Avant-propos de M. Mario Draghi, président de la BCE

Après cinq ans, les effets bénéfiques de la supervision bancaire européenne sont manifestes. Dix-neuf modèles nationaux ont convergé en un ensemble européen de pratiques prudentielles. Une meilleure harmonisation des règles et une transparence accrue ont par ailleurs favorisé l’égalité de traitement des banques au sein de la zone euro.

Les autorités de surveillance prudentielle ont désormais une vue plus complète du système bancaire. Chaque banque de la zone euro peut être examinée par rapport à un grand nombre de ses pairs, ce qui permet une comparaison efficace des différents modèles d’activité et profils de risque. Dans le même temps, il est devenu plus facile de surveiller les relations et les effets de contagion transfrontière, ce qui a approfondi notre compréhension non seulement des risques qui existent au niveau des banques mais aussi des risques systémiques qui émergent au sein du secteur bancaire.

Ces progrès ont joué un rôle essentiel dans le renforcement de la capacité de résistance du secteur bancaire européen. Le ratio de fonds propres de base de catégorie 1 (CET 1) des banques est passé de 11,3 % fin 2014 à 14,1 % en 2018. Des avancées ont été réalisées dans la réduction du volume des actifs gérés en extinction, le volume de prêts non performants (non-performing loan, NPL) s’étant contracté de 300 milliards d’euros sur la même période. Le financement et la liquidité se sont également stabilisés.

Les banques restent toutefois confrontées à des défis de taille. La rentabilité est demeurée faible en 2018, ce qui altère leur capacité à octroyer des prêts à l’économie. Entre 2016 et 2018, les banques de la zone euro qui présentaient les meilleurs résultats ont compensé la baisse de leurs marges d’intérêts en accordant davantage de crédits, tandis que les banques qui se portaient moins bien ont réduit leur encours de prêts.

Minimiser les capacités excédentaires et diminuer les coûts permet d’améliorer la rentabilité. À cette fin, il est également nécessaire de réduire davantage le volume des NPL restants ainsi que les pertes cachées et les incertitudes relatives à la valorisation de certains actifs financiers complexes, notamment, mais pas exclusivement, les actifs de niveau 3. À l’avenir, les banques et les autorités de surveillance et de réglementation devront poursuivre leur collaboration autour de ces questions, tout en s’assurant que les banques respectent des normes élevées en matière de gestion des risques.

Il est tout aussi essentiel de mettre en place un cadre réglementaire et institutionnel cohérent favorisant une forte intégration transfrontière. Un secteur bancaire plus intégré serait propice à la consolidation transfrontière et à l’approfondissement du partage du risque privé au sein de la zone euro, ce qui affermirait la stabilité de l’environnement macroéconomique. Les autorités de réglementation et de surveillance devraient davantage favoriser une plus grande unification du cadre prudentiel afin d’empêcher le cloisonnement des fonds propres réglementaires et de la liquidité.

Ces efforts vont de pair avec le nécessaire processus d’achèvement de l’union bancaire. La surveillance bancaire européenne doit être étayée par un cadre de résolution solide et un système d’assurance des dépôts efficace qui garantissent l’intégrité du marché bancaire unique.

Entretien introductif avec Andrea Enria, président du conseil de surveillance prudentielle

Vous êtes devenu président du conseil de surveillance prudentielle de la BCE en janvier 2019. Comment comptez-vous assumer cette fonction centrale ?

Tout d’abord, Danièle Nouy, Sabine Lautenschläger et l’ensemble de nos collègues, à la fois ici à la BCE et dans les autorités compétentes nationales (ACN), ont fait un excellent travail dans la mise en place d’une organisation qui fonctionne bien. Je n’ai donc pas à réinventer la roue. Il faudra conserver des normes de surveillance prudentielle élevées, dans le prolongement de l’approche rigoureuse et exigeante définie au cours de la phase de mise en place.

La création d’un mécanisme de surveillance unique est une avancée fondamentale, mais nous devons admettre que nous n’avons toujours pas achevé l’intégration du marché bancaire européen. Tout progrès dans ce domaine nécessitera la levée d’obstacles législatifs, ce qui n’est évidemment pas de notre ressort. Je pense tout de même que nous devons tout faire pour favoriser l’instauration de l’union bancaire comme juridiction unique, une juridiction unique en matière de réglementation et de supervision bancaires. Nous poserions ainsi les fondations d’un véritable marché domestique pour les banques européennes.

Nous ne devons garder qu’une chose à l’esprit, ceux pour qui nous travaillons, c’est-à-dire les citoyens, les déposants, les investisseurs et les emprunteurs européens ainsi que l’économie dans son ensemble. Nous travaillons pour eux, nous sommes responsables devant eux. Ceci me tient beaucoup à cœur, et je considère que nous avons de bonnes raisons d’être aussi transparents que possible. Nos activités doivent pouvoir être comprises de tous, notamment leurs conséquences positives pour chacun. Les banques doivent être en mesure de comprendre et d’anticiper nos politiques et les mesures que nous prenons. Cela vaut aussi pour les investisseurs. Le monde dans lequel nous vivons désormais repose sur le renflouement interne : si une banque se retrouve en difficulté, les investisseurs devront supporter des pertes. Il est donc essentiel qu’ils comprennent mieux les risques qu’ils prennent.

Dès le début de votre mandat, vous avez dû gérer la situation d’une banque en difficulté. Comment s’est passée votre première expérience avec le nouveau cadre européen de gestion des crises ?

Ce qui m’a le plus marqué, c’est l’implication de notre personnel. Tout le monde a travaillé très dur, pendant toute la période des fêtes de Noël et du Nouvel An. Tout le monde savait ce qui était en jeu et à quel point les perturbations d’une banque peuvent influer sur la vie de chacun. En situation de crise, c’est très important. Tous les processus ont fonctionné sans heurt et l’ensemble des autorités concernées ont œuvré de façon coordonnée.

Ceci dit, des progrès restent possibles. Lorsque nous, autorités de surveillance, avons à gérer une crise, nous devons travailler dans les limites fixées par la réglementation en vigueur. Or, cette réglementation continue de varier d’un pays à l’autre. La directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) n’a, par exemple, pas été transposée uniformément dans le droit national. De même, chaque pays a sa propre législation en ce qui concerne l’insolvabilité. Cela signifie que les outils à notre disposition en cas de crise ne sont pas les mêmes dans tous les pays. Nous ne pouvons donc pas garantir qu’une sortie harmonieuse du marché sera possible dans tous les cas, ce qui pose problème, en particulier pour les banques transfrontière. L’absence, parfois, de dispositions relatives à la liquidité en cas de résolution est une autre difficulté, qui a été mise en évidence récemment. Nous avons encore beaucoup à faire pour nous préparer en vue des crises futures.

Tournons-nous vers l’avenir. Le prochain bouleversement à l’horizon est le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne. Quelle est votre opinion à ce sujet ?

Pour moi qui ai étudié au Royaume-Uni et par la suite vécu à Londres pendant douze ans, le Brexit est un événement navrant. Sur la base de cette expérience, je peux d’ailleurs dire que l’image de l’Union européenne répandue au Royaume-Uni n’est pas toujours fidèle à la réalité. Nombreux sont ceux qui semblent surestimer les coûts, et sous-estimer les avantages, d’une Europe unie.

S’agissant du secteur bancaire, le Brexit va apporter de nombreux changements. Beaucoup de banques vont relocaliser leurs activités dans la zone euro, ce qui va transformer le paysage bancaire. Cela soulève de nombreuses questions, en particulier quant à la réglementation et à la surveillance des filiales dans les pays tiers ou des entreprises d’investissement. Les banques et les autorités de réglementation et de surveillance ont dû se préparer en vue du Brexit et nous aurons encore beaucoup à faire après le Brexit. Je reste toutefois confiant : nous parviendrons à relever le défi, grâce notamment à notre coopération efficace avec les autorités de surveillance du Royaume-Uni.

Quels autres défis se posent aux banques ?

Il est évident que les défis ne manquent pas pour les banques. Elles doivent continuer d’assainir leurs bilans, repenser leurs modèles d’activité, améliorer leur gouvernance et garantir leur capacité de résolution. Et il ne s’agit là que des défis passés et actuels.

À l’avenir, les banques devront également suivre de près les évolutions des marchés financiers. La liquidité est abondante et bon marché depuis un certain temps déjà. Cette situation, associée à la faiblesse des bénéfices, a poussé les banques à prendre davantage de risques. Elles devraient cependant rester prudentes, les niveaux élevés de valorisation des actifs et la réduction des primes de risque ne devant pas être considérés comme acquis. Les choses pourraient changer de façon complètement inattendue. Les primes de risque et de terme pourraient augmenter soudainement et porter atteinte aux banques en entamant leurs bénéfices, leur liquidité et leurs fonds propres. À terme, les risques de financement et de marché deviendront probablement plus concrets. En tant qu’autorité de surveillance, nous prenons ces risques très au sérieux, et les banques devraient faire de même.

Vous venez d’évoquer la gouvernance comme axe de travail pour les banques. À quel point est-elle importante ?

Les banques détiennent désormais davantage de capitaux de meilleure qualité ainsi que davantage de liquidité et elles ont retrouvé des sources de financement plus stables. Tout cela est cependant insuffisant si une banque pâtit d’une gouvernance médiocre, de la vision à court terme de ses dirigeants ou d’une culture hasardeuse. Les banquiers doivent donc garder deux choses à l’esprit : les bénéfices à court terme ne doivent pas être la principale finalité des opérations bancaires, la poursuite de l’activité des banques dans la longue durée étant, elle, essentielle. La pérennité des banques est fondamentale. Les bénéfices à court terme obtenus au détriment des intérêts à long terme des clients, des actionnaires et des contribuables sont non seulement inacceptables d’un point de vue social, mais vont également à l’encontre des intérêts des banques elles-mêmes. La série de scandales et d’affaires de blanchiment d’argent révélés récemment en est une bonne illustration.

Il est maintenant communément admis que les temps sont durs pour les banques. Que peuvent nous apprendre les banques qui se portent toujours bien ?

Un certain nombre de banques de la zone euro ont en effet de meilleurs résultats que leurs pairs. Qu’ont-elles en commun ? À première vue, pas grand-chose : elles sont toutes très différentes les unes des autres. Il n’existe apparemment pas de stratégie « miracle » pour devenir rentable, mais il est indispensable d’avoir une stratégie. L’unique point commun de ces banques en bonne santé est leur bonne maîtrise de ce que nous appelons le pilotage stratégique. Elles sont en mesure de définir une stratégie et de la mener à bien. Il ne s’agit pas simplement de ce qu’elles font, mais de comment elles le font. Voilà ce qu’elles nous enseignent.

Nous devons aussi reconnaître qu’un problème structurel persiste sur les marchés bancaires européens : de nombreuses banques ont été renflouées, mais elles ne sont pas si nombreuses à avoir effectivement quitté le marché. Le marché bancaire européen reste de ce fait saturé, ce qui pèse sur la rentabilité. Dans d’autres secteurs, la consolidation a joué un rôle décisif dans l’élimination de la capacité excédentaire accumulée à l’approche de la crise.

Puisque vous évoquez les changements à apporter à la structure des marchés, que pensez-vous de la numérisation ? Est-elle un défi, une chance, les deux à la fois ?

Le progrès technologique représente toujours un processus complexe et difficile à prévoir, mais qui offre des chances à saisir. La numérisation peut aider les banques à être plus efficaces et à débloquer de nouvelles sources de revenu. Elle est propice à la simplification et à l’accélération des processus et permet aux banques de proposer de meilleurs services et de nouveaux produits à leurs clients. Si les banques parviennent à se saisir de ces chances, elles s’en porteront mieux. Si elles ne réagissent pas, toutefois, d’autres le feront, petites « jeunes pousses » Fintech flexibles ou grandes entreprises technologiques déjà établies. Voilà le défi que les banques doivent relever.

Il n’appartient évidemment pas aux autorités de réglementation ou de surveillance de protéger les banques en place de concurrents plus efficaces. Cela dit, il existe également de nouveaux risques, en matière de cybercriminalité notamment. Nous devons rester très vigilants face à ces nouveaux risques et déterminer si les règles doivent être adaptées en conséquence. Dans le même temps, la numérisation peut aider les autorités de réglementation et de surveillance à être plus efficaces et contribue à réduire les coûts de mise en conformité, en particulier pour les entreprises plus petites et moins complexes. Autrement dit, des possibilités s’offrent également à nous.

La mise à jour des règles est le sujet central depuis le début de la crise. Que pensez-vous de la réforme réglementaire : est-elle allée trop loin, comme certains l’affirment, ou est-elle insuffisante ?

Cette réforme était nécessaire. La crise a mis en évidence un grand nombre de lacunes dans le cadre réglementaire, que nous avons dû combler. Je pense que le « paquet réglementaire » proposé par le G20 est équilibré et a permis d’améliorer nettement la sécurité et la solidité des banques, en calibrant et en appliquant progressivement les exigences pour éviter tout effet indésirable sur l’octroi de crédits et la croissance réelle. Certaines juridictions sont allées au-delà des exigences fixées par les normes internationales dans certains domaines et sont en train de réexaminer leurs choix. De manière générale, je pense que nous devons résister aux pressions nous incitant à assouplir les exigences en période favorable. Comme je l’ai déjà dit, les banques doivent rejeter toute réflexion à court terme. Il en va de même pour les autorités de réglementation. Nous devons penser à la stabilité du système sur le long terme et éviter d’élaborer la réglementation selon une approche pro-cyclique.

Même s’il est vrai que le corpus réglementaire révisé est assez complexe. Nous devons donc surveiller les effets produits et l’adapter si nécessaire. La priorité est cependant d’achever la mise en œuvre cohérente des réformes à travers le monde.

En Europe, la version finale du « paquet » bancaire, qui façonnera le paysage réglementaire des prochaines années, est presque achevée. Êtes-vous satisfait du résultat ?

Le « paquet » bancaire constitue un texte législatif essentiel, notamment parce qu’il transpose les normes de Bâle dans le droit européen. L’impression générale est favorable, mais la législation proposée s’écarte des normes internationales sur plusieurs points. C’est par exemple le cas pour certains aspects techniques touchant au ratio de levier, au ratio structurel de liquidité à long terme et aux nouvelles règles relatives aux portefeuilles de négociation des banques. La concurrence ne sera donc pas aussi équilibrée qu’elle aurait pu l’être.

Pour ce qui concerne l’Union européenne, je pense que le « paquet » bancaire aurait pu être plus ambitieux dans la perspective d’une véritable intégration du secteur bancaire, au moins au sein de l’union bancaire. Si nous souhaitons mettre en place une juridiction bancaire unique, nous devons résister à la tentation du cloisonnement. Les groupes bancaires doivent être en mesure de répartir leurs fonds propres réglementaires et leur liquidité librement au sein de la zone euro. Malheureusement, le champ d’application des dérogations, au niveau national, aux exigences de fonds propres et de liquidité au sein des groupes bancaires reste étroit dans le « paquet » bancaire. J’espère que les législateurs rectifieront leur approche dans un avenir proche, à mesure que de nouvelles étapes seront franchies vers l’achèvement de l’union bancaire.

Que manque-t-il encore pour disposer d’un secteur bancaire véritablement européen ?

Il est évident qu’en l’absence d’un filet de sécurité vraiment européen, les autorités nationales continueront d’hésiter à autoriser la gestion intégrée des fonds propres et de la liquidité au sein des groupes bancaires transfrontière qui opèrent dans l’union bancaire. Des progrès ont été faits dans l’instauration d’un mécanisme de soutien pour le fonds de résolution unique, mais le débat politique sur la mise en place du troisième pilier de l’union bancaire - le système européen d’assurance des dépôts - reste semé d’embûches. Je pense que le clivage entre le « camp de la réduction des risques », qui estime qu’il faut d’abord réduire les risques avant de définir des garanties communes, et le « camp du partage des risques », pour qui le moment est venu pour une assurance des dépôts intégrée, est trompeur : ces deux objectifs sont intimement liés. L’Union européenne devrait donc faire ce en quoi elle excelle et établir une feuille de route claire, qui affirme la force des liens existant entre les éléments de la réforme devant encore être mis en place. Cela nous permettrait d’avancer sur l’ensemble de ces éléments interdépendants.

1 Mise en œuvre du modèle de surveillance prudentielle du MSU

1.1 Établissements de crédit : principaux risques et résultats globaux

Principaux risques dans le secteur bancaire

La supervision bancaire de la BCE, en étroite collaboration avec les autorités nationales de surveillance, a réalisé son exercice annuel de détection et d’évaluation des risques et a mis à jour la cartographie des risques du mécanisme de surveillance unique (MSU), qui décrit les principaux risques auxquels font face les banques de la zone euro sur un horizon de deux à trois ans. Au cours de la période considérée, une expansion généralisée de l’activité économique dans la zone euro a favorisé la rentabilité des banques et l’assainissement de leurs bilans. Cela a contribué au renforcement de la capacité de résistance du secteur bancaire de la zone euro et à l’atténuation des risques, en particulier ceux qui ont trait aux prêts non performants (non-performing loans, NPL) existants et à la faiblesse générale des taux d’intérêt. Le niveau agrégé actuel de NPL dans la zone euro n’en reste pas moins beaucoup trop élevé par rapport aux normes internationales.

À l’inverse, les incertitudes géopolitiques et le risque de revalorisation sur les marchés financiers se sont accentués depuis 2017. L’avancée constante de la numérisation exacerbe par ailleurs les risques relatifs aux systèmes informatiques des banques (souvent anciens) et à la cybercriminalité (cf. graphique 1).

Les incertitudes géopolitiques concernant, entre autres, la situation politique de plusieurs pays de la zone euro, la montée du protectionnisme commercial et les évolutions défavorables dans certaines économies de marché émergentes, qui peuvent toutes avoir des conséquences fâcheuses pour les marchés financiers et les perspectives économiques, se sont accentuées au cours de la période sous revue. Concernant le Brexit, nous ne savons toujours pas avec certitude si un accord de retrait sera en vigueur à la date officielle de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne et, par extension, s’il y aura une période de transition. Les banques et les autorités de surveillance doivent donc se préparer à tous les scénarios possibles.

Malgré une amélioration notable de la qualité des actifs ces dernières années, les niveaux élevés de NPL restent une source d’inquiétude pour un grand nombre de banques de la zone euro. Du fait de la mise en œuvre en cours de stratégies de réduction de ces NPL, ces banques ont déjà fait de nets progrès dans la diminution de leurs encours, le ratio de NPL des établissements importants ayant diminué de 8 % en 2014 à 4,2 % au troisième trimestre 2018. Le niveau agrégé actuel de NPL reste cependant élevé et de nouveaux efforts doivent être accomplis pour traiter le problème de manière satisfaisante dans la zone euro.

En outre, la poursuite de la quête du rendement par les banques pourrait accroître la probabilité d’une accumulation des NPL à l’avenir. Les banques de la zone euro ont fait état d’un assouplissement des critères d’octroi de crédit en 2018, même si cette tendance s’est atténuée au dernier trimestre de l’année ^[1]. Elles semblent par ailleurs financer des secteurs plus risqués et accepter des niveaux de protection plus faibles. L’octroi de prêts à effet de levier dans la zone euro a atteint un nouveau sommet en 2017, les prêts « à clauses allégées » constituant une proportion inédite des volumes de prêts consentis.

Dans le contexte actuel d’accélération de la numérisation, la cybercriminalité et les incidents informatiques constituent un danger de plus en plus sérieux pour les banques. Celles-ci sont soumises à des pressions de plus en plus fortes les incitant à investir dans leur infrastructure informatique de base et à la moderniser, afin d’accroître l’efficacité et d’améliorer la qualité de l’expérience client, ce qui leur permettrait de tenir tête aux sociétés Fintech/Bigtech. Elles sont par ailleurs confrontées à une multiplication des menaces informatiques.

La quête généralisée de rendement, le volume important de liquidités et la réduction des primes de risque ont augmenté le risque d’une brusque revalorisation sur les marchés financiers, risque également démultiplié par le niveau élevé des incertitudes géopolitiques. En moyenne, la soutenabilité de la dette du secteur public a été consolidée dans la zone euro, grâce à une dynamique conjoncturelle positive. Plusieurs pays sont toutefois toujours confrontés à d’importants déséquilibres en termes de stocks qui les rendent vulnérables à une possible réévaluation du risque souverain.

Les perspectives économiques favorables pendant la période considérée ont consolidé les niveaux de rentabilité des banques, même s’ils restent contenus. La longue période de faibles taux d’intérêt a soutenu l’économie, mais a également mis les marges d’intérêts des banques à rude épreuve. Globalement, les établissements prévoient un redressement de leurs produits nets d’intérêts en 2019 et 2020. Beaucoup s’attendent toutefois à ce que les bénéfices, mesurés en termes de rendement des fonds propres, restent faibles dans les prochaines années.

Les résultats du test de résistance mené à l’échelle de l’Union européenne (UE) sous la coordination de l’Autorité bancaire européenne (ABE) montrent que les trente-trois plus grandes banques sous la supervision directe de la BCE ont encore renforcé leur résilience au cours des deux dernières années. Grâce aux efforts menés en vue du traitement des actifs gérés en extinction et de l’accumulation méthodique de fonds propres, les banques se sont engagées dans le test de résistance en disposant d’une assise en capital moyenne beaucoup plus solide, les fonds propres de base de catégorie 1 (fonds propres CET1) s’élevant à 13,7 %, contre 12,2 % avant le test mené en 2016.

Pour les trente-trois banques les plus importantes supervisées directement par la BCE, le scénario adverse a donné lieu à une baisse totale des fonds propres CET1 de 3,8 points de pourcentage sur la base des ratios de fonds propres cibles ^[2], soit 0,5 point de pourcentage de plus que lors du test de résistance 2016. Cette variation comprend l’incidence, à hauteur de 0,3 point de pourcentage, de l’application initiale de la norme IFRS 9 (International Financial Reporting Standards, normes internationales d’information financière), qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2018. Elle reflète également l’utilisation d’un scénario macroéconomique plus pessimiste et d’une méthodologie plus sensible au risque qu’en 2016. Tous ces facteurs contrebalancent les effets positifs découlant de l’amélioration de la qualité des actifs liée à la réduction notable des volumes de NPL.

En dépit de la diminution plus marquée des fonds propres, le ratio de fonds propres était plus élevé à la fin du test de résistance 2018 qu’à l’issue du scénario adverse utilisé en 2016, à 9,9 % contre 8,8 %. La capacité de résistance des banques participantes face aux chocs macroéconomiques s’est donc en effet améliorée. L’exercice a toutefois révélé des vulnérabilités chez certaines banques, sur lesquelles les autorités de surveillance travailleront en 2019.

La BCE a mené son propre test de résistance auprès de cinquante-quatre banques qu’elle supervise directement, mais qui ne faisaient pas partie de l’échantillon de trente-trois banques de l’ABE. Les résultats du test font apparaître que la capitalisation de ces banques s’est également renforcée, ce qui améliore leur capacité à absorber les chocs financiers. Du fait de l’augmentation continue des fonds propres ces dernières années, les banques disposaient d’un ratio CET1 moyen plus élevé au début du test de résistance, à 16,9 %, contre 14,7 % en 2016. À l’issue du test, leur ratio CET1 moyen était plus élevé qu’en 2016, à 11,8 %, contre 8,5 % ^[3].

Priorités prudentielles du MSU

Les priorités prudentielles du MSU, qui définissent les domaines majeurs de la supervision bancaire au cours d’une année donnée, sont débattues et approuvées par le conseil de surveillance prudentielle de la BCE. Elles se fondent sur l’évaluation des principaux risques auxquels les banques soumises à la surveillance prudentielle font face et tiennent compte des évolutions les plus récentes de l’environnement économique, réglementaire et prudentiel. Les priorités, qui sont revues chaque année, sont un outil essentiel pour permettre une coordination harmonisée, proportionnée et efficace des actions prudentielles dans l’ensemble des banques, contribuant ainsi à assurer une égalité de traitement et à renforcer les effets de la surveillance prudentielle (cf. Figure 1).

Résultats globaux des établissements importants en 2018

En 2018, près l’embellie de 2017, la rentabilité des banques de la zone euro est restée relativement stable. La rentabilité financière annuelle des établissements importants a peu varié, s’établissant à 6,9 %, contre 7,0 % en 2017 et 5,4 % en 2016. Toutefois, cette stabilité globale des niveaux de rentabilité dissimule des différences considérables entre les banques. Les actions de nombreuses banques cotées en bourse s’échangent par ailleurs toujours à des ratios cours/valeur comptable inférieurs à 1, signalant que de nouvelles mesures sont nécessaires pour répondre aux attentes des investisseurs.

En 2018, deux grands facteurs ont influencé les revenus agrégés des banques. Les bénéfices d’exploitation avant dépréciation, qui avaient augmenté en 2017, ont enregistré une forte contraction (7,1 %) au cours des neuf premiers mois de 2018. Cette baisse a été en grande partie compensée par un net déclin des dépréciations (-31,8 % par rapport à 2017).

La diminution du revenu net des activités de marché par rapport aux trois premiers trimestres de 2017 (-50 %) ^[5] a été le principal moteur de la chute des bénéfices d’exploitation avant dépréciation. En revanche, le revenu net tiré des frais et commissions a de nouveau augmenté et s’est établi 1,4 % au-dessus de la valeur enregistrée au cours des trois premiers trimestres de 2017, tandis que, sur la même période, les produits nets d’intérêts sont restés globalement stables (-0,1 %).

La stabilité des produits nets d’intérêts masque deux tendances sous-jacentes, l’augmentation des volumes de prêts ayant été en partie compensée par la baisse des marges d’intérêts. Le volume des prêts a crû de 2,8 % entre le troisième trimestre 2017 et le troisième trimestre 2018, le segment des institutions financières (prêts aux établissements de crédit : +3,7 % ; prêts aux autres entreprises financières : +12,1 %) et le segment des sociétés non financières (+3,3 %) présentant la croissance la plus dynamique. Sur les trois premiers trimestres 2018, les produits nets d’intérêts ont augmenté dans environ la moitié des établissements importants et baissé dans l’autre moitié.

Les charges d’exploitation ont progressé de 2,0 % sur la même période par rapport aux montants enregistrés en 2017, en dépit des mesures de restructuration récemment mises en œuvre par plusieurs banques de la zone euro.

1.2 Travaux sur les prêts non performants (NPL)

1.2.1 La situation en Europe

L’encours des NPL inscrits au bilan des établissements importants, qui s’élevait à 1 000 milliards d’euros début 2015, a baissé pour s’établir à 628 milliards d’euros au troisième trimestre 2018. Entre le troisième trimestre 2017 et le troisième trimestre 2018, il s’est contracté de 131 milliards d’euros, le ratio brut de NPL ayant diminué de 1 point de pourcentage, à 4,2 %. La diminution du volume de NPL s’est accélérée au cours des deux dernières années et a été particulièrement rapide dans les pays présentant des ratios de NPL élevés.

