Forord af Mario Draghi, formand for ECB

Efter fem år står fordelene ved det europæiske banktilsyn nu klart. 19 nationale modeller for tilsynspraksis er blevet til én europæisk model. Og mere harmoniserede regler og større gennemsigtighed har givet mere lige vilkår for euroområdets banker.

Tilsynsmyndighederne har nu et mere fuldstændigt overblik over banksystemet. Banker i hele euroområdet sammenlignes nu med et stort antal andre banker. Det giver en effektiv benchmarking, hvad angår forretningsmodeller og risikoprofiler. Samtidig kan grænseoverskridende forbindelser og afsmitning også nemmere overvåges, og det har ikke kun givet os et bedre indblik i risici på bankniveau, men også i systemiske risici med oprindelse i banksektoren.

Disse fordele har bidraget til at gøre den europæiske banksektor mere robust. Bankerne har øget deres CET1-kapitalprocenter fra 11,3 pct. ved udgangen af 2014 til 14,1 pct. i 2018. Der er gjort fremskridt med at nedbringe beholdningen af gamle aktiver, idet misligholdte lån (NPL) i samme periode er blevet reduceret med ca. 300 mia. euro. Bankernes finansierings- og likviditetsforhold er også mere stabile, end de var før.

Bankerne har stadig store udfordringer. Deres rentabilitet var fortsat lav i 2018, hvilket påvirkede deres kapacitet til at låne ud til økonomien. I perioden fra 2016 til 2018 opvejede de banker i euroområdet, som klarede sig bedst, de lavere rentemarginaler ved at udvide kreditgivningen, mens de banker, som klarede sig dårligere, i stedet nedgearede.

Rentabiliteten forbedres, når overkapacitet og høje omkostninger reduceres. Med dette for øje er det også nødvendigt yderligere at nedbringe de resterende beholdninger af NPL samt at reducere de skjulte tab og den usikkerhed, der er forbundet med værdiansættelsen af visse komplekse finansielle aktiver, bl.a. niveau 3-aktiver. Bankerne, tilsynsmyndighederne og lovgiverne er også fremover nødt til at arbejde sammen for at løse disse problemer og samtidig sikre, at bankerne overholder høje risikostyringsstandarder.

Lige så vigtigt er det, at der opstilles ensartede lovgivningsmæssige og institutionelle rammer for en robust grænseoverskridende integration. En mere integreret banksektor vil fremme grænseoverskridende konsolidering og udvide den private risikodeling i euroområdet. Det vil skabe mere stabile makroøkonomiske forhold. Lovgiverne og tilsynsmyndighederne bør fortsat arbejde hen imod mere fælles tilsynsrammer, som hindrer ringfencing af lovpligtig kapital og likviditet.

Denne indsats foregår side om side med den proces, der er nødvendig for at fuldføre bankunionen. Det europæiske banktilsyn bør understøttes af stærke rammer for afvikling og en effektiv indskyderforsikringsordning for at forhindre enhver tvivl om det fælles bankmarkeds integritet.

Indledning: interview med Andrea Enria, formand for Tilsynsrådet

Du overtog posten som formand for ECB's tilsynsråd i januar 2019. Hvordan vil du gribe denne vigtige opgave an?

Allerførst vil jeg sige, at Danièle Nouy, Sabine Lautenschläger og alle vores kolleger – både her i ECB og hos de kompetente nationale myndigheder – har gjort et stort stykke arbejde og har skabt en velfungerende organisation. Så jeg behøver ikke at opfinde den dybe tallerken igen. De høje tilsynsstandarder skal opretholdes ved at fortsætte den strenge og krævende tilgang, som blev fastlagt i etableringsfasen.

Med oprettelsen af en fælles tilsynsmekanisme er der taget et stort skridt i den rigtige retning, men vi må erkende, at vi stadig ikke har et fuldt integreret europæisk bankmarked. For at der kan ske fremskridt på dette område, vil det kræve, at nogle lovgivningsmæssige barrierer fjernes, og det er naturligvis ikke vores opgave. Jeg tror dog, at vi er nødt til at gøre alt, hvad vi kan, for at skabe fremskridt i retning af en bankunion, der fungerer som en fælles jurisdiktion – dvs. en fælles jurisdiktion, hvad angår bankregulering og tilsyn. Det vil kunne danne grundlag for et ægte indre marked for europæiske banker.

Der er én ting, vi skal huske på, nemlig hvem det er, vi arbejder for: de europæiske borgere, indskydere, investorer, låntagere og økonomien som helhed. Vores arbejde skal komme dem til gode, og vi står til ansvar over for dem. Det er noget, jeg tager meget alvorligt, og der er i mine øjne gode grunde til at være så gennemsigtig som muligt. Folk skal kunne forstå, hvad vi gør, og hvordan det kommer dem til gode. Bankerne skal kunne forstå og forudse vores politik og vores tiltag. Og det samme gælder for investorerne. Vi lever nu i en "bail-in"-verden. Hvis en bank kommer i vanskeligheder, er det investorerne, der skal bære tabene. Derfor er det nødvendigt, at de får en bedre forståelse af de risici, de tager.

Lige efter at du havde overtaget formandskabet, var der en bank i vanskeligheder, som du skulle tage dig af. Hvordan var din første erfaring med den nye europæiske ramme for krisestyring?

Det, der gjorde størst indtryk på mig, var det engagement, som vores ansatte udviste. Alle arbejdede virkelig hårdt i hele julen og nytåret. Og alle vidste, hvad der var på spil, og hvor meget en banks vanskeligheder kan påvirke folks liv. Det er det, der tæller i en krise. Alle processerne forløb uden problemer, og alle de involverede myndigheder arbejdede godt sammen.

Når det er sagt, er der også plads til forbedringer. Når vi som tilsynsmyndigheder håndterer en krise, skal vi arbejde inden for de grænser, som den gældende lovgivning har sat. Og lovgivningen varierer stadig fra land til land. Eksempelvis er direktivet om genopretning og afvikling af banker (BRRD) ikke blevet gennemført på den samme måde i de nationale lovgivninger. Landene har også deres egen insolvenslovgivning. Det betyder, at de værktøjer, vi kan bruge i en krise, ikke er ens i alle landene. Og vi kan ikke altid være sikre på, at det er problemfrit, hver gang en bank forlader markedet. Dette er et problem, ikke mindst når der er tale om grænseoverskridende banker. Manglende likviditetsordninger ved afvikling er et andet spørgsmål, som er blevet påpeget for nylig. Så vi har stadig en del arbejde, der skal gøres, for at forberede os på fremtidige kriser.

Den næste store forandring undervejs er, når Storbritannien træder ud af Den Europæiske Union. Hvordan ser du på det?

Jeg synes, brexit er en meget sørgelig begivenhed – ikke mindst fordi jeg har studeret i Storbritannien og derefter boede i London i 12 år. Og ud fra de erfaringer kan jeg også sige, at det billede, der fremstilles af Den Europæiske Union, i Storbritannien ikke altid er præcist. Mange overvurderer tilsyneladende omkostningerne – og undervurderer fordelene – ved et forenet Europa.

Hvad banksektoren angår, vil brexit medføre mange forandringer. En hel del banker flytter til euroområdet, og det vil give et helt andet banklandskab. Det rejser mange spørgsmål, bl.a. spørgsmålet om, hvordan reguleringen af og tilsynet med tredjelandes filialer og investeringsselskaber skal foregå, for blot at nævne et enkelt. Bankerne, lovgiverne og tilsynsmyndighederne har måttet gøre mange forberedelser til brexit, og der bliver meget, vi skal gøre efter brexit. Jeg har dog tillid til, at vi vil klare udfordringerne, bl.a. takket være vores effektive samarbejde med tilsynsmyndighederne i Storbritannien.

Hvilke andre udfordringer har bankerne?

Ja, der er udfordringer nok for bankerne at tage fat på. De skal rydde yderligere op på deres balance, tage deres forretningsmodel op til revision, forbedre deres governance og sikre deres afviklingsmuligheder. Og det er bare fortidens og nutidens udfordringer.

Hvad fremtiden angår, bør bankerne også holde godt øje med, hvad der sker på markederne. Der har været rigelig og billig likviditet i et godt stykke tid. Det – og en lav indtjening – har fået bankerne til at tage større risici. De bør dog være forsigtige. Høje værdiansættelser af aktiver og komprimerede risikopræmier bør ikke tages for givet. På et tidspunkt kan situationen ændre sig, og en sådan ændring kan ske meget pludseligt. Risiko- og løbetidspræmier kan pludselig stige og ramme bankerne på mange måder og muligvis påvirke deres indtjening, likviditet og kapital. Finansierings- og markedsrisici vil sandsynligvis få større betydning med tiden. Som tilsynsmyndigheder tager vi disse risici meget alvorligt, og det bør bankerne også gøre.

Du nævnte governance som noget, bankerne skal arbejde med. Hvor vigtigt er det?

Nu har bankerne mere og bedre kapital, de har mere likviditet, og de er vendt tilbage til mere stabile finansieringskilder. Alt dette er dog ikke ret meget værd, hvis en bank lider under dårlig governance, kortsigtet lederskab og en problematisk kultur. Der er to ting, som banker skal huske på. Det bør ikke være den kortsigtede indtjening, der driver bankforretningerne. Det, der tæller, er, at bankerne klarer sig på langt sigt. Holdbarhed er det vigtigste. En kortsigtet indtjening, der er skabt på bekostning – på langt sigt – af kunderne, aktionærerne og skatteyderne, er ikke alene uacceptabel ud fra en samfundsmæssig synsvinkel, det er heller ikke noget, der er i bankernes egen interesse. Den seneste række af skandaler og hvidvasksager er et eksempel på dette.

Det er blevet almen viden, at bankerne har det svært for tiden. Hvad kan vi lære af de banker, som stadig har det godt?

Det er korrekt, at der er en række banker i euroområdet, som klarer sig bedre end andre. Hvad har de banker til fælles? Ved første øjekast ikke ret meget. De er meget forskellige. Der er tilsyneladende ikke nogen "gylden" regel for, hvordan en bank bliver rentabel. Men det er meget vigtigt at have en strategi. De banker, der klarer sig godt, har det til fælles, at de er fremragende til det, vi kalder strategisk styring. De er i stand til at formulere en strategi og gennemføre den. Det handler ikke kun om, hvad de gør, men om hvordan de gør det. Det er det, man kan lære af dem.

Vi er også nødt til at anerkende, at der stadig er et strukturelt problem på de europæiske bankmarkeder. Mange banker er blevet reddet, men ikke særlig mange har rent faktisk forladt markedet. Resultatet er, at Europa tilsyneladende stadig har for mange banker, og det afspejles i rentabiliteten. I andre brancher har konsolidering været nøglen til at skaffe sig af med den overskydende kapacitet, som blev akkumuleret i tiden op til krisen.

Med hensyn til ændringer i markedsstrukturen – hvordan ser du på digitalisering? En udfordring, en mulighed eller begge dele?

Teknologiske ændringer er altid en kompleks proces, som er svær at forudsige. Men jeg kan se, at det skaber muligheder. Digitalisering kan være med til at gøre bankerne mere effektive og skabe flere indtægtskilder. Det skaber mere trimmede og hurtigere processer og gør bankerne i stand til at tilbyde kunderne bedre service og nye produkter. Hvis bankerne evner at udnytte disse muligheder, vil de drage fordel af digitaliseringen. Men hvis de ikke handler, vil andre gøre det – hvad enten det er små og smidige nystartede fintech-virksomheder eller veletablerede techgiganter. Heri ligger udfordringen for bankerne.

Det er naturligvis ikke lovgivernes og tilsynsmyndighedernes opgave at beskytte de etablerede banker fra mere effektive konkurrenter. Men når det er sagt, er vi stadig nødt til at imødegå nye risici, og her er cyberrisiko det mest åbenlyse eksempel. Vi skal holde et vågent øje med nye risici som denne og vurdere, om de kræver, at vi tilpasser reglerne. Samtidig kan digitalisering være med til at gøre lovgiverne og tilsynsmyndighederne mere effektive og reducere overholdelsesomkostningerne, især for mindre og mere enkle virksomheder. Med andre ord giver det også nogle muligheder for os.

Tilpasning af reglerne har været hovedtemaet siden krisen. Hvordan ser du på lovgivningsreformerne – er de gået for vidt, som nogle hævder, eller ikke vidt nok?

