakend van de in het kader vastgestelde discretionaire bevoegdheid, besluiten dat een beleggingsonderneming op grond van bepaalde criteria een kredietinstelling wordt.

Op grond van artikel 21a van de CRD is een nieuw toezichtregime ingevoerd voor bepaalde (gemengde) financiële holdings^[49] in onder toezicht staande groepen. Deze specifieke (gemengde) financiële holdings dienen ervoor te zorgen dat de onder toezicht staande groep de prudentiële vereisten op geconsolideerde basis naleeft. Wat betreft belangrijke onder toezicht staande groepen is de ECB verantwoordelijk voor het verlenen van goedkeuring aan deze specifieke (gemengde) financiële holdings of voor het verlenen van vrijstelling van goedkeuring aan deze holdings vanaf de datum van omzetting van artikel 21a van de CRD in het nationale recht van de lidstaten, naar verwachting uiterlijk 28 december 2020.

Ontwikkelingen in deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen

In 2020 ontving de ECB iets minder aanvragen voor deskundigheids- en betrouwbaarheidsprocedures dan in 2019. De Algemene Jaarvergaderingen van sommige bankgroepen werden uitgesteld als gevolg van de COVID-19-crisis, waardoor de ECB een groot aantal aanvragen voor deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen later dan gewoonlijk ontving.

Ongeveer 74% van alle in 2020 ontvangen deskundigheids- en betrouwbaarheidsprocedures had betrekking op leden van het leidinggevend orgaan in zijn toezichtfunctie. In de overige 26% van de gevallen ging het om uitvoerend bestuurders (ongeveer 23%), sleutelfunctionarissen (2,6%) en managers van bijkantoren in derde landen (0,4%).

Voor ongeveer 50% van de leden van de beoordeelde leidinggevende organen heeft de ECB bedenkingen geuit ten aanzien van een of meer van de deskundigheids- en betrouwbaarheidscriteria. Dit is een stijging van 19% ten opzichte van 2019, wat duidt op de striktere en indringender aanpak van de ECB met betrekking tot deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen om het bestuur van de onder toezicht staande banken te versterken. De ECB heeft voorwaarden, verplichtingen of aanbevelingen opgelegd aan de belangrijke instellingen waarmee de vastgestelde bedenkingen zouden kunnen weggenomen worden. De meest voorkomende kwesties hielden verband met de ervaring, belangenconflicten en de tijdsbesteding van de leden van het leidinggevend orgaan.

Bij haar deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen werkt de ECB samen met de relevante NCA’s en de banken zelf. Als er twijfel of bedenkingen bestaan over de geschiktheid van een kandidaat, gebeurt het vaak dat de kandidaat zelf of de kredietinstelling besluit de aanvraag in te trekken. Dergelijke gevallen leiden derhalve niet tot een negatief besluit. In 2020 werden 22 aanvragen op deze manier ingetrokken, wat neerkomt op een stijging van 45% ten opzichte van 2019. Dit kan wederom worden toegeschreven aan de striktere aanpak van deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen om het bestuur van banken die onder Europees bankentoezicht staan te verbeteren. De ECB heeft in 2020 tevens diverse herbeoordelingen uitgevoerd, wat ertoe heeft geleid dat een aantal bestuursleden ontslag hebben genomen.

De nieuwe afdeling Deskundigheid & Betrouwbaarheid van de ECB is sinds oktober 2020 operationeel en de Raad van Toezicht heeft onlangs een uitgebreid pakket maatregelen goedgekeurd om het toezicht op deskundigheid en betrouwbaarheid binnen het SSM verder te verbeteren.

In de eerste plaats zal de ECB transparanter zijn over haar toezichtsverwachtingen met betrekking tot de kwaliteit van de benoemde personen. Daartoe is de ECB voornemens een herzien handboek te publiceren ter vervanging van de huidige Handleiding voor deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen alsmede een nieuwe deskundigheids- en betrouwbaarheidsvragenlijst.

In de tweede plaats gaat de ECB haar invloed in een vroeg stadium van geschiktheidsbeoordelingen vergroten. Volgens bepaalde nationale wetten worden deze beoordelingen namelijk uitgevoerd nadat de betreffende kandidaat al is aangetreden (ook wel bekend als ‘ex post-beoordelingen’). Om dit te bewerkstelligen is de ECB van plan een nieuwe aanpak in te voeren die banken aanmoedigt om de ECB te voorzien van hun aanvragen voor geschiktheidsbeoordelingen van bestuursleden voordat ze tot benoeming overgaan.

In de derde plaats zal bij de beoordeling van de geschiktheid van een bestuurslid meer rekening worden gehouden met de individuele verantwoordingsplicht, bijvoorbeeld in gevallen waarin een benoemd bestuurslid bestuursfuncties heeft bekleed bij banken die onderwerp zijn geweest van ernstige bevindingen uit toezicht. Een benoemd bestuurslid zou in staat moeten zijn om besluiten aan te vechten en groepsdenken te vermijden, omdat bestuursleden zich niet achter de collectieve verantwoordelijkheid van de raad van bestuur zouden mogen kunnen verschuilen. Deze overwegingen worden opgenomen in een nieuwe beoordelingsaanpak.

Ten vierde verduidelijkt het pakket het proces voor de herbeoordeling van de geschiktheid. Met het oog hierop gaat de ECB meer gedetailleerde richtsnoeren opstellen over hoe nieuwe materiële feiten en, in het bijzonder, bevindingen met betrekking tot het witwassen van geld de geschiktheid van bestuursleden kunnen beïnvloeden.

IMAS-portaal

Autorisatieprocedures vereisen veel communicatie tussen banken en toezichthouders. Om deze communicatie te vergemakkelijken en sneller en veiliger te maken, hebben de ECB en de NCA's een digitale toegangspoort ontwikkeld, te weten het IMAS-portaal. Banken kunnen het internetportaal gebruiken om hun aanvragen voor deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen in te dienen, de status van hun aanvragen te volgen en updates te ontvangen. Ook de ondersteunende documentatie kan eenvoudig door de aanvragers worden geüpload.

Bij de ontwikkeling van het portaal waren een aantal belangrijke banken betrokken. Deze banken namen deel aan een infasering van drie maanden die op 20 oktober 2020 van start ging. Deze ondersteuning was van groot belang voor de verdere verbetering van het portaal en de voorbereiding op de officiële ingebruikname op 27 januari 2021. In de loop van 2021 zullen meer procedures aan het portaal worden toegevoegd, zoals paspoortprocedures, gekwalificeerde deelnemingen en vergunningsprocedures.

2.2 Klokkenluiden, handhaving en sancties

Handhaving en sancties

Volgens de SSM-Verordening en de SSM-Kaderverordening hangt de verdeling van de handhavings- en sanctiebevoegdheden tussen de ECB en de NCA's af van de aard van de vermeende schending, de verantwoordelijke persoon en de te nemen maatregel (zie het Jaarverslag van de ECB over haar toezichtswerkzaamheden 2014). Conform het toepasselijke rechtskader worden de door de ECB binnen de grenzen van haar toezichttaken opgelegde sancties bekendgemaakt op de website van ECB-Bankentoezicht. De sancties die worden opgelegd door de NCA’s na een procedure ingesteld op verzoek van de ECB, worden op dezelfde website gepubliceerd.

In 2020 heeft de ECB acht sanctieprocedures afgehandeld die nog liepen in 2019 (zie Tabel 4). Al deze procedures hadden betrekking op vermeende schendingen van rechtstreeks toepasselijk EU-recht (waaronder besluiten en verordeningen van de ECB), begaan door vijf belangrijke instellingen. Vier van deze acht procedures werden in 2020 afgerond door middel van één specifiek ECB-besluit, vanwege evenredigheidsoverwegingen die van toepassing zijn op de specifieke procedures. Aan het einde van 2020 liepen de vier resterende procedures nog.

Naar aanleiding van eerdere verzoeken van de ECB om een procedure te starten en na beoordeling van de zaken in overeenstemming met hun nationale wetgeving hebben de betrokken NCA's in 2020 drie geldboetes opgelegd voor een bedrag van € 6,8 miljoen.

Grafiek 26 geeft een volledig overzicht van de vermeende schendingen naar onderwerp, zoals deze door de ECB in 2020 in handhavings- en sanctieprocedures zijn behandeld. Duidelijk is dat de procedures voornamelijk betrekking hebben op kapitaalvereisten en grote blootstellingen.

Als de ECB redenen heeft om aan te nemen dat er mogelijk een strafbaar feit is gepleegd, vraagt zij de desbetreffende NCA om de zaak door te verwijzen naar de bevoegde autoriteiten voor onderzoek en mogelijke strafrechtelijke vervolging, in overeenstemming met nationale wetgeving. In dit verband werden in 2020 drie van dergelijke verzoeken bij de desbetreffende NCA's ingediend.

Klokkenluiden

Overeenkomstig artikel 23 van de SSM-Verordening is het de taak van de ECB om te zorgen dat schendingen van toepasselijk EU-recht door iedereen op effectieve wijze gemeld kunnen worden (het zogeheten ‘klokkenluiden’). De ECB heeft daarom een meldingsfaciliteit opgezet in de vorm van een online formulier dat toegankelijk is via de website van ECB-Bankentoezicht.

De ECB waarborgt volledige vertrouwelijkheid van de meldingen die worden ontvangen via het webformulier of andere kanalen (bijvoorbeeld e-mail of post) en houdt rekening met alle beschikbare informatie bij de uitvoering van haar toezichtstaken.

In 2020 ontving de ECB 208 meldingen van klokkenluiders, een stijging van 56% ten opzichte van het jaar ervoor. Daarvan ging het in 126 gevallen om een vermeende schending van toepasselijk EU-recht, waarvan 113 gevallen onder het toezichtstakenpakket van de ECB zouden vallen en 13 onder dat van de NCA's. De resterende meldingen betroffen voornamelijk vermeende schendingen die geen verband hielden met prudentiële vereisten (bijvoorbeeld consumentenbescherming) en vielen daarmee buiten de werkingssfeer van de meldingsfaciliteit.

De vaakst gemelde vermeende schendingen waren governancekwesties (76,9%) en een tekortschietende berekening van eigenvermogens- en kapitaalvereisten (5%). Grafiek 27 geeft een volledig uitgesplitst overzicht. Bij governancekwesties ging het hoofdzakelijk om risicobeheersing en interne beheersingsmaatregelen, functies in leidinggevende organen, deskundigheids- en betrouwbaarheidsvereisten en organisatiestructuur^[52].

De betreffende Joint Supervisory Teams zijn op de hoogte gesteld van de via de meldingsfaciliteit gerapporteerde informatie. De informatie werd op passende wijze in aanmerking genomen (bijvoorbeeld door de gevolgen ervan voor het risicoprofiel van onder toezicht staande entiteiten te beoordelen) en werd door de ECB opgevolgd in het kader van haar toezichtstaken. De belangrijkste onderzoeksactiviteiten die in 2020 zijn uitgevoerd met betrekking tot de ontvangen meldingen door klokkenluiders van schendingen van toepasselijk EU-recht zijn onder andere:

• interne beoordeling aan de hand van bestaande documentatie (75% van de gevallen);
• verzoek om een interne audit of inspectie ter plaatse (23% van de gevallen);
• verzoek om documentatie of een toelichting, gericht aan de onder toezicht staande entiteit (2% van de gevallen).

3 Bijdragen aan de crisisbeheersing

3.1 Interactie met de gemeenschappelijke afwikkelingsraad

In 2020 hebben ECB-Bankentoezicht en de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (Single Resolution Board – SRB) wederom nauw samengewerkt op alle niveaus. De Raad van Toezicht van de ECB nodigde de voorzitter van de SRB uit om als waarnemer deel te nemen aan zijn vergaderingen voor onderwerpen die verband houden met de taken en verantwoordelijkheden van de SRB, terwijl een vertegenwoordiger van de ECB als waarnemer deelnam aan de bestuursvergaderingen en plenaire zittingen van de SRB. Bovendien vonden regelmatig uitwisselingen plaats tussen de voorzitters en het senior management van de ECB en de SRB over onderwerpen inzake crisisbeheersing en afspraken over samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de ECB en de SRB. Ten slotte deelde ECB-Bankentoezicht, in overeenstemming met het memorandum van overeenstemming tussen de ECB en de SRB, een brede waaier aan relevante gegevens en informatie met de SRB, wat de rapportagelast voor banken hielp te verlichten.

In lijn met het regelgevend kader raadpleegde ECB-Bankentoezicht de SRB in 2020 over 96 herstelplannen die werden ingediend door SI's waarvoor de ECB de consoliderende toezichthouder is. ECB-Bankentoezicht hield rekening met de feedback van de SRB bij de beoordeling van de herstelplannen en de voorbereiding van zijn eigen feedback aan de banken.