Le niveau agrégé de NPL dans le secteur bancaire européen reste néanmoins élevé au regard des normes internationales et l’assainissement des bilans prendra plus de temps.

Les travaux concernant les NPL ont fait partie des grandes priorités de la supervision bancaire de la BCE en 2018 et resteront au centre des préoccupations en 2019, engageant, sur la base des résultats obtenus à ce jour, le dialogue avec les établissements concernés afin de définir dans un cadre harmonisé des attentes prudentielles propres à chacun d’entre eux. L’objectif est de garantir la poursuite des progrès dans la réduction des risques existants et de parvenir à moyen terme à une couverture cohérente des encours de NPL, existants comme nouveaux.

S’agissant des statistiques relatives aux NPL, la BCE publie ses statistiques bancaires prudentielles ^[6] chaque trimestre, notamment des données sur la qualité des actifs à l’attention des établissements importants. Le tableau 1 illustre la baisse des niveaux de NPL entre 2017 et 2018.

Dans la zone euro, les ratios de NPL restent extrêmement variables d’un pays à l’autre, comme le montre le tableau 2. Les établissements importants grecs, chypriotes et portugais présentent les ratios de NPL les plus élevés (avec des moyennes pondérées par pays de 43,4 %, 20,7 % et 14,5 %, respectivement, au troisième trimestre 2018). En tendance, le ratio de NPL a beaucoup diminué en glissement annuel pour les établissements importants à Chypre (-13,3 points de pourcentage), en Slovénie (-5,3 points de pourcentage), en Irlande (-3,7 points de pourcentage), au Portugal (-3,6 points de pourcentage), en Grèce (-3,2 points de pourcentage) et en Italie (-2,5 points de pourcentage). Au troisième trimestre 2018, le plus grand encours de NPL était détenu par les établissements importants italiens, avec 153 milliards d’euros contre, par ordre décroissant, 130 milliards en France, 95 milliards en Espagne et 90 milliards en Grèce.

1.2.2 Rôle de la supervision bancaire de la BCE dans la stratégie globale de résolution des NPL dans l’UE

Les NPL pesant sur la rentabilité des banques et accaparant des ressources précieuses, ce qui limite la capacité des banques à octroyer de nouveaux prêts, il est essentiel pour l’économie dans son ensemble de traiter les risques relatifs aux volumes élevés de NPL. Les difficultés du secteur bancaire peuvent se propager rapidement à d’autres secteurs de l’économie et influer négativement sur les perspectives d’emploi et de croissance. La BCE, conformément au mandat qui lui est conféré d’aider à garantir la sécurité et la solidité du système bancaire européen, recommande donc aux banques de faire davantage pour réduire leurs stocks de NPL.

La supervision bancaire de la BCE a mis au point un cadre prudentiel relatif aux NPL, constitué de trois éléments stratégiques, qui visent soit à résorber directement les encours de NPL existants, soit à prévenir l’accumulation de nouveaux NPL :

• des lignes directrices en ce qui concerne les prêts non performants, pour tous les établissements importants, qui présentent les attentes prudentielles qualitatives en matière de gestion et de résorption des NPL ;
• un cadre permettant de réduire les encours de NPL dans le cadre du dialogue prudentiel, comprenant : a) une évaluation des stratégies de réduction des NPL de chaque banques, et b) des attentes prudentielles propres à chacune d’elles, destinées à garantir un provisionnement adéquat des NPL existants ;
• un addendum aux lignes directrices de la BCE pour les banques en ce qui concerne les prêts non performants, présentant les attentes prudentielles quantitatives visant l’adoption de pratiques de provisionnement en temps utile pour les nouveaux NPL.

Le cadre a été conçu par un groupe de travail spécialisé, composé de représentants des ACN et de la BCE. L’ABE était également représentée en qualité d’observateur. Un groupe de haut niveau sur les NPL, présidé par Sharon Donnery (vice-gouverneur de la Banque centrale d’Irlande), a guidé les travaux du groupe de travail. Ce groupe de haut niveau s’est réuni seize fois entre 2015 et 2018 pour débattre des propositions relatives à la conception et à la mise en œuvre du cadre prudentiel relatif aux NPL. La présidente a rendu compte des travaux de ce groupe devant le conseil de surveillance prudentielle à quatorze reprises et cinq fois devant le Conseil des gouverneurs. Son mandat ayant été rempli, le groupe de travail a été dissous fin 2018 et l’application du cadre prudentiel relatif aux NPL a été confiée aux fonctions de la supervision bancaire de la BCE.

Relever le défi posé par les NPL nécessite cependant d’aller bien au-delà de l’action prudentielle. Les autorités nationales et les institutions européennes doivent unir leurs forces. Le rapport de synthèse de la BCE sur les pratiques nationales en matière de NPL, dont la dernière version a été publiée en juin 2017, l’a également souligné. Le Conseil « Affaires économiques et financières » l’a par ailleurs reconnu en juillet 2017, lors de l’adoption par les ministres des Finances d’un plan d’action pour la lutte contre les prêts non performants en Europe. Selon ce plan, des actions sont nécessaires dans les trois domaines suivants : supervision bancaire, réformes des cadres applicables en matière d’insolvabilité et de recouvrement des dettes, et développement de marchés secondaires. En novembre 2018, la Commission européenne a publié le Troisième rapport d’étape concernant le plan d’action, qui indique que des progrès importants ont été accomplis dans sa mise en œuvre. La supervision bancaire de la BCE a contribué activement à de nombreuses initiatives relatives aux NPL dans les trois domaines susmentionnés, notamment dans les domaines exposés dans le plan d’action, en collaboration étroite avec les parties prenantes responsables de ces initiatives.

Dans ce contexte, la supervision bancaire de la BCE a conclu conjointement avec les institutions européennes compétentes, notamment la Commission européenne, qu’il était nécessaire de garantir la complémentarité entre a) la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil amendant le règlement (UE) n° 575/2013 concernant la couverture minimale des pertes sur les expositions non performantes, et b) l’Addendum aux lignes directrices de la BCE pour les banques en ce qui concerne les prêts non performants.

La supervision bancaire de la BCE a par ailleurs apporté son aide à l’ABE pour la publication des lignes directrices sur la gestion des prêts non performants et des expositions restructurées ainsi que des lignes directrices sur la déclaration des expositions non performantes et restructurées. Ces lignes directrices doivent être appliquées par l’ensemble des établissements de crédit de l’UE. Les établissements moins importants, de leur côté, devront mettre en œuvre ces lignes directrices de façon proportionnée, comme elles le prévoient. De plus, la BCE, en étroite collaboration avec l’ABE et le Conseil de résolution unique (CRU), a assisté les services de la Commission européenne dans la préparation d’un projet technique de mise en place de sociétés nationales de gestion de portefeuille, qui a été publié en mars 2018.

Enfin, la supervision bancaire de la BCE a maintenu sa collaboration avec l’ABE en vue du renforcement des normes de souscription des nouveaux prêts. Elle s’est également jointe au groupe de travail du CERS qui a rédigé le rapport relatif aux approches macroprudentielles en matière de prêts non performants, qui porte sur le rôle que peut jouer la politique macroprudentielle pour éviter l’augmentation des volumes de NPL dans le système.

1.2.3 Éléments-clés de l’approche prudentielle des NPL de la supervision bancaire de la BCE

Stratégies des banques en matière de réduction des NPL : progrès réalisés et état des lieux

En mars 2017, la BCE a publié des lignes directrices pour les banques en ce qui concerne les NPL. Dans le prolongement de ces lignes directrices, il a été demandé aux établissements importants présentant des encours proportionnellement plus élevés de NPL et d’actifs saisis de soumettre à la supervision bancaire de la BCE des stratégies de réduction. À cet égard, les lignes directrices relatives aux NPL constituent le fondement du dialogue prudentiel continu avec chaque banque. Les banques elles-mêmes sont responsables de la mise en œuvre de stratégies appropriées de traitement des prêts non performants et de la gestion de leurs portefeuilles de prêts non performants. Elles disposent pour cela d’un large éventail d’options stratégiques (résolution ou recouvrement des NPL, cessions de portefeuilles, etc.).

Ces stratégies doivent contenir des objectifs de réduction des NPL au niveau des portefeuilles sur un horizon de trois ans. Ces objectifs sont établis par les banques elles-mêmes et communiqués aux JST. Le chapitre 2 des lignes directrices en ce qui concerne les NPL présente les meilleures pratiques en matière d’élaboration de stratégies de réduction des NPL et fournit une liste d’outils permettant leur mise en œuvre (restructuration, réductions effectives des portefeuilles, changement de type d’exposition et options juridiques). Il souligne également que les banques devraient s’assurer que leurs stratégies en matière de NPL comportent « non pas une seule option stratégique, mais plutôt des combinaisons de stratégies/d’options en vue d’atteindre au mieux leurs objectifs à court, moyen et long terme ». La meilleure combinaison d’outils dépend des caractéristiques propres aux portefeuilles de chaque banque ainsi que de la situation sur le marché et du contexte juridique dans lequel elle opère. Il est important de préciser que les dirigeants de chacune des banques déterminent librement, à partir d’une évaluation approfondie, la combinaison d’outils qu’ils veulent utiliser. La BCE n’a exprimé aucune préférence pour certains outils de réduction des NPL.

Il appartient aux JST d’examiner, remettre en cause et contrôler les progrès réalisés par les banques à l’aune de leurs objectifs de réduction des NPL. Cette fonction fait partie intégrante de leur travail de supervision régulier et du SREP. L’évaluation des stratégies par les JST cible trois grands éléments : a) le degré d’ambition, b) la crédibilité de la stratégie, et c) les aspects de gouvernance. Les évaluations se fondent sur des examens très détaillés des portefeuilles d’expositions non performantes brutes et d’actifs saisis des banques, qui peuvent être considérés globalement comme des « actifs non performants ».

Il est demandé aux banques détenant des volumes proportionnellement plus élevés de NPL de communiquer chaque trimestre aux JST des données spécifiques concernant les NPL, exposant précisément les principaux moteurs de la réduction de leurs NPL. Les JST s’appuient sur ces rapports trimestriels pour suivre les progrès réalisés par les banques et à des fins de comparaison avec les objectifs de réduction fixés dans leurs stratégies, à la fois au niveau global et au niveau des portefeuilles. Elles comparent par ailleurs les progrès réalisés par les banques par rapport aux objectifs, en termes à la fois bruts et nets des provisions, pour s’assurer que l’analyse est conduite selon une approche holistique. Dans le cadre de leurs interactions régulières avec les JST, les banques doivent rédiger et présenter un rapport de mise en œuvre deux fois par an.

Ce rapport vise à examiner les résultats des banques au regard des stratégies relatives aux NPL, sous un angle à la fois qualitatif et quantitatif. Les progrès quantitatifs peuvent être mesurés sur la base des données trimestrielles relatives aux NPL et désagrégés afin de discerner les facteurs spécifiques de réduction des NPL, par exemple les remboursements en espèces, les cessions, les réductions de créances, etc. Dès lors, une banque doit donc non seulement analyser les réductions de manière globale, mais également en repérer les déterminants au niveau des portefeuilles et comprendre les causes des bons ou mauvais résultats correspondants. En effet, une relation forte existe entre les réalisations antérieures des banques en termes de réduction des volumes de NPL et leur capacité future en la matière.

Pour rendre compte de ces aspects quantitatifs, il est recommandé aux banques de réaliser une analyse et un examen ciblés de certaines catégories ou de certains portefeuilles d’actifs problématiques spécifiques, notamment de leur incidence sur les fonds propres au niveau des portefeuilles. Les banques doivent également mettre leurs stratégies à jour régulièrement, en tenant compte de toutes les données et analyses, afin de garantir qu’elles sont crédibles, adaptées et réalistes.

Les aspects qualitatifs des progrès réalisés par les banques sont tout aussi essentiels. Leurs stratégies relatives aux NPL doivent donc se fonder sur un plan opérationnel bien défini en fixant les étapes, les mesures et les objectifs qualitatifs. Lorsqu’elles revoient leurs progrès qualitatifs, les banques doivent repérer de manière préventive tous les éventuels obstacles à la réussite de la mise en œuvre de leurs stratégies. À cet égard, les différents facteurs de réduction des NPL ne reposent pas tous sur les mêmes éléments. Par exemple, le traitement des prêts exige un cadre opérationnel solide, des ressources suffisantes et un cadre de restructuration exhaustif, alors que pour la vente de portefeuilles, il est nécessaire de disposer de données de bonne qualité, d’infrastructures informatiques complexes, d’une direction expérimentée et de conseillers financiers avisés. Les JST revoient les aspects qualitatifs des stratégies de chaque banque et leur communiquent les déficiences constatées.

Les lignes directrices en ce qui concerne les NPL mettent particulièrement l’accent sur l’importance de l’existence d’unités spécialisées de résolution des NPL, de politiques et procédures claires et d’un ensemble bien défini de moratoires. Elles soulignent également l’importance d’une totale implication et d’un engagement fort des organes de direction sur la question des NPL. Les banques doivent donc revoir leurs structures de gouvernance interne et leurs dispositifs opérationnels relatifs à la gestion des NPL. Les organes de direction doivent, par exemple, s’approprier pleinement le problème.

Accorder davantage d’importance au traitement, à la résolution et à la restructuration des NPL pourrait encourager les banques à adopter des pratiques plus prudentes en matière de risque de crédit, ce qui, avec le temps, les aiderait à appliquer à leurs activités de prêt des normes et une gouvernance plus adaptées aux risques.

Ces dernières années, les banques ont, dans l’ensemble, amélioré sensiblement leurs stratégies relatives aux NPL, comme en atteste le déclin marqué des encours dans de nombreuses banques et de nombreux pays européens. Les volumes de NPL n’en restent pas moins élevés. Par conséquent, les JST continuent de dialoguer avec les banques et de les encourager, lorsque cela est nécessaire, à accomplir de nouveaux progrès. Si certaines banques n’atteignent pas les objectifs qu’elles se sont fixés, elles sont tenues de prendre rapidement des mesures correctrices suffisantes et adéquates, dont les modalités varient selon les établissements et les pays.

La réduction des encours de NPL peut notamment se faire par restructuration (avec les remboursements en espèces correspondants), cession de portefeuilles, réduction de créances et saisie. En raison de leurs particularités, certains pays privilégient certaines modalités. Il semble cependant également y avoir des approches très variées, y compris au sein des pays, en fonction de la situation propre à chaque banque.

Le processus stratégique relatif aux NPL fait maintenant partie intégrante des processus qu’appliquent les banques présentant des encours élevés de NPL et des processus prudentiels de la supervision bancaire de la BCE. Les travaux dans le cadre de cette priorité prudentielle se poursuivront donc en 2019.

Attentes prudentielles propres à chaque banque concernant le provisionnement des encours de NPL

Le 11 juillet 2018, la BCE a annoncé de nouvelles avancées dans son approche prudentielle des encours de NPL (c’est-à-dire des expositions considérées comme non performantes selon la définition de l’ABE du 31 mars 2018). Cette approche établit un cadre uniforme dans le contexte du dialogue prudentiel, en fixant des attentes prudentielles propres à chaque banque en vue de parvenir à un provisionnement adéquat des NPL existants, consolidant ainsi la capacité de résistance du système bancaire de la zone euro dans son ensemble.

Dans ce cadre, la supervision bancaire de la BCE a intensifié le dialogue avec chaque banque afin de définir ses attentes prudentielles. Cette évaluation s’est fondée sur les ratios actuels de NPL de chaque banque ainsi que sur leurs principales caractéristiques financières, leur stratégie de réduction des NPL (le cas échéant) et un étalonnage d’établissements comparables afin de garantir un traitement uniforme. Elle tient également compte des données les plus récentes et de la capacité des banques à constituer des provisions supplémentaires.

L’ensemble des établissements importants supervisés directement par la BCE ont été évalués en vue d’établir des attentes prudentielles spécifiques, destinées à garantir des progrès réguliers dans la réduction des risques existants pour les différentes banques et à parvenir à une couverture uniforme, à moyen terme, des volumes et des flux de NPL.

Finalisation de l’addendum aux lignes directrices pour les banques en ce qui concerne les prêts non performants

Début 2018, la BCE a achevé l’addendum aux lignes directrices de la BCE pour les banques en ce qui concerne les prêts non performants. Cette publication a été précédée d’une consultation publique, qui s’est déroulée du 4 octobre au 8 décembre 2017. Le 15 mars 2018, la BCE a publié l’addendum accompagné de commentaires détaillés recueillis au cours de la consultation et d’un compte rendu présentant les réponses de la BCE.

Cet addendum complète les lignes directrices publiées le 20 mars 2017 concernant l’aspect qualitatif des NPL et spécifie les attentes prudentielles de la BCE relatives aux niveaux de provisions qu’elle juge prudents pour les nouveaux NPL. Il n’a pas de valeur contraignante et sert de base au dialogue prudentiel entre les banques importantes et la supervision bancaire de la BCE. Il porte sur les prêts classés comme non performants après le 1^er avril 2018 conformément à la définition de l’ABE.

L’addendum a été rédigé pour tenir compte de l’obligation faite aux contrôleurs bancaires, conformément à la directive sur l’adéquation des fonds propres (CRD IV), d’évaluer et de traiter les risques spécifiques aux établissements qui ne sont pas déjà couverts ou qui sont insuffisamment couverts par les exigences prudentielles obligatoires prévues par le règlement sur les exigences de fonds propres (Capital Requirements Regulation, CRR), ou « règles du pilier 1 ». En particulier, le cadre prudentiel existant requiert des autorités de surveillance qu’elles évaluent et décident si le provisionnement des banques est adéquat et rapide d’un point de vue prudentiel. L’addendum présente les attentes de la supervision bancaire de la BCE à cet égard et précise ainsi le point de départ du dialogue prudentiel. À l’instar des autres attentes prudentielles, l’addendum vient en complément de toute législation contraignante, y compris du projet de règlement visant à réviser les dispositions du CRR concernant la couverture minimale des pertes sur les expositions non performantes. La BCE a donc rédigé l’addendum en étroite collaboration avec les autres institutions européennes compétentes, telles que la Commission européenne.

Les attentes prudentielles présentées dans l’addendum tiennent compte du niveau de garantie des NPL. S’agissant des expositions totalement non garanties ou des fractions non garanties des expositions partiellement garanties, il est attendu qu’une couverture de 100 % soit atteinte dans les deux ans suivant le classement comme NPL. Pour les expositions totalement garanties ou les fractions garanties des expositions partiellement garanties, il est attendu qu’une couverture de 100 % soit atteinte, de manière progressive, dans les sept ans suivant le classement comme NPL. Les attentes relatives aux expositions garanties respectent le principe prudentiel en vertu duquel la protection contre le risque de crédit doit être mise en œuvre en temps voulu.

La mise en œuvre pratique de l’addendum doit faire partie du dialogue prudentiel, dans le cadre duquel les JST passent en revue avec chaque banque les écarts existant par rapport aux attentes en matière de provisionnement prudentiel visées dans l’addendum. Au terme de ce dialogue et compte tenu de la situation spécifique de chaque banque, la supervision bancaire de la BCE décide, au cas par cas, s’il y a lieu de prendre des mesures prudentielles et, le cas échéant, détermine lesquelles. Les conclusions de ce dialogue seront intégrées pour la première fois dans le SREP 2021. Les banques doivent mettre à profit le temps dont elles disposent pour se préparer et revoir leurs règles et critères de souscription de crédits afin de réduire la constitution de nouveaux NPL, en particulier dans les conditions économiques favorables actuelles.

1.3 Méthodologie SREP : nouvelles avancées

1.3.1 L’ICAAP et l’ILAAP devraient jouer un plus grand rôle dans l’évaluation prudentielle

Les chocs financiers qui secouent le secteur bancaire sont souvent amplifiés, voire causés, par la quantité et la qualité inadaptées du capital et de la liquidité dont disposent les banques. Deux grands processus, le processus interne d’évaluation de l’adéquation du capital (ICAAP) et le processus interne d’évaluation de l’adéquation de la liquidité (ILAAP), contribuent de façon essentielle au renforcement de la capacité de résistance des établissements. Les exigences relatives à l’ICAAP et à l’ILAAP sont présentées dans la directive CRD IV.

L’ICAAP comme l’ILAAP visent à encourager les établissements à mesurer et gérer leurs risques de capital et de liquidité de manière structurée, en adoptant des approches propres. Il ne s’agit pas seulement d’élaborer un rapport à l’intention des autorités de surveillance : l’ICAAP et l’ILAAP sont des processus internes aux banques à la fois globaux et essentiels, qui permettent à tout moment de repérer et d’évaluer, et donc de gérer et de couvrir efficacement, les risques de capital et de liquidité. Il incombe aux banques de mettre en œuvre l’ICAAP et l’ILAAP de manière proportionnée. Les deux processus doivent donc correspondre, entre autres, au modèle d’activité, à la taille, à la complexité et au niveau de risques des établissements ainsi qu’aux anticipations des marchés.

Comme l’indiquent les priorités prudentielles du MSU, l’ICAAP et l’ILAAP sont des instruments essentiels de la gestion par les établissements de l’adéquation de leur capital et de leur liquidité. Ils exigent donc une attention particulière des autorités de surveillance. Dans le cadre du SREP, la qualité et les résultats de l’ICAAP et de l’ILAAP sont pris en compte lors de l’élaboration des mesures qualitatives ou relatives au capital et à la liquidité. Un ICAAP et un ILAAP de bonne qualité réduisent l’incertitude des établissements et des autorités de surveillance concernant les risques concrets auxquels un établissement particulier est exposé. Ils rassurent par ailleurs les autorités de surveillance quant à la capacité d’un établissement de garantir l’adéquation de son capital et de sa liquidité, et donc de rester viable.

L’ICAAP et l’ILAAP seront appelés à jouer un rôle plus grand encore dans le SREP à l’avenir, en incitant les banques à continuer d’améliorer leurs processus internes. Les aspects qualitatifs et quantitatifs de l’ICAAP contribueront notamment davantage au calcul des exigences de fonds propres au titre du pilier 2 selon le risque.

1.3.2 Finalisation des guides destinés aux banques concernant la gestion de leur capital et de leur liquidité

Dans ses évaluations SREP récentes, la supervision bancaire de la BCE a constaté de sérieuses carences dans plus de la moitié des ICAAP des établissements importants et dans plus d’un tiers de leurs ILAAP. Les processus ont donc été qualifiés d’« insuffisants » ou de « faibles ». Ces ICAAP et ILAAP ne constituent une assise solide ni pour la gestion prudente du capital et de la liquidité, ni pour le calcul des exigences de fonds propres supplémentaires. Les établissements doivent donc (encore) améliorer leurs ICAAP et ILAAP.

En novembre 2018, la supervision bancaire de la BCE a publié des guides relatifs à l’ICAAP et à l’ILAAP des établissements. Ces guides joueront un rôle essentiel pour favoriser les améliorations nécessaires. Ils constituent une avancée majeure dans la démarche de la BCE visant à améliorer la gestion par les banques de leur capital et de leur liquidité, qu’elle a entamée avec la publication en janvier 2016 de ses attentes prudentielles en matière d’ICAAP et d’ILAAP. Dans le prolongement de ce document, la BCE a lancé début 2017 un projet pluriannuel concernant l’ICAAP et l’ILAAP, afin de fixer des attentes plus précises et d’indiquer rapidement aux établissements l’orientation qu’ils sont censés adopter. Les attentes 2016 ont servi de base aux guides et ont fait l’objet de trois séries d’améliorations, à partir des quelque 800 commentaires rassemblés au cours de deux consultations publiques. L’orientation générale de ces attentes est toutefois restée la même tout au long du processus.

Les attentes formulées dans les guides sont désormais beaucoup plus complètes. La BCE a commencé à les appliquer en janvier 2019. Les guides n’ont cependant pas vocation à fournir des orientations exhaustives sur tous les aspects permettant des ICAAP et ILAAP de qualité. Ils suivent plutôt une approche fondée sur des principes, en mettant l’accent sur certains aspects essentiels de la surveillance prudentielle. La supervision bancaire de la BCE souligne donc que l’ICAAP et l’ILAAP sont, en premier lieu, des processus internes devant être élaborés sur mesure pour chaque établissement. Chaque banque est par conséquent responsable de la mise en œuvre d’un ICAAP et d’un ILAAP adaptés à sa situation particulière. Les guides fournissent un appui aux banques en fixant les attentes relatives à l’ICAAP et à l’ILAAP sous la forme de sept principes et en fournissant des graphiques et des exemples à titre illustratif.

Dans le cadre du SREP, mais également d’autres activités comme les contrôles sur place, les autorités de surveillance détermineront au cas par cas si les établissements honorent leurs responsabilités et gèrent leur capital et leur liquidité d’une manière adaptée à leurs activités spécifiques, à leur profil de risque et aux autres circonstances pertinentes. Les conclusions tirées de ces évaluations devraient avoir une influence de plus en plus importante sur le SREP et son suivi en en termes de mesures prudentielles. Si les banques disposent d’un ICAAP et d’un ILAAP de qualité, le SREP en rendra compte de manière positive.

Des ICAAP et des ILAAP de qualité, concrets, exhaustifs et prospectifs étant essentiels à la résilience des établissements, les banques sont encouragées à utiliser les guides pour, dès que possible, combler toute faille et corriger les lacunes dans leurs dispositifs de gestion du capital et de la liquidité. Étant donné que la philosophie et l’orientation générales des attentes prudentielles de la BCE n’ont pas changé depuis leur publication en janvier 2016, les établissements importants doivent tout faire pour en tenir compte le plus rapidement possible. L’élaboration des guides a duré plusieurs années, et la BCE a été très transparente concernant le renforcement progressif de ses attentes. Le court laps de temps qui s’est écoulé entre la publication des guides, en novembre 2018, et le début de leur mise en application, en janvier 2019, n’excuse pas l’inaction.

1.3.3 Mesures prises pour traiter le risque informatique

Dès sa mise en place, la supervision bancaire de la BCE a accordé une attention particulière au risque informatique, notamment au risque lié à la cybercriminalité. Elle en a fait une de ses priorités prudentielles pour 2019.

Ce sont les JST qui assurent la supervision du risque informatique dans le cadre de la supervision continue du risque opérationnel. En 2018, elles ont bénéficié de formations supplémentaires sur tous les aspects du risque informatique qui les concernent, afin d’affiner leurs connaissances et d’améliorer leurs compétences en vue de leurs activités continues de surveillance prudentielle et du SREP annuel. Sur la base des orientations de l’ABE sur l’évaluation du risque lié aux technologies de l’information et de la communication (TIC) au titre du SREP, la supervision bancaire de la BCE applique une méthode commune et normalisée d’évaluation des risques informatiques. Un ensemble complexe d’analyses horizontales a été réalisé à partir d’un questionnaire exhaustif d’auto-évaluation rempli par les banques et des résultats de l’évaluation du risque informatique menée par les JST. Ces analyses ont fourni de nombreux enseignements, qui ont guidé les activités prudentielles des JST, ainsi que des retours thématiques sur la situation générale en matière de gestion du risque informatique dans les établissements importants. De manière générale, les analyses ont confirmé les domaines majeurs retenus par la supervision bancaire de la BCE, à savoir la sécurité informatique, les dépendances vis-à-vis de tiers et la gestion par des tiers ainsi que les opérations informatiques.