Reformerne var nødvendige. Krisen havde afsløret en hel del huller i lovrammen, som vi var nødt til at lukke. Efter min opfattelse er den pakke, som er udviklet på G20-niveau, afbalanceret. Den har i høj grad øget bankernes sikkerhed og soliditet, og kravene er kalibrerede og indfases for at undgå uønskede effekter på långivningen og realvæksten. I nogle lande er man gået endnu videre end de krav, som er fastsat ved internationale standarder på nogle områder, og man er nu ved at tage disse valg op til fornyet overvejelse. Generelt set mener jeg, at vi i gode tider bør modstå pres med hensyn til at slække kravene. Som nævnt skal bankerne ikke tænke i kortsigtede baner – og det samme bør gælde for lovgiverne. Vi skal tænke på systemets langsigtede stabilitet og undgå procykliske tilgange til regelsætningen.

Når det er sagt, er det selvfølgelig korrekt, at det reviderede regelsæt er temmelig komplekst. Derfor er vi nødt til at overvåge dets virkninger og om nødvendigt justere det. Men lige nu må det prioriteres at færdiggøre implementeringen af reformerne på en ensartet måde i hele verden.

I Europa er man ved at lægge sidste hånd på bankpakken, som vil forme de lovgivningsmæssige forhold i de kommende år. Er du tilfreds med resultatet?

Bankpakken er en meget vigtig lovgivning, ikke mindst fordi den implementerer Baselstandarderne i EU-lovgivningen. Selvom den overordnede vurdering er positiv, er der nogle områder, hvor den foreslåede lovgivning afviger fra internationale standarder. Dette gælder for visse tekniske detaljer, hvad angår gearingsgraden, den såkaldte net stable funding ratio og de nye regler for bankernes handelsbeholdning. Der vil derfor ikke være helt så lige vilkår på globalt plan, som der kunne have været.

Hvad angår EU, kunne bankpakken efter min opfattelse have været mere ambitiøs med hensyn til målet om en fuldt integreret banksektor, i hvert fald inden for bankunionen. Hvis vi ønsker en fælles jurisdiktion for bankvirksomhed, må vi overvinde trangen til ringfencing. Bankkoncerner skal frit kunne fordele deres lovpligtige kapital og likviditet inden for euroområdet. Desværre bevarer bankpakken et snævert nationalt syn på undtagelser fra kapital- og likviditetskrav inden for bankkoncerner. Jeg håber, lovgiverne vil tage deres tilgang op til fornyet overvejelse i den nærmeste fremtid, efterhånden som der tages yderligere skridt til at færdiggøre bankunionen.

Hvad skal der ellers gøres, for at vi nærmer os en banksektor, der rent faktisk er europæisk?

Uden et egentligt europæisk sikkerhedsnet vil de nationale myndigheder uden tvivl tøve med at tillade en integreret forvaltning af kapital og likviditet inden for grænseoverskridende koncerner, der driver virksomhed i bankunionen. Der er gjort visse fremskridt med oprettelsen af en bagstopper for Den Fælles Afviklingsfond, men den politiske debat om oprettelsen af den tredje søjle i bankunionen, den europæiske indskudsforsikringsordning, er stadig præget af vanskeligheder. Polariseringen mellem "risikoreduktionslejren", som mener, at risikoen bør mindskes, før der opstilles fælles garantier, og "risikodelingslejren", der mener, at tiden nu er moden til en integreret indskudsforsikring, er efter min opfattelse vildledende. De to formål er forbundne. Derfor bør Den Europæiske Union gøre det, den er god til, og opstille en klar køreplan. Køreplanen skal anerkende, hvor tæt forbundne de øvrige reformelementer er. På den måde kan vi opnå fremskridt på alle disse områder, et ad gangen.

1 Gennemførelsen af SSM's tilsynsmodel

1.1 Kreditinstitutternes største risici og generelle resultater

De største risici i banksektoren

I tæt samarbejde med de nationale tilsynsmyndigheder foretog ECB Banktilsyn den årlige identifikation og vurdering af risici. Derefter blev SSM's risikokort, der viser de vigtigste risici, som euroområdets banker står over for i de kommende to til tre år opdateret tilsvarende. I den betragtede periode blev bankernes rentabilitet og balance understøttet af en bredt funderet vækst i den økonomiske aktivitet i euroområdet. Det var med til at øge modstandskraften i euroområdets banksektor og reducere nogle af de relaterede risici, navnlig risiciene i tilknytning til gamle misligholdte lån ("non-performing loans", NPL) og de lave renter. Den aktuelle samlede beholdning af NPL i euroområdet er dog stadig alt for stor i forhold til internationale standarder.

På den anden side er den geopolitiske usikkerhed og risikoen for prisjusteringer på de finansielle markeder tiltaget betydeligt siden 2017. Endvidere forværrer den stadigt større digitalisering risiciene forbundet med bankernes (ofte forældede) IT-systemer og cybersikkerhed (se figur 1).

I den betragtede periode eskalerede den geopolitiske usikkerhed i forbindelse med bl.a. den politiske situation i nogle lande i euroområdet, en stigende handelsprotektionisme og en ugunstig udvikling i visse vækstmarkedsøkonomier, som alt sammen kunne have negative indvirkninger på de finansielle markeder og de økonomiske udsigter for euroområdet. Hvad angår brexit, er det stadig uvist, om der vil være indgået en udtrædelsesaftale på den dato, hvor Storbritannien træder ud af Den Europæiske Union, og derfor også, om der bliver en overgangsperiode. Derfor skal banker og tilsynsmyndigheder forberede sig på alle mulige scenarier.

På trods af de senere års betydelige forbedring af aktivkvaliteten giver de høje NPL-niveauer fortsat anledning til bekymring for et stort antal banker i euroområdet. Takket være den igangværende implementering af strategier for nedbringelse af NPL har disse banker allerede gjort betydelige fremskridt med at nedbringe omfanget af gamle NPL. De signifikante institutters NPL-andel er således faldet fra 8 pct. i 2014 til 4,2 pct. i 3. kvartal 2018. Det nuværende samlede NPL-niveau er dog stadig højt, og en yderligere indsats er nødvendig for at sikre, at der i tilstrækkelig grad tages hånd om NPL-problemet i euroområdet.

Endvidere kan bankernes fortsatte søgen efter afkast øge potentialet for en fremtidig opbygning af NPL. Bankerne i euroområdet meldte om lempeligere kreditvilkår i hele 2018, selvom denne udvikling aftog i 4. kvartal 2018.^[1] Desuden vender de sig tilsyneladende mod mere risikobetonede sektorer og accepterer mindre sikkerhed. Den gearede långivning i euroområdet nåede nye højder i 2017, hvor "cov-lite-lån" (der giver udlåner mindre sikkerhed) udgjorde en rekordhøj andel af de samlede lån.

Cyberkriminalitet og IT-forstyrrelser er en stigende udfordring for bankerne i sammenhæng med en stadig større digitalisering. De er under stigende pres for at investere i og modernisere deres centrale IT-infrastrukturer for at øge effektiviteten, forbedre kvaliteten af kundernes oplevelse og for at konkurrere med fintech-/bigtechvirksomheder. Desuden oplever de et stigende antal cybertrusler.

Den globale søgen efter afkast, rigelig likviditet og komprimerede risikopræmier har øget risikoen for en pludselig prisjustering på de finansielle markeder, som også forværres af den høje geopolitiske usikkerhed. I gennemsnit er den offentlige gælds holdbarhed forbedret i euroområdet, idet den understøttes af den positive konjunkturudvikling. Der er dog stadig store ubalancer i beholdningerne i flere lande, hvilket gør dem sårbare over for en potentiel justering af prisen på statsgældsrisikoen.

Den positive økonomiske udvikling i den betragtede periode understøttede bankernes rentabilitet, men niveauet er stadig lavt. Selvom den lange periode med lave renter har støttet økonomien, har den også sat pres på bankernes rentemarginaler. Samlet set venter de signifikante institutter en stigning i nettorenteindtægterne i 2019 og 2020. I de kommende år forventer mange dog, at deres avancer forbliver lave, hvad angår forrentning af egenkapitalen.

Resultaterne af den EU-dækkende stresstest i 2018, som Den Europæiske Banktilsynsmyndighed (EBA) koordinerede, viser, at de 33 største banker under ECB's direkte tilsyn har fået større modstandskraft i løbet af de seneste to år. Takket være deres arbejde med at håndtere gamle aktiver og den konsekvente opbygning af kapital gik de ind i stresstesten med et langt stærkere gennemsnitligt kapitalgrundlag med en egentlig kernekapital (CET1) på 13,7 pct. mod 12,2 pct. før stresstesten i 2016.

For de 33 største banker under ECB's direkte tilsyn førte det negative scenarie til en samlet CET1-forringelse på 3,8 procentpoint på et "fully loaded" grundlag^[2], hvilket er 0,5 procentpoint højere end i stresstesten i 2016. Dette omfatter en virkning på 0,3 procentpoint fra førstegangsanvendelsen af IFRS 9, der trådte i kraft 1. januar 2018. Det afspejler også anvendelsen af et hårdere makroøkonomisk scenarie og en mere risikofølsom metode end i 2016. Alle disse faktorer opvejede de positive virkninger af forbedringen af aktivkvaliteten efter den vellykkede nedbringelse af NPL.

Selvom kapitalforringelsen var større, var den samlede kapitalprocent post stress højere end i det negative scenarie i 2016, nemlig 9,9 pct. mod 8,8 pct. Det bekræfter, at de deltagende bankers modstandskraft mod makroøkonomiske stød er forbedret. Stresstesten afdækkede imidlertid også sårbarheder i nogle individuelle banker, som tilsynsmyndighederne vil følge op på i 2019.

Ud over de 33 banker, som indgik i EBA's stresstest, gennemførte ECB sin egen stresstest i yderligere 54 banker under dens direkte tilsyn, som ikke indgik i EBA's stresstest. Resultaterne af stresstesten viser, at de 54 banker også har forbedret deres kapitalgrundlag og herved opnået større evne til at absorbere finansielle stød. Takket være de seneste års løbende opbygning af kapital gik de ind i stresstesten med en CET1-procent, der i gennemsnit var steget til 16,9 pct. (14,7 pct. i 2016). De gik ud af testen med en højere gennemsnitlig endelig CET1-procent på 11,8 pct. (8,5 pct. i 2016).^[3]

SSM's tilsynsprioriteter

SSM's tilsynsprioriteter, der fastsætter fokusområder for tilsynet i et givet år, drøftes og godkendes af ECB's tilsynsråd. De tager udgangspunkt i en vurdering af de største risici, som bankerne under tilsyn er konfronteret med, og tager højde for den seneste udvikling inden for økonomi, lovgivning og tilsyn. Prioriteterne gennemgås hvert år og er et meget vigtigt redskab til at koordinere tilsynshandlinger i bankerne på en tilpas harmoniseret, forholdsmæssig og effektiv måde. Dette bidrager til at skabe lige vilkår og en større effekt af tilsynet (se diagram 1).

Signifikante bankers generelle resultater i 2018

Efter at rentabiliteten i euroområdets banker var blevet forbedret i 2017, forblev den mere eller mindre stabil i 2018. Den årlige forrentning af signifikante institutters egenkapital ændredes kun en smule, med et gennemsnit på 6,9 pct. mod 7,0 pct. i 2017 og 5,4 pct. i 2016. Denne generelt stabile rentabilitet dækker imidlertid over betydelige forskelle bankerne imellem. Desuden handles mange børsnoterede banker stadig til en price-to-book-værdi under 1, hvilket tyder på, at der er behov for yderligere forbedringer for at indfri investorernes forventninger.

I 2018 var bankernes samlede indtjening først og fremmest påvirket af to faktorer. Efter en stigning i 2017 faldt driftsoverskuddet inden nedskrivning for værdiforringelse betydeligt med 7,1 pct. i de første ni måneder af 2018. Faldet blev stort set opvejet af en kraftig nedgang i nedskrivninger for værdiforringelse (‑31,8 pct. i forhold til 2017).

Faldet i driftsoverskuddet inden nedskrivning for værdiforringelse skyldtes hovedsagelig lavere nettohandelsindtægter (-50 pct.)^[5] end i de tre første kvartaler af 2017. Nettoindtægterne fra gebyrer og provisioner fortsatte derimod med at stige og var 1,4 pct. over værdien i de tre første kvartaler af 2017, mens nettorenteindtægterne var stort set stabile i samme periode (-0,1 pct.).