Bovendien raadpleegde de SRB ECB-Bankentoezicht over 100 ontwerpafwikkelingsplannen. Deze raadpleging had ook betrekking op de bepaling van het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL), afwikkelbaarheidsbeoordelingen en, in voorkomend geval, besluiten tot vrijstelling van het intern MREL. In zijn feedback aan de SRB legde ECB-Bankentoezicht de nadruk op de mogelijke impact van afwikkelingsplannen op het vermogen van banken om hun activiteiten voort te zetten.

In 2020 namen de ECB en de SRB deel aan twee crisissimulatie-oefeningen die tot doel hadden (i) de coördinatie en tijdigheid te testen van de informatie-uitwisseling tussen relevante autoriteiten vóór en tijdens de afwikkeling, en (ii) het inzicht te vergroten in de besluitvormingsprocessen en operationele processen van elke autoriteit in afwikkelingsprocedures.

De samenwerking met de SRB omvatte ook gedachtewisselingen over mogelijke verbeteringen van het beleidskader voor crisisbeheersing. Net als in voorgaande jaren raadpleegde de SRB ECB-Bankentoezicht ook over de berekening van de ex-antebijdragen aan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds, waarbij de ECB in haar beoordeling in de eerste plaats rekening hield met de mogelijke gevolgen voor SI’s vanuit een continuïteitsperspectief.

3.2 Werkzaamheden met betrekking tot herstelplannen

Bij de beoordeling van de herstelplannen bestaat het hoofddoel van de ECB erin om ervoor te zorgen dat de banken voorbereid zijn en in staat zijn om hun levensvatbaarheid te herstellen in perioden van ernstige financiële stress. Bijgevolg moeten de plannen geloofwaardige herstelopties bevatten die de banken tijdig kunnen uitvoeren. De financiële stress als gevolg van de COVID-19-pandemie toont aan hoe belangrijk het is voor banken om gezonde herstelplannen te hebben als instrument voor crisisbeheersing in dergelijke stresssituaties.

De pandemie had een aanzienlijke invloed op de werkzaamheden van de ECB met betrekking tot herstelplannen in 2020. In april heeft de ECB het operationeel toezicht op banken aanzienlijk versoepeld voor niet-kernonderdelen van hun herstelplannen.^[53] Tegelijkertijd heeft de ECB, aangezien crisisparaatheid van cruciaal belang is om financiële stress te kunnen doorstaan, banken aangemoedigd om de kernonderdelen van hun herstelplannen, zoals herstelindicatoren, herstelopties en hun totale herstelcapaciteit (overall recovery capacity – ORC)^[54], te evalueren en te versterken, en ze te documenteren in de herstelplannen die in het laatste kwartaal van 2020 werden ingediend.

De ECB analyseerde de impact van COVID-19 op de herstelopties en de ORC van banken en hun vermogen om op een dergelijke buitengewone gebeurtenis te reageren, op basis van de herstelplannen van banken van 2019. Een belangrijke bevinding daaruit was dat ontwikkelingen in verband met COVID-19 de ORC van banken aanzienlijk zouden kunnen aantasten. Indien banken geen kapitaal kunnen aantrekken en geen dochterondernemingen kunnen afstoten door ongunstige marktomstandigheden, zou hun ORC met ongeveer 60% kunnen terugvallen (zie Grafiek 28). De bevindingen zijn gelijkaardig voor de liquiditeit. Wanneer banken in een crisissituatie geen toegang meer zouden hebben tot wholesale-financiering zou hun liquiditeitsherstelcapaciteit afnemen met 27%.^[55] Bovendien vertrouwen sommige banken op een zeer klein aantal herstelopties. Voor 16% van de SI’s vertegenwoordigt de belangrijkste hersteloptie ruim 80% van de ORC.

De ECB stelde ook vast dat de kalibratie van sommige indicatoren niet doeltreffend was om de COVID-19-gerelateerde stress aan te pakken. Hoewel de herstelindicatoren sinds het begin van de COVID-19-pandemie in tal van gevallen werden overschreden, waren de macro-economische en marktgebaseerde indicatoren te sterk op het verleden gericht om te resulteren in een tijdige overschrijding van de indicatoren.

Bijgevolg zal de ECB bij de beoordeling van herstelplannen in 2021 bijzondere aandacht besteden aan de evaluatie van de herstelopties en de ORC van banken, het in kaart brengen van verbeterpunten (zoals de haalbaarheid van opties en de tijd die nodig is om ze te implementeren) en het aanmoedigen van banken om meer robuuste, toekomstgerichte indicatoren in hun herstelkaders op te nemen. Het doel is een realistischer beeld te krijgen van de ORC van banken in stressscenario’s en de bruikbaarheid van de herstelplannen van banken in crisissituaties te helpen verbeteren.

3.3 Crisisbeheersing en Europese integratie

In 2020 heeft ECB-Bankentoezicht bijgedragen aan de beleidsbespreking over mogelijke verbeteringen van het kader voor crisisbeheersing, waarbij de aandacht werd toegespitst op onderwerpen die relevant zijn voor het bankentoezicht enerzijds en die tot een grotere integratie van de Europese bankenmarkt kunnen leiden anderzijds.

In dit verband benadrukte de ECB wederom het belang van het wegwerken van de overlapping tussen toezichtsmaatregelen en vroegtijdige-interventiemaatregelen en van het opnemen van de bevoegdheden van de ECB op het gebied van vroegtijdige interventie in een EU-verordening, waardoor ze rechtstreeks toepasselijk zou worden. De ECB benadrukte ook dat ervoor moet worden gezorgd dat niet-levensvatbare banken die failliet zijn verklaard of waarschijnlijk failliet zullen gaan en niet in afwikkeling zijn, de banksector binnen een relatief kort tijdsbestek verlaten en dat de toezichthouder de bevoegdheid krijgt om hun bankvergunningen in alle gevallen in te trekken.

Met betrekking tot de grensoverschrijdende integratie van bankgroepen hebben de Voorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB en Edouard Fernandez-Bollo, lid van de Raad van Toezicht, in een gezamenlijke blogpost^[56] een aantal concrete voorstellen gedaan om een efficiënte allocatie van liquiditeitsmiddelen binnen bankgroepen te vergemakkelijken en tegelijkertijd veiligheidsmaatregelen te bieden aan de autoriteiten van het gastland. Het verlenen van grensoverschrijdende liquiditeitsvrijstellingen zou kunnen worden gekoppeld aan het bestaan van adequate overeenkomsten voor financiële steun binnen de groep die in de herstelplannen van bankgroepen zijn opgenomen. In deze overeenkomsten zouden de moeder- en dochterondernemingen zich ertoe verbinden elkaar liquiditeitssteun te verlenen wanneer bepaalde herstelindicatoren worden overschreden. Deze sterkere band met het herstelplan van de groep zou extra zekerheid bieden over steunverlening binnen de groep, zowel op het niveau van de moederonderneming als op het niveau van de dochteronderneming, aangezien ECB-Bankentoezicht de herstelplannen beoordeelt en gerechtigd zou kunnen zijn om de in die plannen opgenomen overeenkomsten ten uitvoer te leggen.

Ten slotte droeg ECB-Bankentoezicht bij aan de beleidsbespreking over de vraag hoe niet-levensvatbare banken die momenteel niet in afwikkeling zijn beter kunnen worden aangepakt door het gebruik van instrumenten op Europees niveau, of ten minste door een geharmoniseerde aanpak in de gehele bankenunie. Het opzetten van een EU-regeling voor de administratieve liquidatie van banken, aangevuld met een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel voor de bankenunie, zoals het Federal Deposit Insurance Corporation-model in de Verenigde Staten, is één mogelijke oplossing. Tegen die achtergrond moet verdere vooruitgang worden geboekt bij de totstandbrenging van een Europees depositogarantiestelsel (EDIS), de cruciale derde pijler van de bankenunie. EDIS zou de bescherming van deposanten verder verhogen en de financiële stabiliteit ondersteunen en aldus bijdragen tot een verdere integratie van de Interne Markt.

De hierboven genoemde beleidsbesprekingen en voorstellen vonden ook baat bij de technische uitwisselingen en besprekingen op het niveau van de medewerkers tussen de ECB en de SRB^[57].

3.4 Crisisbeheersing voor minder belangrijke instellingen

Om een crisissituatie bij een minder belangrijke instelling (less significant institution – LSI) te kunnen beheersen, moeten de betrokken nationale bevoegde autoriteit (national competent authority – NCA) en de ECB nauw samenwerken – de NCA in haar hoedanigheid van rechtstreekse toezichthouder op de LSI en de ECB in haar oversightfunctie en in haar directe rol in beslissingen over gemeenschappelijke procedures. De noodzaak van intensievere samenwerking ontstaat wanneer wordt vastgesteld dat een LSI met een verslechterde financiële situatie kampt en dicht bij het punt van niet-levensvatbaarheid komt. In dat stadium moeten de ECB en de NCA overleg plegen over een mogelijke intrekking van de vergunning, het beoordelen van verwervingen of vergrotingen van gekwalificeerde deelnemingen en het verlenen van nieuwe vergunningen (bijvoorbeeld voor een overbruggingsinstelling).

Deze nauwe samenwerking op het gebied van crisisbeheersing bij LSI’s ondersteunt de NCA's en de ECB bij de uitvoering van hun respectieve taken en zorgt ervoor dat de vereiste informatie beschikbaar is wanneer dringende beslissingen moeten worden genomen. De uitgewisselde informatie, de getroffen maatregelen en de samenwerking tussen de ECB en de NCA's staan in verhouding tot de risico's die een LSI met zich meebrengt en de potentiële negatieve impact, en daarbij wordt ook rekening gehouden met de oplossingen vanuit de private sector die reeds zijn vastgesteld door de NCA.

Gedurende 2020 werd de samenwerking tussen de NCA’s en de ECB gekenmerkt door een regelmatige en vlotte uitwisseling van informatie. Deze omvatte onder meer het opzetten van speciale coördinatiegroepen voor crisisbeheersing (Crisis Management Coordination Groups), bestaande uit medewerkers van de ECB en de NCA’s, om effectieve samenwerking en coördinatie tussen de instellingen te waarborgen. De intensievere samenwerking zorgt ervoor dat de toezichtsmaatregelen en -besluiten tijdig en op een gecoördineerde wijze kunnen worden genomen wanneer dat nodig is.

In 2020 hebben de NCA’s de ECB in kennis gesteld van 12 nieuwe gevallen van een verslechtering van de financiële situatie van LSI’s. Voorts zijn de ECB en de NCA’s nauw blijven samenwerken en informatie blijven uitwisselen over ongeveer 40 actieve gevallen van een verslechterde financiële situatie van LSI’s binnen het gehele ECB-Bankentoezicht. Zes gevallen van ernstiger financiële verslechtering werden aangemerkt als crisisgevallen en gaven aanleiding tot een intensievere samenwerking tussen de ECB en de NCA’s. In 2020 hebben de NCA’s de ECB ook in kennis gesteld van tien gevallen met betrekking tot de intrekking van een vergunning. In zeven van deze gevallen besloot de ECB tot de intrekking van de vergunning, terwijl de overige drie zaken nog in behandeling zijn.

Niet-levensvatbare bedrijfsmodellen, aanhoudend lage winstgevendheid die leidt tot schendingen van de wettelijke vereisten (zoals de minimale kapitaal- en liquiditeitsvereisten en de limiet voor zware risicoblootstellingen) en gebrekkige governancesystemen (met inbegrip van ontoereikende kaders voor de bestrijding van het witwassen van geld) waren de belangrijkste oorzaken van de verslechtering van de financiële situatie van LSI's in 2020. Bovendien bleek boekhoudfraude een sterke drijvende kracht achter de verslechtering van de financiële situatie. De uitbraak van de COVID-19-pandemie en de marktvolatiliteit begin 2020 hadden aanzienlijke negatieve gevolgen voor sommige LSI’s, wat leidde tot een verslechtering van hun financiële situatie.

4 Grensoverschrijdende samenwerking

4.1 Uitbreiding van het SSM via nauwe samenwerking

De EU-lidstaten die niet de euro als munt hebben, kunnen deelnemen aan het SSM door te verzoeken om nauwe samenwerking tussen de ECB en hun nationale bevoegde autoriteit (national competent authority – NCA). Dit concept kwam tot stand in 2020, toen de ECB een nauwe samenwerking aanging met Българска народна банка (Nationale Bank van Bulgarije) en Hrvatska narodna banka, nadat aan de noodzakelijke toezichts- en wettelijke voorwaarden was voldaan.^[58] Door deze deelname via nauwe samenwerking is het totale aantal aan het SSM deelnemende EU-lidstaten toegenomen tot 21. Bovendien wordt hierdoor een meer geïntegreerd bankentoezicht bevorderd en wordt bijgedragen aan de handhaving en de verdieping van de interne markt.