Les contrôles sur place portant sur le risque informatique se sont poursuivis en 2018, en complément des activités continues de supervision menées par les JST. Conformément à la méthodologie établie par la supervision bancaire de la BCE, les contrôles sur place, à la demande des JST, ont porté sur des risques informatiques spécifiques afin de compléter et d’étayer les évaluations des risques réalisées par les JST et d’obtenir une meilleure vue d’ensemble de la gestion des risques par les établissements importants. En 2019, une campagne de contrôles sur place relatifs au risque informatique sera menée, qui consistera à contrôler, de façon comparable, un même thème dans plusieurs établissements importants. Cette méthode permet une meilleure préparation et réalisation des contrôles ainsi qu’une comparaison des résultats.

Comme les années précédentes, il a été demandé à l’ensemble des établissements importants des dix-neuf pays de la zone euro de signaler tout incident informatique significatif dès sa détection. Grâce à ces signalements, la supervision bancaire de la BCE peut repérer et suivre les tendances relatives aux incidents informatiques au sein des établissements importants. Elle peut par ailleurs réagir rapidement en cas d’incident majeur dans un ou plusieurs établissements importants.

Afin de mettre en place une approche coordonnée du risque informatique et lié à la cybercriminalité et de faciliter la mise en commun des connaissances et des meilleures pratiques, la supervision bancaire de la BCE a maintenu le contact avec toutes les parties prenantes (ACN, intervenants au sein de la BCE, experts des systèmes de paiement et de l’infrastructure de marché, autres autorités de surveillance au sein et en dehors de l’UE, Autorité européenne des marchés financiers (AEMF), etc.) en organisant des réunions bilatérales et en participant à des groupes de travail internationaux.

1.4 Examens thématiques

Examen thématique des modèles d’activité et des facteurs de rentabilité

En 2018, la supervision bancaire de la BCE a achevé son examen thématique des modèles d’activité et des facteurs de rentabilité et a publié son rapport. L’examen thématique a été lancé en 2016 en vue de fournir une analyse approfondie et au cas par cas de la capacité des établissements importants à corriger les faiblesses de leurs modèles d’activité, de prendre en compte les conséquences d’une rentabilité faible et d’enrichir l’analyse horizontale en intégrant de façon cohérente les conclusions des JST pour toutes les banques. Les deux premières années de l’examen ont été consacrées à l’élaboration d’outils, à la collecte de données et, dans le cas des JST, à la réalisation d’analyses approfondies.

Début 2018, les JST ont communiqué aux établissements importants les résultats et les principales conclusions de l’examen thématique. Dans le cadre d’un dialogue prudentiel spécifique, elles ont analysé les défauts recensés et formulé des critiques concernant les modèles d’activité des établissements importants. Des lettres de suite ont fourni un compte rendu des conclusions et présenté de manière formelle les résultats du dialogue prudentiel. Ces résultats ont enrichi l’évaluation du modèle d’activité du cycle SREP 2018. En septembre 2018, la supervision bancaire de la BCE a publié les principaux enseignements tirés de l’examen thématique sur son site Internet (disponible en français sur le site Internet de la Banque de France).

Cet examen montre que même si la situation économique des banques dans la zone euro s’est généralement améliorée, la rentabilité et les modèles d’activité doivent toujours être consolidés. Abstraction faite des tendances agrégées, la situation des établissements importants en termes de rentabilité est très variable, même si une certaine convergence vers la moyenne anticipée par les banques a été observée, la rentabilité des banques présentant les moins bons résultats devant s’améliorer de façon notable (cf. le graphique 3). Les banques qui ont enregistré de meilleurs résultats que leurs pairs au cours des dernières années sont situées dans des régions diverses et ont des tailles et des modèles d’activité variés.

L’analyse a confirmé que les capacités de pilotage stratégique des banques ^[7] ont un effet décisif sur leur rentabilité. Les JST ont également constaté que de nombreuses banques essaient de stimuler leur rentabilité en s’orientant vers des activités qui les exposent davantage au risque (en particulier pour ce qui concerne le risque de crédit ^[8] et le risque opérationnel ^[9]). Étant donné qu’il peut exister des raisons opérationnelles valables de se tourner vers ces activités, les recommandations adressées à chaque banque ne visent pas à remettre en cause une stratégie donnée, mais s’attachent à garantir l’amélioration du pilotage stratégique et de la gestion des risques grâce à la surveillance et à la maîtrise des risques. Les JST ont participé au recensement et à l’évaluation de ces questions et en assurent un suivi dans le cadre de leur activité régulière de surveillance des banques, en utilisant l’ensemble des outils prudentiels à leur disposition.

Examen thématique de la norme IFRS 9

La nouvelle norme comptable applicable aux instruments financiers (IFRS 9) est entrée en vigueur en janvier 2018. Elle vise à tirer parti des enseignements de la crise financière, à savoir que les provisions basées sur des modèles fondés sur les pertes encourues ont souvent abouti à une comptabilisation de pertes considérée comme trop faible et trop tardive. L’IFRS 9 remédie à cette faiblesse en introduisant un modèle de pertes de crédit attendues qui prend en compte des informations prospectives sur la durée de vie restante du prêt. La mise en œuvre de cette mesure, par sa nature même, suppose des efforts considérables, et des risques liés aux incertitudes subsistant quant à l’efficacité concrète des modèles de pertes de crédit attendues peuvent apparaître.

En 2016, la BCE a donc décidé d’entreprendre un examen thématique de l’IFRS 9 dans le cadre de ses priorités prudentielles. Cet examen visait à estimer le degré de préparation des établissements et à encourager une mise en œuvre cohérente et de qualité de la nouvelle norme. Les établissements ont été répartis en deux groupes, en fonction des progrès réalisés dans la mise en œuvre de l’IFRS 9. Les résultats de l’examen thématique effectué auprès du premier groupe ont été rendus publics en 2017 dans un rapport disponible sur le site de la BCE consacré à la supervision bancaire. Les résultats du deuxième groupe ont été publiés en 2018 dans un article de la Newsletter du MSU (en anglais uniquement).

D’une manière générale, l’examen thématique a permis de mieux faire comprendre les défis que les banques doivent relever pour mettre en œuvre l’IFRS 9. Dans le même temps, il a montré que des progrès restaient possibles.

Il a été recommandé aux établissements de mettre en place des mesures correctrices pour remédier aux lacunes repérées en 2017 et 2018 lors de l’examen thématique. La supervision bancaire de la BCE suit actuellement attentivement les progrès réalisés dans le déploiement de ces mesures. L’examen thématique a notamment mis en évidence des écarts notables entre les pratiques de constitution de provisions des différentes banques, qui ont fait l’objet d’un suivi par les JST tout au long de l’année 2018, qui se poursuivra en 2019. L’incidence de l’application initiale de l’IFRS 9, notamment les changements de classification des expositions, la répartition des provisions et la migration des expositions aux différentes étapes, a été également été une question centrale pour la supervision bancaire en 2018. À cet égard, la BCE examine la comptabilité des banques en accordant une attention particulière aux fonds propres et aux déclarations réglementaires.

Dans le cadre des activités de suivi de la mise en œuvre de l’IFRS 9, la supervision bancaire de la BCE collabore avec le CERS, l’ABE et l’AEMF pour toute question relevant de la comptabilité, afin de garantir une mise en œuvre de qualité et cohérente de l’IFRS 9 et un haut niveau de transparence pour les investisseurs de l’ensemble de l’UE ^[10].

Elle surveille par ailleurs attentivement l’utilisation que les banques font des dispositifs transitoires prévus pour l’IFRS 9. Les co-législateurs de l’UE ont intégré ces dispositifs transitoires dans la législation prudentielle afin d’atténuer les effets du passage aux exigences de dépréciation de l’IFRS 9 sur les fonds propres CET1 des banques. Étant donné que les règles introduites progressivement pourraient avoir une incidence sur les ratios de fonds propres de certaines banques, la BCE s’assure qu’elles sont appliquées correctement.

Examen thématique du CBCB 239

Les principes du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) aux fins de l’agrégation des données sur les risques et de la notification des risques ont été publiés en janvier 2013. Dans ce contexte, un examen thématique de l’agrégation des données sur les risques et de la notification des risques des banques a été mené entre 2016 et 2018, sur un échantillon de vingt-cinq établissements importants. Un rapport spécifique présentant les conclusions a été rendu public (en anglais uniquement) sur le site Internet de la BCE en mai 2018. Ce rapport a montré une application insatisfaisante des principes du CBCB 239 par les établissements importants concernés. Les résultats de l’examen ont été communiqués aux banques et des demandes d’actions correctrices ont été formulées dans des lettres de suite. Dans ce contexte, il a également été demandé aux banques de soumettre des plans d’action clairs, précis et détaillés. Le groupe de travail centralisé, avec l’appui des JST, a évalué ces plans d’action afin de garantir leur cohérence horizontale et suit actuellement attentivement les progrès réalisés par les banques dans leur mise en œuvre.

La méthodologie utilisée au cours de cet examen thématique étoffera la méthodologie d’évaluation prudentielle relative à l’agrégation des données sur les risques et à la notification des risques. Une équipe de rédaction spécialisée incorpore actuellement cette méthodologie dans la méthodologie du SREP, qui sera à l’avenir utilisée pour tous les établissements importants.

L’examen était guidé par les principes relatifs à l’efficacité de l’agrégation des données sur le risque et de la notification des risques publiés par le CBCB. Étant donné que la BCE contrôle les progrès effectués par les établissements en matière d’agrégation des données sur les risques et de capacités de notification des risques, elle communique régulièrement au Risk Data Network du CBCB des informations et des mises à jour en la matière.

Examen thématique de l’externalisation

Ces dernières années, les progrès technologiques ont modifié les modalités de l’offre de services bancaires à l’échelle mondiale. Par exemple, l’externalisation peut permettre aux banques d’être plus efficaces, mais elle les met également face à des défis au niveau de la gestion des risques et des processus de contrôle des activités externalisées. Les banques manifestent également un intérêt grandissant pour l’externalisation vers des fournisseurs de services en nuage. Si ces derniers présentent certains avantages (économies d’échelle et rapport coût-efficacité favorable, par exemple), ils posent également problème au niveau de la protection et de la localisation des données.

Dans ce contexte, la supervision bancaire de la BCE accorde une attention particulière à l’externalisation, qu’elle a désignée comme une de ses priorités pour 2017. À cette fin, un examen thématique portant sur un échantillon ciblé d’établissements importants a été lancé et achevé en 2017, les mesures de suivi se poursuivant en 2018 dans le cadre de la supervision continue régulière. L’examen thématique, fondé sur les pratiques des banques en matière d’externalisation, a révélé des différences non négligeables en termes de gouvernance et de gestion. La supervision bancaire de la BCE a également déterminé des meilleures pratiques qui seront propices à des améliorations futures. L’examen thématique a été utilisé dans le cadre des travaux de l’ABE relatifs a) aux recommandations de l’ABE sur l’externalisation vers des fournisseurs de services en nuage ^[11], et b) aux lignes directrices sur l’externalisation, qui remplaceront les lignes directrices du CBCB et les recommandations susmentionnées lorsqu’elles entreront en vigueur au cours de l’année 2019.

Dans ces documents, l’ABE traite un certain nombre de questions pertinentes soulevées au cours de l’examen stratégique réalisé par la supervision bancaire de la BCE. Dans l’ensemble, les recommandations de l’ABE abordent des aspects spécifiques des activités importantes d’externalisation en nuage, tels que la sécurité et la localisation des données et des systèmes. D’autres éléments pertinents, comme l’octroi de droits d’accès et de contrôle dans les accords d’externalisation écrits, les questions de confidentialité, les stratégies de sortie et la sous-externalisation ou externalisation « en chaîne », sont couverts par les lignes directrices révisées. Une mesure obligeant les établissements à tenir un registre d’informations pour l’ensemble des activités d’externalisation ainsi qu’à le mettre à disposition des autorités de surveillance lorsqu’elles en font la demande a également été introduite.

Dans le cadre du dispositif révisé de l’ABE, la supervision bancaire de la BCE veut s’assurer que les banques bénéficient pleinement des avancées novatrices tout en gardant un environnement sûr, dans lequel les risques sont surveillés et atténués comme il se doit. À cette fin, elle a intégré les recommandations de l’ABE à ses normes prudentielles, en les prenant en considération dans le contexte actuel de surveillance. La supervision bancaire de la BCE s’est également engagée à mettre en œuvre les lignes directrices et contrôlera les mesures prises par les banques pour harmoniser leurs accords d’externalisation. Elle s’intéresse également aux défis relatifs à l’externalisation découlant du Brexit et des plans de transfert des activités des banques, afin de garantir que les accords d’externalisation n’entravent pas l’efficacité de la supervision.

1.5 Supervision continue

La supervision bancaire de la BCE s’efforce de superviser les établissements importants selon une approche fondée sur les risques et proportionnée tout en étant sévère et cohérente. Chaque année, un ensemble d’activités prudentielles continues centrales est défini à cette fin. Ces activités sont basées sur les exigences réglementaires existantes, sur le manuel de surveillance prudentielle du MSU et sur les priorités prudentielles du MSU. Elles font partie du programme de surveillance prudentielle continue (Supervisory Examination Programme, SEP) établi pour chaque établissement important.

Au-delà de ces activités essentielles définies de façon centralisée, les JST peuvent, si besoin, adapter leurs travaux selon les spécificités des différentes banques et traiter ainsi des risques évoluant rapidement, au niveau de chaque établissement ou du système bancaire dans son ensemble.

Les activités SEP continues menées en 2018 ont consisté en : a) des activités liées aux risques (c’est-à-dire dans le cadre du SREP ou de tests de résistance), b) d’autres activités correspondant à des exigences organisationnelles, administratives ou juridiques (comme l’évaluation annuelle de l’importance), et c) des activités supplémentaires planifiées par les JST en vue d’adapter davantage le SEP continu aux spécificités d’un groupe ou d’une entité soumis(e) à la surveillance prudentielle (notamment grâce à des analyses de sujets spécifiques, comme des portefeuilles de crédit ou des catégories d’actifs sélectionnés à cette fin).

La notion de proportionnalité

Le SEP respecte le principe de proportionnalité, en adaptant l’intensité de la surveillance à la taille, à l’importance systémique et à la complexité de chaque établissement. Ce sont ces facteurs qui déterminent le nombre total d’activités continues menées pour chaque établissement (cf. graphique 4).

Adopter une approche fondée sur les risques

Le SEP adopte également une approche basée sur les risques, se concentrant sur les principales catégories de risque pour chaque établissement important, comme, par exemple, les banques ayant un niveau élevé de NPL. Des travaux spécifiques, consistant notamment à évaluer les stratégies de réduction des NPL de ces banques par rapport aux attentes de la BCE, ont été réalisés en 2018. Dès lors, le pourcentage de tâches liées au risque de crédit a été plus élevé pour les banques ayant de nombreux NPL qu’en moyenne pour l’ensemble des banques. Il en va de même pour les établissements présentant des expositions élevées aux activités de marché et de négociation. Ces banques ont fait l’objet d’une surveillance resserrée en matière de risque de marché (cf. graphique 5).

Éléments marquants de la supervision continue en 2018

Dans le cadre des activités continues au titre du SEP 2018, celles en lien avec l’évaluation SREP, la conduite du test de résistance à l’échelle de l’UE et le suivi de l’analyse de sensibilité du risque de taux d’intérêt inhérent au portefeuille bancaire (interest rate risk in the banking book, IRRBB) ont été au centre des travaux des JST.

Le SREP constitue l’une des principales tâches des JST. Celles-ci ont pris part à l’exercice SREP tout au long de 2018, avec certains pics d’activité touchant à des composantes majeures, comme l’évaluation préliminaire des mesures qualitatives et concernant les fonds propres et la liquidité ainsi que la production de projets de décision. Afin de pouvoir inclure les résultats du test de résistance à l’échelle de l’UE, le délai pour la rédaction des lettres d’annonce de la décision finale a été repoussé à janvier 2019.

Les JST ont également été fortement mises à contribution dans le cadre de l’exercice de test de résistance prudentiel. Cet exercice a couvert à la fois le test de résistance à l’échelle de l’UE (portant sur 33 établissements importants faisant partie de l’échantillon de l’ABE) et le propre test de résistance de la BCE (examinant 54 établissements importants ne faisant pas partie de l’échantillon de l’ABE) ^[12].

Une autre activité essentielle des JST en 2018 a été le suivi de l’analyse de sensibilité de l’IRRBB effectuée en 2017. Les banques pour lesquelles l’exercice a révélé d’éventuelles vulnérabilités ont fait l’objet d’un suivi de la part des JST au premier trimestre 2018. Les mesures correctrices prises face aux différents constats ont été suivies tout au long de l’année dans le cadre du dialogue prudentiel continu avec les banques.

Analyses approfondies

Les JST peuvent, au titre de la supervision continue, traiter des risques spécifiques à certains établissements, par exemple en déterminant le champ des analyses approfondies, qui portent sur des questions idiosyncratiques, couvertes par les SEP. En 2018, les JST se sont surtout intéressées à la gouvernance, au risque de crédit, aux modèles d’activité et à la rentabilité, des sujets globalement conformes aux priorités prudentielles 2018 (cf. graphique 6).

État d’avancement des activités SEP

Les activités SEP 2018 ont été menées à bien avec succès. À la fin de l’année, 95 % des activités avaient été mises en œuvre, 82 % ayant été conduites à leur terme et 13 % étant encore en cours comme prévu (comme l’évaluation des plans préventifs de rétablissement, qui a commencé en 2018 et devrait s’achever en 2019). Trois pour cent des activités seront conclues avec un peu de retard et 2 % ont été annulées, principalement sous l’effet de changements dans la structure des banques ou de retraits d’agréments (cf. graphique 7). Les activités fondamentales ont quant à elles été exécutées comme prévu et ont couvert les principaux risques pesant sur le système bancaire. Globalement, la faible proportion de retards et d’annulations confirme la pertinence et la stabilité du SEP continu ainsi que la capacité des JST à mener leurs activités selon les plans établis.

Constats prudentiels

Les activités prudentielles régulières se traduisent principalement par des « constats prudentiels », c’est-à-dire des insuffisances que les banques doivent corriger. Il appartient aux JST de surveiller le suivi de ces constats par les banques. Après avoir augmenté au cours des premières années d’existence du MSU, le nombre de constats enregistrés chaque année s’est stabilisé. En 2018, la majorité des constats ont été posés à la suite d’enquêtes sur les modèles internes (en partie en raison de la hausse des travaux prudentiels rendue nécessaire par le projet TRIM (targeted review of internal models, examen ciblé des modèles internes), de contrôles sur place et d’examens thématiques (des modèles d’activité et de la rentabilité, par exemple ; cf. graphique 8).

1.6 Supervision sur place

Le SEP 2018 sur place a représenté le quatrième cycle annuel de contrôles sur place depuis la mise en place du MSU. Au total, 156 contrôles sur place ont été lancés au sein d’établissements importants en 2018, soit le même nombre qu’en 2017 (cf. le graphique 9). Au 31 décembre 2018, la plupart des contrôles avaient été achevés (c’est-à-dire que le rapport de contrôle final avait été communiqué aux entités soumises au contrôle) ou étaient en phase d’enquête ou de rédaction du rapport.

L’amélioration de la priorisation entre les missions a permis de renforcer la stabilité du SEP sur place en 2018. Globalement, 95 % des missions ont été lancées comme prévu, contre 84 % en 2017. Toutefois, le SEP sur place est demeuré suffisamment souple pour faire face à des situations urgentes et à des événements imprévus, moyennant des mises à jour régulières apportées au programme tout au long de l’année.

La planification des contrôles sur place et le recrutement du personnel nécessaire sont effectués en étroite coopération avec les ACN, qui mettent à disposition la plupart des chefs de mission et membres des équipes. En 2018, 88 % des contrôles ont été menés par les ACN, principalement auprès des groupes bancaires dont le siège est situé dans le pays de l’ACN. Les 12 % restants ont été effectués par la division Contrôles sur place centralisés (Centralised On-site Inspections, COI) de la BCE.

En 2018, la supervision bancaire de la BCE a atteint son objectif d’augmenter le nombre total de missions internationales et mixtes. Cet objectif s’inscrit dans un effort pluriannuel visant à accroître progressivement la proportion de ce type de missions. On considère une équipe de contrôle comme « internationale » quand le chef de mission et au moins un membre de l’équipe ne sont pas issus du pays de l’ACN d’origine/d’accueil concernée. Une équipe de contrôle est « mixte » quand le chef de mission est issu du pays de l’ACN d’origine/d’accueil concernée, tandis qu’au moins deux membres de l’équipe ne le sont pas. Au total, 44 des 156 contrôles sur place lancés en 2018 (28 %) ont été menés par des équipes mixtes/internationales, ce qui représente une hausse significative par rapport à 2017 (cf. le tableau 3).

En 2018, environ un tiers des 1 150 contrôleurs sur place du MSU ont bénéficié du programme de formation sur les contrôles sur place élaboré par la division COI. Plus de 25 sessions de formation, couvrant dix sujets différents, ont été proposées, portant sur l’ensemble des types de risques majeurs au titre du SREP ainsi que sur les processus engagés dans les missions sur place. Ce programme est basé sur une collaboration étroite entre la BCE et les ACN : chaque formation a été conçue et donnée par des contrôleurs sur place, et 75 % des formations organisées en 2018 l’ont été dans les ACN.

1.6.1 Principaux constats posés lors des contrôles sur place

L’analyse suivante offre un aperçu des constats les plus critiques émanant de 154 rapports sur place finalisés en 2018, qui concernent les SEP 2017 et 2018 ^[13].

Risque de crédit

Plus de la moitié des contrôles relatifs au risque de crédit ont été principalement axés sur la qualité des actifs et ont consisté en des examens de dossiers de crédit. Les autres contrôles ont porté essentiellement sur les aspects qualitatifs des processus de gestion du risque de crédit des banques. En 2018, trois campagnes coordonnées de contrôle relatif au risque de crédit ont été lancées dans un certain nombre de banques, concernant a) l’immobilier résidentiel, b) l’immobilier commercial, et c) les banques ayant un niveau élevé de NPL. Plus précisément, les constats les plus critiques ont été les suivants :

• faibles procédures d’octroi de crédits : évaluation insuffisante du risque débiteurs, octroi par un niveau inadéquat, critères de souscription et processus d’approbation des exceptions inappropriés ;
• classification et suivi inappropriés des débiteurs : insuffisances dans la définition et/ou la détection des expositions en défaut ou non performantes, processus médiocres de suivi des emprunteurs présentant des risques élevés ;
• mauvaise appréciation des provisions nécessaires : surévaluation des taux de nantissement et de rétablissement, estimations inappropriées des flux de trésorerie et insuffisances dans les décotes de garanties et les paramètres de provisionnement collectif ;
• ratios réglementaires : erreurs dans le calcul des actifs pondérés en fonction des risques (risk-weighted assets, RWA) et infractions à la réglementation sur les grands risques.

Risque de gouvernance

Les constats sur la gouvernance interne et la gestion des risques ont été établis lors de contrôles sur place se concentrant exclusivement sur ce sujet, mais également à l’occasion de contrôles sur place consacrés à d’autres catégories de risque. Des constats critiques ont été dressés dans les domaines suivants :

• structure et organisation d’entreprise : déficiences dans les dispositifs de contrôle interne, pénurie de ressources humaines et manque de coordination au sein du groupe ;
• attributions et responsabilités de l’organe de direction : déficiences dans la délégation des pouvoirs et faiblesses dans la mise en œuvre de la stratégie et des accords de gouvernance de l’établissement ;
• fonctions de contrôle interne, y compris la conformité, la gestion des risques et l’audit interne : constats critiques sur le statut, les ressources et le périmètre d’activité de toutes les fonctions de contrôle interne.

Risque opérationnel

La majorité des constats critiques ont été liés à la mesure du risque opérationnel (déficiences dans la collecte de données ayant trait au risque opérationnel, plans d’action inadéquats en matière de gestion des incidents opérationnels) et au périmètre de la gestion des risques et de la détection des risques (couverture et définition incomplètes des risques opérationnels significatifs, utilisation incohérente des mesures au sein des entités juridiques d’un groupe).

Risque informatique

La majorité des constats très importants ont eu trait à la gestion des opérations informatiques (processus inadéquats de gestion des incidents, absence de stocks d’actifs complets et précis), à la gestion des droits d’accès (processus de re-certification inefficaces, séparation des tâches insuffisante), à la gestion de la qualité des données (faibles processus opérationnels en matière de validation des saisies manuelles) et à la gestion de la sécurité informatique (mesures de détection et d’atténuation retardées et inappropriées).

Risque lié aux fonds propres

Les constats sur les fonds propres réglementaires (pilier 1) ont été liés aux déficiences dans l’application des pondérations de risque correctes aux expositions, ce qui a entraîné une sous-estimation des RWA (principalement en ce qui concerne le risque de crédit en raison de l’affectation incorrecte des catégories d’expositions et d’une incapacité à détecter un financement spéculatif de biens immobiliers).

Les problèmes les plus graves décelés dans les missions ICAAP ont concerné des dispositifs de tests de résistance insuffisants (incapacité à couvrir tous les risques significatifs et à procéder à des tests de résistance inversés), la quantification des faiblesses (principalement en ce qui concerne la modélisation du risque de crédit) et des déficiences significatives dans l’intégration de l’ICAAP dans le cadre de gestion.

Risque de taux d’intérêt dans le portefeuille bancaire

Les constats ayant des implications fortes sur l’IRRBB étaient principalement liés à la mesure et à la gestion du risque, en particulier s’agissant de données insuffisantes pour la modélisation des dépôts sans échéance et de l’absence de validation régulière des modèles IRRBB.

Risque de liquidité

La majorité des constats sur le risque de liquidité ont porté sur la mesure du risque et les tests de résistance. Les problèmes les plus courants ont concerné l’inadéquation de la modélisation des risques, des faiblesses dans l’estimation des modalités de la contraction de certains produits financiers, des erreurs dans le calcul du ratio de liquidité à court terme (liquidity coverage ratio, LCR) et le recours à des scénarios de tests de résistance qui n’étaient pas adaptés à la complexité de l’établissement.