Der ligger to underliggende tendenser bag den stabile udvikling i nettorenteindtægterne, nemlig en stigende långivning, der blev opvejet af lavere rentemarginaler. Långivningen steg med 2,8 pct. fra 3. kvartal 2017 til 3. kvartal 2018. Den mest dynamiske vækst sås i segmentet med finansielle institutioner (lån til kreditinstitutter: +3,7 pct.; lån til andre finansielle selskaber: +12,1 pct.) og segmentet med ikke-finansielle virksomheder (+3,3 pct.). I løbet af de tre første kvartaler af 2018 forbedrede ca. halvdelen af de signifikante institutter deres nettorenteindtægter. Den anden halvdel havde et fald i nettorenteindtægterne.

Til trods for de omstruktureringsforanstaltninger, som adskillige banker i euroområdet har truffet for nylig, steg driftsomkostningerne i de tre første kvartaler af 2018 med 2,0 pct. i forhold til samme periode i 2017.

1.2 Arbejdet med misligholdte lån (NPL)

1.2.1 Situationen i Europa

På signifikante institutters balance udgjorde misligholdte lån (NPL) 628 mia. euro i 3. kvartal 2018, hvilket er en nedgang i forhold til begyndelsen af 2015, hvor NPL udgjorde 1 billion euro. Fra 3. kvartal 2017 til 3. kvartal 2018 faldt mængden af disse lån med 131 mia. euro, og bruttoandelen af misligholdte lån faldt med 1 procentpoint til 4,2 pct. Nedgangen i NPL er accelereret i de seneste to år og sket særlig hurtigt i lande med høje NPL-andele.

Det samlede NPL-niveau i den europæiske banksektor er dog stadig højt i en international sammenligning, og det vil tage mere tid at rydde op på balancerne.

En af ECB Banktilsyns vigtigste prioriteter i 2018 var arbejdet med NPL. Det vil fortsat være et fokusområde i 2019, hvor man vil bygge videre på de hidtidige resultater og samarbejdet med de berørte institutter om at definere bankspecifikke tilsynsforventninger inden for harmoniserede rammer. Målet er at sikre, at der sker løbende fremskridt med nedbringelsen af gamle risici, og opnå en konsistent dækning af både NPL-beholdningen og nye NPL på mellemlangt sigt.

Med hensyn til NPL-statistik offentliggør ECB sin banktilsynstatistik^[6] hvert kvartal. Statistikken omfatter data om signifikante institutters aktivkvalitet. Tabel 1 viser faldet i NPL-niveauet fra 2017 til 2018.

Ser man på hele euroområdet, er NPL-andelene stadig meget forskellige fra land til land, jf. tabel 2. Græske, cypriotiske og portugisiske signifikante institutter har de højeste NPL-andele (med landevægtede gennemsnit på henholdsvis 43,4 pct., 20,7 pct. og 14,5 pct. i 3. kvartal 2018). Ser man på udviklingen, faldt NPL-andelen markant år til år for signifikante institutter i Cypern (‑13,3 procentpoint), Slovenien (‑5,3 procentpoint), Irland (‑3,7 procentpoint), Portugal (‑3,6 procentpoint), Grækenland (‑3,2 procentpoint) og Italien (‑2,5 procentpoint). I 3. kvartal 2018 var NPL-beholdningen størst hos italienske signifikante institutter (153 mia. euro, efterfulgt af franske signifikante institutter (130 mia. euro), spanske signifikante institutter (95 mia. euro) og græske signifikante institutter (90 mia. euro).

1.2.2 ECB Banktilsyns rolle i den omfattende strategi for løsningen af NPL-problemer i EU

Det er vigtigt for hele økonomien, at risiciene forbundet med store NPL-beholdninger imødegås, da NPL belaster bankernes rentabilitet og lægger beslag på værdifulde ressourcer, fordi deres evne til at yde nye lån begrænses. Problemer i banksektoren kan hurtigt sprede sig til andre dele af økonomien og forværre job- og vækstudsigterne. ECB anbefaler derfor bankerne, at de gør en større indsats for at håndtere deres NPL-beholdninger. Dette er i overensstemmelse med ECB's mandat til at bidrage til at sikre det europæiske banksystems sikkerhed og soliditet.

ECB Banktilsyn har udviklet et tilsynssystem for NPL. Det består af tre strategiske elementer, som enten håndterer gamle NPL direkte eller tager sigte på at forebygge en fremtidig opbygning af nye NPL:

• NPL-vejledningen til alle signifikante institutter, der redegør for tilsynsforventningerne med hensyn til forvaltningen og nedbringelsen af NPL
• En ramme for håndteringen af NPL-beholdninger som led i tilsynsdialogen, der består af: i) en vurdering af bankernes egne strategier for nedbringelse af NPL og ii) bankspecifikke tilsynsforventninger, der skal sikre, at der foretages tilstrækkelige hensættelser til gamle NPL
• Tillægget til NPL-vejledningen, der beskriver kvantitative tilsynsforventninger for at fremme rettidige hensættelser til nye NPL.

Tilsynssystemet blev udviklet af en særlig taskforce, der bestod af repræsentanter fra de kompetente nationale myndigheder og ECB. EBA var også repræsenteret i gruppen som observatør. Taskforcens arbejde blev styret af en gruppe på højt niveau vedrørende NPL – med Sharon Donnery (vicedirektør i Banc Ceannais na hÉireann/Central Bank of Ireland) i forsædet. Fra 2015 til 2018 mødtes gruppen 16 gange for at drøfte forslag til udvikling og gennemførelse af et tilsynssystem for NPL. Formanden aflagde rapport til Tilsynsrådet 14 gange og til Styrelsesrådet fem gange. Efter at have opfyldt sit mandat, blev taskforcen nedlagt i slutningen af 2018, og anvendelsen af det færdige NPL-tilsynssystem blev overdraget til ECB Banktilsyns udførende funktioner.

En løsning på NPL-udfordringen kræver dog langt mere end blot tilsynsmæssig handling. De nationale myndigheder og EU-institutionerne er nødt til at gå sammen om at løse problemet. Dette var også en af de primære konklusioner i ECB's kortlægning af national praksis med hensyn til NPL, hvor den seneste udgave blev offentliggjort i juni 2017. Det blev også anerkendt af Rådet (økonomi og finans) i juli 2017, da finansministrene vedtog en handlingsplan for behandling af misligholdte lån i Europa. Planen gør opmærksom på behovet for tiltag inden for tre områder: banktilsyn, reformer af rammerne for insolvens og inddrivelse af gæld samt udviklingen af sekundære markeder. I november 2018 offentliggjorde Kommissionen den tredje statusrapport om handlingsplanen. Ifølge rapporten var der gjort betydelige fremskridt med gennemførelsen. ECB Banktilsyn har bidraget aktivt til adskillige NPL-initiativer på de tre ovennævnte områder, herunder dem, der indgår i handlingsplanen. Dette foregik i tæt samarbejde med de interessenter, som var ansvarlige for initiativerne.

I denne sammenhæng indgik ECB Banktilsyn i et tæt koordinerende samarbejde med de relevante EU-institutioner, fx Europa-Kommissionen, om behovet for at sikre, at i) forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013 om minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer og ii) tillægget til ECB's vejledning til banker om NPL supplerer hinanden.

Desuden støttede ECB Banktilsyn EBA i forbindelse med udstedelsen af almindelige retningslinjer for forvaltning af misligholdte eksponeringer og eksponeringer med henstand og retningslinjer for offentliggørelse af misligholdte eksponeringer og eksponeringer med henstand. Disse retningslinjer skal anvendes af alle kreditinstitutter i EU. De mindre signifikante institutter skal anvende dem forholdsmæssigt som angivet i selve retningslinjerne. Desuden bistod ECB, i tæt samarbejde med EBA og Den Fælles Afviklingsinstans (SRB), Europa-Kommissionens tjenestegrene med udarbejdelsen af en teknisk model for oprettelsen af nationale porteføljeadministrationsselskaber, som blev offentliggjort i marts 2018.

Endelig fortsatte ECB Banktilsyn sit arbejde, sammen med EBA, for at styrke standarderne for bevilling af nye lån. Desuden deltog ECB Banktilsyn i ESRB's arbejdsgruppe, som udarbejdede rapporten om makroprudentielle tilgange til misligholdte lån, der har fokus på den rolle, som makroprudentiel politik kan spille for at forhindre øgede NPL-beholdninger i hele systemet.

1.2.3 Centrale elementer af ECB Banktilsyns tilsynsmæssige tilgang til NPL

Bankernes strategier for nedbringelse af NPL – fremskridt og vurdering

I marts 2017 offentliggjorde ECB sin vejledning til banker om NPL. Som opfølgning til vejledningen blev signifikante institutter med et højere niveau af NPL og overtagne aktiver anmodet om at forelægge deres strategi for nedbringelse af NPL og overtagne aktiver for ECB Banktilsyn. I denne forbindelse danner NPL-vejledningen grundlag for den løbende tilsynsdialog med de enkelte banker. Det er bankerne selv, der er ansvarlige for at gennemføre fyldestgørende NPL-strategier og forvalte deres NPL-porteføljer ved brug af en række strategiske muligheder, fx omlægning af NPL, tilbagebetaling, porteføljesalg osv.

Deres NPL-strategier bør indeholde mål for nedbringelse af NPL på porteføljeniveau over en treårig periode. Bankerne opstiller selv disse mål og forelægger dem for de fælles tilsynsteam. NPL-vejledningens kapitel 2 beskriver bedste praksis for formuleringen af strategier for nedbringelse af NPL og har en liste over værktøjer til deres gennemførelse, bl.a. henstand, reduktioner af aktive porteføljer, ændring af eksponeringstype samt retlige muligheder. Desuden fremhæves det, at bankerne bør sikre, at deres NPL-strategier omfatter "ikke kun en enkelt strategisk valgmulighed, men kombinationer af strategier/valgmuligheder for, hvordan de bedst når deres mål på kort, mellemlangt og langt sigt". Den ideelle kombination af disse værktøjer afhænger af den enkelte banks porteføljes karakteristika og af markedet og de retlige forhold, som den opererer under. Det er vigtigt at bemærke, at den enkelte banks ledelse bør vælge kombinationen af værktøjer efter eget skøn og ud fra en grundig vurdering. ECB har ikke tilkendegivet nogen præferencer for bestemte værktøjer til NPL-nedbringelse.

De fælles tilsynsteam har til opgave at gennemgå, sætte spørgsmålstegn ved og overvåge bankernes fremskridt hen imod deres mål for nedbringelse af NPL. Denne opgave er en fast del af deres normale tilsynsarbejde og en integreret del af SREP. I vurderingen af strategierne fokuserer de fælles tilsynsteam på tre overordnede elementer: i) ambitionsniveau, ii) strategiens troværdighed og iii) governanceaspekter. Vurderingerne bygger på meget detaljerede undersøgelser af bankernes porteføljer af misligholdte eksponeringer og overtagne aktiver, brutto, der under ét kan betegnes som "misligholdte aktiver").

Banker med et højere NPL-niveau skal hvert kvartal indberette specifikke NPL-data til de fælles tilsynsteam med detaljeret angivelse af drivkræfterne bag deres NPL-nedbringelse. De fælles tilsynsteam anvender de kvartalsvise indberetninger til at overvåge bankernes fremskridt og til at måle fremskridtene i forhold til nedbringelsesmålene i deres strategi, både overordnet og på porteføljeniveau. Derudover overvåger de bankernes fremskridt hen imod målene både inklusive og fratrukket hensættelser for at sikre, at analysen følger en holistisk tilgang. Bankerne forventes som led i deres regelmæssige samspil med de fælles tilsynsteam at udarbejde og forelægge en gennemførelsesrapport to gange om året.

Gennemførelsesrapporten skal give et indblik i, hvordan bankerne klarer sig i forhold til deres NPL-strategier, både ud fra en kvantitativ og en kvalitativ synsvinkel. Kvantitative fremskridt kan måles på grundlag af kvartalsvise NPL-data og opdeles med henblik på at identificere de specifikke metoder til nedbringelsen af NPL, fx kontante tilbagebetalinger, salg, nedskrivninger osv. Derfor bør en bank ikke kun fokusere på analyser af den samlede nedbringelse, men også på at identificere de specifikke metoder på porteføljeniveau og årsagerne til de relaterede mere eller mindre gunstige resultater. Grunden til dette er, at en banks fremtidige evne til at nedbringe NPL er tæt forbundet med dens tidligere resultater.