Met de totstandbrenging van nauwe samenwerking werd het proces dat van start ging met de verzoeken van Bulgarije en Kroatië in respectievelijk 2018 en 2019 succesvol afgerond. Op 5 juni 2020 kondigde de ECB aan^[59] dat zij de alomvattende beoordeling van vijf Kroatische banken had afgerond.^[60] Op 11 september 2020 kondigde de ECB aan^[61] dat vijf Bulgaarse en acht Kroatische banken als belangrijke instellingen waren aangemerkt en derhalve onder het rechtstreekse toezicht van de ECB zouden vallen.

Vertegenwoordigers van de twee NCA’s werden in de Raad van Toezicht benoemd met dezelfde rechten en plichten als alle andere leden en het rechtstreekse toezicht op de belangrijke instellingen van deze twee lidstaten ging van start op 1 oktober 2020. Daarnaast werd de ECB belast met gemeenschappelijke procedures voor alle onder toezicht staande instellingen en nam zij het oversight op de minder belangrijke instellingen in de twee landen op zich. In het kader van de nauwe samenwerking voert de ECB haar toezichtstaken uit door instructies te geven aan de twee NCA’s, die vervolgens toezichtsbesluiten tot de banken richten. ECB-Bankentoezicht, de Nationale Bank van Bulgarije en Hrvatska narodna banka hebben zeer nauw samengewerkt om de soepele integratie van de twee NCA’s in het SSM te garanderen.

4.2 Europese en internationale samenwerking

Samenwerking met andere toezichthoudende autoriteiten binnen en buiten de EU

De ECB werkt samen en wisselt regelmatig informatie uit met de autoriteiten van de EU-lidstaten overeenkomstig de bepalingen van de CRD inzake samenwerking en uitwisseling van informatie tussen bevoegde autoriteiten in de EU. Waar nodig onderhandelt zij ook en sluit zij memoranda van overeenstemming (Memoranda of Understanding – MoU’s) met nationale marktautoriteiten van de EU-lidstaten.

Daarnaast werkt de ECB samen met de prudentiële autoriteiten van niet-EU-landen via MoU’s, deelname aan colleges van toezicht of maatwerkovereenkomsten. Tot dusver heeft de ECB met 18 toezichthoudende autoriteiten van niet-EU-landen MoU’s gesloten. In 2020 sloot de ECB MoU’s met vijf toezichthoudende autoriteiten van niet-EU-landen, waaronder één met de drie prudentiële autoriteiten van de VS, namelijk de Board of Governors van het Federal Reserve System, het Office of the Comptroller of the Currency en de Federal Deposit Insurance Corporation. Deze MoU’s hadden betrekking op het delen van toezichtinformatie en andere vormen van samenwerking die van belang zijn voor de uitvoering van de respectieve taken van de partijen in verband met het prudentieel toezicht op banken en bankenorganisaties in hun respectieve rechtsgebieden.

Bovendien heeft de ECB, met het oog op de verdere verbetering van haar kader voor transparantie en verantwoordingsaflegging, een publicatiebeleid goedgekeurd dat alle bestaande en toekomstige MoU’s inzake toezicht bestrijkt die zij als prudentieel toezichthouder heeft gesloten of zal sluiten. De ECB werkt aan de tenuitvoerlegging van dit nieuwe beleid.

Tot slot werd na de interne reorganisatie van ECB-Bankentoezicht op 1 oktober 2020 een speciale afdeling verantwoordingsplicht en samenwerking opgericht binnen het SSM-secretariaat van het Directoraat-Generaal SSM Governance & Operations. Tot de taken die aan deze nieuwe afdeling zijn toevertrouwd, behoren de onderhandelingen over en de afsluiting van MoU’s en de behandeling van ad-hocverzoeken voor de uitwisseling van informatie met autoriteiten binnen en buiten de EU.

Financial Sector Assessment Programs van het IMF

De Financial Sector Assessment Programs (FSAP’s) van het IMF zijn veelomvattende en diepgaande beoordelingen van de financiële sector in een land.

In het FSAP voor het eurogebied dat het IMF in 2018 heeft uitgevoerd, werd de architectuur voor het toezicht op en de afwikkeling van banken in het eurogebied geanalyseerd. ECB-Bankentoezicht heeft reeds veel van de aanbevelingen van het IMF verwerkt in zijn toezichtspraktijken en de medewetgevers van de EU maken momenteel werk van de aanbevelingen die wijzigingen in de EU-wetgeving vereisen.

In 2020 heeft het IMF de nationale FSAP’s voor Oostenrijk en Italië afgerond en zijn werkzaamheden in verband met het FSAP voor Letland voortgezet. Deze nationale FSAP’s beoordelen niet-bancaire aspecten, zoals binnenlandse verzekering en macroprudentiële kaders, en omvatten een holistische beoordeling van bancaire kwesties, in het bijzonder die welke onder de verantwoordelijkheid vallen van de nationale autoriteiten die toezicht houden op de minder belangrijke instellingen, of van aspecten die verband houden met de bestrijding van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme.

De ECB is bij de nationale artikel IV-consultaties die door het IMF worden uitgevoerd voor landen die deelnemen aan het Europees bankentoezicht betrokken voor wat betreft microprudentiële en macroprudentiële kwesties, in overeenstemming met haar verantwoordelijkheden op deze gebieden.

Na de uitbraak van COVID-19 heeft het IMF zijn werkzaamheden met betrekking tot de FSAP’s en de artikel IV-consultaties opgeschort. Het IMF plant een geleidelijke hervatting van zijn toezichtsactiviteiten en ECB-Bankentoezicht zal bij deze oefeningen betrokken blijven, in overeenstemming met zijn verantwoordelijkheden.

4.3 Bijdrage aan de ontwikkeling van het Europees en internationaal regelgevend kader

Bijdragen aan de werkzaamheden van de Raad voor Financiële Stabiliteit

In 2020 heeft de Raad voor Financiële Stabiliteit (Financial Stability Board – FSB) zich vooral gericht op het verzekeren dat op internationaal niveau overeenstemming kon worden bereikt over een snelle en gecoördineerde respons op de uitdagingen voor de financiële stabiliteit als gevolg van de COVID-19-pandemie, teneinde de doorlopende financiering van en andere belangrijke financiële diensten aan de reële economie te ondersteunen.

Als lid van de FSB heeft ECB-Bankentoezicht actief bijgedragen aan het ontwerpen en ten uitvoer leggen van de respons op COVID-19 en aan het bereiken van belangrijke mijlpalen van het G20-voorzitterschap. Er werden werkzaamheden verricht om een samenvatting te maken van de maatregelen die in de G20-landen zijn genomen, om vast te stellen welke beleidsoplossingen het meest effectief zijn en om de flexibiliteit van de normen en de coherentie van de beleidsmaatregelen met de internationale normen te analyseren.

Naast de respons op COVID-19 heeft ECB-Bankentoezicht ook bijgedragen aan de bredere kwesties op de agenda van de FSB, zoals (i) de jaarlijkse identificatie van mondiaal systeemrelevante banken in overleg met het Bazels Comité voor Bankentoezicht; (ii) de voltooiing van de toolkit van doeltreffende praktijken voor de respons op en het herstel van cyberincidenten; (iii) de evaluatie van de effecten van de ‘too-big-to-fail’-hervormingen; (iv) toezichtskwesties in verband met de overgang naar nieuwe, robuustere referentierentes in financiële contracten; (v) in de context van de werkzaamheden om de marktfragmentatie met betrekking tot internationale bankgroepen aan te pakken, het vooraf opslaan van kapitaal en liquiditeitsmiddelen in de rechtsgebieden van de gastlanden; en (vi) de gevolgen van de klimaat-verandering voor de financiële stabiliteit. In dit verband heeft ECB‑Bankentoezicht deelgenomen aan de Plenaire vergaderingen van de FSB, aan de vergaderingen van het Standing Committee on Standards Implementation en van het Standing Committee on Supervisory and Regulatory Cooperation, alsook van de Resolution Steering Group en de regionale overleggroep voor Europa van de FSB.

ECB-Bankentoezicht zal blijven bijdragen aan het werkprogramma van de FSB op een aantal gebieden, waaronder de respons op COVID-19, de follow-upwerkzaamheden inzake cyberweerbaarheid, de voltooiing van de evaluatie van de ‘too big to fail’-hervormingen, klimaatverandering, de vooruitgang op het gebied van het totaal verliesabsorberend vermogen en kwesties in verband met ‘bail-in’.

Bijdragen aan het Bazelse proces

In 2020 heeft het Bazels Comité voor Bankentoezicht (Basel Committee on Banking Supervision – BCBS) zich gericht op het verzekeren van een snelle en internationaal gecoördineerde respons op de COVID-19-pandemie. De leden van het BCBS hebben een reeks regelgevings- en toezichtsmaatregelen genomen om ervoor te zorgen dat de banken leningen en andere belangrijke financiële diensten aan de reële economie kunnen blijven verstrekken en om hun vermogen te faciliteren om op een ordelijke manier verliezen te absorberen.^[62] In dit verband heeft het toezichtorgaan van het Bazels Comité, de groep van presidenten van centrale banken en banktoezichthouders (Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision – GHOS), aangekondigd dat de tenuitvoerlegging van Bazel III zou worden uitgesteld om het operationeel vermogen van de banken en de toezichthouders om op COVID te reageren, te vergroten.^[63] Het Comité keurde aanvullende maatregelen goed om de economische gevolgen van het coronavirus te verlichten, met name wat betreft de overgangsregelingen voor de aanpak van de voorzieningen voor te verwachten kredietverliezen binnen het toetsingsvermogen.^[64] De ECB heeft actief bijgedragen aan deze inspanningen.

Daarnaast heeft het Bazels Comité zijn strategieherziening voortgezet om zijn vermogen om te reageren op toekomstige uitdagingen en kansen te versterken. Deze herziening werd in oktober 2020 afgerond en vervolgens door de GHOS goedgekeurd.^[65] De ECB heeft aan deze herziening bijgedragen met de ervaring die zij in andere Europese en internationale fora heeft opgedaan, en heeft het BCBS aangemoedigd een meer strategische focus te leggen op de belangrijkste risico’s en de geleerde lessen.

ECB-Bankentoezicht nam ook deel aan regelmatige beleidsdiscussies, leverde expertise in BCBS-werkgroepen, werkte samen met leden van het BCBS binnen de EU en over de hele wereld, en ondersteunde relevante effectanalyses. Naast de diverse COVID-19-gerelateerde werkstromen omvatten deze werkzaamheden (i) de lancering van de raadpleging over beginselen voor operationeel risico en operationele weerbaarheid; (ii) een gezamenlijk verslag van het BCBS en de FSB over toezichtsaanbevelingen voor de overgang naar referentierentes; en (iii) de vaststelling van AML/CFT-richtsnoeren inzake samenwerking tussen de toezichthouders.

Bijdragen aan de werkzaamheden van de EBA

In 2020 bleef ECB-Bankentoezicht nauw samenwerken met de Europese Bankautoriteit (EBA) om consistent toezicht in de gehele Europese banksector te bevorderen en de financiële stabiliteit te vergroten. In 2020 waren deze werkzaamheden sterk gericht op de regelgevende en toezichtsmaatregelen als respons op de COVID-19-crisis.

De ECB en de EBA hebben als respons op de crisis volledig gelijklopende maatregelen genomen, zoals blijkt uit de op 12, 20 en 27 maart aangekondigde vroegtijdige maatregelen van de ECB ter verlichting van het toezicht en de op 12, 25 en 31 maart bekendgemaakte standpunten van de EBA. De ECB stond volledig achter het besluit van de EBA om de EU-brede stresstest met één jaar uit te stellen en breidde deze maatregel uit tot alle SI’s die onderworpen waren aan de stresstest van de ECB in 2020. ECB-Bankentoezicht heeft ook actief meegewerkt aan de ontwikkeling en de daaropvolgende tenuitvoerlegging van de EBA-richtsnoeren inzake wettelijk vastgestelde en niet wettelijk vastgestelde moratoria voor betalingsverplichtingen op leningen die worden toegepast in het licht van de COVID-19-crisis. Daarnaast heeft de ECB bijgedragen aan de actualisering van de reactie van de EBA op het verzoek om advies van de Europese Commissie over de tenuitvoerlegging van de definitieve Bazel III-hervormingen in het licht van de gevolgen van de COVID-19-pandemie.

Wat de ‘pas toe of leg uit’-procedure^[66] van de EBA betreft, heeft ECB-Bankentoezicht de EBA in 2020 in kennis gesteld van zijn voornemens met betrekking tot negen richtsnoeren, zoals weergegeven op de website van ECB-Bankentoezicht. Tot dusver heeft ECB-Bankentoezicht de EBA stelselmatig geïnformeerd dat het voldoet of voornemens is te voldoen aan alle toepasselijke richtsnoeren die uitgevaardigd zijn door de EBA of het Gemengd Comité van de Europese Toezichthoudende Autoriteiten.