Modèles d’activité et rentabilité

Les constats les plus critiques ont été liés à l’analyse de la rentabilité réelle (analyse insuffisante des facteurs-clés de rentabilité et des principales lignes métier, déficiences des outils de tarification concernant l’inclusion de tous les coûts et risques) et à l’analyse des projections financières (prévisions et scénarios financiers excessivement optimistes, analyse et intégration insuffisantes du nouvel environnement réglementaire, comptable et concurrentiel dans la stratégie commerciale prospective).

Risque de marché

Les constats les plus sévères ont eu trait aux questions touchant à la mesure du risque, d’un point de vue tant comptable que prudentiel, en particulier en ce qui concerne l’estimation des justes valeurs. Ils ont porté sur l’inadéquation du cadre de classement des actifs par niveau, ce qui a entraîné une classification incorrecte, des réserves en juste valeur insuffisantes et des ajustements de valorisation supplémentaires inadéquats.

1.7 Examen ciblé des modèles internes (Targeted Review of Internal Models, TRIM)

Le TRIM est un projet pluriannuel conduit en coopération étroite avec les ACN. Il a été lancé en 2017 à la suite de travaux analytiques menés en 2016 et vise à réduire la variabilité injustifiée des RWA des établissements et à évaluer l’adéquation et la pertinence des modèles internes. De manière générale, il contribue à garantir une égalité de traitement, car il favorise la cohérence des pratiques en matière de surveillance qui se concentrent sur la mise en œuvre correcte et systématique des exigences réglementaires en ce qui concerne les modèles internes. Il complète donc les mesures définies dans Bâle III.

Le TRIM est le plus grand projet lancé par la supervision bancaire de la BCE jusqu’à présent. Il constitue une initiative sans précédent par sa quête d’harmonisation dans le domaine de la surveillance des modèles internes. En 2018, à mi-parcours de sa phase d’exécution, le TRIM avait déjà produit des résultats significatifs en vue de la réalisation de ses objectifs.

Il a tout d’abord défini et mis en place des pratiques harmonisées de surveillance des modèles internes utilisés par les établissements importants. Il s’agit d’un préalable essentiel à la garantie d’une égalité de traitement au sein du MSU. Le TRIM a établi une compréhension commune, parmi les ACN, des règlements européens relatifs aux modèles internes, telle qu’elle ressort du guide de la BCE relatif aux modèles internes et du cadre méthodologique commun à appliquer aux enquêtes TRIM sur place, ce qui améliorera la surveillance des modèles internes par le MSU bien au-delà du calendrier limité du projet.

Dans cet esprit, le guide de la BCE relatif aux modèles internes demeurera un document vivant qui sera modifié et mis à jour au fil du temps. En 2018, la publication d’une version révisée ^[14], découlant de deux consultations publiques, a constitué une étape essentielle. Cette version révisée intègre également les commentaires formulés par les établissements dans le cadre du TRIM, l’expérience acquise au cours des enquêtes TRIM sur place et les évolutions réglementaires continues.

Afin d’harmoniser les pratiques de surveillance, une deuxième étape importante du projet TRIM est la transparence offerte en ce qui concerne les insuffisances habituellement observées dans les modèles internes des établissements importants. Comme la phase sur place du TRIM a déjà été conclue pour 60 % des quelque 200 enquêtes à mener sur la période 2017-2019, il a été possible d’effectuer, de manière systématique, des analyses horizontales et des comparaisons entre établissements, fournissant ainsi un aperçu des insuffisances les plus significatives ou les plus répandues qui ont été détectées dans les établissements contrôlés et garantissant la cohérence des évaluations prudentielles dans les enquêtes ^[15].

En réalité, les décisions prudentielles découlant des enquêtes TRIM sur place constituent une troisième étape essentielle du projet TRIM, car elles concourent à apporter des améliorations aux modèles et à remédier aux insuffisances détectées, par le recours systématique et cohérent à des mesures prudentielles pour compenser des sous-estimations potentielles de risque. Grâce à ce suivi spécifique, le TRIM contribue à réduire la variabilité injustifiée des RWA figurant dans les modèles internes des banques.

Pour obtenir ces résultats, le TRIM nécessite le déploiement de ressources prudentielles substantielles. Pour éviter de perturber la maintenance habituelle des modèles par les établissements, les changements significatifs et approbations initiales les concernant ont également continué à être évalués sur place, en complément des enquêtes TRIM et parfois en même temps que ces dernières. Courant 2018, en plus des 59 enquêtes sur place lancées dans le cadre du TRIM, 85 enquêtes sur les modèles internes ont commencé auprès des établissements importants (dont 55 ont été réalisées sur place) ^[16]. Globalement, 121 décisions prudentielles relatives aux enquêtes sur les modèles internes ^[17] ont été prises en 2018.

Les travaux réalisés dans le cadre du projet TRIM, ainsi que l’examen prudentiel régulier des modifications significatives d’un modèle ou des demandes d’approbation initiale d’un modèle, se poursuivront en 2019. En particulier, la phase sur site du TRIM devrait être conclue au second semestre 2019 afin d’achever le projet TRIM au cours des premiers mois de 2020.

1.8 Surveillance indirecte des établissements moins importants

Le règlement MSU ^[18] confie à la BCE le mandat de veiller au fonctionnement efficace et cohérent du MSU et lui attribue par conséquent une fonction de supervision à l’égard des établissements moins importants (less significant institutions, LSI), les ACN assumant au premier chef la fonction de surveillance de ces établissements. L’objectif général de cette fonction est d’assurer l’application cohérente de normes élevées en matière de surveillance prudentielle dans l’ensemble de la zone euro. À cette fin, la supervision bancaire de la BCE coopère de façon rapprochée avec les ACN en vue de développer un cadre opérationnel pour la supervision de la surveillance des établissements moins importants.

Normes et politiques de surveillance conjointes

Au fil des années, la BCE et les ACN ont collaboré dans le cadre de la définition de normes de surveillance conjointes (Joint Supervisory Standards, JSS) pour la surveillance des établissements moins importants. Celles-ci restent un outil essentiel pour la promotion de pratiques prudentielles garantissant une surveillance prudentielle cohérente et de haute qualité des établissements moins importants.

Tout au long de l’année, les normes de surveillance conjointe existantes ont été affinées ^[19], tandis que de nouvelles normes ont été finalisées. En outre, des initiatives ont été menées pour échanger les meilleures pratiques et promouvoir la mise en œuvre cohérente des normes dans les domaines majeurs. En particulier, plusieurs ateliers ont été organisés avec les ACN afin de recenser les meilleures pratiques des ACN en matière de surveillance de la gouvernance interne des établissements moins importants, leur expérience relative à l’application des nouvelles orientations de l’ABE relatives à la communication entre les autorités compétentes chargées de la surveillance des établissements de crédit et le ou les contrôleurs légaux des comptes et cabinets d’audit effectuant le contrôle légal des comptes des établissements de crédit ^[20] ainsi que leur expérience en matière de gestion des crises. S’agissant de la gestion des crises, trois nouvelles normes de surveillance conjointes ont été finalisées ^[21].

À l’issue d’une consultation publique à l’automne 2017, la version finale du guide relatif à l’évaluation des demandes d’agrément en qualité d’établissement de crédit Fintech a été publiée en mars 2018. Le cas échéant, elle s’applique désormais à l’évaluation des nouveaux cas d’agrément. Les travaux sur les implications des technologies financières pour la supervision bancaire se sont poursuivis.

Afin de garantir une mise en œuvre efficace de la norme de surveillance conjointe relative aux organismes de crédit automobile (car financing institutions, CFI), des initiatives de partage des informations et de promotion des comparaisons entre établissements ont été entreprises en collaboration plus étroite entre les autorités de surveillance prudentielle des organismes de crédit automobile issus de la BCE et des ACN. De surcroît, le dialogue avec le secteur s’est prolongé par la voie d’ateliers. En 2018, il a porté sur les plans préventifs de rétablissement, la numérisation et d’autres tendances structurelles qui touchent le secteur automobile et sont susceptibles d’influer sur les organismes de crédit automobile avec le temps.

L’examen thématique de l’IFRS 9 a continué en 2018 en étroite collaboration avec les ACN afin de garantir sa mise en œuvre systématique parmi les banques de la zone euro. Plusieurs initiatives ont, notamment, été lancées pour aider les autorités de surveillance à évaluer le degré de préparation des établissements moins importants à la norme IFRS 9.

À la suite de l’achèvement du programme du FMI d’évaluation du secteur financier (PESF) de la zone euro ^[22], qui a porté sur les établissements importants, la supervision bancaire de la BCE a contribué activement à l’évaluation de la surveillance des établissements moins importants pour les PESF nationaux de certains pays de la zone euro ^[23]. Cette contribution a concerné la fonction de la supervision de la BCE à l’égard des établissements moins importants, expliquant le rôle de la BCE et sa coopération avec les ACN.

Méthodologie SREP s’appliquant aux établissements moins importants

2018 a coïncidé avec la première année de mise en œuvre, par les ACN, d’une méthodologie commune et harmonisée relative à la conduite du SREP pour les établissements moins importants. En janvier 2018, le conseil de surveillance prudentielle a approuvé la première version de la méthodologie SREP pour les établissements moins importants, qui a été élaborée conjointement par le personnel des ACN et de la BCE depuis 2015. La mise en œuvre est étalée dans le temps pour garantir une transition harmonieuse, sur une période de trois ans, entre les méthodologies nationales et la méthodologie commune : les ACN ont convenu d’appliquer la méthodologie SREP commune au moins aux établissements moins importants hautement prioritaires en 2018 et de l’étendre à tous les établissements moins importants d’ici 2020.

La méthodologie se base sur les orientations sur le SREP élaborées par l’ABE et se fonde sur l’approche de la BCE s’appliquant aux établissements importants et sur les méthodologies nationales existantes. La méthodologie SREP est souple et proportionnée. Ainsi, elle offre la possibilité aux ACN d’ajuster l’intensité et la fréquence des activités prudentielles selon le niveau de risque des banques et leur incidence potentielle sur le système financier. Cette approche proportionnée comporte différentes fréquences et différents niveaux de granularité permettant d’évaluer les niveaux de risque et les contrôles des risques d’une banque, ou d’examiner le mode d’évaluation d’une banque de ses besoins internes de fonds propres et de liquidité en temps normal et en situation de tensions. Les ACN bénéficient d’une certaine souplesse dans la prise en compte des spécificités nationales (par exemple les normes comptables, les règlements) et la mise en œuvre du processus décisionnel du SREP. La méthodologie SREP pour les établissements moins importants est régulièrement mise à jour. Elle continuera donc d’évoluer.

Afin d’accroître la transparence des marchés et de communiquer les attentes prudentielles aux banques, la BCE a publié un résumé de la méthodologie SREP pour les établissements moins importants sur son site Internet consacré à la supervision bancaire. Ce résumé porte sur les aspects généraux de la méthodologie ainsi que sur les aspects particulièrement pertinents pour les établissements moins importants, comme la proportionnalité. La BCE a également organisé des réunions avec les associations bancaires européennes pour procéder à des échanges de vues sur la méthodologie SREP pour les établissements moins importants.

Coopération relative aux établissements moins importants

Une coopération efficace entre la BCE et les ACN est essentielle pour garantir une supervision cohérente et de haute qualité des établissements moins importants. Tout au long de 2018, la coopération entre la BCE et les ACN a été renforcée dans trois domaines principaux : a) la collaboration technique et de haut niveau, b) la surveillance des établissements moins importants, et c) les analyses sectorielles et thématiques.

Collaboration technique et de haut niveau : il existe un programme d’échanges réguliers (y compris des réunions et des appels téléphoniques) entre des hauts représentants de la BCE et des ACN. La coopération a également été favorisée au niveau technique en matière de pratiques prudentielles et des établissements moins importants. Dans ce domaine, les bureaux pays de la BCE ^[24] ont joué un rôle essentiel dans la promotion du partage d’informations et des meilleures pratiques de surveillance prudentielle au sein des ACN.

Surveillance des établissements moins importants : conformément à l’approche adoptée au cours des années précédentes et au principe de proportionnalité, les établissements moins importants ont fait l’objet d’un suivi sur la base d’un cadre de priorisation ^[25]. La coopération entre la BCE et les ACN a porté sur le suivi régulier des établissements moins importants hautement prioritaires et de ceux confrontés à des problèmes prudentiels spécifiques, en particulier des établissements dont la situation financière s’est détériorée. Dans les cas où des décisions d’agrément (par exemple l’agrément ou l’approbation de l’acquisition de participations qualifiées) contenaient des dispositions accessoires ^[26] nécessitant un suivi prudentiel, la BCE et l’ACN compétente ont également coopéré pour garantir la mise en œuvre des dispositions concernées. En outre, 2018 a été la première année de mise en œuvre intégrale de l’orientation relative à la notification ^[27]. Les avis de la BCE sur les notifications ont été publiés dans le cadre de la coopération continue entre la BCE et les ACN, en particulier en ce qui concerne l’échange d’informations sur les établissements moins importants et sur l’approche prudentielle adoptée par les ACN compétentes.

Analyses sectorielles et thématiques : la supervision de la surveillance prudentielle de haute qualité des établissements moins importants a également été améliorée par la mise en œuvre d’analyses sectorielles et thématiques. Compte tenu de l’importance du secteur des sociétés coopératives dans certains pays, la BCE et les ACN compétentes ont examiné conjointement ce secteur dans deux pays au cours de ces deux dernières années. Un groupe de coopération (composé de membres du personnel de la BCE et des ACN concernées) a été mis en place pour suivre la réforme du secteur des sociétés coopératives dans un pays afin de promouvoir une mise en œuvre cohérente. S’agissant des systèmes de protection institutionnels (institutional protection schemes, IPS), le suivi annuel des IPS « hybrides » ^[28] dans les pays concernés a été effectué pour la troisième fois. Un soutien a été apporté aux ACN de pays où des banques sollicitaient (ou envisageaient de solliciter) la reconnaissance d’un IPS. En outre, afin de comparer les approches au sein des différentes ACN à l’égard des exigences SREP et de garantir la cohérence des résultats de surveillance, une analyse comparative des exigences au titre du pilier 2 s’appliquant aux établissements moins importants hautement prioritaires a été réalisée en 2018. Enfin, s’agissant des infrastructures des marchés financiers (IMF), la BCE et les ACN concernées ont entamé l’analyse sectorielle annuelle des IMF dotées d’un agrément bancaire.

1.9 Missions macroprudentielles

En ce qui concerne la politique macroprudentielle dans la zone euro, la BCE a continué de collaborer activement avec les autorités nationales en 2018, conformément aux tâches qui lui ont été confiées en vertu de l’article 5 du règlement MSU. Dans ce cadre de la politique macroprudentielle, la BCE peut imposer : a) des exigences plus élevées en matière de coussins de fonds propres que celles appliquées par les autorités nationales, et b) des mesures plus strictes visant à éliminer les risques systémiques ou macroprudentiels. À cet égard, la plate-forme que représente le Forum macroprudentiel permet aux membres du Conseil des gouverneurs et du conseil de surveillance prudentielle de confronter les points de vue microprudentiels et macroprudentiels émanant de l’ensemble du MSU ^[29]. Les mesures microprudentielles et macroprudentielles se complètent ainsi efficacement.

En 2018, la BCE a reçu des autorités nationales plus de cent notifications portant sur la politique macroprudentielle. La plupart d’entre elles faisaient référence aux décisions trimestrielles concernant la fixation du niveau des coussins de capital contracycliques (countercyclical capital buffers, CCyB) et aux décisions relatives à l’identification et au traitement des fonds propres des établissements d’importance systémique mondiale (EISm) et/ou des autres établissements d’importance systémique (aEIS). La BCE a également reçu des notifications sur d’autres mesures, par exemple celles introduites en vertu de l’article 458 du CRR, les coussins de risque systémique et celles relatives à la réciprocité des mesures macroprudentielles prises dans d’autres États membres.

Conformément à la méthodologie du CBCB, la BCE et les autorités nationales ont recensé huit EISm ^[30] qui sont tenus de détenir des coussins de fonds propres supplémentaires se situant entre 1,0 et 2,0 % en 2020. La BCE a en outre reçu des notifications concernant les taux des coussins de fonds propres de 107 aEIS. Ces taux étaient conformes à la méthodologie de taux planchers relative à la fixation des coussins de fonds propres pour les aEIS que la BCE suit depuis 2016 ^[31]. Cette méthodologie est actuellement en cours de révision.

La BCE a également participé aux travaux menés par le CERS, qui est chargé de la surveillance prudentielle du système financier de l’Union européenne. Les JST recourent aux informations provenant du CERS ainsi qu’à d’autres analyses macroprudentielles produites par la BCE pour s’assurer que tous les risques ont été pris en compte. De même, le CERS et d’autres autorités macroprudentielles utilisent des données fournies par les JST pour faire en sorte que les informations relatives à des établissements donnés soient prises en compte dans les analyses du risque à l’échelle du système et afin de définir d’éventuelles mesures d’atténuation.

2 La contribution au cadre de gestion et de résolution des crises de l’UE

2.1 Cas de crise en 2018

2.1.1 ABLV Bank déclarée en situation de défaillance avérée ou prévisible

En vertu du cadre de gestion des crises de l’UE, la BCE peut établir qu’une banque est en situation de défaillance avérée ou prévisible (failing or likely to fail, FOLTF) après avoir consulté le CRU ^[32]. Le 23 février 2018, la supervision bancaire de la BCE a déterminé que l’établissement important letton ABLV Bank AS était en situation de défaillance avérée ou prévisible, conformément à l’article 18, paragraphe 4, point c), du règlement relatif au mécanisme de résolution unique (règlement MRU), dans la mesure où il n’était probablement pas, dans un proche avenir, en situation de s’acquitter de ses dettes ou d’honorer ses autres engagements à l’échéance. La BCE a également estimé que la filiale luxembourgeoise d’ABLV Bank, ABLV Bank, S.A., présentait une défaillance avérée ou prévisible.

Étapes préalables à la reconnaissance comme FOLFT

Le 13 février 2018, le réseau de lutte contre la délinquance financière (Financial Crimes Enforcement Network) du Département du Trésor des États-Unis a proposé une mesure désignant ABLV Bank comme un établissement représentant un risque majeur en matière de blanchiment de capitaux, conformément à la section 311 du Patriot Act américain. Le brusque retrait de dépôts et la perte d’accès au financement en dollars des États-Unis qui s’en sont suivis ont entraîné l’incapacité de la banque à effectuer des paiements en dollars. Le 19 février 2018, la Commission lettonne des marchés financiers et de capitaux (Financial and Capital Markets Commission, FCMC) a imposé un moratoire ^[33] à ABLV Bank AS, à la suite d’une instruction de la supervision bancaire de la BCE. Le moratoire imposait à ABLV Bank AS une interdiction de tous paiements sur ses passifs financiers. Un moratoire avait en effet été jugé nécessaire afin de donner du temps à la banque pour remédier à sa situation de liquidité. Le même jour, une suspension des paiements applicable à ABLV Bank S.A. a été imposée au Luxembourg.

ABLV Bank AS et sa filiale ABLV Bank S.A. ne disposaient pas des fonds nécessaires pour faire face aux retraits de dépôts qui se seraient probablement produits si le moratoire avait été levé. Le conseil de surveillance prudentielle a donc décidé de lancer le processus FOLTF et a démarré une consultation formelle du CRU le 22 février 2018. Ensuite, le conseil de surveillance prudentielle et le Conseil des gouverneurs de la BCE ont adopté les évaluations FOLTF d’ABLV Bank AS et d’ABLV Bank S.A. Le 23 février, les évaluations FOLTF ont été envoyées tant au CRU qu’à la Commission européenne, conformément à l’article 18 du règlement MRU. En application de l’article 81 de la BRRD et de la CRD IV, la supervision bancaire de la BCE a également notifié ses décisions à l’ensemble des autorités concernées.

Coopération et échanges d’informations avec le CRU

La supervision bancaire de la BCE a informé le CRU dès qu’elle a pris connaissance du projet de mesure du FinCEN. La détérioration de la situation de liquidité des banques a été discutée en détail avec les représentants du CRU au cours de réunions de gestion de crise organisées par la BCE. Le CRU a également été invité à participer en tant qu’observateur aux réunions y afférentes du conseil de surveillance prudentielle de la BCE. En outre, un représentant de la BCE a participé à l’ensemble des réunions exécutives du CRU relatives à ce cas, y compris la réunion au cours de laquelle le CRU a décidé de ne pas prendre de mesure de résolution.

Mesures suivant l’évaluation FOLTF

Le 24 février 2018, le CRU a décidé de ne pas prendre de mesure de résolution dans les cas d’ABLV Bank AS et d’ABLV Bank S.A. Il a conclu que, si les conditions de résolution répertoriées à l’article 18, paragraphe 1, points a) et b), du règlement MRU étaient bien réunies, la condition énoncée au point c), qui a trait à l’intérêt public, n’était pas remplie. Parallèlement, la FCMC et la Commission luxembourgeoise de surveillance du secteur financier (CSSF), en leur qualité d’autorités désignées en vertu de la directive 2014/49/UE ^[34], ont établi que les dépôts couverts d’ABLV Bank AS et d’ABLV Bank S.A., respectivement, étaient devenus indisponibles ^[35]. ABLV Bank AS a ensuite sollicité une auto-liquidation volontaire, conformément à la loi lettonne relative aux établissements de crédit. La supervision bancaire de la BCE a retiré l’agrément d’ABLV Bank AS en juillet 2018 sur proposition de la FCMC, qui continue de surveiller le processus d’auto-liquidation. Dans le cas d’ABLV Bank S.A., le tribunal luxembourgeois compétent a décidé que les conditions de lancement des procédures nationales d’insolvabilité n’avaient pas encore été réunies. Il a dès lors imposé à la banque un régime de suspension des paiements en vertu du droit national et a désigné deux administrateurs externes chargés de contrôler la gestion des actifs de la banque ^[36].

Principaux enseignements

Le cas d’ABLV a mis en lumière une divergence potentielle entre le cadre de gestion des crises de l’UE et les législations nationales en matière d’insolvabilité. En vertu de la BRRD et du règlement MRU, l’illiquidité non seulement réelle, mais également probable dans un futur proche sont suffisantes pour établir qu’une banque est en situation de défaillance avérée ou prévisible. En revanche, les législations en matière d’insolvabilité exigent généralement une illiquidité réelle avant que les procédures d’insolvabilité ne puissent être lancées pour des raisons de liquidité. C’est pourquoi la supervision bancaire de la BCE encourage et soutient une modification du cadre juridique de l’UE afin de garantir que les procédures nationales de liquidation soient automatiquement déclenchées lorsqu’une banque est déclarée en situation de défaillance avérée ou prévisible et que le CRU décide que le critère d’intérêt public visant à prendre une mesure de résolution n’a pas été rempli.

S’agissant des questions relatives à la prévention du blanchiment de capitaux, il est important de noter que la mise en œuvre de la législation nationale préventive en la matière relève de la compétence des autorités nationales concernées. Toutefois, dans les limites de ses compétences et à la lumière des informations disponibles, le MSU prend en compte les questions relatives au blanchiment de capitaux, par exemple au titre de ses évaluations SREP, dans la mesure où de graves manquements aux obligations liées à la prévention du blanchiment de capitaux et à la lutte contre le financement du terrorisme peuvent, in fine, constituer un risque pour la viabilité d’une banque. À cet égard, l’échange d’informations entre les autorités compétentes est essentiel (cf. l’encadré 2).

2.1.2 Communication sur les cas de FOLTF

La communication est une composante fondamentale de la gestion des crises. Faire savoir qu’une crise est traitée par les autorités compétentes peut apaiser les réactions des marchés et, partant, réduire les risques de contagion. En cas de défaillance avérée ou prévisible d’une banque, il est primordial non seulement de trouver une solution à la crise, mais également d’en informer efficacement le public.

Il est essentiel d’assurer la coordination entre les différentes parties prenantes afin que le message envoyé au public soit clair et complet.

Dans le cas d’ABLV Bank, la BCE, le CRU et la FCMC ont mené leurs activités de communication en étroite collaboration. La supervision bancaire de la BCE a, dans un premier temps, le dimanche 18 février 2018, annoncé l’imposition d’un moratoire ^[37]. Six jours plus tard, le samedi 24 février, à la suite de la décision de la BCE établissant la situation de défaillance avérée ou prévisible d’ABLV Bank AS et d’ABLV Bank S.A., le CRU a annoncé sa décision selon laquelle la résolution n’était pas dans l’intérêt public ^[38]. Ont suivi de près des annonces coordonnées, de la supervision bancaire de la BCE ^[39] et de la FCMC, relatives à la détermination, par la BCE, de la situation de défaillance avérée ou prévisible. La FCMC et la CSSF ont également publié des avis relatifs à leurs décisions respectives établissant l’indisponibilité des dépôts ^[40].

Dans la foulée de la détermination de la situation de défaillance avérée ou prévisible, la BCE a reçu des questions émanant d’un membre du Parlement européen ainsi que du président du Bundestag sur le cas d’ABLV Bank. La BCE a répondu à ces questions conformément aux règles de confidentialité applicables et a publié les réponses sur son site Internet consacré à la supervision bancaire ^[41].

Publication des évaluations FOLTF non confidentielles

Les évaluations FOLTF sont soumises aux obligations de secret professionnel et aux règles de confidentialité qui s’appliquent à toutes les décisions prises par la BCE en sa qualité d’autorité de surveillance.

À des fins de transparence et de responsabilité, et compte tenu de l’intérêt général, la BCE a publié des versions non confidentielles des deux évaluations FOLTF concernant ABLV Bank S.A. et ABVL Bank S.A. sur son site Internet consacré à la supervision bancaire, conformément à l’approche qu’elle a adoptée dans d’autres cas. Afin de respecter les obligations de secret professionnel, aucune information confidentielle n’a été publiée. La supervision bancaire de la BCE a publié ces évaluations peu après la publication, par le CRU, des versions non confidentielles de ses décisions de résolution. La publication des évaluations FOLTF non confidentielles déroge à la politique générale de communication de la BCE, qui, conformément aux exigences juridiques, ne prévoit pas la publication des décisions ou évaluations prudentielles individuelles protégées par des règles spécifiques en matière de secret professionnel.

2.2 Le cadre de gestion des crises de la BCE

La BCE a mis en place un cadre de gestion des crises, le plan d’action d’urgence propre au MSU, permettant de prendre des mesures rapides et efficaces grâce à une circulation appropriée de l’information et à une prise de décision saine. Il couvre trois phases d’intensification du suivi selon la situation spécifique de l’établissement de crédit concerné, à savoir : a) le suivi renforcé d’un établissement, b) la préparation d’une intervention précoce et c) la préparation d’une évaluation FOLTF potentielle. Ce cadre permet à la BCE de prendre des mesures adaptées à la détérioration de la situation financière d’un établissement suivant un processus d’intensification du suivi en trois phases (cf. ci-dessous).