For at dokumentere disse kvantitative aspekter anbefales det, at bankerne udfører en målrettet analyse og gennemgang af konkrete problematiske aktivklasser eller ‑porteføljer, herunder deres indvirkning på kapitalen på porteføljeniveau. De bør også sikre, at deres NPL-strategier hele tiden er opdaterede, idet der tages hensyn til alle disse input og analyser, for at sikre, at de er troværdige, tilpasset formålet og gennemførlige.

De kvalitative aspekter af bankens fremskridt er også meget vigtige. Derfor bør dens NPL-strategi også omfatte en veldefineret operationel plan, der danner grundlag for strategiens kvalitative milepæle, tiltag og formål. Ved gennemgangen af de kvalitative fremskridt bør den proaktivt identificere potentielle hindringer for strategiens vellykkede gennemførelse. I denne forbindelse kræver de forskellige metoder til nedbringelse af NPL forskellige ting. Fx kræver sanering af lån en sund operationel ramme, tilstrækkelige ressourcer og en omfattende henstandsramme, mens salg af porteføljer kræver data af god kvalitet, en avanceret IT-infrastruktur, en erfaren ledelse og egnede finansielle rådgivere. De fælles tilsynsteam gennemgår de kvalitative aspekter af de enkelte bankers strategier og giver dem feedback vedrørende eventuelle mangler, som de har konstateret.

NPL-vejledningen har stærkt fokus på betydningen af særlige enheder, der beskæftiger sig med NPL-omlægning, klare politikker og procedurer og en veldefineret vifte af henstandsprodukter. Den fremhæver også nødvendigheden af, at ledelsesorganerne er stærkt involverede og engagerede i NPL-problemet. Derfor er bankerne nødt til at gennemgå deres interne governancestrukturer og operationelle ordninger for forvaltningen af NPL. Eksempelvis bør ledelsesorganerne tage fuldt ejerskab over problemet.

Et større fokus på sanering, omlægning og omstrukturering kan muligvis være med til at fremme en mere forsigtig kreditrisikopraksis, som med tiden kan hjælpe bankerne til at anvende standarder og governance i deres långivning, der passer bedre til risikoen.

Generelt set har bankerne i de seneste år gjort store fremskridt med deres NPL-strategier, hvilket fremgår af den betydelige nedgang i NPL-beholdningerne i mange europæiske lande og banker. Ikke desto mindre er NPL-beholdningerne stadig store. Derfor er de fælles tilsynsteam i løbende dialog med bankerne og stiller om nødvendigt krav om yderligere fremskridt. Hvis bankerne ikke opfylder deres egne mål, forventes de at gennemføre tilstrækkelige, passende og rettidige afhjælpningsforanstaltninger.

Bankerne anvender forskellige metoder til at nedbringe deres NPL-beholdninger, både i de enkelte institutter og i landene. Blandt disse metoder er henstand og hermed forbundne kontante tilbagebetalinger, porteføljesalg, nedskrivninger og overtagelser af aktiver. Visse lande foretrækker nogle metoder frem for andre på grund af individuelle omstændigheder. Der er dog tilsyneladende også forskellige tilgange i de enkelte lande, som afhænger af bankernes individuelle omstændigheder.

Arbejdet med NPL-strategier er nu en fast del af processen i banker med store NPL-beholdninger og af ECB Banktilsyns tilsynsprocesser. Udarbejdelsen af denne tilsynsprioritet vil derfor fortsætte i 2019.

Bankspecifikke tilsynsforventninger til hensættelser til NPL-beholdninger

Den 11. juli 2018 annoncerede ECB yderligere tiltag inden for den tilsynsmæssige tilgang til NPL-beholdningen (dvs. eksponeringer, der er klassificeret som misligholdte ifølge EBA's definition af 31. marts 2018). Denne tilgang skaber en ensartet ramme til at håndtere problemet som led i tilsynsdialogen ved hjælp af bankspecifikke tilsynsforventninger, der sigter mod at opnå tilstrækkelige hensættelser til gamle NPL. Herved bidrager den til modstandskraften i euroområdets banksektor som helhed.

Som led i denne tilgang har ECB Banktilsyn været i yderligere kontakt med hver enkelt bank for at definere tilsynsforventningerne til den. Denne vurdering tog udgangspunkt i de individuelle bankers nuværende NPL-andele, deres vigtigste finansielle kendetegn, deres (eventuelle) strategi for nedbringelse af NPL og en benchmarking af sammenlignelige banker for at sikre en ensartet behandling. Den tog også hensyn til de seneste data og deres evne til at absorbere yderligere hensættelser.

Alle signifikante institutter, der er under ECB's direkte tilsyn, er blevet vurderet med det formål at opstille bankspecifikke forventninger, der skal sikre, at der sker løbende fremskridt med at nedbringe gamle risici i de enkelte banker, og opnå den samme dækning af NPL-beholdninger og -strømme på mellemlangt sigt.

Færdiggørelse af tillægget til NPL-vejledningen

I begyndelsen af 2018 færdiggjorde ECB tillægget til ECB's vejledning til banker om misligholdte lån. Forud for offentliggørelsen havde der været afholdt en offentlig høring fra 4. oktober til 8. december 2017. Den 15. marts 2018 offentliggjorde ECB tillægget sammen med detaljerede kommentarer fra høringen og en redegørelse for resultatet med ECB's svar på kommentarerne.

Tillægget supplerer den kvalitative NPL-vejledning, der blev offentliggjort 20. marts 2017, og specificerer ECB's tilsynsforventninger med hensyn til acceptable niveauer af hensættelser til nye NPL. Det er ikke-bindende og danner grundlag for tilsynsdialogen mellem de signifikante institutter og ECB Banktilsyn. I tillægget behandles lån, der er klassificeret som NPL efter 1. april 2018 ifølge EBA's definition.

Baggrunden for tillægget er, at tilsynsmyndighederne i henhold til kapitalkravsdirektivet (CRD IV) skal vurdere og adressere institutspecifikke risici, som ikke allerede er dækket – eller som er utilstrækkeligt dækket – af de obligatoriske tilsynskrav i kapitalkravsforordningen (CRR) (omtales ofte som "søjle 1-reglerne"). De gældende tilsynsrammer kræver bl.a., at tilsynsmyndighederne vurderer bankernes hensættelser og beslutter, om de er tilstrækkelige og rettidige ud fra en tilsynsmæssig synsvinkel. I tillægget gøres der rede for, hvad ECB Banktilsyn forventer i denne forbindelse, og det præciserer derfor udgangspunktet for tilsynsdialogen. Som det også er tilfældet med andre tilsynsforventninger, er tillægget et supplement til bindende lovgivning, herunder forslaget til en forordning om ændring af CRR om minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer (NPE). ECB arbejdede derfor tæt sammen med relevante EU-institutioner, bl.a. Europa-Kommissionen, om tillægget.

De tilsynsforventninger, der er beskrevet i tillægget, tager højde for, i hvor høj grad de misligholdte lån er sikrede. Hvad angår fuldt sikrede eksponeringer og usikrede dele af delvis sikrede eksponeringer, forventes det, at der er opnået 100 pct. dækning inden for to år, efter at de er klassificeret som NPL. Hvad angår fuldt sikrede eksponeringer og sikrede dele af delvis sikrede eksponeringer, forventes det, at der gradvis opnås 100 pct. dækning senest inden for syv år, efter at de er klassificeret som NPL. Forventningerne, hvad angår sikrede eksponeringer, følger tilsynsprincippet om, at afdækning af kreditrisiko skal kunne håndhæves i tide.

Den praktiske gennemførelse af tillægget vil indgå i tilsynsdialogen, hvor de fælles tilsynsteam drøfter afvigelser fra de tilsynsforventninger til hensættelser, som er opstillet i tillægget, med hver enkelt bank. Derefter beslutter ECB Banktilsyn i hvert enkelt tilfælde – under hensyntagen til bankens særlige omstændigheder – hvorvidt der skal træffes tilsynsforanstaltninger, og i givet fald hvilke. Resultaterne af denne dialog indarbejdes for første gang i SREP 2021. Bankerne bør udnytte tiden til at forberede sig og til at gennemgå deres kreditbevillingspolitik og ‑kriterier med henblik på at begrænse nye NPL, navnlig under de nuværende gunstige økonomiske forhold.

1.3 Yderligere udvikling af SREP-metoderne

1.3.1 ICAAP/ILAAP skal spille en større rolle i tilsynsvurderingen

Finansielle stød til banksektoren forstærkes ofte af – eller skyldes endog – at bankernes kapital og likviditet er utilstrækkelig med hensyn til omfang og kvalitet. To centrale procedurer, den interne procedure til vurdering af kapitalgrundlaget (ICAAP) og den interne procedure til vurdering af likviditetsgrundlaget (ILAAP), har afgørende betydning for styrkelsen af institutternes modstandskraft. Kravene til deres ICAAP og ILAAP er fastsat i CRD IV.

Både ICAAP og ILAAP tager sigte på at tilskynde institutterne til at måle og styre deres kapital- og likviditetsrisiko på en struktureret måde ved brug af institutspecifikke metoder. Det drejer sig ikke kun om at udarbejde en rapport til tilsynsmyndighederne. Det er derimod omfattende og værdifulde interne procedurer, hvor bankerne til hver en tid kan identificere, vurdere og effektivt styre og dække kapital- og likviditetsrisici. Bankerne har ansvaret for at implementere ICAAP og ILAAP. Det skal ske på en forholdsmæssig måde, hvilket vil sige, at de bl.a. skal være i overensstemmelse med instituttets forretningsmodel, størrelse, kompleksitet og risiko samt med markedsforventningerne.

Som anført i SSM's tilsynsprioriteter er ICAAP og ILAAP vigtige redskaber i institutternes forvaltning af deres kapital‑ og likviditetsgrundlag. De kræver derfor særlig opmærksomhed fra tilsynsmyndighedernes side. I forbindelse med SREP tages der særlig højde for kvaliteten og resultaterne af ICAAP og ILAAP, når der fastsættes kapital-, likviditets- og kvalitative foranstaltninger. Gode ICAAP og ILAAP reducerer usikkerheden for både institutter og tilsynsmyndigheder med hensyn til de faktiske risici, som et institut er eksponeret for. Desuden bekræfter de i højere grad over for tilsynsmyndighederne, at instituttet er i stand til at sikre sit kapital- og likviditetsgrundlag og således også sin levedygtighed.

Fremover kommer ICAAP og ILAAP til at spille en endnu større rolle i SREP, således at bankerne motiveres til hele tiden at forbedre deres interne procedurer. Bl.a. vil både de kvalitative og kvantitative aspekter af ICAAP komme til at spille en større rolle ved fastsættelsen af kapitalgrundlagskravene under søjle 2 i forbindelse med de enkelte risici.

1.3.2 Færdiggørelsen af vejledningerne til bankerne om deres kapital- og likviditetsstyring

ECB Banktilsyn konkluderede i sine seneste SREP-vurderinger, at der var alvorlige mangler i mere end halvdelen af de signifikante institutters ICAAP og mere end en tredjedel af deres ILAAP. Dette fremgår af overordnede bedømmelser som enten "utilstrækkelige" eller "svage". Sådanne ICAAP og ILAAP giver ikke et solidt grundlag for hverken en forsigtig kapital‑ og likviditetsforvaltning eller fastsættelsen af yderligere krav til kapitalgrundlag. Det er derfor nødvendigt, at institutterne (yderligere) forbedrer deres ICAAP og ILAAP.

I november 2018 offentliggjorde ECB Banktilsyn vejledninger om institutternes ICAAP og ILAAP. Vejledningerne vil spille en vigtig rolle med hensyn til at fremme de nødvendige forbedringer. De er vigtige milepæle i ECB's indsats for at forbedre bankernes tilgang til kapital- og likviditetsforvaltning, som blev indledt med offentliggørelsen af ECB's tilsynsforventninger vedrørende ICAAP og ILAAP i januar 2016. Som opfølgning iværksatte ECB i begyndelsen af 2017 en flerårig plan for ICAAP og ILAAP med det formål at opstille mere detaljerede forventninger og på et tidligt tidspunkt gøre institutterne opmærksom på, i hvilken retning de forventes at gå. I 2016 blev forventningerne anvendt som grundlag for vejledningerne, og de gennemgik tre runder af forbedringer, hvor der blev taget højde for ca. 800 kommentarer, der blev indhentet i to offentlige høringer. Forventningernes generelle retning blev dog ikke ændret under hele denne proces.