De ECB heeft ook een rol gespeeld bij de succesvolle afronding van twee EU-brede transparantie-exercities die de EBA in 2020 heeft uitgevoerd, door te zorgen voor de tijdige verstrekking van juiste toezichtsgegevens voor de deelnemende SI’s. De voorjaarsexercitie had betrekking op 93 SI’s en verschafte de marktdeelnemers gedetailleerde informatie over de financiële toestand van de banken in de EU per eind 2019. De najaarsexercitie omvatte 100 SI’s en verschafte de marktdeelnemers geactualiseerde informatie over de financiële toestand van de banken in de EU, met inbegrip van de initiële impact van de COVID-19-crisis op de banksector.

De ECB heeft ook bijgedragen aan twee EBA-mandaten op het gebied van rapportage. Het eerste mandaat betreft het opstellen van een haalbaarheidsverslag over de integratie van statistische, afwikkelings- en prudentiële rapportage. Na raadpleging van de Raad van Toezicht publiceerde het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) in september zijn bijdrage aan het EBA-verslag.^[67] Het verslag beschouwt de totstandbrenging van een gegevenswoordenboek en een gegevensmodel die gemeenschappelijk zijn voor alle rapportagegebieden als een noodzakelijke voorwaarde om de rapportagelast te verminderen, de gegevenskwaliteit te verbeteren en de weg te effenen voor verdere integratie van het kader voor gegevensrapportage. In het verslag wordt ook aanbevolen een gemengd comité op te richten bestaande uit vertegenwoordigers van de Europese autoriteiten en, in voorkomend geval, van het bankwezen, om het integratieproces te sturen. Het tweede EBA-mandaat betreft een studie naar de kosten die voor de banken zijn verbonden aan de naleving van de rapportagevereisten, als bedoeld in artikel 430, lid 8 van de CRR, die tot doel heeft de rapportagelast ten aanzien van de toezichthouder, althans voor kleine en niet-complexe instellingen, te verminderen. In haar advies merkte de ECB op dat de beoogde totstandbrenging van een gemeenschappelijk gegevenswoordenboek en gegevensmodel de rapportagelast kan verminderen zonder dat de gegevensbehoeften van de toezichthouders hierdoor in het gedrang komen.

5 Organisatorische opzet van ECB-Bankentoezicht

5.1 Reorganisatie van ECB-Bankentoezicht

Context en strategisch beleid

De initiële organisatiestructuur van ECB-Bankentoezicht werd opgezet in 2013, toen het SSM werd opgericht en de ECB microprudentiële toezichtstaken kreeg toegewezen op grond van de SSM-Verordening. Wat het personeelsbestand betreft, telde de bankentoezichtpoot van de ECB in 2020 in totaal 1.230,5 goedgekeurde voltijdequivalenten (fte’s), wat neerkomt op een toename met 41,5 fte’s ten opzichte van 2019.

Inzake genderdiversiteit is het percentage vrouwelijke werknemers in 2020 gestegen van 40,7% tot 41,6% van alle vaste en tijdelijke personeelsleden in de centrale organisatie-eenheden van ECB-Bankentoezicht. Het aandeel vrouwelijke werknemers in leidinggevende functies is licht gedaald van 32,2% in 2019 tot 31,6% in 2020. In niet-leidinggevende functies is het aandeel vrouwelijke werknemers ten opzichte van het voorgaande jaar gestegen van 38,1% tot 40%, en in ondersteunende functies is dit aandeel gedaald van 98,5% in 2019 tot 96,8% in 2020.

De vorige structuur heeft de ECB doeltreffend geholpen een reputatie als sterke en veeleisende toezichthouder op te bouwen. ECB-Bankentoezicht is zich nu echter aan het ontwikkelen tot een meer volwassen organisatie.

Met de reorganisatie van ECB-Bankentoezicht, die in januari 2020 werd opgestart, werden drie overkoepelende doelstellingen nagestreefd: (i) het bevorderen van de samenwerking en de contacten tussen alle functies en personeelsniveaus, het toespitsen van de aandacht op de strategische prioriteiten en het aanpakken van de tekortkomingen die door de bij het bankentoezicht betrokken managers en medewerkers aan de orde zijn gesteld; (ii) het vereenvoudigen van belangrijke toezichtsprocessen en het stroomlijnen en meer risicogericht maken van de administratieve procedures, met aandacht voor de nalevingslast voor banken; en (iii) het vergroten van de transparantie, voorspelbaarheid en duidelijkheid van de toezichtsacties en het stimuleren van doeltreffende communicatie.

Ter ondersteuning van deze overkoepelende doelstellingen werd met de reorganisatie beoogd:

• synergieën te benutten en de efficiëntie te vergroten door expertise te bundelen en kerntaken waar mogelijk samen te voegen;
• de samenwerking en de uitwisseling van kennis bij de uitoefening van het dagelijks toezicht te verbeteren door bedrijfsspecifieke en horizontale toezichtsfuncties te combineren, bijvoorbeeld door speciale teams van experts op te richten;
• de consistentie en de soliditeit van de resultaten te bevorderen door formeel te voorzien in een tweede verdedigingslinie;
• de ‘span of control’ binnen ECB-Bankentoezicht op één lijn te brengen door de organisatie-eenheden in te richten op basis van richtsnoeren voor organisatorische vormgeving.^[70]

De nauwe betrokkenheid van het personeel van ECB-Bankentoezicht, onder meer via speciale workshops, kwam ten goede aan de reorganisatie, die werd afgerond zonder dat een beroep werd gedaan op externe consultancydiensten.

Nieuwe organisatiestructuur

In de onderstaande figuur is de nieuwe organisatiestructuur op hoog niveau weergegeven, met de verschillende afdelingen binnen elke organisatie-eenheid en het aantal goedgekeurde fte’s per eenheid. Bij de implementatie van de nieuwe structuur werd bijzondere aandacht besteed aan het behoud van de sterke samenwerking tussen de verschillende organisatie-eenheden van ECB‑Bankentoezicht en hun tegenhangers bij de nationaal bevoegde autoriteiten (national competent authorities – NCA’s).

Toezicht

In de nieuwe structuur worden het bedrijfsspecifiek toezicht en het horizontaal toezicht gecombineerd uitgeoefend. Het dagelijks toezicht op individuele bankgroepen en kredietinstellingen is gebaseerd op samenwerking tussen de gezamenlijke toezichtsteams (Joint Supervisory Teams – JST’s), de teams die verantwoordelijk zijn voor het oversight ten aanzien van de minder belangrijke instellingen (less significant institutions – LSI’s) en de teams van experts die instaan voor het horizontaal toezicht.

Bedrijfsspecifiek toezicht

Drie directoraten-generaal zijn verantwoordelijk voor het bedrijfsspecifiek toezicht: het Directoraat-Generaal Systeem- & Internationale Banken; het Directoraat-Generaal Universele & Gediversifieerde Instellingen; en het Directoraat-Generaal Gespecialiseerde Instellingen en LSI’s.

De onder toezicht staande banken en instellingen worden gegroepeerd naar bedrijfsmodel om binnen de JST’s meer synergieën te creëren, de efficiëntie te verbeteren en de uitwisseling van kennis te bevorderen.

Horizontaal toezicht

Het Directoraat-Generaal Horizontaal Toezicht is verantwoordelijk voor de uitoefening van het horizontaal toezicht (waaronder crisisbeheersing), waarbij het zich vooral richt op het risicogebaseerd toezicht en de beleidsresultaten, en versterkt de ondersteuning die door de risico-experts wordt geboden aan de JST’s en aan de teams die instaan voor het oversight ten aanzien van de LSI’s. Het bundelen van de risico-experts ter zake zou verdere efficiëntieverbeteringen moeten opleveren en voor meer samenhang moeten zorgen.

Inspecties ter plaatse en interne modellen

Alle functies in verband met de planning en de uitvoering van toezichtsactiviteiten ter plaatse – waaronder inspecties ter plaatse (hetzij instellingsspecifieke inspecties, hetzij inspectiecampagnes), onderzoek met betrekking tot interne modellen, activakwaliteitsbeoordelingen en het projectmanagementbureau voor alomvattende beoordelingen – worden samengebracht in het Directoraat-Generaal Inspecties ter plaatse & Interne Modellen.

Toezichtsstrategie en -risico

Het Directoraat Toezichtsstrategie & -risico combineert de toezichtsrisicofunctie, waarbij het als tweede verdedigingslinie fungeert, met de functie die instaat voor de strategische planning en prioritering voor het bankentoezicht. Deze taken staan los van de eerstelijnstoezichtsfuncties, en het Directoraat rapporteert rechtstreeks aan de Voorzitter en de Vicevoorzitter van de Raad van Toezicht. Deze opzet zorgt voor de noodzakelijke geloofwaardigheid om de strategische planning te ondersteunen en de toezichtsresultaten in vraag te stellen door een diepgaande kennis van de banksector te combineren met een grondig inzicht in de uitdagingen waarmee het bankentoezicht wordt geconfronteerd en met kritische analyses van hoge kwaliteit.

Het Directoraat zorgt ervoor dat belangrijke toezichtsresultaten in overeenstemming zijn met de toezichtsprioriteiten en de toezichtsrisicotolerantie. Het doet dit door ex-antebeoordelingen of -advies te combineren met ex-postcontroles. Deze functie speelt een sleutelrol in een stabiele, risicogerichte toezichtsorganisatie, waar de oordeelsvorming door de toezichthouder essentieel is en de processen gestroomlijnd zijn.

Governance & Operations

Het Directoraat-Generaal SSM Governance & Operations houdt toezicht op het grote aantal processen en diensten die verband houden met operationele en governanceaspecten.

Dit nieuwe Directoraat-Generaal voert de taken uit die gewoonlijk aan een Chief Operating Officer worden toegewezen. Het is verantwoordelijk voor het grote aantal activiteiten die verband houden met de besluitvorming van de Raad van Toezicht en zijn substructuren en met de autorisatieprocedures. Vanuit zakelijk perspectief leidt het Directoraat-Generaal de ontwikkeling en werking van de technologische toezichtsinfrastructuur, waaronder het informatiebeheersysteem voor het SSM (zie Paragraaf 5.7.2). Het heeft tot taak de samenwerking binnen het Europees bankentoezicht te bevorderen, de toezichtsprocedures te vereenvoudigen, kennisbeheer, waaronder opleiding, te stimuleren en prudentieel onderzoek te verrichten.

Implementatieproces

Voor de toewijzing van de personeelsleden in de nieuwe structuur werd uitgegaan van drie beginselen: (i) de zakelijke behoeften, (ii) continuïteit en (iii) gelijke behandeling, om de teams, voor zover mogelijk, bij elkaar te houden, teneinde een zo groot mogelijke efficiëntie te bereiken en een soepele overgang van de activiteiten mogelijk te maken. Na hun hertoewijzing konden de personeelsleden hun belangstelling te kennen geven voor mobiliteit of een ondersteunde verandering van functie.

De nieuwe organisatiestructuur werd op 1 oktober 2020 van kracht. Naast de verandering van de structuur en de hertoewijzing van personeelsleden vonden er een aantal veranderingsmanagementactiviteiten plaats, die nog lopen, om de gewenste verandering in de bedrijfscultuur te bevorderen. Het lopende veranderingstraject berust hoofdzakelijk op drie pijlers: voorbeeldgedrag door senior managers bevorderen, bottom-upinitiatieven mogelijk maken door medewerkers uit te nodigen om ‘change agents’ te worden, en de doeltreffendheid van de verandering periodiek meten.

Supervisors Connect

De reorganisatie was een van de onderwerpen die aan bod kwamen tijdens de tweede ‘Supervisors Connect’. Dit SSM-brede evenement, dat om de twee jaar wordt gehouden, vond plaats op 7 en 8 oktober 2020.

Het werd in 2018 geïntroduceerd om een familiegeest binnen het Europese bankentoezicht te bevorderen en de gemeenschappelijke toezichtcultuur verder vorm te geven. ‘Supervisors Connect’ werd oorspronkelijk opgezet als een fysiek evenement dat in april 2020 in de gebouwen van de ECB zou worden gehouden, maar de tweede editie ervan werd uitgesteld en aangepast als gevolg van COVID‑19. Het evenement vond uiteindelijk online plaats (via videoconferentie) en bracht meer dan 1.000 toezichthouders van de ECB, de NCA’s en de nationale centrale banken (NCB’s) bijeen, waaronder nieuwkomers van de Bulgaarse en Kroatische toezichthoudende autoriteiten. Het evenement was toegespitst op de analyse van de verwezenlijkingen van het SSM en de lessen die uit de COVID-19-crisis zijn getrokken (waaronder de toezichtsstrategie in het ‘nieuwe normaal’). De deelnemers bespraken ook nieuwe vormen van samenwerking tussen de NCA’s.