En 2018, le cadre de gestion des crises de la BCE a été encore amélioré, s’appuyant sur les recommandations formulées par la Cour des comptes européenne. Les procédures d’intensification du suivi au sein de ce cadre ont été affinées à l’aide d’un nombre accru d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs permettant de définir le passage d’une phase à l’autre. Ces indicateurs sont conformes aux orientations de l’ABE relatives à l’intervention précoce et à la situation de défaillance avérée ou prévisible, et portent sur les fonds propres et la liquidité ainsi que sur les événements significatifs. S’agissant des indicateurs quantitatifs, des seuils clairs ont été définis afin de déceler toute détérioration éventuelle de la santé financière d’un établissement de crédit. Ces indicateurs sont suivis de façon centralisée par la division Gestion des crises de la BCE. Les indicateurs et les seuils propres à chaque établissement, tels que ceux définis dans le plan préventif de rétablissement de chaque banque, sont pris en compte dans le cadre. Indépendamment des indicateurs, l’intensification du suivi peut également se baser sur des avis d’experts des JST et de la division Gestion des crises de la BCE.

Le processus d’intensification du suivi en trois phases

À chacune des trois phases du processus d’intensification du suivi, des mesures spécifiques sont prises afin de garantir une réaction appropriée à la situation. En particulier, la situation de liquidité des établissements fait l’objet d’un suivi attentif, par exemple en évaluant fréquemment la capacité de rééquilibrage et les flux de liquidité. Pour s’assurer que les établissements sont préparés à d’éventuelles crises, la BCE a procédé, en septembre 2018 (comme les années précédentes), à un test de liquidité, c’est-à-dire à un exercice de soumission des données recourant à un modèle spécifique de suivi de la liquidité. Au sein de la supervision bancaire de la BCE, la division Gestion des crises produit régulièrement des rapports destinés aux hauts responsables, aux membres du conseil de surveillance prudentielle et au CRU sur les établissements concernés par le cadre de gestion des crises.

La première phase (suivi renforcé) est enclenchée en cas de dégradation de la situation financière d’un établissement de crédit. La JST réagit en déterminant la mesure prudentielle appropriée et intensifie son suivi de l’établissement concerné (par exemple en conduisant de nouvelles analyses approfondies, en mandatant des contrôles sur place et/ou en accentuant le suivi de la liquidité). Dans le même temps, la coopération et les échanges d’informations entre la JST et la division Gestion des crises, ainsi qu’entre la BCE, l’ACN et le CRU, sont intensifiés. Le modèle de suivi de la liquidité est utilisé afin de réunir, si besoin, un minimum d’informations sur la liquidité.

Si la situation financière continue de se détériorer, la nécessité de produire une évaluation relative aux interventions précoces (en vertu de l’article 27 de la BRRD) doit être envisagée (deuxième phase). La JST et la division Gestion des crises collaborent étroitement afin d’évaluer la situation et de proposer des mesures conformément aux transpositions nationales applicables des articles 27, 28 ou 29 de la BRRD. Si l’établissement concerné est présent dans des États membres n’appartenant pas à la zone euro ou dans des pays tiers, les collèges d’autorités de surveillance s’assurent que les autorités de surveillance concernées peuvent interagir. La division Gestion des crises informe également la fonction de politique monétaire de la BCE conformément au principe de séparation et à la décision du directoire sur l’échange d’informations entre les fonctions de politique monétaire et de surveillance prudentielle de la BCE.

Si la détérioration de la situation financière se poursuit (troisième phase), une équipe de gestion de crise spécifique à l’établissement est mise en place afin de garantir que les autorités de surveillance prudentielle, les autorités de résolution et les fonctions de banque centrale adoptent la même ligne de conduite en cas de crise. Cette équipe est composée de hauts responsables de la BCE, de membres du conseil de surveillance prudentielle des ACN concernées, de la présidente du CRU et d’autres membres ad hoc. Elle fait office d’organe central de coordination des mesures de surveillance nécessaires, des plans d’urgence et du suivi des avancées, de l’efficacité et de l’efficience de la gestion des crises ainsi que, éventuellement, de la préparation des évaluations FOLTF dans le cadre des plans d’urgence en cours. Toute situation déterminée de défaillance avérée ou prévisible est notifiée au CRU et, sans tarder, aux autorités compétentes concernées du pays d’accueil et de résolution, aux ministères concernés, aux banques centrales et au(x) système(s) de garantie des dépôts, conformément au cadre juridique.

En cas de crise systémique, un groupe de suivi de haut niveau peut être constitué afin de surveiller et de déceler les éventuelles difficultés de liquidité et de solvabilité que les établissements importants ou moins importants sont susceptibles de rencontrer simultanément.

À toutes les phases du plan d’action d’urgence dans le cadre de la gestion des crises, la BCE collabore avec le CRU, sous réserve de la législation en vigueur et des dispositifs interinstitutionnels tels que le protocole d’accord entre la BCE et le CRU. Ainsi, la division Gestion des crises, en coopération avec la JST, informe le CRU de la détérioration importante de la situation financière de l’entité ou du groupe soumis(e) à la surveillance prudentielle et partage points de vue et connaissances avec le CRU. En outre, le CRU dispose d’un accès direct aux données pertinentes spécifiques aux banques enregistrées dans les systèmes informatiques de la BCE.

Si un établissement de crédit est déclaré en situation de défaillance avérée ou prévisible, l’équipe de gestion des crises de la supervision bancaire de la BCE coordonne l’échange d’informations entre le MSU et le CRU/les autorités nationales de résolution ainsi que la préparation de toute mesure de suivi nécessaire, telle que l’autorisation de créer une banque-relais et le retrait de l’agrément de l’établissement résiduel. Les principaux décideurs en cas de résolution (à la suite de la détermination de la situation de défaillance avérée ou prévisible) sont les autorités de résolution, c’est-à-dire le CRU et les autorités nationales de résolution. La BCE remplit alors un rôle consultatif.

2.3 Interaction avec le Conseil de résolution unique

En 2018, comme les années précédentes, la supervision bancaire de la BCE et le CRU ont poursuivi leur coopération rapprochée à tous les niveaux. Un représentant de la BCE a participé aux réunions plénières et exécutives du CRU tout au long de l’année. De plus, le conseil de surveillance prudentielle de la BCE a invité la présidente du CRU à participer aux réunions pertinentes tenues en 2018 en vue de favoriser la collaboration et l’échange sur des sujets d’intérêt commun. Par ailleurs, la supervision bancaire de la BCE et le CRU ont étroitement collaboré dans des domaines d’action inhérents à la surveillance et à la résolution.

Une coopération remarquable et renforcée a eu lieu à un niveau technique au sein des comités respectifs et entre le personnel des fonctions horizontales de la supervision bancaire de la BCE et du CRU. Les JST et les équipes de résolution interne en charge de chaque établissement de crédit ont approfondi leur collaboration sur différents sujets relatifs à la planification du redressement et de la résolution. Conformément au protocole d’accord, les JST et les équipes de résolution interne ont également amélioré leurs échanges de données pertinentes spécifiques aux différentes banques. En outre, elles ont organisé des ateliers et des réunions conjointement avec les établissements importants, le cas échéant.

Conformément au cadre juridique, la supervision bancaire de la BCE a consulté le CRU sur les plans préventifs de rétablissement soumis par les établissements importants dont elle est l’autorité de surveillance prudentielle sur base consolidée. Elle a pris en compte les commentaires soumis par le CRU dans l’évaluation des plans préventifs de rétablissement et dans la préparation de ses propres commentaires à l’intention des banques.

En 2018, la supervision bancaire de la BCE a également été consultée sur les plans de résolution du CRU, notamment les exigences minimales de fonds propres et d’engagements éligibles (minimum requirements for own funds and eligible liabilities, MREL) et les évaluations de la résolvabilité pour les établissements importants. Elle a évalué les plans de résolution et a soumis des commentaires de nature prudentielle au CRU. Elle s’est concentrée principalement sur l’incidence éventuelle des plans de résolution (notamment les MREL et les évaluations de la résolvabilité) sur les établissements importants selon une approche fondée sur le principe de la continuité de l’exploitation, d’une part, et sur sa propre approche prudentielle, d’autre part.

Comme les années précédentes, le CRU a également consulté la supervision bancaire de la BCE à propos du calcul des contributions ex ante au Fonds de résolution unique. La supervision bancaire de la BCE a réexaminé le calcul permettant d’évaluer l’incidence potentielle sur les établissements importants selon une approche fondée sur le principe de la continuité de l’exploitation.

En 2018, la supervision bancaire de la BCE et le CRU ont finalisé le réexamen de leur protocole d’accord bilatéral. Ce protocole d’accord, initialement conclu en 2015, définit les modalités de la coopération et des échanges d’informations entre le CRU et la supervision bancaire de la BCE conformément au règlement MRU. La BCE et le CRU ont commencé leur réexamen du fonctionnement et de l’efficacité de la coopération et des échanges d’informations en vertu du protocole d’accord en 2017. Ils sont revenus sur l’expérience acquise au cours des deux premières années de sa mise en œuvre et ont tenu compte des difficultés rencontrées dans la pratique. Afin de faciliter une coopération renforcée, ils se sont concentrés principalement sur les échanges d’informations. Le CRU et la supervision bancaire de la BCE ont publié le protocole d’accord, y compris l’annexe relative aux échanges d’informations, sur leurs sites Internet respectifs dans une volonté de transparence à l’égard du secteur et du public ^[44].

2.4 Travaux concernant les plans préventifs de rétablissement

Les banques préparent des plans préventifs de rétablissement afin d’assurer leur capacité de résistance en période de fortes tensions financières. Le principal objectif de la BCE lors de l’évaluation des plans préventifs de rétablissement est de garantir leur caractère opérationnel et leur mise en œuvre efficace et rapide par les établissements. La solidité des plans préventifs de rétablissement est un élément essentiel de l’efficacité du cadre européen de gestion des crises.

En 2018, les travaux concernant les plans préventifs de rétablissement ont porté sur l’apport d’une vision systémique en vue d’aider les banques de la zone euro à améliorer leur plan préventif de rétablissement. À l’issue de l’évaluation de trois cycles de plans, de 2015 à 2017, la BCE a partagé avec le secteur bancaire, le 3 juillet 2018, un rapport sur les plans préventifs de rétablissement, décelant les meilleures pratiques dans cinq domaines principaux : a) les options de redressement, b) la capacité globale de redressement, c) les indicateurs de redressement, d) les guides (de mise en œuvre des plans préventifs de rétablissement) et e) les tests (ou exercices de simulation).

Bien que la plupart des banques aient réalisé des progrès en matière de plans préventifs de rétablissement, des améliorations sont encore possibles. Ce constat vaut tout particulièrement pour la détection d’options de redressement réalisables et crédibles et la mise en place d’un cadre d’indicateurs couvrant les risques et les vulnérabilités les plus importants auxquels font face les banques.

Une estimation adéquate de la capacité globale de redressement est essentielle pour les autorités de surveillance. Elle leur permet d’évaluer la capacité d’une banque à se rétablir après une crise, en mettant en œuvre les options de redressement figurant dans son plan préventif de rétablissement. Elle aide également les autorités de résolution à planifier la résolution et à définir les objectifs MREL. L’expérience acquise lors des cycles d’évaluation précédents a toutefois révélé que les banques ont tendance à surestimer leur capacité globale de redressement. Le rapport de la BCE présente aux banques un mode de présentation de leur capacité globale de redressement (par exemple en prenant en compte l’exclusivité réciproque ou les interdépendances entre les options, l’applicabilité sous différents types de tensions et de contraintes opérationnelles dans le déploiement simultané d’options multiples). Au cours des prochains cycles, la BCE s’attachera à obtenir de la part des banques des estimations crédibles de leur capacité globale de redressement et encouragera les banques disposant d’options de redressement limitées à renforcer cette capacité.

Une autre question centrale est de savoir si les banques peuvent mettre en œuvre rapidement et efficacement leur plan préventif de rétablissement en période de fortes tensions. La BCE a recensé deux meilleures pratiques permettant d’aider les banques à réaliser cet objectif : les guides et les tests. Les premiers sont des guides concis grâce auxquels les banques peuvent mettre rapidement en œuvre leur plan préventif de rétablissement lors de crises. Les seconds sont des exercices de simulation « actifs » permettant aux banques de tester des aspects essentiels de leur plan préventif de rétablissement, d’entraîner leur personnel à réagir en cas de crise et de détecter des pistes d’amélioration.

2.5 Cas de crise concernant des établissements de crédit moins importants

La gestion d’une crise touchant un établissement moins important impose à l’ACN compétente et à la BCE de procéder à des échanges d’informations approfondis et à instaurer une étroite coordination entre la première, dans sa capacité d’autorité de surveillance prudentielle directe de l’établissement, et la seconde, dans sa fonction de surveillance et sa capacité d’autorité compétente pour les décisions relatives aux procédures communes. La nécessité d’une coopération renforcée se fait sentir lorsqu’un établissement moins important est proche du point de non-viabilité. La BCE et l’ACN doivent alors envisager ensemble la liquidation ou la résolution de la banque et convenir du retrait de l’agrément, de l’évaluation des acquisitions ou des augmentations de participations qualifiées et de l’octroi de nouveaux agréments (par exemple pour un établissement-relais).

Ce type de coopération dans le domaine de la gestion des crises vise à soutenir les ACN et la BCE dans leurs missions respectives et à garantir que les informations nécessaires sont disponibles lorsque des décisions urgentes doivent être prises rapidement. Les informations échangées, les mesures prises et la coopération entre la BCE et les ACN sont proportionnées aux risques que présente un établissement moins important, tenant compte également des solutions émanant du secteur privé déjà recensées par l’ACN. Tout au long de l’année 2018, dans plusieurs cas d’établissements moins importants en crise, la coopération entre les ACN et la BCE a été caractérisée par un dialogue régulier et fructueux qui a permis une prise de décisions rapide.

Trois normes de surveillance conjointes (Joint Supervisory Standards, JSS) ont été finalisées en 2018 et sont désormais opérationnelles :

1. la norme de surveillance conjointe relative aux pratiques prudentielles des ACN en matière de gestion des crises au sein des établissements moins importants et de coopération avec les autorités de résolution : elle garantit l’application cohérente au niveau national des pratiques de gestion des crises des établissements moins importants ;
2. la norme de surveillance conjointe relative aux procédures prudentielles des ACN concernant les établissements moins importants ne respectant pas les exigences minimales de fonds propres : elle encourage une compréhension commune des procédures administratives employées pour remédier à la détérioration de la situation financière des établissements moins importants ;
3. la norme de surveillance conjointe relative à la détermination d’une situation de défaillance avérée ou prévisible des établissements moins importants : elle encourage une compréhension commune de la détermination d’une situation de défaillance avérée ou prévisible des établissements moins importants, portant sur l’application de la proportionnalité selon l’avis d’experts, pour garantir que la mesure prévue est appropriée et nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis par l’autorité de surveillance.

Ces trois normes de surveillance conjointes, ainsi que la norme de surveillance conjointe relative au cadre de coopération en matière de gestion des crises en vigueur depuis 2017, favoriseront des approches prudentielles communes au sein de la supervision bancaire européenne.

3 Agréments, procédures d’exécution et de sanction

3.1 Les agréments

3.1.1 Les évolutions du nombre d’établissements importants

Conformément au règlement-cadre MSU, l’évaluation annuelle, visant à déterminer si une banque ou un groupe bancaire satisfait à l’un des critères d’importance ^[45], a été réalisée en novembre 2018. Elle a été complétée par des évaluations de l’importance au cas par cas qui ont été effectuées à la suite de modifications des structures des groupes et d’autres évolutions des groupes bancaires. Au total, 119 établissements ^[46] ont été classés comme importants au 14 décembre 2018, soit globalement le même nombre que lors de la précédente évaluation annuelle de l’importance des établissements de crédit au 5 décembre 2017. Les modifications dans la composition des établissements importants entre ces deux dates sont présentées en détail ci-après.

En 2018, deux nouveaux établissements ont été ajoutés à la liste des établissements importants en raison du Brexit. Barclays Bank Ireland PLC et Bank of America Merrill Lynch International DAC ont été nouvellement répertoriés comme importants et sont supervisés directement par la BCE depuis le 1^er janvier 2019. Ce classement a fait suite à une demande de la Central Bank of Ireland en raison de l’anticipation d’un développement des activités des deux groupes bancaires dans la zone euro.

À l’issue de l’évaluation annuelle de l’importance des établissements de crédit, Permanent tsb Group Holdings plc a été reclassé en établissement moins important, n’ayant satisfait à aucun des critères d’importance durant trois années civiles consécutives. La Central Bank of Ireland a commencé à superviser la banque le 1^er janvier 2019.

Les modifications de la liste des banques supervisées par la BCE au cours de l’année résultent de réorganisations de groupes, de fusions et acquisitions, de nouveaux agréments et de retraits d’agrément.

En 2018, cinq banques ont été retirées de la liste des banques supervisées par la BCE :

• Banco Mare Nostrum, S.A., après la fusion en Bankia, S.A. ;
• Nordea Bank AB (publ), Suomen sivuliike, une succursale finlandaise de Nordea, a cessé d’exister comme entité distincte après la fusion de sa maison‑mère Nordea Bank AB (publ) dans Nordea Bank Abp ;
• Danske Bank Plc, une succursale finlandaise de la Danske Bank A/S, a transféré son activité à sa maison-mère et a cessé d’exister ;
• VTB Bank (Austria) AG a cessé d’exister après le transfert de son activité à la VTB Bank (Europe) S.E. en Allemagne qui est supervisée en tant qu’établissement moins important ;
• l’agrément de la Cyprus Cooperative Bank Ltd a été retiré par la BCE.

Quatre autres banques ont été nouvellement incluses dans le périmètre de surveillance prudentielle directe par la BCE :

• la création de Luminor group a ajouté Luminor Bank AS en Estonie et Luminor Bank AS en Lettonie à la liste des établissements importants ;
• Banque Internationale à Luxembourg S.A. est passée sous la surveillance prudentielle directe de la BCE après sa séparation de Precision Capital S.A. ;
• Nordea Bank Abp en Finlande a été classée comme établissement important lorsqu’un nouvel agrément lui a été accordé en Finlande après le transfert de son siège social de la Suède vers la Finlande.

La succursale de HSBC Bank Plc aux Pays-Bas reste classée comme établissement moins important. Bien qu’il satisfasse au critère de taille, des circonstances particulières ^[47] liées à la réorganisation du groupe HSBC ont empêché son classement comme établissement important.

La liste des entités soumises à la surveillance prudentielle est mise à jour tout au long de l’année. La version la plus récente de cette liste peut être consultée sur le site internet de la BCE consacré à la supervision bancaire.

L’évaluation complète 2018

En 2018, la BCE a publié une version actualisée de la méthodologie d’examen de la qualité des actifs appliquée à ses évaluations complètes. La mise à jour a été réalisée afin de refléter les modifications des règles comptables (introduction de la norme IFRS 9) et de mieux appréhender les profils de risque des banques dont les modèles d’activité sont axés sur les services d’investissement (particulièrement adaptés pour les banques relocalisant leur activité dans des pays participant au MSU en raison du Brexit).

En outre, une évaluation complète du groupe Nordea a été lancée au second semestre 2018 après la décision prise par la banque de transférer son siège social et sa maison-mère de la Suède vers la Finlande, ce qui s’est traduit par son intégration dans le périmètre de la supervision bancaire européenne. L’exercice devrait être achevé au deuxième trimestre 2019.

3.1.2 Procédures d’agrément

Nombre de procédures

En 2018, les ACN ont notifié un total de 2 696 procédures d’agrément à la supervision bancaire de la BCE. Ces notifications se composaient de 43 demandes d’agrément, 26 retraits d’agrément, 82 agréments devenus caducs ^[48], 100 acquisitions de participations qualifiées, 419 procédures de passeport et 2 026 procédures d’évaluation de l’honorabilité et de la compétence (évaluations individuelles des membres des organes de direction et de surveillance, des titulaires de postes-clés et des directeurs de succursales de pays tiers ^[49]).

En 2018, 2 013 procédures d’agrément ont été menées à terme. Ce nombre correspond à 1 168 décisions ^[50], dont 526 ont été approuvées par le conseil de surveillance prudentielle et le Conseil des gouverneurs et 642 par les cadres supérieurs dans le cadre du dispositif de délégation ^[51]. Ces 1 168 décisions d’agrément représentent approximativement 61 % de l’ensemble des décisions individuelles de surveillance prudentielle de la BCE.

Par rapport à 2017, les évolutions des procédures d’agrément ont divergé : le nombre de procédures d’agrément et de caducité a augmenté, tandis que le nombre de participations qualifiées, de retraits d’agrément et de procédures de passeport a diminué. Le nombre de procédures d’évaluation de l’honorabilité et de la compétence a diminué de 10 % depuis 2017.

Les évolutions des procédures communes

La majorité des procédures d’agrément (81 % environ) sont liées à la création de nouveaux établissements moins importants. Comme en 2017, les deux principaux facteurs des nouvelles demandes formulées par les banques ont été l’utilisation croissante des innovations digitales pour fournir des services à des clients dans l’UE (modèles d’activité de type Fintech) et la sortie programmée du Royaume-Uni de l’UE, qui a entraîné une augmentation des demandes d’agrément bancaire dans la zone euro. En 2019, ces évolutions devraient se poursuivre : le secteur des Fintech va croître et il y aura un plus grand nombre de restructurations liées au Brexit. Le reliquat des procédures d’agrément, 19 %, a concerné des établissements importants ; elles ont principalement trait à l’extension d’agréments pour la prestation de services d’investissement. Une procédure pour un établissement important a concerné la création d’une nouvelle filiale afin de transférer le siège social d’une banque d’importance systémique mondiale dans la zone euro.

S’agissant des politiques en matière d’agrément, la BCE a publié un Guide relatif à l’évaluation des demandes d’agrément et un Guide relatif à l’évaluation des demandes d’agrément en qualité d’établissement de crédit Fintech en mars 2018, à l’issue de consultations publiques. Ces guides visent à promouvoir des pratiques prudentielles communes et à accroître la transparence des politiques. À l’issue d’une consultation publique distincte en octobre 2018 sur la partie 2 du guide relatif à l’évaluation des demandes d’agrément, une version consolidée des deux parties a été publiée en janvier 2019.

Les procédures de retrait d’agrément découlent généralement du fait que les banques mettent volontairement fin à leur activité ou s’engagent dans des fusions ou d’autres types de restructuration. Ce constat vaut en particulier pour les abandons d’agrément par les établissements importants, qui représentent 50 % environ de l’ensemble des procédures de retrait d’agrément. Toutefois, dans un nombre limité de cas, le retrait de l’agrément résulte du non-respect par un établissement des exigences prudentielles, définies conjointement par l’ACN compétente et la BCE ou du non-respect des règles nationales relatives à la prévention du blanchiment.

Deux tiers des procédures relatives aux participations qualifiées ont concerné les établissements moins importants et un tiers les établissements importants. En 2018, on n’a observé que des activités limitées de consolidation transfrontière dans le secteur bancaire entre établissements importants. Plusieurs procédures étaient liées à la prise de participation majoritaire dans des établissements importants par des investisseurs en capital-investissement. L’évaluation de ce type de transactions nécessite un examen attentif, compte tenu de l’architecture complexe des opérations, des horizons d’investissement à court terme et du recours occasionnel à des financements à effet de levier. Toutefois, en termes quantitatifs, la majorité des procédures relatives aux participations qualifiées notifiées à la BCE en 2018 étaient liées à des réorganisations internes de la structure de l’actionnariat des établissements supervisés. Ces réorganisations visent principalement une simplification de la structure du groupe et/ou une réduction des coûts, mais peuvent également être motivées par un arbitrage réglementaire.

Le Brexit a nécessité un effort important de la part des autorités de surveillance prudentielle en 2018, afin d’évaluer les projets des banques souhaitant relocaliser les activités de leurs entités établies au Royaume-Uni vers la zone euro. Afin d’empêcher la création de coquilles vides, la BCE a instauré un dialogue permanent avec ces banques, ce qui s’est traduit par d’importants aménagements de leurs plans. Ces aménagements ont concerné, entre autres, la gouvernance interne, la dotation en personnel et l’organisation, les opérations, les stratégies de comptabilisation et de couverture et les accords intragroupe.

Les évolutions des évaluations de l’honorabilité et de la compétence

En 2018, la BCE a traité un nombre moins élevé de procédures d’évaluation de l’honorabilité et de la compétence qu’en 2017. Cela peut s’expliquer par a) une plus grande stabilité des organes de direction des banques (moins de nouveaux mandats dans l’ensemble en 2018) et b) l’effet persistant de la modification de la législation française qui a cessé d’exiger des évaluations de l’honorabilité et de la compétence pour le renouvellement des membres des organes de surveillance.

Deux tiers environ des procédures d’évaluation de l’honorabilité et de la compétence ont concerné des membres des organes de surveillance. Le dernier tiers a concerné les membres des organes de direction, les titulaires de postes clés et les directeurs de succursales de pays tiers. Dans un tiers environ des procédures d’évaluation de l’honorabilité et de la compétence clôturées en 2018, une évaluation plus détaillée a dû être réalisée. Dans plusieurs de ces cas, la BCE a imposé des conditions, des obligations ou émis des recommandations s’appliquant aux établissements importants pour qu’ils répondent à ces préoccupations spécifiques, concernant par exemple l’expérience et l’engagement en termes de temps de certains membres des organes de direction. La plupart de ces cas ont concerné des membres des organes de surveillance.

En mai 2018, une version actualisée du Guide relatif à l’évaluation de l’honorabilité et de la compétence a été publiée, pour l’aligner sur les Orientations communes de l’ABE et de l’AEMF sur l’évaluation de l’aptitude des membres de l’organe de direction et des titulaires de postes clés.

En 2018, la BCE a intensifié son dialogue avec les banques qui déposent le plus grand nombre de demandes d’évaluation de l’honorabilité et de la compétence et a publié une vidéo explicative sur l’évaluation de l’honorabilité et de la compétence par la BCE. L’objectif était d’améliorer encore la transparence et la communication relatives à l’évaluation de l’honorabilité et de la compétence et d’apporter une aide aux banques pour le dépôt de demandes complètes et précises.

Le rôle de l’évaluation de l’honorabilité et de la compétence dans l’amélioration de la gouvernance des banques a également été souligné lors de la deuxième conférence sur la supervision bancaire « Governance expectations for banks in a changing financial environment » (Attentes en matière de gouvernance pour les banques dans un environnement financier en mutation), qui s’est tenue le 22 mars 2018.

3.2 Le signalement d’infractions, les procédures d’exécution et de sanction

Exécution et sanctions

En vertu du règlement MSU et du règlement-cadre MSU, la répartition des pouvoirs d’exécution et de sanction entre la BCE et les ACN dépend a) de la nature de l’infraction présumée, b) de la personne responsable, et c) de la mesure qu’il convient d’adopter (cf. Rapport annuel de la BCE sur ses activités de surveillance prudentielle, 2014).