Forventningerne i vejledningerne er nu langt mere omfattende, og ECB begyndte at anvende dem i januar 2019. Det er dog ikke hensigten, at de skal være en komplet vejledning i alle relevante aspekter af sunde ICAAP og ILAAP. De anvender i stedet en principbaseret tilgang med fokus på udvalgte centrale aspekter ud fra en tilsynsmæssig synsvinkel. ECB Banktilsyn understreger således, at ICAAP og ILAAP først og fremmest er interne procedurer, som bør være tilpasset det enkelte institut. Det er derfor det enkelte instituts ansvar at implementere en ICAAP og ILAAP, som passer til dets særlige forhold. Her er vejledningerne en hjælp for bankerne, idet de opstiller forventningerne med hensyn til ICAAP og ILAAP i form af syv principper, som illustreres med en række figurer og eksempler.

Tilsynsmyndighederne vil som en vigtig del af SREP, men også inden for andre aktiviteter som fx inspektioner på stedet, i hvert enkelt tilfælde vurdere, om institutterne lever op til deres ansvar, og om kapital‑ og likviditetsforvaltningen er i overensstemmelse med deres individuelle virksomhed, risikoprofil og andre relevante forhold. De konklusioner, der drages af disse vurderinger, forventes at få stadig større indflydelse på SREP og opfølgningen heraf med hensyn til tilsynsforanstaltninger. Hvis bankernes ICAAP og ILAAP er gode og sunde, vil det blive anerkendt som positivt i SREP.

Da sunde, effektive, omfattende og fremadrettede ICAAP og ILAAP er centrale værktøjer, som er med til at sikre bankernes modstandskraft, opfordres de til at gøre brug af vejledningerne til at lukke eventuelle huller og rette op på mangler i deres kapital- og likviditetsforvaltning så snart som muligt. Da den overordnede tankegang bag og retningen for ECB's tilsynsforventninger ikke er ændret, siden de første gang blev offentliggjort i januar 2016, forventes de signifikante institutter at gøre deres yderste for snarest muligt at tage højde for disse forventninger. Vejledningerne blev udviklet over flere år, og ECB lagde ikke skjul på, at forventningerne gradvis ville blive mere omfattende. Den korte periode, fra vejledningerne blev offentliggjort i november 2018, til de blev taget i brug i januar 2019, berettiger ikke til manglende handling.

1.3.3 Tiltag for at imødegå IT-risiko

IT-risiko, herunder cyberrisiko, har helt fra begyndelsen været et fokusområde for ECB Banktilsyn, som i 2019 blev gjort til en tilsynsprioritet.

De fælles tilsynsteam varetager tilsynet med IT-risiko som led i det løbende tilsyn med operationel risiko. I 2018 deltog de i yderligere uddannelse inden for alle relevante IT-risikoområder for at øge deres viden og kompetencer med henblik på de løbende tilsynsaktiviteter og den årlige SREP. På grundlag af EBA's Retningslinjer om IKT-risikovurdering inden for SREP indførte ECB Banktilsyn en fælles, standardiseret metode til IT-risikovurdering. Ud fra et omfattende selvevalueringsskema for banker og resultaterne af de fælles tilsynsteams IT-risikovurderinger blev der foretaget udførlige horisontale analyser. Arbejdet resulterede i en stor mængde konklusioner, der blev anvendt i de fælles tilsynsteams tilsynsarbejde, samt tematisk feedback vedrørende den generelle status, hvad angår styringen af IT-risiko i signifikante institutter. Analyserne bekræftede overordnet set ECB Banktilsyns tidligere fokusområder, nemlig IT-sikkerhed, ekstern afhængighed og ekstern styring samt IT-drift.

Inspektioner på stedet, der fokuserede på IT-risiko, fortsatte i 2018 som supplement til de fælles tilsynsteams løbende tilsyn. Med udgangspunkt i ECB Banktilsyns metoder til inspektioner på stedet undersøgte man på de fælles tilsynsteams anmodning konkrete IT-risikomålsætninger for at uddybe og underbygge de IT-risikovurderinger, som disse team havde foretaget, og opnå et bedre overblik over, hvordan signifikante institutter styrer deres IT-risici. I 2019 vil nogle af inspektionerne på stedet med fokus på IT-risiko tage form af en kampagne, hvor det samme emne er fokus for inspektioner, af et sammenligneligt omfang, i flere signifikante institutter. Herved fremmes en mere effektiv forberedelse og udførelse af inspektioner, og det bliver lettere at sammenligne resultaterne.

I lighed med tidligere år skulle alle signifikante institutter fra de 19 eurolande indberette signifikante cyberhændelser, så snart de blev konstateret. Disse indberetninger betyder, at ECB Banktilsyn kan identificere og overvåge tendenser med hensyn til cyberhændelser, der påvirker de signifikante institutter. ECB Banktilsyn får også mulighed for at reagere hurtigt, hvis en større hændelse påvirker et eller flere signifikante institutter.

For at sikre en koordineret tilgang til IT- og cyberrisiko og for at fremme udveksling af viden og bedste praksis holdt ECB Banktilsyn fortsat kontakt til alle relevante interessenter (kompetente nationale myndigheder, interne ECB-interessenter, eksperter inden for betalingssystemer og markedsinfrastruktur, andre tilsynsmyndigheder i og uden for EU, Den Europæiske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA), osv.) på bilaterale møder og med deltagelse i internationale arbejdsgrupper.

1.4 Tematiske gennemgange

Tematisk gennemgang af forretningsmodeller og rentabilitetsfremmende faktorer

I 2018 færdiggjorde ECB Banktilsyn sin tematiske gennemgang af forretningsmodeller og rentabilitetsfremmende faktorer og offentliggjorde en rapport om gennemgangen. Den tematiske gennemgang løb af stablen i 2016 med det formål at gennemføre en dybdegående analyse, bank for bank, af de signifikante institutters evne til at reducere svagheder i deres forretningsmodel, at overvåge konsekvenserne af en svag rentabilitet og forbedre de horisontale analyser ved konsekvent at integrere de fælles tilsynsteams viden om alle bankerne. I de første to år af gennemgangen var der udelukkende fokus på udvikling af værktøjer, indsamling af data og – for de fælles tilsynsteams vedkommende – dybdegående analyser.

I begyndelsen af 2016 informerede de fælles tilsynsteam de signifikante institutter om resultaterne og de vigtigste konklusioner af den tematiske gennemgang. I forbindelse med den konkrete tilsynsdialog drøftede de eventuelle mangler, som var konstateret, og stillede kritiske spørgsmål til de signifikante institutters forretningsplaner. Konklusionerne blev sammenfattet og resultaterne af tilsynsdialogen formaliseret i opfølgende breve. Konklusionerne blev anvendt i vurderingen af forretningsmodellerne til SREP-cyklen 2018. I september 2018 offentliggjorde ECB Banktilsyn de overordnede budskaber fra den tematiske gennemgang på sit websted.

Gennemgangen viste, at den økonomiske situation for bankerne i euroområdet ganske vist er generelt forbedret, men rentabiliteten og forretningsmodellerne er stadig under pres. Ser man ud over den overordnede tendens, er rentabiliteten meget forskellig i de signifikante institutter. Bankerne forventer dog en vis konvergens hen imod middelværdien, idet bankerne med den dårligste rentabilitet forventer betydelige forbedringer (se figur 3). Der er en spredning mellem de banker, der i tidligere år klarede sig bedre end andre, både med hensyn til beliggenhed, størrelse og forretningsmodel.

Analysen bekræftede, at bankernes evner til strategisk styring^[7] har en stor indflydelse på deres rentabilitet. De fælles tilsynsteam observerede også, at mange banker forsøger af øge rentabiliteten ved at ty til aktiviteter, der indebærer flere risici (især relateret til kreditrisiko^[8] eller operationel risiko^[9]). Da der kan være gyldige forretningsmæssige grunde til at ty til disse aktiviteter, sætter de individuelle anbefalinger ikke nødvendigvis spørgsmålstegn ved en bestemt strategi, men fokuserer i stedet på at sikre, at den strategiske styring og risikostyringen forbedres ved at overvåge og begrænse risikoen. De fælles tilsynsteam har medvirket til at identificere og vurdere disse spørgsmål og følger op på dem som led i deres regelmæssige overvågning af bankerne, hvor de gør brug af alle deres værktøjer.

Tematisk gennemgang af IFRS 9

Den nye regnskabsstandard for finansielle instrumenter (IFRS 9) trådte i kraft i januar 2018. Den tager højde for erfaringerne fra den finansielle krise, nemlig at hensættelser, der var foretaget på grundlag af "incurred loss model", ofte resulterede i en indregning af tab, der kunne betegnes som "for lidt og for sent". IFRS 9 imødegår denne svaghed ved at indføre en model baseret på forventet kredittab ("expected credit loss model"), som indarbejder fremadrettede oplysninger over et låns resterende løbetid. Dette kræver i sig selv en betydelig indsats at implementere, og da det endnu er uvist, hvor effektiv den pågældende model er i praksis, kan der opstå risici.

ECB besluttede derfor i 2016 at iværksætte en tematisk gennemgang om IFRS 9 som led i sine tilsynsprioriteter. Formålet var at vurdere, hvor forberedte bankerne var, og fremme en ensartet implementering af høj kvalitet af den nye standard. Institutterne blev inddelt i to grupper på grundlag af de fremskridt, de havde gjort med implementeringen af IFRS 9. Resultaterne af den tematiske gennemgang vedrørende den første gruppe blev offentliggjort i en rapport på ECB's banktilsynswebsted i 2017. Resultaterne for den anden gruppe blev offentliggjort i en artikel i Supervision Newsletter i 2018.

Alt i alt gav den tematiske gennemgang et større indblik i de udfordringer, som bankerne har i forbindelse med implementeringen af IFRS 9. Samtidig understregede den, at der stadig er plads til forbedringer.

Institutterne blev anbefalet at indføre korrigerende foranstaltninger for at rette op på de mangler, som blev konstateret i den tematiske gennemgang i 2017 og 2018. ECB Banktilsyn overvåger nu nøje de fremskridt, der gøres med gennemførelsen af disse foranstaltninger. Den tematiske gennemgang viste bl.a. betydelige forskelle i bankernes hensættelsespraksis, som var genstand for de fælles tilsynsteams opfølgning i hele 2018, og som også vil blive gransket i 2019. Et andet fokusområde for tilsynet i 2018 var indvirkningen af førstegangsanvendelsen af IFRS 9, herunder ændringen i klassifikationen af eksponeringer, fordelingen af hensættelser og eksponeringernes ændring af status fra den ene fase til den anden. I denne forbindelse ser ECB nærmere på bankernes regnskabsføring med fokus på lovpligtig kapital og regnskabsaflæggelse.

I forbindelse med opfølgningen på implementeringen af IFRS 9 arbejder ECB Banktilsyn sammen med ESRB, EBA og ESMA om regnskabsrelaterede emner for at sikre en ensartet implementering af høj kvalitet af IFRS 9 og en høj grad af gennemsigtighed for investorer i hele EU.^[10]

Desuden overvåger ECB Banktilsyn nøje, hvordan bankerne bruger overgangsordningerne i forbindelse med IFRS 9. Overgangsordningerne blev indlagt i tilsynsrammen af EU-medlovgiverne for at reducere virkningen på bankernes CET1-kapital af overgangen til værdiforringelseskravene i IFRS 9. Da indfasningsbestemmelserne kan påvirke nogle bankers kapitalprocenter, overvåger ECB, om disse bestemmelser anvendes korrekt.