5.2 Nakoming van de verantwoordingsplicht

Dit Jaarverslag vormt een van de belangrijkste verantwoordingsinstrumenten van ECB-Bankentoezicht ten aanzien van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, zoals bepaald in de SSM-Verordening. De Verordening bepaalt dat de toezichtstaken van de ECB moeten voldoen aan passende transparantie- en verantwoordingsvereisten. De ECB hecht groot belang aan de handhaving en volledige toepassing van het verantwoordingskader, dat gedetailleerd wordt omschreven in het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement en de ECB en in het memorandum van overeenstemming (Memorandum of Understanding – MoU) tussen de EU-Raad en de ECB.

In het kader van de interacties met het Europees Parlement, die in 2020 plaatsvonden via videoconferentie als gevolg van de COVID-19-pandemie, is de Voorzitter van de Raad van Toezicht voor de Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement verschenen tijdens twee gewone openbare hoorzittingen (op 5 mei en 27 oktober) en twee ad-hocgedachtewisselingen (op 14 januari en 26 maart). De besprekingen met het Europees Parlement hadden voornamelijk betrekking op de maatregelen van ECB-Bankentoezicht naar aanleiding van de COVID-19-pandemie en op de mate van speelruimte die de banken wordt geboden om hen in staat te stellen huishoudens en kleine en middelgrote ondernemingen verder te ondersteunen. Andere kwesties die aan de orde kwamen, waren onder meer de impact van de brexit op de banksector en de toezichtsbenadering voor klimaatgerelateerde risico’s.

In overeenstemming met de SSM-Verordening en met het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement en de ECB en naar aanleiding van zijn voordracht door de ECB als Vicevoorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB, werd de heer Frank Elderson op 25 januari 2021 gehoord door de Commissie economische en monetaire zaken van het Parlement. Het Europees Parlement heeft deze voordracht goedgekeurd in een plenaire stemming op 8 februari, en de heer Elderson werd benoemd bij uitvoeringsbesluit van de EU-Raad met ingang van 24 februari 2021.

In 2020 publiceerde de ECB 22 antwoorden op schriftelijke vragen van Europarlementsleden over aangelegenheden op het gebied van bankentoezicht en, in het kader van haar rapportageverplichting ten aanzien van de nationale parlementen, acht antwoorden op schriftelijke vragen van leden van de nationale parlementen. In de antwoorden werd onder meer ingegaan op vragen over de toezichtsmaatregelen die de ECB heeft genomen om de gevolgen van de COVID-19-pandemie tegen te gaan, de relevantie van het bestrijden van het risico van witwassen van geld en financiering van terrorisme voor het prudentieel toezicht, het kredietrisico en bestuurs- en gedragskwesties in de banksector.

Daarnaast heeft de ECB de verslagen van de vergaderingen van de Raad van Toezicht bezorgd aan het Europees Parlement, in overeenstemming met het Interinstitutioneel Akkoord.

De COVID-19-pandemie had ook een invloed op de focus van de interacties met de EU-Raad. De Voorzitter van de Raad van Toezicht heeft in 2020 via videoconferentie twee vergaderingen van de Eurogroep bijgewoond, die plaatsvonden op 11 juni en 3 november. Tijdens deze vergaderingen nam de Voorzitter deel aan een gedachtewisseling over de uitvoering van de toezichtstaken van de ECB, waarbij de aandacht vooral uitging naar de toezichtsacties en -besluiten die zijn genomen om huishoudens, bedrijven en banken te ondersteunen bij het aanpakken van de gevolgen van de pandemie.

In 2020 heeft de ECB ook bijgedragen aan de audits van de Europese Rekenkamer met betrekking tot het bankentoezicht. Het MoU dat de ECB en de Europese Rekenkamer in 2019 hebben ondertekend, heeft bijgedragen tot de uitwisseling van informatie tussen de twee instellingen in het kader van de follow-up van de audits van de Europese Rekenkamer met betrekking tot ECB-Bankentoezicht.

De ECB heeft haar werkzaamheden om gevolg te geven aan de aanbevelingen uit het verslag van de Europese Rekenkamer over de crisisbeheersing voortgezet. In dit verband heeft ECB-Bankentoezicht concrete actieplannen en follow-upmaatregelen^[71] ontwikkeld voor de meeste van de acht aanbevelingen van de Europese Rekenkamer over diverse kwesties, waaronder samenwerking met externe partijen en het gebruik van herstelplannen voor crisisidentificatie en -beheersing, en richtsnoeren opgesteld voor beoordelingen van vroegtijdige interventies. Meer in het bijzonder heeft ECB-Bankentoezicht zijn richtsnoeren inzake beoordelingen van vroegtijdige interventies verder uitgewerkt en de relevante indicatoren en drempels voor het vaststellen van een mogelijke verslechtering van de financiële toestand van een bank verbeterd. Wat de herstelplannen betreft werden aanvullende richtsnoeren verstrekt aan de toezichthouders om een consistente aanpak te bevorderen tussen banken met vergelijkbare bedrijfsmodellen.

Voorts heeft de ECB, samen met de Commissie en de Europese Bankautoriteit (EBA), bijgedragen aan de lopende audit van de Europese Rekenkamer over het beleid van de Europese Unie ter bestrijding van het witwassen van geld in de banksector. De ECB heeft ook gerapporteerd aan de Europese Rekenkamer over de maatregelen die ze heeft genomen in antwoord op de bevindingen en aanbevelingen in het eerste verslag van de Europese Rekenkamer over de werking van het SSM. De ECB houdt regelmatig toezicht op de stand van uitvoering van alle aanbevelingen van de Europese Rekenkamer en voert ook follow-ups uit.

5.3 Transparantie en communicatie

In 2020 breidde ECB-Bankentoezicht de communicatiemiddelen en -kanalen waarvan het gebruikmaakt om op een tijdige, transparante en doeltreffende manier informatie te verspreiden, verder uit. Gezien de gewijzigde operationele omstandigheden als gevolg van de COVID-19-pandemie, was het van bijzonder belang om innovatieve manieren te vinden om te communiceren. Zo werd de Supervision Blog opgezet, waarop negen berichten werden gepubliceerd door de Voorzitter, de Vicevoorzitter en de vertegenwoordigers van de ECB in de Raad van Toezicht om belanghebbenden te informeren over de laatste ontwikkelingen en de toezichtsmaatregelen die de ECB in reactie op de COVID-19-pandemie heeft genomen. Voorts heeft ECB-Bankentoezicht zijn gebruik van socialemediakanalen zoals Twitter threads, Instagram stories en de nieuwe ECB-podcast uitgebreid om de toezichtsmaatregelen en bancaire concepten toe te lichten aan doelgroepen met verschillende kennisniveaus. Met deze aanpak waarbij gebruik wordt gemaakt van gelaagde communicatie kunnen belanghebbende groepen met uiteenlopende opleidings- en beroepsachtergronden en verschillende kennis- en begripsniveaus worden bereikt.

In 2020 werden daarnaast 23 speeches gegeven door de Voorzitter en de Vicevoorzitter en 19 door de vertegenwoordigers van de ECB in de Raad van Toezicht. Samen gaven ze meer dan 20 één-op-één-interviews in de media en publiceerden ze drie opiniestukken, waarvan er één is verschenen in 12 nationale kranten in Europa. ECB-Bankentoezicht publiceerde 33 persberichten en 65 andere items, waaronder brieven aan Europarlementsleden, richtsnoeren voor banken en driemaandelijkse statistieken over het toezicht. In 2020 werden ook vier nieuwe edities gepubliceerd van de Supervision Newsletter, een digitaal kwartaalblad met meer dan 8.000 abonnees, waarin periodieke informatie en updates worden gepubliceerd over lopende toezichtsprojecten, -bevindingen en -verslagen.

ECB-Bankentoezicht publiceerde ook de uitkomsten van zijn kernactiviteiten, waaronder de geaggregeerde resultaten van de procedure voor prudentiële toetsing en evaluatie (supervisory review and evaluation process – SREP), en heeft voor elke bank onder direct toezicht de Pijler 2-vereisten bekendgemaakt, waarmee het de praktijk voortzet die in 2019 werd ingevoerd. Het heeft ook de resultaten van zijn kwetsbaarheidsanalyse in verband met COVID-19 gepubliceerd en meegedeeld, evenals de resultaten van de alomvattende beoordelingen van zeven Kroatische banken en twee extra banken die als gevolg van de brexit onder zijn toezicht kwamen te staan.

ECB-Bankentoezicht hield ook diverse briefings voor de pers en analisten, waaronder persconferenties die door de Voorzitter van de Raad van Toezicht werden gegeven over de SREP-resultaten van 2019 en over de laatste ontwikkelingen in verband met de situatie rond COVID-19. De ECB lanceerde ook vier openbare raadplegingen, onder meer over haar verwachtingen als toezichthouder voor het beheersen van en rapporteren over klimaatgerelateerde en milieurisico's, en over haar toezichtsaanpak voor de consolidatie in de banksector.

In 2020 heeft de ECB ook ongeveer 1.500 vragen van het publiek beantwoord over thema’s in verband met bankentoezicht, waaronder algemene toezichtsinformatie, individuele banken, klachten of meldingen van inbreuken en de reactie op de COVID-19-crisis. Door de pandemie heeft de ECB in 2020 slechts twee lezingen over bankentoezicht gehouden (tegenover 32 in 2019). Het Bezoekerscentrum verwelkomde in de periode van januari tot en met maart 2020 echter meer dan 2.100 bezoekers, die er kennismaakten met de grondbeginselen van het Europese bankentoezicht en met de andere kerntaken van de ECB.

5.4 Besluitvorming

Vergaderingen en besluiten van de Raad van Toezicht en het Stuurcomité

De Raad van Toezicht van de ECB bestaat uit een Voorzitter (die wordt benoemd voor een niet-verlengbare termijn van vijf jaar), een Vicevoorzitter (die wordt gekozen uit de leden van de Directie van de ECB), vier vertegenwoordigers van de ECB en vertegenwoordigers van de NCA’s. Als de NCA geen nationale centrale bank is, mag de vertegenwoordiger van de NCA vergezeld worden door een vertegenwoordiger van de relevante nationale centrale bank. In dat geval worden de vertegenwoordigers voor de toepassing van de stemprocedure samen beschouwd als één lid.

In oktober 2020 verwelkomde de Raad van Toezicht twee nieuwe leden nadat een nauwe samenwerking werd aangegaan met Bulgarije en Kroatië: Radoslav Milenkov van Българска народна банка (Nationale Bank van Bulgarije) en Martina Drvar van Hrvatska narodna banka. Deze twee vertegenwoordigers hebben dezelfde rechten en plichten, waaronder stemrechten, als alle andere leden.

In december 2020, na het einde van het mandaat van Yves Mersch, heeft de Raad van Bestuur van de ECB Frank Elderson, lid van de Directie van de ECB, voorgedragen als Vicevoorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB. Deze benoeming werd op 24 februari 2021 bevestigd door de EU-Raad.

De Raad van Toezicht van de ECB heeft in 2020 24 keer vergaderd. Als gevolg van de COVID-19-pandemie werden alleen de vergaderingen in januari en februari in Frankfurt am Main gehouden; alle andere vergaderingen verliepen via videoconferentie. Het feit dat de vergaderingen vanaf maart 2020 op afstand werden gehouden, heeft geen afbreuk gedaan aan de efficiënte besluitvorming van de Raad van Toezicht.

Het Stuurcomité^[72] van de Raad van Toezicht heeft zeven reguliere vergaderingen gehouden in 2020, waarvan drie in Frankfurt am Main en vier via videoconferentie.

Daarnaast heeft het Stuurcomité heeft zeven extra vergaderingen gehouden, met de nadruk op digitalisering en de vereenvoudiging van de SSM-processen. Al deze vergaderingen vonden plaats via teleconferentie en deelname stond open voor alle geïnteresseerde leden van de Raad van Toezicht.

In 2020 heeft de ECB 2.634 toezichtsbesluiten^[73] uitgebracht voor specifieke entiteiten onder haar toezicht (Figuur 3). Hiervan werden 1.019 besluiten goedgekeurd door de hoofden van de ECB-arbeidseenheden in overeenstemming met het algemeen kader voor de delegatie van besluitvormingsbevoegdheden voor met toezichtstaken verband houdende rechtsinstrumenten. Er werden 1.387 besluiten goedgekeurd door de Raad van Bestuur overeenkomstig de geen-bezwaarprocedure op basis van een ontwerpvoorstel van de Raad van Toezicht. Naast deze toezichtsbesluiten heeft de ECB impliciet haar goedkeuring gehecht aan 237^[74] handelingen (zoals de vestiging van een bijkantoor) door geen bezwaar te maken binnen de wettelijke termijnen.

De meeste toezichtsbesluiten hielden verband met procedures voor deskundigheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen (44,1%), interne modellen (9,3%), eigen vermogen (6,2%) en gekwalificeerde deelnemingen (3,2%).