En 2018, la BCE a continué d’améliorer ses procédures d’exécution et de sanction afin de favoriser une approche plus efficiente et plus cohérente. Dans le même temps, elle a utilisé ses pouvoirs de sanction plus souvent.

Au total, la BCE a engagé 27 procédures de sanction en 2018. En tenant compte des 24 procédures en cours fin 2017, la BCE a traité 51 procédures de sanction en 2018 (cf. tableau 6), soit une augmentation de 13 % par rapport aux 45 procédures traitées en 2017. Les 51 procédures de 2018 ont donné lieu à 16 décisions de la BCE, soit une hausse de 60 % par rapport à l’année précédente.

Sur les 51 procédures de sanction traitées en 2018, 22 concernaient des infractions présumées au droit de l’UE directement applicable (y compris les décisions et les règlements de la BCE) commises par 13 établissements importants. Ces infractions, pour lesquelles la BCE est directement compétente pour imposer des sanctions administratives, se sont produites dans les domaines des fonds propres, des exigences de fonds propres, des obligations de déclaration (reporting), de la publication d’information et des grands risques. En 2018, la BCE a adopté trois décisions de sanction, donnant lieu à des sanctions pécuniaires pour un montant global de 4,8 millions d’euros. Les sanctions pécuniaires ont été imposées à trois entités supervisées pour non-respect des règles relatives aux fonds propres. Huit des vingt-deux procédures liées à des infractions au droit de l’UE directement applicable ont été clôturées en 2018, principalement en raison du caractère non significatif des infractions présumées ou de l’absence de fondement juridique pour imposer des sanctions dans ces cas spécifiques. Trois des huit procédures ont été clôturées par une décision de la BCE ; il a été décidé avant l’audience de ne pas poursuivre les cinq autres. Onze autres procédures étaient toujours en cours fin 2018.

Les 29 procédures de sanction restantes sur les 51 traitées en 2018, pour lesquelles la BCE n’avait pas le pouvoir de sanctionner directement et pouvait seulement demander aux ACN d’ouvrir les procédures, ont concerné a) des infractions présumées à la législation nationale transposant les dispositions de la directive CRD IV par des établissements importants ou par des personnes physiques et b) des infractions présumées à la législation de l’UE directement applicable par des personnes physiques. Ces procédures avaient trait pour l’essentiel à des manquements potentiels aux exigences en matière de gouvernance. En 2018, la BCE a adressé aux ACN dix demandes d’ouverture de procédures de sanction relevant de leurs compétences nationales. Trois des vingt-neuf procédures ont été clôturées en 2018. Faisant suite à des demandes de la BCE, et après avoir évalué les cas conformément à leur législation nationale, les ACN ont imposé des sanctions pécuniaires pour un montant global de 1,33 million d’euros en 2018.

Une ventilation complète par nature de manquement des infractions présumées faisant l’objet de procédures d’exécution et de sanction traitées en 2018 par la BCE est présentée dans le graphique 10.

Si la BCE a des raisons de suspecter qu’une infraction pénale pourrait avoir été commise, elle demande à l’ACN concernée de saisir les autorités compétentes à des fins d’enquête et d’éventuelles poursuites pénales, conformément au droit national. Une demande de ce type a été transmise à l’ACN compétente en 2018.

L’expérience en matière de signalement d’infractions conformément à l’article 23 du règlement MSU

Il appartient à la BCE de veiller à ce que des mécanismes efficaces soient mis en place en vue de permettre à toute personne de signaler les infractions au droit de l’UE applicable (procédure communément appelée « lancement d’alerte »). Par conséquent, la BCE a mis en place un mécanisme de signalement d’infractions intégrant une plateforme électronique pré-structurée accessible depuis le site internet de la BCE consacré à la supervision bancaire.

Les informations reçues via ce mécanisme sont étudiées de manière appropriée (par exemple en évaluant l’incidence sur le profil de risque de la banque) et font l’objet d’un suivi (par exemple en demandant des informations, en procédant à des contrôles sur place ou en adoptant des mesures prudentielles).

En 2018, la BCE a reçu 124 signalements d’infractions, soit une hausse de 39 % par rapport à l’année précédente. Sur ces signalements, 93 concernaient des infractions présumées au droit de l’UE applicable, dont 75 considérées comme relevant des missions de surveillance prudentielle de la BCE et 18 relevant de la compétence des ACN. Le reliquat avait trait pour l’essentiel à des questions nationales sans lien avec les exigences prudentielles (par exemple protection des consommateurs) et ne relevait donc pas du mécanisme de signalement d’infractions.

Les questions de gouvernance (80 %) et le mauvais calcul des fonds propres et des exigences de fonds propres (8 %) ont compté parmi les infractions présumées les plus communément déclarées. Le graphique 11 présente la ventilation complète. Les questions liées à la gouvernance ont concerné principalement la gestion du risque et les contrôles internes, les exigences d’honorabilité et de compétence et la structure organisationnelle ^[52].

Les principales enquêtes menées en 2018 en liaison avec les signalements d’infractions reçus ont été les suivantes :

• une évaluation interne basée sur la documentation existante (45 % des cas) ;
• des demandes d’enquête/audit interne ou de documents/d’explications à l’entité supervisée (40 % des cas) ;
• des contrôles sur place (15 % des cas).

Enfin, en 2018, la BCE a optimisé l’évaluation et le traitement des signalements d’infractions reçus, garantissant une réponse appropriée de façon efficiente et rapide malgré l’augmentation du nombre de cas.

4 Le MSU, composante de l’architecture prudentielle européenne et internationale

4.1 La coopération à l’échelle européenne et internationale

Les banques de la zone euro sont présentes dans plus de 100 pays n’appartenant pas à l’UE, et le MSU coopère largement avec les autorités de surveillance à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE. La BCE s’engage à faciliter cette coopération, en contribuant aux collèges de superviseurs et en développant des outils de coopération tels que des Protocoles d’accord et des accords au cas par cas. Jusqu’à présent, les Protocoles d’accord ont été négociés avec des contreparties telles que les autorités de surveillance des États membres de l’UE hors zone euro, les autorités de surveillance de pays tiers et les autorités de marché nationales.

4.1.1 La coopération avec d’autres autorités de surveillance

La coopération avec les autorités de surveillance au sein de l’Espace économique européen

La BCE coopère fréquemment avec les ACN des pays de l’UE hors zone euro, conformément aux dispositions de la CRD IV sur la coopération et l’échange d’informations entre autorités compétentes au sein de l’UE.

Jusqu’à présent, la supervision bancaire de la BCE a conclu trois Protocoles d’accord avec les autorités de marché nationales des pays de la zone euro. Ces Protocoles d’accord sont fondés sur un modèle préparé conjointement par la BCE et par l’AEMF.

La coopération avec les autorités de surveillance de pays tiers

La BCE souhaite s’engager dans une coopération fructueuse avec les autorités de surveillance de pays tiers et faciliter une surveillance transfrontière permanente. Chaque fois que possible, la supervision bancaire de la BCE a adhéré aux Protocoles d’accord existants conclus entre les ACN de la zone euro et les autorités de surveillance de pays tiers avant l’instauration du MSU. Dans certains cas, la supervision bancaire de la BCE a dû développer des solutions de coopération adaptées. En 2015, la BCE a commencé à conclure ses propres Protocoles d’accord avec les autorités de surveillance de pays tiers afin de ne pas s’appuyer sur ceux existant entre les ACN de la zone euro et les autorités de surveillance de pays tiers.

Afin d’assurer la cohérence au niveau de l’UE, la supervision bancaire de la BCE collabore étroitement avec le Network on Equivalence de l’ABE qui conduit des évaluations de l’équivalence des régimes de confidentialité des autorités de surveillance de pays tiers. Les Protocoles d’accord pour la coopération en matière de supervision ne peuvent être conclus que si l’équivalence exigée pour le secret professionnel est respectée.

La coopération post-Brexit avec les autorités de surveillance au Royaume-Uni

Le Royaume-Uni est une place financière importante à l’échelle mondiale, avec des banques exerçant leur activité aussi bien dans la zone euro qu’au Royaume-Uni. En vue du retrait prévu du Royaume-Uni de l’UE, la BCE travaille en étroite coopération avec les autorités britanniques pour définir un cadre qui permettra de poursuivre dans de bonnes conditions la coopération et l’échange d’informations dans le domaine prudentiel (pour de plus amples informations sur les préparatifs en vue du Brexit, cf. l’encadré 3).

4.1.2 Les collèges de superviseurs

Les collèges de superviseurs sont des structures de coordination permanentes mais flexibles qui rassemblent les autorités compétentes participant à la surveillance des groupes bancaires transfrontières. Les collèges jouent un rôle important pour les banques de la zone euro implantées dans les pays n’appartenant pas à la zone.

Fin 2018, la BCE est intervenue en tant que superviseur sur base consolidée dans 29 collèges de l’UE, qui ont été par conséquent présidés par les JST respectives. C’est un collège de moins qu’en 2017 car deux banques sont en cours de réorganisation, tandis qu’un nouveau collège a été mis en place pour Nordea, après la relocalisation de son siège social dans un État membre de la zone euro.

Reflétant également la relocalisation de Nordea dans la zone euro, le nombre d’établissements transfrontières domiciliés dans un État membre de l’UE hors zone euro et opérant par le biais d’établissements importants dans la zone euro est revenu de sept en 2017 à six. La BCE participe aux collèges de ces banques en tant que membre actif ; elle est représentée par la JST qui supervise la filiale ou succursale concernée. Ainsi, la BCE contribue à la supervision consolidée de ces établissements.

Quatre établissements importants ont une activité transfrontière significative en dehors de l’UE. La BCE a mis en place et organise des collèges de superviseurs pour ces banques, afin de faciliter la coordination et l’échange d’informations entre les superviseurs concernés.

Enfin, six banques dont le siège social se situe en dehors de l’UE ont des filiales considérées comme établissements importants dans la zone euro. La BCE participe aux collèges concernés en tant qu’autorité de surveillance du pays d’accueil. Ainsi, elle contribue de manière constructive aux objectifs du collège et du superviseur sur base consolidée, conformément aux normes et accords internationaux.

En 2019, le paysage des collèges devrait changer de manière significative en raison du retrait du Royaume-Uni de l’UE. D’une part, les filiales et les succursales britanniques d’établissements de la zone euro deviendront des entités de pays tiers. Par conséquent, les autorités compétentes au Royaume-Uni deviendront des observateurs de pays tiers dans les collèges menés par la BCE. D’autre part, les banques britanniques deviendront des établissements de pays tiers et les collèges existants en vertu de la législation européenne devraient devenir des collèges non européens. Enfin, plusieurs établissements situés au Royaume-Uni prévoient de transférer leurs activités vers la zone euro. Un nombre significatif de nouveaux collèges devra probablement être mis en place et utilisé par la BCE en tant que superviseur sur base consolidée. De la même manière, la BCE pourrait devenir autorité de surveillance du pays d’accueil dans les collèges organisés par des pays tiers.

4.1.3 L’état d’avancement de la coopération rapprochée

Les États membres de l’UE dont la monnaie n’est pas l’euro peuvent participer au MSU dans le cadre d’un régime de coopération rapprochée. Les principales conditions de ce régime sont fixées à l’article 7 du règlement MSU et les aspects de procédure sont définis dans la décision BCE/2014/5.

En juillet 2018, la Bulgarie a soumis une demande formelle de coopération rapprochée entre la BCE et la Banque nationale de Bulgarie (Българска народна банка), devenant ainsi le premier État membre hors zone euro à entreprendre des démarches officielles pour participer à l’union bancaire.

La BCE statuera sur la mise en place d’une coopération rapprochée avec la Bulgarie lorsqu’elle aura terminé son évaluation de la demande de la Bulgarie. À cette fin, la BCE mènera une évaluation complète des six établissements de crédit bulgares, ainsi qu’une évaluation de la législation nationale concernée, en tenant compte également de sa mise en œuvre pratique. Parallèlement, la BCE travaille en étroite relation avec Българска народна банка (Banque nationale bulgare) en tant qu’autorité compétente nationale, afin de favoriser son intégration sans heurt au sein du MSU.

4.1.4 La commission d’examen de l’ABE

La supervision bancaire de la BCE a continué de participer activement à la commission d’examen de l’ABE. Ce panel organise et réalise périodiquement des examens par les pairs des activités des superviseurs bancaires européens afin de renforcer la cohérence des résultats de la surveillance. Les examens se concentrent sur le degré de convergence dans l’application de la législation européenne et sur les meilleures pratiques développées par les autorités concernées.

En 2018, la commission d’examen de l’ABE a réalisé un examen par les pairs des normes techniques de réglementation relatives aux notifications de passeport conformément aux articles 35, 36 et 39 de la CRD IV. L’objectif était d’évaluer la granularité et la rapidité de disponibilité des informations pertinentes fournies par les banques aux autorités du pays d’origine et du pays d’accueil. L’examen a également évalué si les autorités du pays d’origine étaient satisfaites des informations reçues et si les autorités du pays d’accueil recevaient les informations essentielles leur permettant de se préparer à la surveillance.

Dans la zone euro, la BCE est responsable, en dernier ressort, des procédures de passeport concernant les établissements importants au sein du MSU et en dehors. La BCE assure le suivi de ces procédures de passeport, en grande partie avec l’assistance des ACN (comme pour la collecte des notifications auprès des établissements importants et la réalisation des évaluations initiales de leur exhaustivité).

L’examen par les pairs a conclu que la BCE dispose de processus pleinement opérationnels. Néanmoins, l’examen a permis d’identifier les domaines d’amélioration ou de simplification des processus – sujets sur lesquels la BCE et les ACN travaillent déjà.

4.1.5 Les Programmes d’évaluation du secteur financier du FMI

Les Programmes d’évaluation du secteur financier (PESF) du FMI sont des évaluations complètes et approfondies du secteur financier d’une juridiction. Ils recouvrent a) l’identification des principales vulnérabilités et l’évaluation de la capacité de résistance du secteur financier ; b) l’évaluation du cadre de politique de stabilité financière d’un pays ainsi que de son cadre de surveillance et de ses pratiques prudentielles ; et c) l’évaluation des filets de sécurité financière et de la capacité du système financier à gérer et résoudre une crise financière.

En janvier 2017, le président du Comité économique et financier de l’UE a demandé au FMI de conduire un PESF pour l’UE/la zone euro, afin de prendre en compte la nouvelle architecture en matière de résolution et de supervision bancaires dans la zone euro. Ce PESF a été lancé en juin 2017, et ses conclusions ont été rendues publiques en juillet 2018. Il se concentrait, entre autres, sur la supervision bancaire et sur la gestion de crise des établissements importants. À cette fin, le FMI a conduit a) une évaluation détaillée des Principes fondamentaux du Comité de Bâle pour un contrôle bancaire efficace pertinents ^[54] débouchant sur une attribution de notes ; et b) une analyse des dispositifs de résolution et de gestion des crises bancaires dans la zone euro fondée sur les Principaux attributs des régimes de résolution effectifs des institutions financières du CSF (FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions). De plus, le FMI a analysé la solvabilité du secteur bancaire dans le cadre de l’évaluation de stabilité financière du PESF. Les conclusions de ce PESF ont été intégrées dans les consultations 2018 du FMI avec les pays de la zone euro au titre de l’article IV.

La BCE a salué les résultats des recommandations du PESF du FMI pour la zone euro. Certaines recommandations exigent de la BCE qu’elle prenne les mesures nécessaires afin d’adapter ses structures et/ou processus internes. Concernant plus particulièrement la supervision bancaire, il est recommandé que la BCE : a) poursuive ses efforts actuels en vue de rationaliser ses procédures internes et son processus décisionnel, efforts qui se sont traduits par une utilisation plus efficace des ressources et des réponses plus rapides aux nouvelles questions prudentielles ; b) veille à ce que les accords avec les ACN garantissent une dotation suffisante en personnel des JST et des inspections sur place ; et c) améliore certains aspects de son approche prudentielle, comme les attentes prudentielles, dont la transparence devrait être accrue, ainsi que la supervision du risque de liquidité. De nombreuses autres recommandations exigent des colégislateurs de l’UE qu’ils adoptent des mesures afin de modifier le droit européen. On peut citer comme exemples la recommandation visant à favoriser une plus grande harmonisation des exigences réglementaires européennes afin d’éviter une fragmentation du système financier selon des lignes de partage nationales, ainsi que la recommandation visant à accorder à la BCE des pouvoirs prudentiels sur toutes les formes significatives d’intermédiation du crédit dans la zone euro. Cette dernière concerne la supervision des succursales de pays tiers et, plus particulièrement, des entreprises d’investissement transfrontières concernées. Une autre recommandation pertinente est celle d’un plus grand alignement de la législation européenne sur les normes de Bâle. La supervision bancaire de la BCE a préparé un plan d’action afin de répondre aux recommandations qui relèvent des missions prudentielles de la BCE. Ce plan a été approuvé par le conseil de surveillance prudentielle.

Dans les futurs PESF nationaux, le FMI continuera d’adopter une vision d’ensemble du système bancaire sous revue, tout en évitant les doublons avec les PESF pour la zone euro. Par analogie avec le traitement de la politique monétaire dans les rapports nationaux du FMI au titre de l’article IV, les PESF nationaux ne devraient pas inclure d’évaluation de l’efficacité des travaux de surveillance de la BCE/du MSU. Cette approche générale permet au FMI d’aligner le périmètre des PSEF nationaux et de la zone euro sur la nouvelle architecture européenne en matière de résolution et de supervision bancaires. Elle contribuera à garantir que la surveillance et les avis du FMI restent efficaces et pertinents pour toutes les autorités concernées. En 2018, le FMI a achevé le PESF national de la Belgique ^[55] et lancé des PESF pour la France, pour l’Italie et pour Malte. Un PESF national pour l’Autriche est prévu pour 2019.

4.2 La contribution à l’élaboration du cadre réglementaire européen et international

4.2.1 La contribution au processus de Bâle

En 2018, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) a concentré ses efforts sur la finalisation des initiatives en cours, sur l’évaluation de l’incidence des réformes mises en place après la crise et sur la promotion d’une supervision forte. La BCE, qui est impliquée activement dans les travaux du CBCB, a contribué en participant à des discussions, en apportant son expertise dans divers groupes du CBCB (par exemple sur l’arbitrage réglementaire), en coopérant avec les membres du CBCB au sein de l’UE et dans le monde, et en contribuant aux analyses d’ incidence pertinentes. La BCE a principalement participé aux travaux relatifs au programme de réformes de Bâle III.

En 2018, le CBCB a poursuivi ses travaux pour garantir une mise en œuvre complète, rapide et uniforme de Bâle III et, d’une manière plus générale, pour promouvoir une supervision bancaire forte. Il poursuivra ses travaux au cours des prochaines années.

Le CBCB a également lancé un programme de travail complet afin d’évaluer les réformes mises en place depuis la crise. Ce programme évaluera l’efficacité des normes individuelles, l’interaction entre les normes, leur cohérence et le risque d’arbitrage réglementaire, ainsi que l’incidence macroéconomique plus large des réformes postérieures à la crise. La BCE continuera de contribuer activement à l’agenda du CBCB.

4.2.2 L’agenda législatif européen

En 2018, la BCE a continué de contribuer aux réformes législatives européennes. Concernant l’examen de la législation bancaire de l’UE (CRR/CRD IV, BRRD et règlement MRU), la BCE a salué l’issue des négociations politiques entre le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen en décembre 2018, qui ont ouvert la voie à l’adoption finale de la législation préalablement aux élections européennes en mai 2019. Cette législation constitue une étape importante dans le renforcement de la résilience du secteur bancaire, grâce à la mise en œuvre de normes internationales, et dans la poursuite de la réduction des risques. Cela devrait permettre de nouveaux progrès vers l’achèvement de l’union bancaire, notamment vers un système européen de garantie des dépôts. À cet égard, la BCE a continué de contribuer aux travaux du groupe de travail ad hoc sur le renforcement de l’union bancaire.

En 2018, la BCE a également contribué à d’autres dossiers législatifs, notamment aux propositions de la Commission européenne sur la réglementation des entreprises d’investissement, des obligations garanties, des expositions non performantes et sur le renforcement du mandat de l’ABE en matière de prévention de l’utilisation du système financier à des fins de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme. À la demande du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne, la BCE a émis des avis qui soulignent ses conseils aux co-législateurs ^[56].

4.2.3 La contribution aux travaux de l’ABE

Tout au long de 2018, la supervision bancaire de la BCE a travaillé en étroite collaboration avec l’ABE en vue d’atteindre les objectifs partagés d’accroissement de la stabilité financière et de promotion d’une surveillance cohérente dans l’ensemble du secteur bancaire européen.

La supervision bancaire de la BCE a activement contribué aux travaux de l’ABE à tous les niveaux. En 2018, des membres du personnel de la supervision bancaire de la BCE ont participé au total à 50 comités et programmes de travail de l’ABE, assumant le rôle de président ou de vice-président pour 4 d’entre eux. La supervision bancaire de la BCE a participé au Conseil des autorités de surveillance de l’ABE en tant que membre sans droit de vote.

Les travaux de collaboration entre l’ABE et la supervision bancaire de la BCE couvrent de nombreux sujets. La BCE a contribué, par exemple, à la réponse de l’ABE à l’appel à conseils de la Commission européenne concernant la mise en œuvre du programme de finalisation de Bâle III. D’autres contributions de la BCE comprennent notamment l’avis de l’ABE sur le retrait du Royaume-Uni de l’UE ^[57] (cf. encadré 3) et les normes techniques et orientations relatives aux modèles internes et à la validation de modèles ^[58].

L’examen de la robustesse des dispositifs de gouvernance bancaire et de l’aptitude des administrateurs des banques est un autre aspect essentiel de la supervision. La version révisée du Guide de la BCE relatif à l’évaluation de l’honorabilité et de la compétence, publié en mai 2018, utilise la même terminologie que celle de la CRD IV, des orientations communes de l’AEMF et de l’ABE sur l’évaluation de l’aptitude et des orientations de l’ABE sur la gouvernance interne. Elle reflète les travaux d’actualisation des orientations relatives aux accords d’externalisation, qui ont donné lieu à une consultation publique de l’ABE en 2018 (cf. Section 1.4).

La supervision bancaire de la BCE a également contribué à l’avancée du plan d’action européen relatif aux NPL (cf. Section 1.2). En octobre 2018, l’ABE a finalisé ses orientations relatives à la gestion des expositions non performantes et restructurées, qui sont alignées sur la propre orientation relative aux NPL de la supervision bancaire de la BCE. Pour la collecte et la cartographie des données prudentielles de l’ensemble du secteur bancaire européen, l’ABE et la supervision bancaire de la BCE sont actuellement en train de développer une infrastructure européenne centralisée pour les données prudentielles (European centralised infrastructure for supervisory data – EUCLID). En 2018, le groupe de travail ABE/BCE sur la mise en œuvre d’EUCLID a supervisé les efforts conjoints et organisé des ateliers techniques afin de garantir l’alignement des modèles de données, de la classification des entités et des obligations de déclaration.

L’ABE suit la procédure « appliquer ou expliquer » afin de favoriser l’harmonisation de la réglementation dans l’UE ^[59]. Dans le cadre de cette procédure, la BCE en tant qu’autorité compétente pour la supervision directe des établissements importants doit indiquer à l’ABE si elle respecte ou entend respecter les orientations et recommandations nouvellement publiées. En 2018, la BCE a émis des notifications à l’ABE concernant sept orientations, une orientation du comité mixte et trois recommandations (cf. le site de la supervision bancaire de la BCE) ^[60]. Jusqu’à présent, la supervision bancaire de la BCE a toujours indiqué à l’ABE qu’elle respectait ou entendait respecter les orientations en question de l’ABE.

4.2.4 La contribution aux travaux du CSF

En 2018, la supervision bancaire de la BCE a contribué activement aux travaux du Conseil de stabilité financière (CSF), en particulier dans les domaines de la coopération prudentielle et réglementaire, de la mise en application des normes et de la résolution. La supervision bancaire de la BCE a également participé à des réunions du groupe consultatif régional européen du CSF.

Le CSF se concentre actuellement sur la mise en œuvre des réformes du secteur financier à l’échelle mondiale et sur l’évaluation de leurs effets. La supervision bancaire de la BCE participera activement aux initiatives pertinentes du CSF, qui ont pour objet de déterminer l’incidence des réformes approuvées sur les formes spécifiques de prêts, également afin de mettre en lumière comment un secteur bancaire stable et fonctionnant de manière satisfaisante est bénéfique à une croissance économique durable. De plus, la supervision bancaire de la BCE contribuera aux travaux sur plusieurs sujets d’actualité majeurs, tels que le problème des institutions « trop importantes pour faire faillite » (too-big-to-fail), la résolution, la gestion de crise et les risques résultant du recours aux nouvelles technologies dans les services financiers.

5 Structure organisationnelle de la supervision bancaire de la BCE

5.1 Exercice des obligations de rendre compte

Le présent Rapport annuel constitue l’un des principaux canaux d’exercice de la responsabilité démocratique de la supervision bancaire de la BCE vis-à-vis du Parlement européen et du Conseil de l’UE comme prévu dans le règlement MSU. Le règlement stipule que les missions de surveillance prudentielle de la BCE doivent être soumises à des exigences appropriées en matière de transparence et de responsabilité. La BCE accorde une grande importance au maintien et à l’application intégrale du cadre de responsabilité démocratique, qui est défini en détail dans l’Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen et la BCE et dans le Protocole d’accord entre le Conseil de l’UE et la BCE.

S’agissant des interactions avec le Parlement européen en 2018, la présidente du conseil de surveillance prudentielle est intervenue devant la Commission économique et monétaire du Parlement a) pour présenter le Rapport annuel 2017 de la BCE sur ses activités de surveillance prudentielle (le 26 mars) ; b) dans le cadre de deux auditions publiques ordinaires (le 19 juin et le 20 novembre) et c) lors de quatre échanges de vues ad hoc (26 mars, 19 juin, 9 septembre et 20 novembre). Parmi les questions essentielles abordées figuraient les prêts non performants, le rôle de la BCE dans la prévention du blanchiment de capitaux et le test de résistance 2018 conduit par l’ABE. Au cours de l’année 2018, la BCE a également publié 35 réponses à des questions écrites soumises par des membres du Parlement européen au sujet de la surveillance prudentielle bancaire. Les lettres portaient sur des questions relatives à un éventail de sujets, notamment les prêts non performants, les établissements moins importants et l’honorabilité et la compétence des dirigeants des banques.

De plus, la BCE a transmis au Parlement européen les procès-verbaux des réunions de son conseil de surveillance prudentielle, conformément à l’Accord interinstitutionnel.