Tematisk gennemgang af BCBS 239

Baselkomiteen for Banktilsyns (BCBS) principper for aggregering af risikodata og risikorapportering blev offentliggjort i januar 2013. På denne baggrund blev der fra 2016 til 2018 foretaget en tematisk gennemgang vedrørende bankernes aggregering af risikodata og risikorapportering. Gennemgangen omfattede 25 signifikante institutter. Resultatet blev offentliggjort i form af en særlig rapport på ECB's websted i maj 2018. Ifølge rapporten var de pågældende signifikante institutters gennemførelse af BCBS' 239 principper utilfredsstillende. Resultaterne af gennemgangen blev meddelt bankerne, og der blev i 2. kvartal 2017 i opfølgningsbreve anmodet om korrigerende foranstaltninger. I samme forbindelse blev bankerne også anmodet om at fremlægge klare, præcise og detaljerede handlingsplaner. Bistået af de fælles tilsynsteam havde den centrale arbejdsgruppe vurderet disse handlingsplaner for at sikre, at der var horisontal konsistens. Den overvåger nu nøje bankernes fremskridt med at gennemføre planerne.

Den metode, som anvendes i den tematiske gennemgang, vil udbygge den tilsynsmæssige vurderingsmetode med hensyn til aggregering af risikodata og risikorapportering. Et særligt team arbejder nu på at indarbejde denne metode i SREP-metoden, som vil blive anvendt på alle signifikante institutter fremover.

Gennemgangen fulgte BCBS' principper for effektiv aggregering af risikodata og risikorapportering. Samtidig med at ECB overvåger, hvordan institutternes kapacitet med hensyn til aggregering af risikodata og risikorapportering forbedres, bidrager den også regelmæssigt til BCBS' risikodatanetværk om relevant viden og opdaterer dette.

Tematisk gennemgang af outsourcing

I de seneste år har den teknologiske udvikling påvirket måden, hvorpå der tilbydes banktjenester i hele verden. Outsourcing kan fx bidrage til, at bankerne bliver mere effektive, men kan også medføre udfordringer i forbindelse med deres risikostyring og den måde, hvorpå de kontrollerer outsourcede aktiviteter. Bankerne viser også en stigende interesse i outsourcing til cloudserviceudbydere. Selvom cloudservice kan indebære nogle fordele (fx stordriftsfordele og omkostningseffektivitet), medfører de også udfordringer med hensyn til databeskyttelse og dataplacering.

På denne baggrund har ECB Banktilsyn holdt grundigt øje med outsourcing, der blev udpeget som en af SSM's tilsynsprioriteter for 2017. Derfor blev der i 2017 iværksat og gennemført en tematisk gennemgang, der var målrettet en gruppe af signifikante institutter. I 2018 blev der gennemført opfølgningstiltag som led i det almindelige løbende tilsyn. Den tematiske gennemgang, hvor der blev gjort status over bankernes outsourcingpraksis, afslørede betydelige forskelle med hensyn til governance og ledelse. ECB Banktilsyn udpegede også bedste praksis for at fremme yderligere forbedringer. På grundlag af den tematiske gennemgang har ECB Banktilsyn bidraget til EBA's arbejde i forbindelse med i) EBA's henstillinger om outsourcing til cloudservideudbydere ^[11] og ii) de nye EBA-retningslinjer om outsourcing, som skal erstatte CEBS' retningslinjer og ovennævnte henstillinger, når de træder i kraft senere i 2019.

EBA behandler i disse dokumenter en række relevante spørgsmål, der opstod under ECB Banktilsyns tematiske gennemgang. Generelt behandler EBA's henstillinger konkrete aspekter af væsentlig outsourcing til cloud, fx sikkerhed og placering af data og systemer. Andre relevante aspekter, fx sikring af adgangs- og revisionsret i skriftlige outsourcingaftaler, fortrolighedsspørgsmål, exitstrategier og outsourcing til underleverandører eller videreoutsourcing, behandles i de reviderede retningslinjer. Der indføres også en pligt til at føre et register med oplysninger om alle outsourcede aktiviteter, som tilsynsmyndighederne, efter anmodning, skal have adgang til.

Inden for de reviderede EBA-rammer er det ECB Banktilsyns mål at sikre, at bankerne drager den fulde fordel af innovative fremskridt og samtidig opretholder sikkerheden med en behørig overvågning og reduktion af risici. Derfor er EBA's henstillinger blevet inkorporeret i ECB Banktilsyns tilsynsstandarder, og der tages behørigt højde for dem under det løbende tilsyn. ECB Banktilsyn har også forpligtet sig til at implementere retningslinjerne og vil overvåge de tiltag, som bankerne tager for at tilpasse deres outsourcingordninger til retningslinjerne. Endvidere er opmærksomheden rettet mod de outsourcingrelaterede udfordringer som følge af brexit og bankernes flytteplaner for at sikre, at outsourcingordningerne ikke står i vejen for et effektivt tilsyn.

1.5 Det løbende tilsyn

ECB Banktilsyn tilstræber at føre et tilsyn med signifikante institutter, der er risikobaseret og forholdsmæssigt og samtidig strengt og konsekvent. I dette øjemed defineres hvert år en række centrale løbende tilsynsaktiviteter. Aktiviteterne bygger på de gældende lovkrav, SSM's tilsynsmanual og SSM's tilsynsprioriteter. De indgår i det løbende tilsynsprogram for hvert enkelt signifikant institut.

Ud over disse centralt definerede kerneaktiviteter kan de fælles tilsynsteam tilpasse tilsynsaktiviteterne til bankernes særlige karakteristika, hvor det er hensigtsmæssigt. Det giver dem mulighed for at adressere situationer, hvor risiciene i de enkelte institutter eller i hele sektoren hurtigt ændrer sig.

I 2018 omfattede de løbende aktiviteter inden for tilsynsprogrammerne: i) risikorelaterede aktiviteter (dvs. SREP og stresstest); ii) andre aktiviteter relateret til organisatoriske, administrative eller retlige krav (fx den årlige signifikansvurdering); og iii) yderligere aktiviteter, som planlægges af de fælles tilsynsteam med henblik på yderligere tilpasning af det løbende tilsynsprogram til den pågældende koncerns eller enheds særlige karakteristika (fx analyser af konkrete emner såsom udvalgte kreditporteføljer og aktivklasser).

Forholdsmæssighed

Tilsynsprogrammet følger proportionalitetsprincippet, hvilket vil sige, at tilsynets intensitet passer til det enkelte instituts størrelse, systemiske betydning og kompleksitet. Det er disse faktorer, der afgør, hvor mange løbende aktiviteter der i alt udføres for hvert enkelt institut (se figur 4).

En risikobaseret tilgang

Tilsynsprogrammet følger også en risikobaseret tilgang, der har fokus på de mest relevante risikokategorier for hvert enkelt signifikant institut. Et eksempel er banker med høje NPL-niveauer. Der blev i 2018 udført målrettede aktiviteter vedrørende disse banker, bl.a. vurderinger af deres strategier for NPL-nedbringelse i forhold til ECB's forventninger. Det betyder, at aktiviteter relateret til kreditrisiko udgjorde en højere procentdel for banker med store NPL-beholdninger end for den gennemsnitlige bank. Det samme gælder for institutter med høje eksponeringer for markeds- og handelsaktiviteter. Disse banker var genstand for et mere gennemgribende tilsyn, hvad angår markedsrisikorelaterede spørgsmål (se figur 5).

Højdepunkter fra det løbende tilsyn i 2018

I forbindelse med det løbende tilsynsprogram i 2018 var aktiviteter med forbindelse til SREP-vurderingen, gennemførelsen af den EU-dækkende stresstest og opfølgningen på følsomhedsanalysen i forbindelse med IRRBB (renterisiko i bankbogen) af særlig betydning for de fælles tilsynsteam.

SREP er en af de fælles tilsynsteams vigtigste opgaver, og de fælles tilsynsteam var involveret i SREP-processen i hele 2018. Arbejdet var mest intenst i forbindelse med vigtige milepæle, fx den foreløbige vurdering af kapital, likviditet og kvalitative foranstaltninger samt udarbejdelsen af udkast til afgørelser. Fristen for udarbejdelsen af brevene om de endelige afgørelser blev forlænget til januar 2019, for at resultaterne af den EU-dækkende stresstest kunne medtages.

En anden aktivitet, der krævede en betydelig involvering af de fælles tilsynsteam, var den tilsynsmæssige stresstest. Den omfattede den EU-dækkende stresstest (vedrørende 33 signifikante institutter, som indgik i EBA's stresstest) og ECB's egen stresstest (vedrørende 54 signifikante institutter, som ikke indgik i EBA's stresstest).^[12]

En anden vigtig aktivitet, som blev udført af de fælles tilsynsteam i 2018, var opfølgningen på IRRBB-følsomhedsanalysen fra 2017. De banker, som ifølge analysen havde potentielle sårbarheder, var genstand for de fælles tilsynsteams opfølgning i 1. kvartal 2018. De korrigerende foranstaltninger, der blev iværksat på baggrund af de individuelle konklusioner, blev overvåget gennem hele året som led i den løbende tilsynsdialog med bankerne.

Dybdegående undersøgelser

De fælles tilsynsteam har beføjelse til at tage institutspecifikke risici op under det løbende tilsyn. Det gør de fx ved at fastsætte genstanden for de dybdegående undersøgelser, dvs. analyser af idiosynkratiske spørgsmål, der indgår i tilsynsprogrammerne. I 2018 fokuserede de fælles tilsynsteam primært på governance, kreditrisiko samt forretningsmodeller og rentabilitet. Dette fokus afspejlede stort set tilsynsprioriteterne i 2018 (se figur 6).

Status over aktiviteterne inden for tilsynsprogrammerne

Udførelsen af tilsynsprogrammerne i 2018 var vellykket. Ved årets udgang var 95 pct. af alle aktiviteter implementeret. Heraf var 82 pct. gennemført, mens 13 pct. stadig var under udførelse efter planen (fx vurderingen af genopretningsplaner, som blev indledt i 2018 og ifølge planen skal færdiggøres i 2019). Yderligere 3 pct. af aktiviteterne vil blive afsluttet med forsinkelse, og 2 pct. blev aflyst, primært på grund af strukturændringer i bankerne eller inddragelse af licenser (se figur 7). De vigtigste aktiviteter blev dog udført efter planen og dækkede de primære risici for banksystemet. Alt i alt bekræfter den lave andel af forsinkelser og aflysninger, at de løbende tilsynsprogrammer er velegnede og stabile, samt at de fælles tilsynsteam er i stand til at udføre aktiviteterne som planlagt.

Tilsynskonklusioner

Et af de vigtigste resultater af de regelmæssige tilsynsaktiviteter er "tilsynskonklusionerne", hvor der gøres opmærksom på de konstaterede mangler, som bankerne skal rette op på. De fælles tilsynsteam er ansvarlige for at overvåge, hvordan bankerne følger op på disse konklusioner. Efter at have været stigende i SSM's første år har det årlige tal for de registrerede mangler stabiliseret sig. I 2018 var de fleste af konklusionerne resultat af undersøgelser af interne modeller (der delvis skyldtes TRIM-projektet, der krævede en større tilsynsindsats), inspektioner på stedet og tematiske gennemgange (fx af forretningsmodeller og rentabilitet, se figur 8).

1.6 Inspektioner på stedet

2018-tilsynsprogrammet for inspektioner på stedet var den fjerde årlige cyklus af inspektioner på stedet efter SSM's oprettelse. Der blev i 2018 iværksat i alt 156 inspektioner på stedet af signifikante institutter, det samme antal som i 2017 (se figur 9). Den 31. december 2018 var de fleste af inspektionerne allerede enten gennemført (og den endelige inspektionsrapport var blevet forelagt for de inspicerede enheder) eller var i rapporterings- eller undersøgelsesfasen.

På grund af bedre prioritering af missionerne forbedredes stabiliteten af tilsynsprogrammet for inspektioner på stedet. Samlet set blev 95 pct. af alle missioner iværksat efter planen mod 84 pct. i 2017. Tilsynsprogrammet for inspektioner på stedet var dog stadig fleksibelt nok til at kunne håndtere krisesituationer og uventede begivenheder ved hjælp af jævnlige opdateringer af programmet i løbet af året.

Inspektioner på stedet planlægges og bemandes i tæt samarbejde med de kompetente nationale myndigheder, som stiller de fleste missionschefer og teammedlemmer til rådighed. I 2018 blev 88 pct. af inspektionerne gennemført under de kompetente nationale myndigheders ledelse, hvor det primære fokus var på bankkoncerner med hovedsæde i de kompetente nationale myndigheders respektive lande. De resterende 12 pct. af inspektionerne blev gennemført under ledelse af ECB's centraliserede afdeling for inspektioner på stedet (Centralised On-site Inspections Division, COI).