In reactie op de COVID-19-crisis moest de ECB ook besluiten nemen over individuele banken om een aantal beleidsmaatregelen ter ondersteuning van de kredietinstellingen ten uitvoer te leggen (zie Kader 1). Ze heeft met name 141 besluiten genomen om de kapitaalvereisten te versoepelen via een wijziging in de berekening of samenstelling van de eigenvermogensvereisten, en 116 besluiten om het operationeel toezicht te verlichten via een verlenging van de in eerdere toezichtsbesluiten en operationele handelingen vastgelegde termijnen.

Naast de definitieve ontwerpbesluiten over individuele banken die werden voorgelegd aan de Raad van Bestuur voor het verkrijgen van een verklaring van geen-bezwaar, heeft de Raad van Toezicht besluiten genomen over verschillende horizontale kwesties, met name de toepassing van gemeenschappelijke methodieken en kaders voor specifieke toezichtsgebieden. Sommige van die besluiten werden opgesteld door tijdelijke, door de Raad van Toezicht aangewezen structuren die bestonden uit senior vertegenwoordigers van de ECB en de NCA's. Deze structuren hebben voorbereidende werkzaamheden verricht voor, onder meer, een langetermijnstrategie voor stresstests en de methodiek voor het bepalen van de Pijler 2-kapitaalvereisten volgens een risicogebaseerde benadering.

Voorts leidden enkele besluiten van de Raad van Toezicht tot de publicatie van gidsen zoals de ECB-gids inzake klimaat- en milieurisico’s, de ECB-gids inzake de toezichtsbenadering ten aanzien van consolidatie in de banksector en de ECB-gids inzake beoordelingsmethodologie.

Voor de meeste besluiten volgde de Raad van Toezicht een schriftelijke procedure^[75].

Drieëndertig van de 115 bankgroepen die in 2020 onder het rechtstreeks toezicht van de ECB stonden, hebben aangegeven officiële ECB-besluiten in een andere officiële EU-taal dan het Engels te willen ontvangen (ten opzichte van 34 in 2019).

Werkzaamheden van de Administratieve Raad voor Toetsing

In 2020 heeft de Administratieve Raad voor Toetsing (Administrative Board of Review – ABoR)^[76] twee adviezen uitgebracht over nieuwe verzoeken om administratieve toetsing die bij de ABoR waren ingediend (Tabel 5). In het ene advies werd het verzoek niet-ontvankelijk verklaard, in het andere stelde de ABoR voor om het besluit te vervangen door een besluit met dezelfde inhoud.^[77] In deze laatste toetsingsprocedure stelde de ABoR voor, op basis van een verzoek van de aanvrager, om delen van het bestreden besluit te laten opschorten door de Raad van Bestuur totdat de ABoR-procedure was afgerond en een nieuw ECB-besluit was vastgesteld om het bestreden besluit op te heffen of te vervangen. Vervolgens werd in het kader van het onderzoek een hoorzitting gehouden, wat de aanvrager en de ECB een extra kans gaf om commentaar te geven op het bestreden besluit. In het licht van de COVID-19-pandemie werd deze hoorzitting gehouden via videoconferentie.

Daarnaast publiceerde de ABoR op de website van de ECB een aanpassing van haar werkregelingen als gevolg van de COVID-19-pandemie. Zo schortte de ABoR, telkens wanneer de ECB besloot om de toepassing van een toezichtsbesluit te schorsen, doorgaans ook de eventueel daarmee samenhangende aanhangige procedures op voor de duur van deze schorsing. In het belang van een eerlijk proces kan de ABoR bovendien zijn procedures aanpassen en, bijvoorbeeld, de toetsingsperiode verlengen.

De adviezen die de ABoR in 2020 heeft afgerond, hadden betrekking op de TRIM van de ECB en op een inspectie ter plaatse die niet had geleid tot een vervolgbrief of een toezichtsbesluit.

5.5 Toepassing van de gedragscode

Overeenkomstig artikel 19, lid 3, van de SSM-Verordening heeft de ECB een ethisch kader ingesteld voor de hoge ambtenaren, de directie en het personeel van de ECB. Dit kader bestaat uit de Gedragscode voor hoge ambtenaren van de ECB, een specifiek hoofdstuk in het personeelsreglement van de ECB en het richtsnoer tot vaststelling van het Ethisch Kader voor het SSM^[78]. De tenuitvoerlegging en verdere ontwikkeling van dit kader wordt ondersteund door het Ethisch Comité van de ECB, het Bureau Naleving en Governance (Compliance and Governance Office – CGO) en de Ethics and Compliance Officers Task Force (ECTF).

Het Ethisch Comité heeft de belangenverklaringen van alle leden van de Raad van Toezicht beoordeeld. Deze verklaringen werden vervolgens gepubliceerd op de website van ECB-Bankentoezicht. Sinds september 2020 publiceert de ECB op haar website ook de adviezen van het Ethisch Comité inzake belangenconflicten en bezoldigde beroepswerkzaamheden na afloop van het mandaat^[79].

Naast het organiseren van opleidingen, e-learningprogramma’s en informatiecampagnes over het ethisch kader, heeft het CGO ook ongeveer 1.920 vragen beantwoord over een breed scala van onderwerpen. Ongeveer 48% van deze vragen werd ingediend door medewerkers van ECB-Bankentoezicht en bijna 55% ervan had betrekking op persoonlijke financiële transacties van de medewerkers, gevolgd door vragen over beperkingen na beëindiging van het dienstverband en belangenconflicten (zie Grafiek 29).

Het CGO organiseerde ook zijn regelmatige controle op de naleving van de regels inzake persoonlijke financiële transacties van medewerkers. Tijdens deze oefening werd een beperkt aantal gevallen van niet-naleving geconstateerd. Bij ongeveer 36% daarvan waren medewerkers van ECB-Bankentoezicht betrokken. In geen van deze gevallen was echter sprake van opzettelijk laakbaar handelen of andere ernstige inbreuken op de regels.

Bij een van de bij het bankentoezicht betrokken medewerkers die in 2020 ontslag namen, trad een in het ethisch kader voorziene afkoelingsperiode in.

In het kader van zijn inspanningen om een sterke gemeenschappelijke ethische cultuur op te bouwen, richtte de ECTF zich in 2020 op de harmonisatie van de bij de NCA’s geldende ethische regelingen.

5.6 Het beginsel van scheiding tussen monetair beleid en toezicht in de praktijk

Het beginsel van scheiding tussen monetair beleid en toezicht werd in 2020 vooral toegepast bij de uitwisseling van informatie tussen de verschillende beleidsgebieden.^[80]

Overeenkomstig Besluit ECB/2014/39 houdende de tenuitvoerlegging van scheiding tussen de monetaire beleidsfunctie en de toezichtfunctie van de ECB^[81] diende de uitwisseling van informatie te geschieden op ‘need-to-know’-basis, wat wil zeggen dat elk beleidsgebied moest aantonen dat de gevraagde informatie nodig was om zijn beleidsdoelstellingen te bereiken. In de meeste gevallen werd de toegang tot vertrouwelijke informatie rechtstreeks verleend door de ECB-beleidsfunctie die de informatie in haar bezit had. Dit gebeurde in overeenstemming met Besluit ECB/2014/39, dat bepaalt dat toegang tot geanonimiseerde data of niet-beleidsgevoelige informatie rechtstreeks door de beleidsfuncties mag worden verleend. De Directie hoefde dus niet tussen te komen om mogelijke belangenconflicten op te lossen.

Desalniettemin moest de Directie een paar maal in actie komen op grond van Besluit ECB/2014/39, om de uitwisseling mogelijk te maken van niet-geanonimiseerde informatie over individuele banken of van beleidsgevoelige beoordelingen. De toegang tot deze gegevens werd op ‘need-to-know’-basis verleend voor een beperkte periode, na een beoordeling van de business case, om te waarborgen dat op elk relevant moment aan de ‘need-to-know’-eis werd voldaan.

Wat betreft de informatie met betrekking tot COVID-19 heeft de Directie in maart 2020 de noodbepaling van artikel 8 van Besluit ECB/2014/39 geactiveerd. Volgens deze bepaling is geen goedkeuring van de Directie vereist voor de uitwisseling van informatie over de specifieke noodsituatie in kwestie. Door deze activering vervalt de noodzaak om de goedkeuring van de Directie te verkrijgen voor het delen van COVID-19-gerelateerde informatie, onder voorbehoud van een strikte ‘need-to-know’-eis. Deze vrijstelling werd verschillende keren toegepast op bankgegevens die werden verzameld in het kader van de COVID-19-pandemie en waarvan de uitwisseling noodzakelijk was voor de vervulling van de taken van de verzoekende organisatie-eenheid.

Op het niveau van de besluitvorming leverde de scheiding geen problemen op, en het Bemiddelingspanel hoefde niet in actie te komen.

5.7 Kader voor gegevensrapportage en informatiebeheer

Ontwikkelingen in het kader voor gegevensrapportage

Krachtens artikel 140, lid 4, van de SSM-Kaderverordening organiseert de ECB de processen met betrekking tot de verzameling en kwaliteitscontrole van gegevens die door onder toezicht staande entiteiten worden gerapporteerd.^[82] Zij dient er met name voor te zorgen dat het SSM betrouwbare en actuele toezichtsgegevens gebruikt.

De ECB beoordeelt regelmatig de kwaliteit van de gerapporteerde gegevens, waaronder de stiptheid van de indiening, de volledigheid en de nauwkeurigheid. Daartoe ontwikkelt de ECB samen met de NCA’s bijkomende gegevenskwaliteitscontroles, teneinde de door de EBA gepubliceerde validatieregels aan te vullen. In november 2020 publiceerde de ECB de geactualiseerde en uitgebreide lijst van bijkomende gegevenskwaliteitscontroles, die in werking is getreden met ingang van de referentieperiode voor het vierde kwartaal van 2020.

In 2020 heeft de ECB de transparantie en beschikbaarheid van de toezichtsgegevens in de rubriek toezichtsgegevens van de website van ECB-Bankentoezicht verder vergroot. In de eerste plaats werd een interactieve lay-out gelanceerd, zodat gebruikers de geaggregeerde toezichtsgegevens kunnen analyseren en visualiseren. Daarnaast werd het toepassingsgebied van de driemaandelijkse publicatie verder uitgebreid met tabellen waarin de gegevens worden uitgesplitst naar bedrijfsmodelclassificatie. In oktober 2020 publiceerde de ECB, naast de drie solvabiliteits- en hefboomratio’s, voor het eerst ook bankspecifieke informatie op basis van Pijler 3 over bezwaarde en niet-bezwaarde activa en ontvangen onderpand. De geselecteerde Pijler 3-informatie en de reglementaire rapportage werden onderling afgestemd vóór de publicatie, wat resulteerde in veel consistentere gegevens. Deze grotere transparantie stelt de belanghebbenden in staat zinvolle vergelijkingen te maken tussen de prudentiële kengetallen.

Na de uitbraak van COVID-19 werd tegemoetgekomen aan de noodzaak om de financiële en prudentiële situatie van de instellingen nauwlettend te volgen, door vaker bepaalde prudentiële informatie op te vragen en de rapportage over bepaalde relevante aspecten enigszins uit te breiden. Deze uitgebreide rapportage was gericht op de toepassing van moratoriamaatregelen en overheidsgaranties (via een gemeenschappelijke template van de ECB en de EBA), het aanwenden van beschikbaar gestelde kredietfaciliteiten, indicatoren voor operationele continuïteit en prognoses van belangrijke prudentiële indicatoren. De templates van de ECB werden verwerkt via CASPER, het nieuwe platform voor gegevensverzameling van de ECB, dat meer flexibiliteit en robuustheid biedt bij het beheer van de nieuwe gegevensverzameling.

Vanaf oktober 2020 werd voortgewerkt aan de SSM-brede databank^[83]. Deze werkzaamheden zijn bedoeld om een systeem te creëren dat verdubbelingen identificeert in de gegevensverzoeken van het SSM, waardoor de rapportagelast voor de banken wordt verminderd.

In oktober 2020 hechtte de Raad van Toezicht ook zijn goedkeuring aan leidende beginselen en daaruit voortvloeiende hoogwaardige bedrijfsvereisten om de nationale praktijken op het gebied van gegevensverzameling en gegevenskwaliteitsbeoordeling te harmoniseren in het gehele SSM. Hoewel de NCA’s een belangrijke bijdrage blijven leveren aan de algemene processen voor de verzameling en kwaliteitsbeoordeling van de toezichtsgegevens, is de tenuitvoerlegging van deze vereisten een eerste stap in de ontwikkeling van beste praktijken voor een SSM-brede sequentiële aanpak om het speelveld tussen de instellingen gelijk te maken.