En ce qui concerne le Conseil de l’UE, la présidente du conseil de surveillance prudentielle a participé à trois réunions de l’Eurogroupe, la première s’étant tenue le 19 février. Le 27 avril, la présidente a présenté le Rapport annuel 2017 de la BCE sur ses activités de surveillance prudentielle. Le 5 novembre, la présidente a pris part à un échange de vues sur l’exécution par la BCE de ses missions de surveillance prudentielle.

En 2018, la supervision bancaire de la BCE a continué de respecter ses obligations de rendre compte vis-à-vis des parlements nationaux, comme défini dans le règlement MSU. Elle a publié six réponses à des questions écrites posées par des membres des parlements nationaux.

En 2018, la BCE a également contribué aux audits du CERS et de l’ABE conduits par la Cour des comptes européenne s’agissant des exercices de tests de résistance à l’échelle de l’UE. En fournissant des éléments d’information, la BCE a contribué à faciliter les enquêtes de la Cour des comptes européenne sur ces questions et à décrire le fonctionnement des processus de collaboration concernés.

Dans le même temps, la BCE a également travaillé à la mise en œuvre des recommandations issues des deux rapports de la Cour des comptes européenne sur la supervision bancaire de la BCE, qui ont été publiés en janvier 2018 et novembre 2016 et qui portaient essentiellement sur la gestion des crises et, plus généralement, sur le fonctionnement du MSU.

La BCE accorde une grande valeur aux audits conduits par la Cour des comptes européenne. Elle s’engage à coopérer étroitement avec la Cour des comptes européenne et à lui fournir toutes les informations nécessaires pour faciliter ses travaux. Au vu des dispositions du Traité concernant la portée du mandat de la Cour des comptes européenne pour conduire un audit de la BCE, la Commission a suggéré, en 2017, que la BCE et la Cour des comptes européenne concluent un accord interinstitutionnel afin de « préciser les modalités des échanges d’informations ». Des discussions sont en cours sur ce sujet entre la BCE et la Cour des comptes européenne.

5.2 Transparence et communication

Afin de contribuer à respecter son engagement en matière de transparence, la supervision bancaire de la BCE a continué d’expliquer ses activités en utilisant divers canaux de communication. En 2018, la présidente et la vice-présidente ont prononcé 32 discours et les deux représentants de la BCE au conseil de surveillance prudentielle 11 discours ; ensemble, ils ont accordé 20 interviews aux médias. La supervision bancaire de la BCE a publié 31 communiqués de presse et 4 lettres adressées aux banques soumises à sa supervision directe. La Newsletter sur la supervision, une publication numérique, a fêté son deuxième anniversaire en novembre et compte plus de 5 000 abonnés. La BCE a utilisé ses canaux sur les médias sociaux pour attirer l’attention sur les informations nouvelles et pour garantir une large diffusion des contenus importants.

De plus, la présidente et la vice-présidente ont tenu une conférence de presse au début de l’année pour exposer les priorités de la supervision bancaire. Elles ont également participé à des événements organisés par la BCE pour toucher des publics plus jeunes. À l’occasion du premier Dialogue de la BCE avec la jeunesse (ECB Youth Dialogue) qui s’est déroulé au Banco de España à Madrid, la présidente a procédé à un échange de vues avec un groupe de 40 jeunes professionnels du secteur de la finance et lors du second dialogue organisé, la présidente et la vice-présidente ont participé ensemble à un débat avec plus de 260 étudiants et anciens étudiants de la Frankfurt School of Finance and Management (École de finance et de gestion de Francfort). En 2018, la BCE a également répondu à plus de 1 600 demandes d’information du public portant sur la supervision bancaire et a organisé 31 conférences sur mesure pour quelque 1 000 participants sur des sujets se rapportant spécifiquement aux responsabilités de la BCE en matière prudentielle.

5.3 Organes de décision

5.3.1 Le conseil de surveillance prudentielle et le Comité de pilotage

En 2018, le conseil de surveillance prudentielle s’est réuni à 20 reprises. 14 de ces réunions se sont déroulées à Francfort-sur-le-Main et 5 par téléconférence. L’une des réunions s’est tenue à Madrid à l’invitation du Banco de España. Le conseil de surveillance prudentielle a pris la plupart de ses décisions par procédure écrite ^[61]. Sur les 119 groupes bancaires supervisés directement par la BCE en 2018, 35 ont demandé à recevoir les décisions formelles de la BCE dans une langue officielle de l’Union européenne autre que l’anglais.

Outre les projets de décision finaux relatifs à certaines banques en particulier soumis au Conseil des gouverneurs pour approbation, le conseil de surveillance prudentielle a également tranché plusieurs questions horizontales, concernant plus spécifiquement l’application de méthodologies et cadres communs dans des domaines précis de la supervision bancaire. Certaines de ces décisions ont été préparées par des structures temporaires mandatées par le conseil de surveillance prudentielle. Ces structures sont composées de cadres supérieurs de la BCE et des ACN. Elles ont mené des travaux préparatoires sur des sujets tels que la méthodologie du SREP, l’approche prudentielle vis-à-vis des établissements supervisés ayant des niveaux élevés de prêts non performants et la simplification des processus dans le MSU.

En 2018, le Comité de pilotage s’est réuni à douze reprises. Dix de ces réunions se sont déroulées à Francfort-sur-le-Main, une par téléconférence et une à Madrid à l’invitation du Banco de España. La rotation habituelle des cinq membres des ACN, qui sont nommés pour un mandat d’un an, a eu lieu en avril.

5.3.2 Simplification du processus décisionnel

En 2018, le Groupe de simplification du MSU (cf. Section 5.4) a proposé et mis en œuvre plusieurs mesures afin d’optimiser le fonctionnement du conseil de surveillance prudentielle, en simplifiant les procédures de prise de décision et en améliorant l’accès aux informations pour les membres. Trois mesures ont été au centre de ces efforts : a) la réduction du nombre de réunions du conseil de surveillance prudentielle ainsi que du nombre de procédures écrites et d’éléments d’information, permettant ainsi aux membres de se concentrer sur les questions prudentielles les plus importantes ; b) l’optimisation et la simplification des réunions du conseil de surveillance prudentielle afin de les rendre aussi efficientes et efficaces que possible ; et c) la rationalisation et la poursuite de l’amélioration du flux d’informations à destination du conseil de surveillance prudentielle.

L’une des mesures qui a eu l’incidence la plus significative sur les processus de prise de décision a été l’extension du cadre de délégation à d’autres types de décisions prudentielles de routine de la BCE. En mars 2018, le cadre de délégation a été étendu aux pouvoirs de décision pour les décisions relatives à la réduction des fonds propres, au classement des instruments de fonds propres CET 1 et, si le droit national l’exige, au classement des instruments de fonds propres additionnels de catégories 1 et 2 (Tier 1/Tier 2).

5.3.3 La Commission administrative de réexamen

La Commission administrative de réexamen ^[62] est un organe de la BCE composé de membres individuellement ou collectivement indépendants de la BCE, qui sont chargés de réexaminer les décisions adoptées par le Conseil des gouverneurs en matière de surveillance prudentielle sur demande recevable de réexamen. Le réexamen par cette Commission porte sur la « conformité formelle et matérielle » de la décision contestée au règlement MSU, tout en respectant le pouvoir d’appréciation laissé à la BCE. En pratique, le réexamen implique de vérifier si la procédure régulière a été respectée, si la décision est correctement motivée et respecte la loi applicable, s’il y a eu une erreur manifeste dans l’évaluation, si la décision est visiblement disproportionnée ou si la BCE a abusé de son pouvoir. Le résultat de l’examen revêt la forme d’un avis non contraignant adressé au conseil de surveillance prudentielle proposant soit d’abroger la décision initiale, soit de la remplacer par une nouvelle décision ayant un contenu identique ou modifié, pour approbation finale par le Conseil des gouverneurs dans le cadre de la procédure de non-objection.

En 2018, cinq nouvelles demandes de réexamen administratif d’une décision prudentielle de la BCE ont été adressées à la Commission administrative de réexamen. La Commission a adopté quatre avis, une demande de réexamen ayant été retirée après que la BCE a produit le rectificatif d’une décision prudentielle (cf. Tableau 7) Pour tous les cas réexaminés en 2018, la Commission administrative a procédé à une audition dans le cadre de sa phase d’enquête, donnant ainsi au demandeur et à la BCE une opportunité supplémentaire de faire des commentaires sur la décision contestée.

Thèmes sous revue et questions pertinentes

Les cas examinés par la Commission administrative de réexamen touchaient à plusieurs types de décisions prudentielles : mise en conformité avec les exigences prudentielles, retrait d’un agrément, acquisition de participations qualifiées et sanctions administratives.

En 2018, le réexamen des décisions de la BCE a principalement porté sur des questions de conformité aux règles de procédure (par exemple, un exposé précis des faits, un fondement juridique approprié, la formulation de motifs suffisants et la conformité au principe de proportionnalité) et de coopération entre la BCE et les ACN lors de la préparation des décisions de la BCE.

Compétence de la Cour de justice de l’Union européenne concernant la BCE

En 2018, 19 recours directs ont été notifiés à la BCE et des pourvois ont été formés auprès de la Cour européenne de justice contre l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne (« le Tribunal ») dans deux affaires liées à la BCE. Deux groupes d’affaires liées à la supervision bancaire de la BCE ont fait l’objet de décisions en 2018 – le 24 avril 2018, le Tribunal a approuvé les décisions concernant la Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence, (Affaire T-133/16), la Caisse régionale de crédit agricole mutuel Nord Midi-Pyrénées (Affaire T-134/16), la Caisse régionale de crédit agricole mutuel Charente-Maritime Deux-Sèvres (Affaire T-135/16) et la Caisse régionale de crédit agricole mutuel Brie Picardie (Affaire T-136/16). Dans ces quatre décisions, adoptées le 7 octobre 2015, la BCE a approuvé la nomination de personnes précises en tant que présidents du conseil d’administration de chacune des banques formulant la demande, mais s’est opposée à ce que ces mêmes personnes remplissent simultanément la fonction de « dirigeant effectif » dans chacune de ces banques. Le 13 juillet 2018, le Tribunal a annulé les décisions de la BCE concernant La Banque Postale (Affaire T-733/16), BNP Paribas (Affaire T-768/16), le Crédit Agricole SA (Affaire T-758/16), la Société générale (Affaire T-757/16), la Confédération nationale du Crédit mutuel (Affaire T-751/16) et BPCE (Affaire T-745/16). Dans ces six décisions, la BCE a refusé la demande des banques d’exclure du calcul du ratio de levier certaines expositions sur la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) constituées par les sommes déposées au titre du livret A, du livret de développement durable et solidaire et du livret d’épargne populaire.

5.4 Améliorer l’efficience et l’efficacité du MSU

5.4.1 La division Assurance-qualité de la surveillance de la BCE : examen des travaux menés depuis sa création

Afin de renforcer la crédibilité de la supervision bancaire de la BCE et de garantir le maintien d’une surveillance prudentielle cohérente et de grande qualité dans l’ensemble du MSU, la BCE a créé une division Assurance-qualité de la surveillance (Supervisory Quality Assurance - SQA). Cette division travaille en étroite collaboration avec un réseau de fonctions d’assurance-qualité dans les ACN, qui analyse et fournit des éléments alimentant les résultats de la division SQA qui ont une incidence sur les ACN.

Afin de créer de la valeur, la division utilise plusieurs outils interconnectés, notamment des examens de la qualité ex post. L’objectif est de renforcer la qualité et la cohérence et de garantir l’efficacité de la supervision bancaire de la BCE. De plus, la division SQA joue le rôle d’une plateforme pour le partage des connaissances relatives aux meilleures pratiques.

Le mode opératoire de la division SQA repose sur une coopération ouverte et une compréhension mutuelle avec les unités opérationnelles et les ACN impliquées, reflétant leurs pratiques prudentielles effectives, les risques, les faiblesses et les améliorations réalisables nécessaires. La division SQA a par conséquent pour objectif de fournir des solutions constructives, prospectives et fondées sur le risque, ciblant les réalisations attendues, les méthodologies, les processus et les outils du MSU.

Après chaque examen de la qualité, la division SQA recherche un accord avec les unités organisationnelles concernées sur les propositions d’amélioration, en identifiant également les destinataires de ces propositions et les calendriers pour leur mise en œuvre. Cela signifie que les destinataires de ces propositions restent maîtres du processus ; ils sont les parties intéressées au premier chef par le suivi et la mise en œuvre des propositions élaborées conjointement avec la division SQA. Depuis sa création, la division SQA a effectué 24 examens de la qualité qui ont débouché sur plus de 300 propositions d’amélioration. Outre les examens qu’elle réalise, la division SQA propose un feed back aux unités opérationnelles, par exemple au travers d’ateliers, de séminaires et de visites des ACN.

Outre la conduite des examens de la qualité, la division SQA favorise également l’efficacité et l’efficience au sein du MSU. Pour ce faire, elle a recours à un éventail d’outils complémentaires, tels que le parcours de formation pour le MSU, qui a pour objectif de maintenir un haut niveau de compétence parmi le personnel du MSU et de contribuer à la convergence des pratiques prudentielles. De plus, la division SQA apporte son soutien aux unités opérationnelles dans leurs interactions avec les auditeurs internes et externes (par exemple la Direction Audit interne, le Comité des auditeurs internes, la Cour des comptes européenne). Elle soutient également le Groupe d’experts senior du MSU sur la gestion du risque opérationnel, qui est responsable du suivi de la gestion des risques opérationnels. De même, la division SQA joue le rôle d’une plateforme pour la simplification, soutenue par son réseau de contreparties à la BCE et dans les ACN. Elle apporte son soutien aux unités opérationnelles et aux ACN dans la mise en œuvre des mesures de simplification, dans le cadre des efforts menés pour que la simplicité devienne une valeur fondamentale du MSU.

5.4.2 Les conclusions du Groupe de simplification du MSU

Au fil du temps, les structures et les processus au sein du MSU sont devenus de plus en plus complexes, engendrant un besoin de simplification. Depuis que le MSU est entré dans une phase de plus grande maturité, un Groupe de simplification du MSU a été mis en place, qui représente la BCE et les ACN. Le Groupe de simplification a évalué les processus prudentiels avec comme objectif de réduire la complexité inutile et les travaux effectués en double, optimisant ainsi l’utilisation des ressources du MSU et favorisant une surveillance davantage axée sur les risques.

Afin de sensibiliser les superviseurs, la simplification sera définie comme un principe général pour le fonctionnement du MSU dans le Manuel de surveillance prudentielle.

Le Groupe de simplification a proposé une approche selon trois axes pour simplifier les structures et les processus au sein du MSU. Premièrement, les unités opérationnelles de la BCE et des ACN, y compris les JST et les fonctions horizontales doivent jouer un rôle permanent et actif pour proposer des processus simples. Deuxièmement, une approche horizontale à l’échelle du MSU doit être adoptée pour encourager les meilleures pratiques. Troisièmement, le conseil de surveillance prudentielle doit piloter la simplification, donner le ton et promouvoir des processus simples pour soutenir les objectifs du MSU.

Plus spécifiquement, le Groupe de simplification a proposé de nouvelles mesures de simplification qui ont également joué un rôle de catalyseur pour les initiatives déjà engagées. L’une de ces propositions consistait à limiter le nombre de niveaux d’approbation et la longueur des propositions du conseil de surveillance prudentielle. Une autre portait sur le partage des informations entre la BCE et les ACN en utilisant le système de gestion des informations (IMAS) du MSU. Le Groupe de simplification a également proposé plusieurs mesures pour simplifier les exigences de déclaration prudentielle ainsi que pour traiter et conserver les données collectées par le biais des demandes de déclaration prudentielle.

Le Groupe de simplification a aussi fait des propositions pour optimiser le fonctionnement du conseil de surveillance prudentielle, avec comme objectif de simplifier les procédures de prise de décision et l’accès aux informations pour les membres.

À la suite de ces initiatives, le nombre de procédures soumises au Conseil des gouverneurs et au conseil de surveillance prudentielle a été réduit, grâce notamment au cadre de délégation (cf. Section 5.3.2). De plus, la rationalisation, l’automatisation et l’amélioration de la qualité du flux d’informations à destination du conseil de surveillance, ainsi que des outils de suivi renforcés ont permis de simplifier et d’optimiser ses réunions. Enfin, la fréquence des délibérations du conseil de surveillance prudentielle a été réduite, grâce à un calendrier de réunions plus efficient et à une répartition optimisée des procédures écrites et des éléments d’information.

Les autres propositions faites par le Groupe de simplification portent sur : l’amélioration du travail d’équipe au sein des JST ; l’adoption d’une approche holistique pour la simplification de la planification des activités prudentielles effectuées sur place et sur pièces et pour l’organisation interne des tâches ; la numérisation des processus et l’optimisation de l’infrastructure informatique existante.

5.5 La supervision bancaire de la BCE : ses effectifs

La réorganisation interne de la supervision bancaire de la BCE

Les modifications organisationnelles au sein de la supervision bancaire de la BCE incluent le déplacement de trois divisions de la direction générale Surveillance microprudentielle IV (DG/SM IV) vers la direction Secrétariat.

Les divisions Agréments, Mise en œuvre et sanctions et Assurance-qualité de la surveillance ont été transférées dans la direction Secrétariat en février 2018. Suite à ce transfert, la direction a été transformée en direction générale (DG/SCSP). Une division Processus de décision du MSU a été créée au sein de la direction générale et recouvre les deux sections de l’ancienne direction Secrétariat. Ce transfert rééquilibre la taille des différentes unités organisationnelles de la supervision bancaire de la BCE. Il améliore également la gouvernance d’entreprise et favorise une division plus claire des responsabilités entre la DG/SM IV et la nouvelle DG/SCSP.

Augmentation des effectifs

En 2018, le nombre total de postes équivalent temps plein (ETP) approuvé pour les cinq unités organisationnelles constituant le cœur de la supervision bancaire de la BCE était de 1 099, après 1 028,5 en 2017. La hausse observée en 2018 est principalement liée aux préparatifs en vue du Brexit dans des domaines tels que le personnel des JST et les évaluations complètes. De plus, pour les missions relatives au MSU au sein des services partagés ^[63], 30,5 ETP ont été approuvés, portant leur nombre total à 453.

Concernant 2019, le Conseil des gouverneurs a approuvé une hausse des effectifs de 90 ETP pour les unités organisationnelles constituant le cœur de la supervision bancaire et de 18 ETP pour les unités fournissant des services partagés pour les missions liées au MSU. S’agissant des premiers, près de la moitié de la hausse concerne les besoins en personnel liés au Brexit pour l’année à venir. Le reste de la hausse enregistrée en 2019 pour les unités organisationnelles constituant le cœur de la supervision bancaire de la BCE est principalement associé à l’internalisation des ressources des activités relatives aux tests de résistance pour lesquelles il était auparavant fait appel à des consultants externes. S’agissant des futures ressources directement associées au Brexit, les besoins supplémentaires en personnel devraient être plus faibles qu’initialement prévu, l’intégration d’ETP ayant été étendue jusqu’en 2022.

En termes de diversité liée au genre, le pourcentage de femmes est demeuré stable, à 40 % de l’ensemble du personnel bénéficiant de contrats à durée tant déterminée qu’indéterminée dans les unités organisationnelles constituant le cœur de la supervision bancaire de la BCE en 2018. La part des femmes occupant des postes de direction a légèrement diminué par rapport à l’année précédente, ressortant à 31 %. Dans les postes autres que les postes de direction, la part des femmes est demeurée à 42 %, sans changement par rapport à l’année précédente.

Favoriser les missions sur place transfrontières : un recours plus important aux détachements de court terme à la BCE d’inspecteurs issus des ACN

La supervision bancaire européenne a entrepris un effort pluriannuel afin d’accroître la proportion de missions sur place transfrontières et menées par des équipes mixtes ^[64]. Cette initiative vise à promouvoir une égalité de traitement et à harmoniser l’application de la méthodologie pour la conduite des inspections sur place dans des banques. Elle vise également à favoriser l’esprit d’équipe au sein du personnel effectuant des missions sur place et à construire une culture commune de l’inspection sur place. Elle fournit également une autre perspective sur la situation d’une banque, à travers le regard du personnel d’ACN non nationales.

Afin de promouvoir les missions transfrontières et menées par des équipes mixtes, plusieurs options ont été mises à disposition des inspecteurs en provenance des ACN. Ils peuvent notamment choisir d’être détachés à la BCE pour la durée des missions transfrontières ou menées par des équipes mixtes, en signant un contrat ESCB/IO ^[65] avec la BCE dans le cadre duquel le salaire, les frais de transport et les frais de logement sont couverts par le budget de la BCE (au lieu de demeurer soumis au régime de travail de leur ACN). Cette option a été introduite en 2018 et a été largement utilisée : au total, 128 contrats ESCB/IO ont été mis en place pour les inspecteurs issus des ACN dans le cadre des missions transfrontières et menées par des équipes mixtes, favorisant ainsi les échanges de personnel dans la supervision bancaire européenne. Les membres des équipes d’inspection sous contrat de type ESCB/IO bénéficient des mêmes conditions d’emploi. Cela facilite l’émergence d’un esprit d’équipe solidaire et d’une culture commune de l’inspection sur place. Cela améliore également l’interchangeabilité des ressources sur place au sein de la supervision bancaire européenne. S’il existe une pénurie de compétences spécifiques dans un domaine particulier, elle peut être palliée par des experts venant d’une autre autorité de supervision.

Les premiers « Supervisors Connect » et « Inspectors’ Day » organisés pour le personnel des ACN et de la BCE

Afin de continuer à façonner une culture commune européenne de la supervision, deux événements à l’échelle du MSU ont été organisés à Francfort en 2018.

Le premier événement, « Supervisors Connect », s’est tenu du 17 au 19 avril. Il était essentiellement destiné à l’ensemble des coordinateurs et sous-coordinateurs de JST, mais ciblait également les cadres supérieurs en charge de la surveillance des établissements moins importants et les principaux représentants des réseaux horizontaux du MSU. Le second événement, « Inspector’s Day », s’est tenu les 29 et 30 octobre et était destiné aux inspecteurs sur place, y compris ceux qui prennent part aux enquêtes sur les modèles internes et à la planification.

« Supervisors Connect » a rassemblé 280 superviseurs, dont 200 issus des ACN et des BCN. Pendant deux jours et demi, ils ont participé à plusieurs tables rondes et ateliers couvrant des sujets tels que la numérisation et le cyber-risque, la rentabilité et le Brexit. Les superviseurs issus des ACN ont activement participé à l’organisation des discussions : sur 38 intervenants, 30 étaient issus des ACN. De plus, les participants ont eu la possibilité de prendre part à des ateliers sur les compétences non techniques telles que les qualités de dirigeant, la gestion de conflits et la communication. De plus, les participants ont eu l’occasion de développer leurs contacts, notamment lors d’une « foire aux informations » (« Information Fair »), au cours de laquelle différentes unités opérationnelles de la BCE ont présenté leur travail. Cela a permis aux participants de se rencontrer, d’apprendre les uns des autres et de partager les bonnes pratiques.

L’« Inspectors’ Day » reprend globalement le format de « Supervisors Connect », en conjuguant des réunions plénières, des sessions (28 au total) sur des sujets techniques (la révision des dossiers de crédit et l’échantillonnage statistique, l’IFRS 9, le TRIM) et le partage d’expériences. L’événement a réuni près de 400 inspecteurs sur place en provenance de tout le MSU.

« Supervisors Connect » et « Inspectors’ Day » sont les premiers événements de ce type et de cette envergure organisés par le MSU depuis sa création. Ils se tiendront tous les deux ans et – notamment pour une question de coût – seront organisés par la supervision bancaire de la BCE à Francfort.

5.6 Mettre en œuvre le Code de conduite

En vertu de l’article 19, paragraphe 3, du règlement MSU, la BCE est tenue de disposer d’un Code de conduite traitant des conflits d’intérêts et à l’usage des agents et du management de la BCE impliqués dans la surveillance bancaire. Les dispositions concernées figurent dans le cadre d’éthique professionnelle, qui est mis en œuvre par le bureau de conformité et de gouvernance (Compliance and Governance Office – CGO). Le CGO conseille l’ensemble du personnel de la BCE en matière d’éthique professionnelle.

Tout au long de 2018, le CGO a poursuivi ses efforts en vue de construire une solide culture de l’éthique au sein du SEBC et du MSU. Le Directoire et le conseil de surveillance prudentielle ont apporté leur plein soutien à ces efforts. À cette fin, tous les nouveaux membres du personnel de la supervision bancaire de la BCE ont suivi un programme de formation en ligne obligatoire et accru leur sensibilisation aux dilemmes éthiques par le biais d’ateliers spécifiques. De plus, le CGO a répondu à environ 1 850 demandes concernant un large éventail de sujets, dont un tiers a été soumis par des membres du personnel de la supervision bancaire de la BCE. Près de la moitié de ces demandes concernait des opérations financières privées, suivies par les demandes relatives aux restrictions postérieures à l’emploi et aux conflits d’intérêts (cf. graphique 12).

Dans le contexte des exercices de contrôle de la conformité qu’il organise régulièrement, le CGO a constaté un nombre restreint de cas de non-conformité, dont 40 % concernaient des agents et des cadres de la surveillance bancaire de la BCE. Aucun de ces cas n’impliquait un manquement intentionnel ou toute autre non-conformité grave.

Parmi les employés et les cadres opérant dans le domaine de la surveillance prudentielle qui ont démissionné de leurs fonctions en 2018, trois ont dû respecter un délai de carence conforme au cadre d’éthique professionnelle. L’ensemble de ces cas concernaient des cadres du MSU rejoignant des sociétés financières dont ils n’avaient pas auparavant la responsabilité de la surveillance.

La BCE a vérifié que les mesures prises par les ACN étaient conformes à l’orientation de la BCE relative aux principes communs d’un cadre d’éthique pour la BCE et les ACN et a conclu que l’orientation avait été intégralement mise en œuvre au sein du MSU. Le groupe de travail rassemblant les responsables des questions de conformité et d’éthique a facilité cet exercice et continue d’apporter un soutien au Conseil des gouverneurs dans la poursuite de l’ajustement des normes éthiques à moyen terme.

Le comité d’éthique professionnelle de la BCE conseille les membres des organes de haut niveau de la BCE sur les questions d’éthique professionnelle. En 2018, il a émis onze opinions relatives à des responsables de haut niveau de la BCE prenant part à la supervision bancaire. La majorité de ces cas étaient liés aux périodes de carence applicables.

Le comité d’éthique a également joué un rôle essentiel dans l’élaboration d’un cadre d’éthique commun, complet et de pointe pour l’ensemble des responsables de haut niveau de la BCE, y compris les membres du conseil de surveillance prudentielle. Ce nouveau cadre a été approuvé par le Conseil des gouverneurs en décembre 2018 et est entré en vigueur en janvier 2019. Il reflète les principes et les valeurs fondamentaux de la BCE, tout en prenant en compte de façon appropriée ses spécificités en tant que banque centrale, superviseur bancaire et institution de l’UE. De plus, il répond aux demandes du Parlement européen et aux recommandations du médiateur européen.