I 2018 nåede ECB Banktilsyn sit mål om at øge det samlede antal missioner, der udføres af grænseoverskridende og blandede team. Målet indgår i en flerårig indsats for gradvis at øge disse missioners andel af alle missioner. Et inspektionsteam anses for at være "grænseoverskridende", når missionschefen og mindst ét medlem af teamet ikke kommer fra den relevante kompetente nationale myndighed i hjemlandet/værtslandet. Et inspektionsteam anses for at være "blandet", når missionschefen kommer fra den relevante nationale kompetente myndighed i hjemlandet/værtslandet, og mindst to teammedlemmer ikke kommer fra den relevante kompetente nationale myndighed i hjemlandet/værtslandet. Af de 156 inspektioner på stedet, der blev iværksat i 2018, blev 44 (28 pct.) udført af blandede/grænseoverskridende team, hvilket var en væsentlig stigning i forhold til 2017 (se tabel 3).

I 2018 deltog ca. en tredjedel af SSM's 1.150 inspektører, der arbejder på stedet, i det målrettede uddannelsesprogram, som var udviklet af COI. Programmet omfattede mere end 25 undervisningsforløb inden for ti forskellige emner, som dækkede alle vigtige SREP-risikotyper samt de processer, der indgår i missioner på stedet. Programmet er baseret på et tæt samarbejde mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder. Hvert enkelt kursus er udviklet og forestås af inspektører, der arbejder på stedet, og 75 pct. af de kurser, der blev afholdt i 2018, fandt sted hos kompetente nationale myndigheder.

1.6.1 De vigtigste konklusioner af inspektionerne på stedet

Den følgende analyse giver et overblik over de vigtigste konklusioner fra 154 rapporter om inspektioner på stedet, der blev afsluttet i 2018, og som vedrører tilsynsprogrammet i både 2017 og 2018.^[13]

Kreditrisiko

Over halvdelen af kreditrisikoinspektionerne havde primært fokus på aktivkvalitet og blev udført som en gennemgang af lånedokumenter. De øvrige inspektioner fokuserede primært på de kvalitative aspekter af bankernes kreditrisikostyringsprocesser. I 2018 blev der i en række banker iværksat tre koordinerede inspektionskampagner med fokus på kreditrisiko. Her var der fokus på i) boligejendomme, ii) erhvervsejendomme og iii) banker med et højt NPL-niveau. Mere detaljeret var de vigtigste konklusioner:

• Svagheder i kreditgivningsprocesser: utilstrækkelig vurdering af debitorrisiko, utilstrækkelige godkendelsesniveauer og uegnede kreditbevillingskriterier og processer for godkendelse af undtagelser.
• Ukorrekt klassifikation og overvågning af debitorer: mangelfuld definition og/eller identifikation af misligholdte eksponeringer og svagheder i processerne til overvågning af højrisikolåntagere.
• Fejlberegning af hensættelser: overvurdering af sikkerhed og "cure rates", ukorrekte skøn over pengestrømme og mangler i haircuts på sikkerhed samt kollektive hensættelsesparametre.
• Lovbestemte grænser: fejlberegning af risikovægtede aktiver og overtrædelser af lovbestemmelser om store eksponeringer.

Governancerisiko

Konklusionerne vedrørende intern governance og risikostyring fremkom ved inspektioner på stedet, som udelukkende fokuserede på dette spørgsmål, men også inspektioner, som var målrettet andre risikoområder. Der blev konstateret alvorlige mangler på følgende områder:

• Selskabsstruktur og organisation: mangler i interne kontrolrammer, utilstrækkelige menneskelige ressourcer og manglende koordinering internt i koncernen.
• Ledelsesorganets roller og ansvarsområder: mangelfuld delegering af ansvar og svagheder i gennemførelsen af instituttets strategi og governanceordninger.
• Interne kontrolfunktioner, herunder compliance, risikostyring og intern revision: alvorlige mangler med hensyn til alle interne kontrolfunktioners status, ressourcer og rækkevidde.

Operationel risiko

Størstedelen af de kritiske konklusioner var relateret til målingen af operationel risiko (mangler i dataindsamlingsprocesserne vedrørende operationel risiko, utilstrækkelige handlingsplaner for håndtering af operationelle risikobegivenheder) og risikostyringens og risikoidentifikationens omfang (ufuldstændig dækning og definition af signifikante operationelle risici, inkonsekvent anvendelse af parametre på tværs af koncernernes juridiske enheder).

IT-risiko

De vigtigste konklusioner vedrørte hovedsagelig styring af IT-drift (utilstrækkelige processer for håndtering af driftsforstyrrelser, mangel på omfattende og præcise aktivfortegnelser); forvaltning af adgangsrettigheder (ineffektive recertificeringsprocesser, utilstrækkelig adskillelse af opgaver); datakvalitetsstyring (svagheder i de operationelle processer for validering af manuelle input) og IT-sikkerhedsstyring (forsinkede og uhensigtsmæssige foranstaltninger til detektering og reduktion af risiciene).

Kapitalrisiko

Konklusionerne vedrørende den lovpligtige kapital (søjle 1) vedrørte mangler med hensyn til tildelingen af de korrekte risikovægte til eksponeringer, som førte til en undervurdering af risikovægtede aktiver (primært i forbindelse med kreditrisiko som resultat af en ukorrekt fordeling af eksponeringsklasser og manglende evne til at identificere spekulativ finansiering af fast ejendom).

De mest alvorlige problemer, som blev konstateret under ICAAP-missionerne, drejede sig om mangelfulde rammer for stresstest (manglende håndtering af alle væsentlige risici og gennemførelse af omvendte stresstest), kvantificering af svagheder (navnlig i kreditrisikomodelleringen) og væsentlige mangler i indarbejdningen af ICAAP i ledelsesrammerne.

Renterisiko i bankbogen

De mest alvorlige konklusioner vedrørende renterisiko i bankbogen (IRRBB) drejede sig især om måling og styring af risiko, navnlig utilstrækkelige grundlag for modelleringen af indskud med ubestemt løbetid og mangel på regelmæssig validering af IRRBB-modeller.

Likviditetsrisiko

Hvad angår likviditetsrisiko, vedrørte de fleste konklusioner risikomåling og stresstest. De mest almindelige problemer drejede sig om utilstrækkelig risikomodellering, svagheder i estimeringen af finansielle produkters afviklingsprofil, fejl i beregningen af likviditetsdækningsgraden og anvendelsen af stresstestscenarier, som ikke var i overensstemmelse med instituttets kompleksitet.

Forretningsmodeller og rentabilitet

De mest kritiske konklusioner drejede sig om analyse af den faktiske rentabilitet (utilstrækkelig analyse af de vigtigste rentabilitetsfremmende faktorer og forretningsområder, mangelfulde prisfastsættelsesværktøjer, som ikke medtager alle omkostninger og risici) og analyse af finansielle fremskrivninger (for optimistiske finansielle prognoser og scenarier og utilstrækkelig analyse og integration af de nye reguleringsmæssige, regnskabsmæssige og konkurrencemæssige forhold i den fremadrettede forretningsstrategi).

Markedsrisiko

De mest kritiske konklusioner omfattede problemer med risikomåling, både ud fra en regnskabsmæssig og en tilsynsmæssig synsvinkel, især hvad angår estimering af dagsværdi. De vedrørte utilstrækkelige rammer for "asset-levelling", som medførte ukorrekt klassifikation, utilstrækkelige dagsværdireserver og mangelfulde yderligere værdireguleringer.

1.7 Målrettet gennemgang af interne modeller (TRIM)

TRIM er et flerårigt projekt, som gennemføres i tæt samarbejde med de kompetente nationale myndigheder. Det blev indledt i 2017 på baggrund af analyser, der blev udført i 2016, og tager sigte på at reducere uønskede variationer i institutternes risikovægtede aktiver og at vurdere, om de interne modeller er tilstrækkelige og hensigtsmæssige. Generelt bidrager TRIM til at sikre lige vilkår, da det fremmer en ensartet tilsynspraksis, der har fokus på en korrekt og konsekvent opfyldelse af tilsynsmæssige krav til interne modeller. Herved supplerer TRIM de foranstaltninger, som indgår i Basel III.

TRIM er det hidtil største projekt, som ECB Banktilsyn har iværksat. Der er tale om et banebrydende initiativ, som skal skabe harmonisering i tilsynet med interne modeller. I 2018, midtvejs gennem gennemførelsesfasen, havde TRIM allerede givet vigtige resultater og var godt på vej til at opfylde målene.

Først og fremmest har TRIM defineret og opstillet en harmoniseret praksis for tilsynet med de interne modeller, som anvendes i signifikante institutter. Dette er en vigtig forudsætning for at sikre lige vilkår i SSM. TRIM har skabt en fælles forståelse hos de kompetente nationale myndigheder af den europæiske lovgivning om interne modeller, som er afspejlet i ECB's vejledning om interne modeller og i de fælles metodologiske rammer, det vil blive anvendt til TRIM-undersøgelser på stedet. Selvom projektet kun løber i en begrænset periode, vil SSM’s tilsyn med interne modeller drage fordel af det i lang tid derefter.

I tråd hermed vil ECB's vejledning om interne modeller blive opretholdt som et levende dokument, der løbende ændres og opdateres. I 2018 blev en vigtig milepæl nået med offentliggørelsen af en revideret udgave^[14], som fulgte efter to offentlige høringer. Den reviderede udgave tager også højde for feedback fra institutter, som er genstand for TRIM, for erfaringer, der er gjort under TRIM-undersøgelser på stedet, og for den løbende udvikling i lovgivningen.

Et andet vigtigt resultat, hvad angår harmonisering af tilsynspraksis, som er opnået med TRIM-projektet, er den gennemsigtighed, det medfører, med hensyn til typiske mangler, der er konstateret i signifikante institutters interne modeller. Da TRIM-fasen med tilsyn på stedet allerede er afsluttet for 60 pct. af de ca. 200 undersøgelser, som skal udføres i perioden 2017-19, var det muligt systematisk at udarbejde horisontale analyser og indbyrdes sammenligninger, som gav et overblik over de vigtigste eller fælles mangler, der var konstateret i alle de inspicerede institutter. Herved sikredes ensartede tilsynsvurderinger i alle undersøgelserne.^[15]

De tilsynsmæssige afgørelser, der udarbejdes på grundlag af TRIM-undersøgelserne på stedet, er det tredje vigtige resultat af TRIM-projektet, idet de bidrager til at gennemtvinge forbedringer af modellerne og rette op på de mangler, som er konstateret. Dette sikres med en systematisk og konsekvent anvendelse af tilsynsforanstaltninger for at kompensere for potentielle undervurderinger af risiko. Med denne fokuserede opfølgning bidrager TRIM til at reducere uønskede variationer med hensyn til risikovægtede aktiver i bankernes interne modeller.

For at opnå disse resultater kræver TRIM, at der anvendes betydelige tilsynsmæssige ressourcer. For at undgå at forstyrre institutternes normale vedligeholdelse af deres modeller er vurderingerne på stedet af større modelændringer og oprindelige modelgodkendelser også fortsat ud over TRIM-undersøgelserne og i nogle tilfælde sideløbende med disse. I 2018 blev der ud over de 59 undersøgelser på stedet, der indgik i TRIM, iværksat 85 undersøgelser om interne modeller i signifikante institutter (hvoraf 55 blev gennemført på stedet)^[16]. Alt i alt blev der i 2018 udstedt 121 tilsynsafgørelser om undersøgelser af interne modeller^[17].

Det arbejde, der blev udført som en del af TRIM-projektet, fortsætter i 2019 sammen med den regelmæssige tilsynskontrol af væsentlige modelændringer eller anmodninger om de første modelgodkendelser. TRIM-fasen med undersøgelser på stedet bør nærmere bestemt være afsluttet i 2. halvår 2019, således at TRIM-projektet kan færdiggøres i løbet af de første måneder af 2020.

1.8 Indirekte tilsyn med mindre signifikante institutter

SSM-forordningen^[18] giver ECB mandat til at sikre SSM's effektive og konsekvente virkemåde. Forordningen giver dermed ECB en overvågningsopgave, når det drejer sig om mindre signifikante institutter, mens de kompetente nationale myndigheder bevarer hovedansvaret for tilsynet med dem. Den samlede målsætning med denne overvågningsopgave er at sikre, at der konsekvent anvendes høje tilsynsstandarder i hele euroområdet. For at opnå dette arbejder ECB Banktilsyn tæt sammen med de kompetente nationale myndigheder om at udvikle en operationel ramme for overvågningen af tilsynet med mindre signifikante institutter.