Informatiebeheersysteem voor het SSM

IMAS, het informatiebeheersysteem voor het SSM, is een gemeenschappelijk IT-platform dat de dagelijkse taken van de Europese bankentoezichthouders ondersteunt. In 2020 werden de werkstromen van IMAS die door alle JST’s en horizontale en gespecialiseerde SSM-functies worden gebruikt, aangepast ter ondersteuning van het toezicht op de COVID-19-situatie en de daarmee samenhangende toezichtsmaatregelen, teneinde de consistentie en vergelijkbaarheid tussen de banken en in de SREP-beoordeling te waarborgen. Er werden ook andere uitzonderlijke structurele upgrades uitgevoerd om de bruikbaarheid en de prestaties van het systeem te vergroten. IMAS werd ook aangepast aan de nieuwe structuur van ECB-Bankentoezicht. Het in 2019 gelanceerde rapportage-instrument IDRA (IMAS Data Reporting and Analytics) werd aangevuld met nieuwe analysetools voor de extractie en verkenning van toezichtsgegevens die nodig zijn voor de SREP. In oktober 2020 werd een nieuwe online dienst, het IMAS-portaal, gelanceerd om onder toezicht staande instellingen een beveiligde digitale ruimte te bieden waar zij kunnen communiceren met toezichthouders bij het indienen van aanvragen voor geschiktheids- en betrouwbaarheidsbeoordelingen. Het IMAS-portaal verhoogt de transparantie voor de onder toezicht staande instellingen over de voortgang van de toezichtsprocedures en vermindert het operationeel risico en het manueel werk voor de toezichthouders.

6 Verslag van de begrotingsbesteding

6.1 Uitgaven voor 2020

De SSM-Verordening bepaalt dat de ECB over voldoende middelen moet beschikken om haar toezichtstaken doeltreffend uit te voeren. Deze middelen worden gefinancierd met een toezichtsvergoeding die ten laste komt van de entiteiten waarop de ECB toezicht houdt.

De uitgaven voor de toezichtstaken zijn afzonderlijk herkenbaar binnen de begroting van de ECB. Deze uitgaven bestaan uit de directe uitgaven van ECB-Bankentoezicht. Daarnaast maakt de toezichtsfunctie ook gebruik van gemeenschappelijke diensten die worden verleend door de ondersteunende organisatie-eenheden van de ECB.^[84]

De begrotingsbevoegdheid van de ECB ligt bij haar Raad van Bestuur. Op grond van een voorstel van de Directie en in overleg met de Voorzitter en de Vicevoorzitter van de Raad van Toezicht stelt dit orgaan de jaarlijkse begroting van de ECB vast voor zaken die verband houden met het bankentoezicht. De Raad van Bestuur wordt hierin bijgestaan door het Begrotingscomité (Budget Committee – BUCOM), waarin alle nationale centrale banken van het Eurosysteem en de ECB zitting hebben. Hiertoe verstrekt het BUCOM aan de Raad van Bestuur beoordelingen over de verslagen van de ECB inzake begrotingsplanning en -toezicht.

In 2020 bedroegen de werkelijke jaarlijkse uitgaven voor de toezichtstaken van de ECB € 535,3 miljoen, een lichte daling van 0,3% ten opzichte van de werkelijke uitgaven in 2019.

In het Jaarverslag over haar toezichtswerkzaamheden in 2019, dat werd gepubliceerd in maart 2020, schatte de ECB dat de uitgaven in 2020 zouden kunnen oplopen tot € 603,7 miljoen. Zoals eerder in dit verslag werd toegelicht, moest de ECB de prioriteiten voor haar activiteiten in 2020 echter drastisch bijstellen als gevolg van de COVID-19-pandemie. Deze aanpassing komt tot uiting in de werkelijke uitgaven. Zo was er een aanzienlijke stroomlijning van de activiteiten ter plaatse, zoals reguliere bankbezoeken en inspecties ter plaatse, wat resulteerde in een forse vermindering van de reguliere uitgaven, bijvoorbeeld voor zakenreizen. Daarnaast werd de geplande Europese stresstest onder leiding van de Europese Bankautoriteit uitgesteld.

De classificatie in Tabel 6 wordt gebruikt voor de verdeling van de jaarlijkse kosten die via jaarlijkse toezichtsvergoedingen moeten worden verhaald van onder toezicht staande entiteiten, op basis van de toezichtsstatus van deze laatste als belangrijke of minder belangrijke entiteiten. In de in artikel 8 van de Vergoedingenverordening^[85] vastgelegde methodologie voor de verdeling van de jaarlijkse toezichtsvergoedingen wordt bepaald dat de kosten voor horizontale taken en gespecialiseerde diensten evenredig worden toegerekend op basis van de totale kosten voor, respectievelijk, het toezicht op de belangrijke instellingen en het oversight op het toezicht op de minder belangrijke instellingen. Voor elke groep omvatten de kosten de toerekening van de gemeenschappelijke diensten die door de ondersteunende organisatie-eenheden van de ECB worden verleend.

In overeenstemming met het streven van de ECB naar meer transparantie en een betere naleving van haar verantwoordingsplicht werd de rapportage over de uitgaven van de ECB voor haar toezichtstaken aangepast. Tabel 7 biedt meer gedetailleerde informatie over de uitgaven volgens de uitgevoerde activiteiten, met name:

• toezicht op afstand, met inbegrip van de kosten van de deelname van de ECB aan JST’s en het oversight op minder belangrijke banken of bankgroepen;
• deelname van de ECB aan inspecties ter plaatse, waaronder grensoverschrijdende missies;
• beleids-, advies- en regelgevingstaken, waaronder significantiebeoordelingen, autorisaties, samenwerking met andere instellingen, methodologie en planning, toezichtkwaliteitsborging, handhavings- en sanctieprocedures, enz.;
• crisisbeheersing;

• macroprudentiële taken, waaronder de taken inzake stresstests en toezichtsbeleid;
• toezichtsstatistieken met betrekking tot het kader voor gegevensrapportage;
• de besluitvorming van de Raad van Toezicht en zijn Secretariaat en juridische diensten.

In 2020 was er een daling in de uitgaven voor zakenreizen en consultancydiensten in verband met de directe toezichtsactiviteiten voor de SI’s en LSI’s, terwijl de uitgaven voor gegevensbeheer, besluitvorming, beleidstaken en oversight toenamen. De daling van de andere operationele uitgaven werd gedeeltelijk geneutraliseerd door de groei van het goedgekeurde personeelsbestand, zoals toegelicht in Paragraaf 5.1.

De uitgaven van de ECB voor zakenreizen daalden in 2020 met meer dan 80%, tot € 2,4 miljoen. Ter aanvulling van haar interne middelen doet de ECB ook een beroep op dienstverlening door externe consultants om gespecialiseerde expertise of geïntegreerde consultancy onder gekwalificeerde interne begeleiding te verkrijgen, zodat tijdelijke tekorten aan middelen kunnen worden aangepakt. In 2020 gaf de ECB in totaal € 30,4 miljoen uit aan consultancydiensten voor haar belangrijkste toezichtstaken, € 38,3 miljoen minder dan in 2019. De belangrijkste reden voor deze daling was de afronding in 2020 van de gerichte toetsing van interne modellen. De kosten voor externe ondersteuning bedroegen in 2020 € 3,3 miljoen, tegen € 34,9 miljoen in 2019. In 2020 besteedde de ECB daarnaast € 14,6 miljoen aan externe middelen aan de alomvattende beoordelingen, € 0,3 miljoen aan voorbereidingen op de brexit en € 4,6 miljoen aan externe middelen aan reguliere toezichtsactiviteiten ter plaatse, waaronder grensoverschrijdende missies. Nadere informatie over deze activiteiten is te vinden in Hoofdstuk 1.

Naast het meer gedetailleerde overzicht van de uitgaven per toezichtsactiviteit voert de ECB ook nieuwe rapportage in over de kostenverdeling per kostencategorie, op basis van de kosten en gemeenschappelijke diensten die rechtstreeks aan ECB‑Bankentoezicht kunnen worden toegerekend. Deze rapportage is gericht op het doel van de uitgaven en wordt ondersteund door een verbeterd kostentoerekeningssysteem dat meer rapportagemogelijkheden biedt.

De rechtstreeks toerekenbare uitgaven bestaan uit de kernkosten van het toezichtspersoneel, de uitgaven voor toezichtsinitiatieven (waaronder de kosten in verband met de brexit en de alomvattende beoordelingen), andere bedrijfsuitgaven zoals zakenreizen en opleidingen, en de uitgaven voor gespecialiseerde informatie-technologie zoals IMAS en het STAR (Stress Test Account Reporting)-platform.

De categorie van de gemeenschappelijke diensten omvat diensten die zowel door de centralebankfunctie als door de bankentoezichtsfunctie worden gebruikt. Deze diensten worden ondergebracht in de volgende clusters: huisvesting en faciliteiten, HR-diensten, gemeenschappelijke IT-diensten, gemeenschappelijke juridische, administratieve en auditdiensten, communicatie- en vertaaldiensten, en overige. De kosten van deze gemeenschappelijke diensten worden verdeeld over de twee functies aan de hand van een kostentoerekeningsmechanisme waarbij rekening wordt gehouden met de voor de sector gebruikelijke parameters zoals voltijdequivalenten (fte’s), kantoorruimte en aantal vertaalaanvragen. Als onderdeel van haar streven naar efficiëntieverbeteringen verfijnt de ECB routinematig de kostentoerekeningsparameters.

De rechtstreeks toerekenbare uitgaven beliepen in 2020 € 284,5 miljoen, wat neerkwam op 53% van de werkelijke uitgaven van € 535,3 miljoen. De gemeenschappelijke diensten vertegenwoordigden € 250,8 miljoen, ofwel 47% van de totale uitgaven. De onderbesteding in 2020 ten opzichte van de in het voorgaande jaar gepubliceerde raming was bijna uitsluitend toe te schrijven aan de rechtstreeks toerekenbare uitgaven. Anderzijds was er een aanhoudend grote vraag naar de gemeenschappelijke diensten, waardoor de werkelijke kosten hiervoor 100% van de geplande uitgaven beliepen. Er was bijvoorbeeld een aanzienlijke vraag naar gemeenschappelijke IT-diensten, doordat de meeste medewerkers op afstand werkten. Ook werd veel gebruik gemaakt van de diensten met betrekking tot huisvesting en faciliteiten. Aan deze diensten zijn hoge vaste kosten verbonden, en sommige uitgaven werden geherprioriteerd om ervoor te zorgen dat een veilige werkomgeving kon worden gehandhaafd in de gebouwen van de ECB.

6.2 Projecties van de vergoedingen voor bankentoezicht in 2021

Er bestaat nog steeds veel onzekerheid over de toezichtsplanning en -prioriteiten voor 2021, aangezien de ECB flexibel blijft reageren op externe factoren. In dit vroege stadium wordt een terugkeer verwacht naar meer normale uitgavenniveaus voor de rechtstreeks toerekenbare kosten van de kerntoezichtstaken. Zo wordt verwacht dat de uitgaven voor 2021 11% hoger zullen liggen dan de werkelijke uitgaven voor 2020, maar dat is toch 2% lager dan de gepubliceerde raming voor 2020.

De jaarlijkse toezichtsvergoeding voor 2021, die zal worden geheven in 2022, zal pas aan het einde van de vergoedingsperiode bekend zijn. Deze vergoeding zal de werkelijke uitgaven voor het volledige jaar omvatten, met inachtneming van de bedragen die worden terugbetaald aan of geïnd bij individuele banken voor eerdere vergoedingsperioden, van ontvangen vertragingsrente en oninbare vergoedingen. Het aandeel van het totaalbedrag dat zal worden geheven bij elke categorie van instelling wordt geraamd op 93% voor belangrijke instellingen en 7% voor minder belangrijke instellingen.

6.3 Vergoedingenkader voor 2020

De SSM-Verordening en de Vergoedingenverordening vormen het juridisch kader op grond waarvan de ECB een jaarlijkse toezichtsvergoeding heft ter dekking van de uitgaven voor haar toezichtstaken. In de Vergoedingenverordening en het bijbehorende Besluit^[86] is vastgelegd volgens welke methode: (i) het totale bedrag van de jaarlijkse toezichtsvergoeding wordt bepaald; (ii) het bedrag wordt berekend dat elke onder toezicht staande instelling verschuldigd is; en (iii) de jaarlijkse toezichtsvergoeding wordt geïnd.

6.4 Tenuitvoerlegging van de wijzigingen in het kader voor toezichtsvergoedingen van de ECB

Op het gebied van toezichtsvergoedingen was 2020 een overgangsjaar voor de ECB. Zo is zij overgeschakeld naar een ex post facturering en heeft zij wijzigingen aangebracht ten gevolge van de herziening in 2019 van haar kader voor toezichtsvergoedingen. Bijgevolg werden in 2020 geen jaarlijkse toezichtsvergoedingen gefactureerd voor de vergoedingsperiode 2020. Volgens de voorlopige planning zal dit in mei 2021 gebeuren. Met het oog op de overgang van een ex ante naar een ex post inning van de vergoedingen zal bij deze facturering ook rekening worden gehouden met het overschot ten opzichte van de vergoedingsperiode 2019.