5.7 Appliquer le principe de séparation entre les missions de politique monétaire et de surveillance prudentielle

En 2018, l’application du principe de séparation entre les missions de politique monétaire et de surveillance prudentielle a principalement été appliqué aux échanges d’informations entre les différentes fonctions ^[66].

Conformément à la décision BCE/2014/39 relative à la mise en œuvre de la séparation des fonctions de politique monétaire et de surveillance prudentielle de la BCE, l’échange d’informations est soumis au principe du « besoin d’être informé », chaque domaine fonctionnel ayant à faire la preuve que les informations demandées sont nécessaires à l’accomplissement de ses missions. Dans la plupart des cas, l’accès aux informations confidentielles est directement accordé par le domaine fonctionnel de la BCE qui détient l’information. Cela est conforme à la décision BCE/2014/39, qui autorise les domaines fonctionnels à accorder directement l’accès aux informations sous forme de données anonymisées ou aux informations non sensibles en matière de politique monétaire. L’intervention du Directoire pour résoudre les conflits d’intérêts potentiels n’a pas été nécessaire. Elle l’a toutefois été dans certains cas, au titre de la décision BCE/2014/39, afin d’autoriser l’échange d’informations non anonymisées concernant les banques individuelles (par exemple, les formulaires FINREP ou COREP ^[67] ou d’autres données brutes) ou des évaluations sensibles en matière de politique prudentielle. L’accès aux données a été accordé sur le principe du « besoin d’être informé » après une évaluation du bien-fondé d’accorder ces informations et pour une période de temps limitée, afin de garantir que les exigences relatives au « besoin d’être informé » sont remplies à chaque moment opportun.

La séparation au niveau de la prise de décision n’a pas créé de difficultés et le comité de médiation n’a pas eu besoin d’intervenir.

5.8 Le cadre de déclaration des données et la gestion des informations

5.8.1 Les évolutions relatives au cadre de déclaration des données

Conformément au règlement-cadre MSU, la BCE est chargée d’organiser la collecte et l’examen de la qualité des données déclarées par les entités soumises à la surveillance prudentielle ^[68]. Le principal objectif poursuivi est de garantir que les contrôleurs bancaires disposent de données fiables et récentes.

Le flux de données suit une « approche séquentielle » ^[69], dans laquelle la BCE entretient une étroite coopération avec les ACN, qui sont les premières destinataires des rapports prudentiels établis par les établissements de crédit et qui réalisent les premiers contrôles de qualité. Une fois que la BCE a reçu les rapports de données, elle les met à disposition des utilisateurs finaux tels que les JST ou les fonctions de la supervision bancaire de la BCE, par le biais du système de gestion des informations du MSU (SSM Information Management System – IMAS). Certaines données sélectionnées relatives à un sous-ensemble d’établissements (essentiellement des établissements importants) sont également transmises à l’ABE et au CRU dès réception. Outre les données prudentielles, la BCE collecte également des informations sur les entités déclarantes elles-mêmes (données de référence), par exemple leur pays de résidence et leur relation avec d’autres entités de groupes bancaires. Depuis le 1^er décembre 2018, les ACN/BCN et la BCE transmettent toutes les données de référence et leurs mises à jour directement à partir des données de référence du Registre des institutions et des établissements affiliés (Registry of Institutions and Affiliates Database – RIAD) ^[70].

Conformément au dispositif de déclaration 2.7 de l’ABE, qui s’applique aux transmissions de données à partir du 31 mars 2018, l’ensemble de données prudentielles couvre à présent également les données relatives aux expositions souveraines, des informations détaillées sur les pertes liées aux risques opérationnels et des éléments supplémentaires permettant le suivi de la liquidité. Il reflète également les modifications liées à l’IFRS 9. Les données à compter du 31 décembre 2018 suivent le dispositif de déclaration 2.8 de l’ABE, qui introduit de nouvelles exigences pour la déclaration concernant la valorisation prudente (COREP) et la norme technique d’exécution sur les obligations de déclaration en matière de résolution.

La BCE évalue la qualité des données prudentielles transmises dans le cadre des normes techniques d’exécution (Implementing Technical Standards – ITS) de l’ABE, des exercices à court terme (Short-Term Exercises – STE) ad hoc et des déclarations trimestrielles relatives aux NPL. Un processus de remontée des informations sur la qualité des données a été mis en place au sein du cadre de la BCE pour le suivi des données et les évaluations de la qualité. La raison principale est de garantir que les déclarations d’informations prudentielles des établissements sont conformes aux exigences en termes de qualité des données. Le processus est conçu pour garantir que la réponse de la BCE (y compris les mesures prudentielles) aux problèmes de qualité des données est proportionnelle, juste et dissuasive. De plus, la BCE produit un tableau de bord qui présente l’évaluation de la qualité des données déclarées par chaque établissement, et qui permet également aux superviseurs de comparer les résultats avec les pairs.

Outre des tableaux de bord, la BCE produit régulièrement des séries de données prudentielles, des indicateurs clés de risques et des rapports à l’usage des superviseurs. Des statistiques bancaires agrégées se rapportant aux établissements importants au niveau de consolidation le plus élevé sont publiées sur le site internet de la BCE consacré à la supervision bancaire chaque trimestre. À la suite de l’introduction du dernier dispositif de déclaration de l’ABE et du changement de point d’attention de la part des analystes et des participants de marché, la publication a été sensiblement améliorée en 2018. Elle inclut à présent de nouveaux indicateurs tels que les actifs de niveau 1, de niveau 2 et de niveau 3, le total des expositions aux administrations publiques et les paramètres de risque de crédit IRB. Chaque année, la BCE publie aussi les indicateurs de solvabilité et de levier au niveau des banques, tels que celles-ci les communiquent conformément aux exigences au titre du pilier 3. En 2018, cette publication a été élargie afin d’inclure des informations individualisées sur les actifs pondérés des risques par type de risque et par méthode de calcul pour les établissements d’importance systémique mondiale et les autres établissements d’importance systémique supervisés par la BCE. Ce nouveau niveau de transparence permet aux parties prenantes d’effectuer des comparaisons pertinentes entre les indicateurs prudentiels.

5.8.2 Données statistiques disponibles à des fins de surveillance prudentielle

Outre les données déclarées aux superviseurs, des informations statistiques confidentielles ^[71] peuvent également être mises à disposition à des fins de surveillance prudentielle. Ces informations recouvrent, par exemple, les ensembles de données par instrument AnaCredit ^[72] et le dispositif de déclaration des statistiques du marché monétaire (money market statistical reporting – MMSR) ^[73], qui complètent la couverture des instruments financiers détenus par les établissements supervisés par la BCE.

AnaCredit collecte des données harmonisées prêt par prêt sur les crédits accordés par les établissements de crédit pour tous les pays de la zone euro. AnaCredit a démarré au quatrième trimestre 2018 avec les premières données provenant d’un certain nombre de pays ; les données couvrant tous les pays de la zone euro devraient être disponibles à la fin du premier trimestre 2019. S’agissant des débiteurs, les données couvrent les crédits consentis aux personnes morales, notamment les sociétés non financières, les organismes publics et les institutions financières. En ce qui concerne les instruments, les données couvrent les dépôts (autres que les accords de prise en pension), les découverts, les crédits contractés par cartes de crédit, les crédits renouvelables (autres que les découverts et les crédits contractés par cartes de crédit), les lignes de crédit (autres que les crédits renouvelables), les accords de prises en pension, les créances commerciales, le crédit-bail et les autres prêts. En plus de fournir des données sur le risque attaché à la contrepartie et sur son statut de défaut, les informations provenant d’AnaCredit devraient permettre aux superviseurs d’identifier également les risques liés aux concentrations importantes d’emprunteurs, de suivre et d’évaluer le risque de crédit dans les entités supervisées et de réaliser des analyses détaillées des expositions non performantes ou de l’adéquation des garanties. Même si les avantages offerts par AnaCredit aux superviseurs lors de l’évaluation du risque de crédit sont bien identifiés, le cadre actuel présente plusieurs limites susceptibles d’empêcher les superviseurs de l’utiliser largement. Ces carences concernent notamment le niveau de consolidation (informations disponibles seulement au niveau de chaque entité), la couverture des contreparties et des instruments (par exemple, aucune information sur les ménages ou les dérivés/les éléments hors bilan) et les seuils d’importance significative (par exemple, de légers écarts entre les statistiques d’AnaCredit et les statistiques prudentielles). Les moyens de dépasser ces limites seront étudiés lors de la préparation des prochaines phases d’AnaCredit.

Cette base de données a été lancée le 1^er juillet 2016. Elle fournit des données transaction par transaction sur les différents compartiments du marché monétaire : opérations garanties et opérations en blanc, swaps de change et swaps au jour le jour en euros. Au total, 50 établissements de crédit de la zone euro (domiciliés dans 10 pays de la zone euro) déclarent les données correspondantes. Les déclarations couvrent les transactions entre les agents déclarants et les autres institutions financières (banques centrales, autres intermédiaires, sociétés d’assurance et fonds de pension), les administrations publiques et les sociétés non financières classées comme « wholesale » selon le dispositif relatif au ratio de liquidité à court terme (liquidity coverage ratio – LCR) de Bâle III. Les données du dispositif de déclaration des statistiques du marché monétaire complètent les données prudentielles relatives aux expositions garanties et non garanties. Ce dispositif fournit également des données sur les opérations de swaps au jour le jour et de swaps de change.

5.8.3 La gestion des informations au sein du MSU – IMAS

Le système de gestion des informations du MSU (Information Management System – IMAS) a connu des changements importants en 2018. Il s’agissait notamment de nouveaux modules pour le SREP et pour le suivi et la surveillance des résultats prudentiels et des mesures présentées dans les décisions et les actes opérationnels de la BCE. Les changements comportaient également une nouvelle base de données sur les modèles internes, ainsi que de nouveaux processus IMAS pour le suivi en continu des modèles et pour les références à l’exécution et aux sanctions, notamment la déclaration des infractions éventuelles.

Outre les activités liées au MSU, l’IMAS apporte à présent également son soutien au CRU et aux autorités nationales de résolution dans leurs activités de résolution – il constitue la plateforme utilisée à la fois par le MSU et par le MRU pour partager les informations, comme stipulé par le Protocole d’accord correspondant.

6 Les informations sur la consommation budgétaire

Selon le règlement MSU, la BCE doit consacrer des ressources suffisantes à l’exercice efficace des missions de surveillance qui lui sont confiées. Ces ressources proviennent de redevances de surveillance prudentielle versées par les entités soumises au contrôle de la BCE.

Les dépenses encourues pour les missions de surveillance sont identifiables séparément dans le budget de la BCE ^[74]. L’autorité budgétaire de la BCE est exercée par le Conseil des gouverneurs. Le Conseil des gouverneurs adopte le budget annuel de la BCE, sur proposition du directoire et en concertation avec le président et le vice-président du conseil de surveillance prudentielle pour les éléments liés à la surveillance bancaire. Le Conseil des gouverneurs est assisté par le Comité budgétaire (BUCOM), constitué de membres de toutes les BCN de l’Eurosystème et de la BCE. Le BUCOM assiste le Conseil des gouverneurs en lui fournissant des évaluations des rapports de la BCE relatifs à la planification et au suivi budgétaires.

La BCE prévoit pour 2019 la poursuite de la progression des dépenses de fonctionnement, principalement pour la surveillance directe des établissements importants. Les dépenses budgétisées pour les missions habituelles se sont stabilisées. Toutefois, des facteurs externes, dont, singulièrement, le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, nécessitent une augmentation des ressources pour l’année à venir. Des informations sur l’augmentation approuvée des effectifs pour la supervision bancaire de la BCE sont fournies à la section 5.5 du présent rapport.

6.1 Dépenses engagées en 2018

Les dépenses engagées par la BCE pour l’accomplissement de ses missions de surveillance prudentielle comprennent principalement les charges directes supportées par les directions générales de la BCE responsables du contrôle bancaire. La fonction de surveillance prudentielle s’appuie également sur des services partagés fournis par les départements existants de la BCE ^[75].

En avril 2018, le Conseil des gouverneurs a adopté la décision de la BCE relative au montant à recouvrer par la voie des redevances de surveillance en 2018. Cette décision a fixé l’estimation des dépenses annuelles pour les missions de surveillance bancaire à 502,5 millions d’euros ^[76]. À la fin de 2018, les dépenses de la BCE pour les missions de surveillance s’établissaient à 517,8 millions d’euros. Cela ne représente une augmentation que de 3 % par rapport aux estimations d’avril 2018, ce qui est plus proche du budget qu’en 2017. Conformément au règlement de la BCE sur les redevances de surveillance prudentielle (le « règlement sur les redevances »), le déficit de 15,3 millions d’euros qui en résulte sera perçu sur les sommes à lever en 2019 ^[77].

La BCE regroupe ses coûts selon une classification fondée sur les fonctions. S’agissant de ses missions de surveillance prudentielle, les principaux regroupements selon les activités sont les suivants :

• la surveillance prudentielle directe des banques ou groupes bancaires importants ;
• le suivi de la surveillance prudentielle des banques ou groupes bancaires moins importants (surveillance indirecte) ;
• l’accomplissement des missions horizontales et des services spécialisés.

La classification est déterminée sur la base des coûts engagés par les entités organisationnelles de la BCE chargées des missions de surveillance respectives. Pour chaque regroupement, les coûts présentés incluent l’attribution de services partagés fournis par les entités organisationnelles d’appui de la BCE. La BCE utilise également ces classifications pour déterminer la répartition des coûts annuels à recouvrer par la voie des redevances de surveillance prudentielle annuelles auprès des entités soumises à la surveillance prudentielle en fonction de leur statut de surveillance (importantes ou moins importantes). La méthodologie définie à l’article 8 du règlement sur les redevances en matière de répartition des redevances de surveillance prudentielle annuelles prévoit que les coûts associés aux missions horizontales et aux services spécialisés sont attribués proportionnellement sur la base du coût total de la surveillance des entités importantes et du coût du suivi de la surveillance des entités moins importantes, respectivement.

La catégorie de coûts relative à la « surveillance prudentielle directe des banques ou groupes bancaires importants » se compose principalement des coûts liés à la participation de la BCE aux JST et aux contrôles sur place. Elle comprend également les coûts associés au projet pluriannuel TRIM ainsi qu’aux activités microprudentielles liées au test de résistance prudentiel biennal effectué en 2018 pour les établissements importants. Le suivi de la surveillance prudentielle des banques ou groupes bancaires importants englobe les activités de surveillance et le traitement des dossiers d’agrément. Les missions horizontales et les services spécialisés comprennent les activités telles que le secrétariat du conseil de surveillance prudentielle, les missions macroprudentielles - en ce compris celles liées aux tests de résistance -, l’élaboration de la politique de surveillance prudentielle, les services statistiques et les services juridiques spécifiques.

La majeure partie des coûts encourus pour les activités de surveillance prudentielle est liée aux salaires et prestations, ainsi qu’aux frais associés en matière de loyers et d’entretien des bâtiments et aux autres coûts liés au personnel, tels que déplacements professionnels et formation.

La BCE a appliqué une approche conservatrice dans son estimation du montant des dépenses liées aux missions de surveillance bancaire à recouvrer par la voie des redevances de surveillance en 2018. Le léger dépassement de 3 % résulte pour l’essentiel de la hausse des taux de consommation d’effectifs approuvés de la BCE, qui a entraîné une augmentation correspondante des coûts et activités liés aux locaux, tels que déplacements professionnels et activités de consultant.

Parallèlement à ses ressources internes, la BCE est amenée à faire appel à des consultants externes pour l’assister dans l’accomplissement de ses missions de surveillance. Ces ressources sont engagées pour fournir une expertise spécialisée ou des services de conseil intégrés sous la supervision d’un personnel interne qualifié pour faire face à des pénuries temporaires de ressources. Au total, la BCE a dépensé 75,8 millions d’euros en activités de consultant pour les missions de surveillance en 2018. En 2018, la principale activité ayant nécessité des consultants a été le TRIM, pour lequel les coûts de soutien externe se sont élevés à 45,7 millions d’euros pour 2018. Un montant de 9,2 millions d’euros a par ailleurs été dépensé en ressources externes en 2018 pour le test de résistance prudentiel biennal, en complément des ETP détachés par les ACN et du personnel interne de la BCE. Comme l’explique la section 5.5 du présent rapport, le Conseil des gouverneurs a décidé d’augmenter les effectifs de la BCE à compter de 2019 afin d’internaliser les ressources destinées aux activités en matière de tests de résistance qui étaient auparavant fournies par des consultants externes. Le reste des dépenses de consultants a été principalement consacré à l’exécution de tâches « habituelles » de contrôle sur place, notamment dans le cadre de missions transfrontalières, à l’évaluation de l’état de préparation des banques à l’incidence des modifications apportées à l’IFRS 9, aux évaluations complètes et aux activités en cours en prévision du Brexit.

6.2 Cadre de redevance appliqué en 2018

Le règlement MSU et le règlement sur les redevances forment, ensemble, le cadre juridique pour le prélèvement, par la BCE, d’une redevance de surveillance annuelle correspondant aux dépenses relatives à ses missions de surveillance bancaire. Le règlement sur les redevances de surveillance prudentielle établit en outre les méthodes à suivre pour : a) déterminer le montant total de la redevance annuelle ; b) calculer le montant que devra verser chaque établissement soumis à la surveillance prudentielle ; c) percevoir la redevance annuelle.

État d’avancement de la révision du cadre de redevance de la BCE au titre de la surveillance prudentielle

Il est prévu de publier d’ici avril 2019 les résultats de la révision en cours du cadre de redevance de la BCE au titre de la surveillance prudentielle. Cette publication exposera les modifications au règlement sur les redevances proposées par la BCE et marquera le début d’une consultation publique en la matière. En réponse aux commentaires reçus dans le cadre de la consultation publique qui s’est déroulée en 2017, les modifications comprennent une nouvelle série de mesures de proportionnalité pour les banques moins importantes de plus petite taille, des améliorations en matière de processus, dont une rationalisation de la procédure de collecte de données statistiques (facteur de redevance) et des précisions sur certains éléments du cadre. Le règlement modifié devrait être entré en vigueur lorsque les redevances de surveillance annuelles seront calculées pour la période de redevance 2020.

Montant total prélevé

La BCE a fixé en avril 2018 à 474,8 millions d’euros le montant total des redevances pour les dépenses prévues pour ses missions de surveillance. Ce montant est basé sur les dépenses prévues pour l’ensemble de 2018, lesquelles totalisent 502,5 millions d’euros, en tenant compte des éléments suivants : a) l’excédent de 27,9 millions d’euros reporté de la période de redevance 2017 et b) un remboursement de 0,2 million d’euros à des banques individuelles pour des périodes de redevance antérieures.

Le montant à percevoir par la voie des redevances de surveillance annuelles est réparti en deux catégories. Cette répartition est liée au statut des entités soumises à la surveillance (importantes ou moins importantes), à l’image des différents degrés de la surveillance prudentielle exercée par la BCE.

Comme l’explique la section 6.1, il y a un déficit de 15,3 millions d’euros entre les dépenses réelles engagées en 2018 pour les missions de surveillance bancaire et le montant estimé la même année. Ce déficit sera pris en compte dans le montant total à prélever en 2019. Il sera alloué aux catégories des entités importantes et des entités moins importantes selon les ratios des coûts réels alloués aux fonctions correspondantes en 2018, à savoir 91 % pour les entités importantes et 9 % pour les entités moins importantes.

Le montant total prélevé au cours des cycles de redevance précédents a bénéficié du report de montants inutilisés perçus l’année précédente, réduisant ainsi l’incidence des augmentations annuelles des dépenses. Comme le montant total à percevoir en 2019 intègre un déficit (qui se traduit par une augmentation du montant à percevoir) plutôt qu’un excédent (qui réduirait le montant), il faut s’attendre à ce que le montant total à percevoir pour l’année suivante augmente d’un montant supérieur à la seule hausse annuelle des dépenses.

Redevances de surveillance individuelles

Au niveau de l’établissement surveillé, les redevances sont calculées en fonction de l’importance et du profil de risque de la banque, par application de facteurs de redevance annuels fournis par toutes les banques surveillées pour la date de référence du 31 décembre de l’année précédente. La redevance calculée par établissement est alors prélevée par la voie de versements annuels exigibles au dernier trimestre de chaque exercice.

La redevance de surveillance prudentielle est fixée au niveau de consolidation le plus élevé au sein des États membres participant au MSU. Elle comprend une composante variable et une composante minimale. Cette dernière s’applique de manière uniforme pour toutes les banques et est basée sur 10 % du montant total à percevoir ^[78].

L’article 7 du règlement sur les redevances prévoit que les modifications suivantes dans la situation d’une banque individuelle requièrent une adaptation de sa redevance : a) un changement de statut de l’entité surveillée lorsqu’il est décidé qu’elle doit passer de la catégorie des entités importantes à celle des moins importantes ou vice versa ; b) une nouvelle entité est agréée ; c) un agrément précédemment octroyé est retiré. Le montant relatif aux modifications portant sur des périodes de redevance précédentes ayant entraîné de nouvelles décisions de la BCE en matière de redevances s’est élevé à 0,3 million d’euros en 2018.

Des informations supplémentaires sur les redevances de surveillance prudentielle sont disponibles sur le site internet de la BCE consacré à la surveillance bancaire. Ces pages sont mises à jour régulièrement et publiées dans toutes les langues officielles de l’UE.

6.3 Autres recettes liées aux missions de surveillance bancaire

La BCE est habilitée à imposer des sanctions administratives aux entités soumises à la surveillance en cas de non-respect des obligations qui leur incombent au titre de la réglementation prudentielle bancaire de l’UE (y compris les décisions prudentielles de la BCE). Les recettes qui en découlent ne sont pas prises en compte dans le calcul de la redevance de surveillance prudentielle annuelle. Le règlement sur les redevances garantit que ni les indemnités dues aux tiers ni les sanctions administratives à verser à la BCE par les entités soumises à la surveillance n’ont d’influence sur la redevance de surveillance prudentielle. Les sanctions administratives imposées aux entités surveillées sont comptabilisées comme revenus dans le compte de résultat de la BCE. En 2018, les recettes provenant de sanctions imposées aux entités contrôlées se sont élevées à 6,0 millions d’euros.

7 Les instruments juridiques adoptés par la BCE

Le tableau suivant présente les instruments juridiques relatifs au contrôle bancaire qui ont été adoptés par la BCE en 2018 et publiés au Journal officiel de l’Union européenne et/ou sur le site internet de la BCE. Il recense les instruments juridiques adoptés en vertu de l’article 4, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1024/2013 et d’autres instruments juridiques pertinents.

7.1 Règlements de la BCE

BCE/2018/26
Règlement (UE) 2018/1845 de la Banque centrale européenne du 21 novembre 2018 relatif à l’exercice de la faculté en vertu de l’article 178, paragraphe 2, point d), du règlement (UE) n° 575/2013 concernant le seuil d’évaluation de l’importance des arriérés sur des obligations de crédit (JO L 299 du 26.11.2018, p. 55)

7.2 Autres instruments juridiques de la BCE

BCE/2017/44
Recommandation de la Banque centrale européenne du 28 décembre 2017 relative aux politiques de distribution de dividendes (JO C 8 du 11.1.2018, p. 1)

BCE/2018/6
Décision (UE) 2018/228 de la Banque centrale européenne du 13 février 2018 modifiant la décision (UE) 2017/936 désignant les responsables de service habilités à adopter des décisions déléguées sur l’honorabilité, les connaissances, les compétences et l’expérience (JO L 43 du 01.06.2017, p. 18)

BCE/2018/10
Décision (UE) 2018/546 de la Banque centrale européenne du 15 mars 2018 relative à la délégation du pouvoir d’adopter des décisions en matière de fonds propres (JO L 90 du 6.4.2018, p. 105)

BCE/2018/11
Décision (UE) 2018/547 de la Banque centrale européenne du 27 mars 2018 désignant les responsables de service habilités à adopter des décisions déléguées en matière de fonds propres (JO L 90 du 6.4.2018, p. 110)

BCE/2018/12
Décision (UE) 2018/667 de la Banque centrale européenne du 19 avril 2018 sur le montant total des redevances de surveillance prudentielle annuelles pour 2018 (JO L 111 du 29.04.2018, p. 3)

8 Le secteur bancaire européen en chiffres

Le site de la BCE consacré à la surveillance bancaire fournit depuis décembre 2016 des statistiques sur la composition du bilan, la rentabilité, la solvabilité et le risque de crédit des établissements importants. À la suite de l’introduction du dernier cadre de reporting de l’ABE et du changement d’orientation des analystes de marché et des participants, la publication a fait l’objet d’améliorations considérables en 2018 et inclut désormais de nouveaux indicateurs, par exemple les actifs de niveaux 1, 2 et 3, les expositions totales aux administrations publiques et les paramètres de risque de crédit NI. Ces statistiques bancaires prudentielles sont diffusées sur une base trimestrielle et présentent des ventilations sur une base géographique et sectorielle.

Certaines statistiques importantes concernant la période considérée sont présentées ci-dessous. Il convient de souligner que l’échantillon de banques utilisé pour les différentes périodes de référence diffère dans la mesure où la liste des établissements importants a tendance à évoluer en cours d’année.

Au cours des dernières périodes de reporting, les ratios de fonds propres sont demeurés stables en moyenne (voir le Tableau 11). Le ratio du total des fonds propres s’est établi à 17,83% au troisième trimestre 2018, contre 17,97 % un an auparavant. Une évolution similaire peut être observée pour le ratio CET1, tandis que le ratio Tier 1 est passé de 15,32 % au troisième trimestre 2017 à 15,40 % au troisième trimestre 2018. Le ratio de levier a légèrement baissé, tant selon les définitions transitoires que selon les définitions post-transition. Le ratio de liquidité à court terme s’est établi à 140,93% au troisième trimestre 2018, contre 140,34% un an auparavant.

La qualité des actifs des banques s’est également améliorée, dans la mesure où le ratio des créances douteuses a été en constante diminution, revenant de 5,15% au troisième trimestre 2017 à 4,17% au troisième trimestre 2018 (cf. graphique 13).

Le total des actifs et passifs des banques (cf. graphique 14 et graphique 15) reflète les données de l’échantillon (variable) d’entités à des moments précis. Compte tenu de ces éléments, les principales rubriques du bilan sont demeurées stables dans le temps, bien que la composition des actifs affiche une tendance haussière pour la rubrique « prêts et avances » et une tendance baissière pour les rubriques « instruments de capitaux » et « produits dérivés ». Par ailleurs, la composition du passif révèle une tendance baissière des « produits dérivés » ainsi qu’une légère augmentation des « dépôts ».