Er is goede vooruitgang geboekt bij de tenuitvoerlegging van de wijzigingen in het vergoedingenkader. De technische wijzigingen die noodzakelijk zijn voor de nieuwe taalregeling, op grond waarvan de ECB de kennisgevingen met betrekking tot de vergoedingen in alle officiële talen van de EU zal versturen, zijn bijna afgerond. Het voorstel om de bij de ECB beschikbare toezichtsgegevens te hergebruiken, waardoor meer dan 90% van de onder toezicht staande entiteiten en groepen de vergoedingsfactoren niet langer afzonderlijk hoeven te verstrekken, is ten uitvoer gelegd. Het nieuwe proces voorziet ook in een verlenging van de reactietermijn tot 15 dagen, zodat de banken hun gegevens betreffende vergoedingsfactoren kunnen verifiëren en eventuele herzieningen kunnen indienen. Dit verificatieproces vindt plaats vanaf medio januari 2021. Er werd ook een nieuwe kennisgevingsprocedure ingesteld voor de onder toezicht staande groepen die beslisten om in de berekening van hun vergoeding geen rekening te houden met de activa van hun dochterondernemingen die zijn gevestigd in niet-deelnemende lidstaten of in derde landen. Overeenkomstig het bovengenoemde ECB-besluit^[87] moesten de groepen hun beslissing uiterlijk op 30 september 2020 ter kennis brengen van de ECB. Op 8 december 2020 keurde de ECB echter een eenmalige verlenging van deze termijn goed, zodat de onder toezicht staande groepen hun kennisgevingen tot en met 30 december 2020 konden indienen. Deze eenmalige uitzondering voor de toezichtsvergoedingencyclus van 2020 werd toegestaan om rekening te houden met het feit dat deze nieuwe kennisgevingsprocedure werd ingevoerd binnen het herziene toezichtsvergoedingenkader op een moment dat COVID-19 vele instellingen had getroffen en hun werkprocessen had verstoord. Voor 2021 zal opnieuw de standaarddatum van 30 september gelden. Om het proces in de toekomstige cycli te verbeteren, is de ECB voornemens deze kennisgevingsprocedure verder te automatiseren.

6.5 Totaal te heffen bedrag voor de vergoedingsperiode 2020

De jaarlijkse toezichtsvergoeding die in 2021 moet worden geheven voor de vergoedingsperiode 2020, bedraagt € 514,3 miljoen. Dit bedrag is gebaseerd op de werkelijke uitgaven voor 2020, namelijk € 535,3 miljoen, met inachtneming van de volgende aanpassingen: (i) het overschot van € 22,0 miljoen dat is overgedragen van de vergoedingsperiode 2019^[88], en (ii) de € 1,0 miljoen (netto) die werd terugbetaald aan individuele banken voor eerdere vergoedingsperioden en andere aanpassingen, waaronder de ontvangen vertragingsrente.

Het via jaarlijkse toezichtsvergoedingen te heffen bedrag wordt in tweeën gedeeld. Deze verdeling is gebaseerd op de status van de onder toezicht staande entiteiten als belangrijke of minder belangrijke instellingen, en weerspiegelt het verschil in intensiteit van het toezicht door de ECB.

6.6 Individuele toezichtsvergoedingen

Op bankniveau worden de vergoedingen berekend op basis van het belang en het risicoprofiel van een bank, aan de hand van jaarlijkse vergoedingsfactoren voor de onder toezicht staande banken. Voor de meeste banken is de referentiedatum voor de gegevens 31 december van het voorgaande jaar. Voor banken die tijdens de vergoedingsperiode voor het eerst op het hoogste consolidatieniveau onder toezicht staan^[89], houdt de ECB rekening met de totale activa en de totale risicoblootstelling die door de betrokken bank zijn gerapporteerd op de referentiedatum die het dichtst bij 31 december ligt. Zij gebruikt deze cijfers bij de berekening van de variabele vergoedingscomponent voor alle maanden waarvoor de bank een toezichtsvergoeding moet betalen. De per bank berekende toezichtsvergoeding wordt vervolgens jaarlijks in rekening gebracht.

De toezichtsvergoeding wordt vastgesteld op het hoogste consolidatieniveau binnen de lidstaten die deelnemen aan het SSM en omvat een variabele vergoedingscomponent en een minimumvergoedingscomponent. Deze laatste component is op alle banken gelijk van toepassing en is goed voor 10% van het totale bedrag dat moet worden verhaald. Voor de kleinste belangrijke banken, waarvan de totale activa € 10 miljard of minder bedragen, wordt de minimumvergoedingscomponent gehalveerd. Sinds 2020 wordt deze component ook gehalveerd voor kleine minder belangrijke instellingen, waarvan de totale activa € 1 miljard of minder bedragen.

In artikel 7 van de Vergoedingenverordening wordt bepaald dat de volgende wijzigingen in de situatie van een individuele bank een aanpassing van de overeenkomstige toezichtsvergoeding vereisen: (i) een verandering in de toezichtsstatus van de onder toezicht staande entiteit, d.w.z. de entiteit wordt geherclassificeerd van belangrijke naar minder belangrijke instelling of omgekeerd; (ii) er wordt een vergunning verleend aan een nieuwe onder toezicht staande entiteit; of (iii) een bestaande vergunning wordt ingetrokken. In 2020 vertegenwoordigden wijzigingen met betrekking tot eerdere vergoedingsperioden, die leidden tot nieuwe besluiten inzake toezichtsvergoedingen van de ECB, samen € 1,0 miljoen. Dit bedrag zal worden opgenomen in de jaarlijkse toezichtsvergoedingen die zullen worden gefactureerd in 2021.

Verdere informatie over de toezichtsvergoedingen is beschikbaar op de website van ECB-Bankentoezicht. Deze pagina's worden regelmatig bijgewerkt en zijn beschikbaar in alle officiële talen van de EU.

6.7 Andere inkomsten in verband met bankentoezichtstaken

De ECB heeft het recht om administratieve boetes op te leggen aan onder toezicht staande entiteiten voor het niet-naleven van verplichtingen uit hoofde van de prudentiële regelgeving voor banken in de EU (waaronder de toezichtsbesluiten van de ECB). De daarmee verband houdende inkomsten worden niet in aanmerking genomen in de berekening van de jaarlijkse toezichtsvergoedingen. De Vergoedingenverordening garandeert dat de toezichtsvergoeding geenszins wordt beïnvloed door schadevergoedingen die aan derden moeten worden betaald of door administratieve boetes (sancties) die aan de ECB moeten worden betaald door entiteiten onder toezicht.

De administratieve boetes voor entiteiten onder toezicht worden als inkomsten geboekt in de winst-en-verliesrekening van de ECB. In 2020 werden geen sancties opgelegd aan onder toezicht staande entiteiten en werden hieruit dus geen inkomsten ontvangen.^[90]

7 Door de ECB vastgestelde rechtsinstrumenten

De door de ECB vastgestelde rechtsinstrumenten omvatten verordeningen, besluiten, richtsnoeren, aanbevelingen en instructies aan NCA's (zoals vermeld in artikel 9, lid 1, derde alinea, van de SSM-Verordening en artikel 22 van de SSM-Kaderverordening). Deze paragraaf bevat de rechtsinstrumenten voor het bankentoezicht die de ECB in 2020 heeft vastgesteld en gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie en/of op de website van de ECB. Het gaat om rechtsinstrumenten die zijn vastgesteld krachtens artikel 4, lid 3, van de SSM-Verordening en andere toepasselijke rechtsinstrumenten.

7.1 ECB-verordeningen

ECB/2020/22Verordening (EU) 2020/605 van de Europese Centrale Bank van 9 april 2020 tot wijziging van Verordening (EU) 2015/534 betreffende rapportage van financiële toezichtinformatie (PB L 145 van 7.5.2020, blz. 1)

7.2 Andere rechtsinstrumenten van de ECB dan verordeningen

ECB/2020/1Aanbeveling van de Europese Centrale Bank van 17 januari 2020 betreffende dividenduitkeringsbeleid (PB C 30 van 29.1.2020, blz. 1)

ECB/2020/16Richtsnoer (EU) 2020/497 van de Europese Centrale Bank van 20 maart 2020 betreffende de registratie van bepaalde gegevens door de nationale bevoegde autoriteiten in het register van instellingen en verbonden ondernemingen (PB L 106 van 6.4.2020, blz. 3)

ECB/2020/19Aanbeveling van de Europese Centrale Bank van 27 maart 2020 betreffende dividenduitkeringen tijdens de COVID-19 pandemie en tot intrekking van Aanbeveling ECB/2020/1 (PB C 102I van 30.3.2020, blz. 1)

ECB/2020/30Besluit (EU) 2020/1015 van de Europese Centrale Bank van 24 juni 2020 betreffende de totstandbrenging van nauwe samenwerking tussen de Europese Centrale Bank en Българска народна банка (Nationale Bank van Bulgarije) (PB L 224I van 13.7.2020, blz. 1)

ECB/2020/31Besluit (EU) 2020/1016 van de Europese Centrale Bank van 24 juni 2020 betreffende de totstandbrenging van nauwe samenwerking tussen de Europese Centrale Bank en de Hrvatska narodna banka (PB L 224I van 13.7.2020, blz. 4)

ECB/2020/32Richtsnoer (EU) 2020/978 van de Europese Centrale Bank van 25 juni 2020 betreffende de wijze waarop de nationale bevoegde autoriteiten met betrekking tot minder belangrijke instellingen gebruikmaken van de krachtens artikel 178, lid 2, onder d), van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad toegekende manoeuvreerruimte voor het vaststellen van de drempel voor de beoordeling van de materialiteit van achterstallige kredietverplichtingen (PB L 217 van 8.7.2020, blz. 5)

ECB/2020/35Aanbeveling van de Europese Centrale Bank van 27 juli 2020 betreffende dividenduitkeringen tijdens de COVID‐19-pandemie en tot intrekking van Aanbeveling ECB/2020/19 (PB C 251 van 31.7.2020, blz. 1)

ECB/2020/39Besluit (EU) 2020/1331 van de Europese Centrale Bank van 15 september 2020 houdende benoeming van hoofden van arbeidseenheden met het oog op de vaststelling van deskundigheids- en betrouwbaarheidsbesluiten en tot intrekking van Besluit (EU) 2017/936 (PB L 312 van 25.9.2020, blz. 34)

ECB/2020/40Besluit (EU) 2020/1332 van de Europese Centrale Bank van 15 september 2020 tot benoeming van hoofden van arbeidseenheden met het oog op de vaststelling van gedelegeerde besluiten betreffende de significantie van onder toezicht staande entiteiten en tot intrekking van Besluit (EU) 2017/937 (PB L 312 van 25.9.2020, blz. 36)

ECB/2020/41Besluit (EU) 2020/1333 van de Europese Centrale Bank van 15 september 2020 houdende de benoeming van hoofden van arbeidseenheden met het oog op de vaststelling van gedelegeerde eigenvermogenbesluiten en tot intrekking van Besluit (EU) 2018/547 (PB L 312 van 25.9.2020, blz. 38)

ECB/2020/42Besluit (EU) 2020/1334 van de Europese Centrale Bank van 15 september 2020 houdende benoeming van hoofden van arbeidseenheden met het oog op de vaststelling van gedelegeerde besluiten inzake krachtens nationaal recht toegewezen toezichtbevoegdheden en tot intrekking van Besluit (EU) 2019/323 (PB L 312 van 25.9.2020, blz. 40)

ECB/2020/43Besluit (EU) 2020/1335 van de Europese Centrale Bank van 15 september 2020 houdende benoeming van hoofden van arbeidseenheden met het oog op de vaststelling van gedelegeerde besluiten betreffende paspoortprocedures, de verwerving van gekwalificeerde deelnemingen en de intrekking van vergunningen van kredietinstellingen en tot intrekking van Besluit (EU) 2019/1377 (PB L 312 van 25.9.2020, blz. 42)

ECB/2020/44Besluit (EU) 2020/1306 van de Europese Centrale Bank van 16 september 2020 betreffende de tijdelijke uitsluiting van bepaalde blootstellingen met betrekking tot centrale banken van de maatstaf van totale blootstelling vanwege de COVID-19-pandemie (PB L 305 van 21.9.2020, blz. 30)

ECB/2020/62Aanbeveling van de Europese Centrale Bank van 15 december 2020 betreffende dividenduitkeringen tijdens de COVID‐19-pandemie en tot intrekking van Aanbeveling ECB/2020/35 (PB C 437 van 18.12.2020, blz. 1)

Wijziging 1/2020 van 23 juli 2020 van het reglement van orde van de raad van toezicht van de Europese Centrale Bank (PB L 241 van 27.7.2020, blz. 43)