Fælles tilsynsstandarder og -politikker

I årenes løb har ECB og de kompetente nationale myndigheder samarbejdet om at fastsætte fælles tilsynsstandarder for tilsynet med mindre signifikante institutter. De er fortsat et vigtigt værktøj i arbejdet med at fremme tilsynspraksis, som sikrer et tilsyn med mindre signifikante institutter, der er konsistent og af høj kvalitet.

I årets løb blev eksisterende fælles tilsynsstandarder finjusteret^[19], og nye blev færdiggjort. Derudover blev der taget initiativer til at udveksle bedste praksis og fremme konsekvent gennemførelse af standarder inden for fokusområder. Der blev navnlig afholdt adskillige workshops sammen med de kompetente nationale myndigheder med henblik på at identificere deres bedste praksisser i tilsynet med mindre signifikante institutters interne ledelse, deres erfaringer med anvendelsen af EBA's nye retningslinjer om kommunikationen mellem kompetente myndigheder, der fører tilsyn med kreditinstitutter, og den eller de revisorer og det eller de revisionsfirmaer, der udfører den lovpligtige revision af kreditinstitutterne^[20] og deres erfaringer med krisestyring. For så vidt angår krisestyring, blev tre nye fælles tilsynsstandarder færdiggjort.^[21]

Efter en offentlig høring i efteråret 2017 blev den endelige udgave af vejledningen til vurdering af licensansøgninger fra fintech-kreditinstitutter (Guide to assessments of fintech credit institution licence applications) offentliggjort i marts 2018. Hvor det er relevant, anvendes den nu ved vurdering af nye licensudstedelsessager. Der er gjort yderligere fremskridt i arbejdet med konsekvenserne for banktilsynet af finansielle teknologier.

For at sikre en effektiv gennemførelse af de fælles tilsynsstandarder for bilfinansieringsinstitutter blev der taget initiativer til at udveksle oplysninger og fremme indbyrdes sammenligninger i et tættere samarbejde mellem tilsynsmedarbejdere med ansvar for bilfinansieringsinstitutter fra både ECB og de kompetente nationale myndigheder. Desuden fortsatte dialogen med sektoren i form af workshops. I 2018 var der fokus på genopretningsplanlægning, digitalisering og andre strukturelle tendenser, som påvirker bilindustrien og med tiden sandsynligvis vil påvirke bilfinansieringsinstitutterne.

Den tematiske gennemgang om IFRS 9 fortsatte i 2018 i tæt samarbejde med de kompetente nationale myndigheder med henblik på at sikre, at banker i hele euroområdet gennemfører IFRS 9 på ensartet vis. Der blev bl.a. iværksat adskillige initiativer til støtte for tilsynsmedarbejdere, når disse vurderer, i hvor høj grad mindre signifikante institutter er forberedt til IFRS 9.

Efter færdiggørelsen af IMF's program til vurdering af den finansielle sektor (Financial Sector Assessment Programme - FSAP)^[22] i euroområdet, hvis fokus er signifikante institutter, bidrog ECB Banktilsyn aktivt til vurderingen af tilsynet med mindre signifikante institutter for visse lande i euroområdets nationale FSAP’er^[23]. Bidraget fokuserede på ECB's overvågningsfunktion, når det drejer sig om tilsynet med mindre signifikante institutter, og på at forklare ECB's rolle og samarbejde med de kompetente nationale myndigheder.

SREP-metoden for mindre signifikante institutter

2018 blev det første år, hvor de kompetente nationale myndigheder anvendte en fælles, harmoniseret metode til at gennemføre tilsynskontrol- og vurderingsprocessen for mindre signifikante institutter. I januar godkendte Tilsynsrådet den første udgave af SREP-metoden for mindre signifikante institutter, som var blevet udarbejdet af medarbejdere i de kompetente nationale myndigheder og ECB i fællesskab siden 2015. Gennemførelsen følger en tidsplan i flere trin, hvilket muliggør en problemfri overgang fra nationale metoder til én fælles metode i løbet af en periode på tre år: De kompetente nationale myndigheder blev enige om som minimum at anvende den fælles SREP-metode på de højt prioriterede mindre signifikante institutter i 2018 og gradvis udbrede den, således at den anvendes på alle mindre signifikante institutter i senest 2020.

Metoden er baseret de SREP-retningslinjer, der er udviklet af EBA, og bygger på ECB's tilgang til signifikante institutter og på eksisterende nationale metoder. SREP-metoden er fleksibel og proportionel. Den giver på denne måde de kompetente nationale myndigheder mulighed for at tilpasse omfanget og frekvensen af tilsynsaktiviteterne til bankernes risici og den potentielle indvirkning heraf på det finansielle system. Denne proportionelle tilgang omfatter varierende frekvenser og niveauer af detaljeringsgraden, der anvendes ved vurderingen af bankernes risikoniveauer og risikokontroller eller til gennemgangen af, hvordan en bank vurderer sit interne behov for kapital og likviditet, både under normale omstændigheder og i stresssituationer. De kompetente nationale myndigheder har fleksibilitet til at tage højde for nationale forhold (fx regnskabsstandarder og lovgivning) og til at gennemføre SREP-beslutningsprocessen. SREP-metoden for mindre signifikante institutter opdateres regelmæssigt. Den vil derfor fortsat blive udviklet.

For at øge markedets gennemsigtighed og tilkendegive tilsynsforventningerne over for bankerne har ECB offentliggjort en sammenfattende rapport om SREP-metoderne for mindre signifikante institutter på banktilsynswebstedet. Den sammenfattende rapport fokuserer på generelle aspekter af metoderne og på de aspekter, som er særlig relevante for mindre signifikante institutter, såsom proportionalitet. ECB holdt også møder med europæiske banksammenslutninger for at udveksle synspunkter om SREP-metoden for mindre signifikante institutter.

Samarbejde om de enkelte mindre signifikante institutter

Det er meget vigtigt, at ECB og de kompetente nationale myndigheder samarbejder effektivt for at sikre et ensartet tilsyn med de mindre signifikante institutter, som er af høj kvalitet. I løbet af 2018 blev samarbejdet mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder forbedret på tre hovedområder: i) samarbejde på øverste ledelsesniveau og teknisk samarbejde, ii) overvågning af mindre signifikante institutter, og iii) sektorspecifikke og tematiske analyser.

Samarbejde på øverste ledelsesniveau og teknisk samarbejde Der findes et program for regelmæssig kontakt (herunder møder og telefonsamtaler) mellem repræsentanter for den øverste ledelse fra ECB og de kompetente nationale myndigheder. Samarbejdet er også blevet fremmet på det tekniske plan vedrørende de enkelte mindre signifikante institutter og tilsynspraksisser. På dette område har ECB's landekontorer^[24] spillet en afgørende rolle, når det drejer sig om at fremme udveksling af oplysninger og bedste tilsynspraksisser de kompetente nationale myndigheder imellem.

Overvågning af mindre signifikante institutter: I overensstemmelse med tidligere års tilgang og med proportionalitetsprincippet er mindre signifikante institutter blevet overvåget på grundlag af en prioriteringsramme^[25]. Samarbejdet mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder har fokuseret på regelmæssig overvågning af højt prioriterede mindre signifikante institutter og på mindre signifikante institutter med specifikke tilsynsmæssige problemer, særlig institutter hvis finansielle forhold er forværret. I tilfælde, hvor tilladelsesafgørelser (fx licensudstedelse eller godkendelse af erhvervelse af kvalificerede kapitalandele) indeholdt supplerende bestemmelser^[26], som krævede tilsynsmæssig opfølgning, samarbejdede ECB og de relevante kompetente nationale myndigheder også for at sikre gennemførelsen af sådanne bestemmelser. Desuden var 2018 det første år, hvor vejledningen til udformning af underretninger^[27] blev gennemført fuldt ud. ECB's synspunkter på dette område blev offentliggjort inden for den generelle ramme for det løbende samarbejde mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder, særlig i forbindelse med udvekslingen af oplysninger om de enkelte mindre signifikante institutter og om de relevante kompetente nationale myndigheders tilsynsmæssige tilgang.

Sektorspecifikke og tematiske analyser: Overvågning af tilsynet af høj kvalitet med mindre signifikante institutter er også blevet styrket ved hjælp af gennemførelsen af sektorspecifikke og tematiske analyser. I lyset af hvor vigtige andelsbanksektorer er i visse lande, har ECB og de relevante kompetente nationale myndigheder i fællesskab gennemgået disse sektorer i to lande i løbet af de seneste to år. En andelsgruppe (bestående af deltagere fra både ECB og de relevante kompetente nationale myndigheder) blev nedsat for at overvåge reformen af andelssektoren i et land med henblik på at fremme en konsekvent gennemførelse. For så vidt angår institutsikringsordningerne, blev den årlige overvågning af "hybride" institutsikringsordninger^[28] i relevante lande gennemført for tredje gang. Der blev ydet støtte til kompetente nationale myndigheder i lande, hvor banker ansøgte (eller overvejede at ansøge) om anerkendelse af en institutsikringsordning. I 2018 blev der desuden gennemført en benchmarking-analyse af søjle 2-kravene af højt prioriterede mindre signifikante institutter. Formålet var at sammenligne tilgangene hos forskellige kompetente nationale myndigheder, for så vidt angår SREP-kravene, og at opnå konsistens i tilsynsresultaterne. Endelig iværksatte ECB og relevante kompetente nationale myndigheder, for så vidt angår finansielle markedsinfrastrukturer, den årlige sektoranalyse af finansielle markedsinfrastrukturer med en banklicens.

1.9 Makroprudentielle opgaver

I 2018 fortsatte ECB sit aktive samspil med de nationale myndigheder om makroprudentiel politik i euroområdet i overensstemmelse med de opgaver, som ECB har fået overdraget i henhold til SSM-forordningens artikel 5. Inden for denne definerede ramme for makroprudentiel politik kan ECB anvende: i) større krav om relevante kapitalbuffere end dem, der stilles af de nationale myndigheder, og ii) strengere foranstaltninger for at imødegå systemiske eller makroprudentielle risici. Det makroprudentielle forum er en platform for Styrelsesrådets og Tilsynsrådets medlemmer, hvor de samler de forskellige mikroprudentielle og makroprudentielle synsvinkler i SSM.^[29] Dette sikrer, at mikroprudentielle og makroprudentielle tiltag effektivt supplerer hinanden.

I 2018 modtog ECB over 100 makroprudentielle underretninger fra nationale myndigheder om deres politik. De fleste af underretningerne vedrørte kvartalsvise afgørelser om fastsættelsen af kontracykliske kapitalbuffere og afgørelser om identifikationen og kapitalbehandlingen af globale systemisk vigtige institutter og/eller andre systemisk vigtige institutter. ECB modtog også underretninger om andre foranstaltninger, fx dem, der blev indført ved artikel 458 i CRR, de systemiske risikobuffere samt underretninger om gensidigheden af makroprudentielle foranstaltninger truffet i andre medlemslande.

ECB og de nationale myndigheder fulgte BCBS' metode og identificerede otte globale systemisk vigtige institutter^[30], som er blevet anmodet om at holde yderligere kapitalbuffere på mellem 1,0 pct. og 2,0 pct. i 2020. ECB modtog også underretninger om kapitalbuffersatser for 107 andre systemisk vigtige institutter. Disse satser var i overensstemmelse med den mindstekravsmetode til fastsættelse af kapitalbuffere for andre systemisk vigtige institutter, som ECB har fulgt siden 2016.^[31] Metoden er i øjeblikket under revurdering.

ECB deltog også i det arbejde, som blev udført af ESRB, der har ansvaret for makrotilsynet med det finansielle system i EU. De fælles tilsynsteams anvender information fra ESRB sammen med andre makroprudentielle analyser fra ECB for at sikre, at der tages højde for alle relevante risici. På samme måde anvender ESRB og andre makroprudentielle myndigheder de fælles tilsynsteams' input for at sikre, at oplysninger om de enkelte institutter indgår i systemdækkende risikoanalyser, og for at identificere mulige foranstaltninger til reduktion af risiciene.

2 Bidrag til EU's krisestyrings- og afviklingsrammer

2.1 Krisetilfælde i 2018

2.1.1 ABLV Bank konstateret nødlidende eller forventeligt nødlidende

Inden for EU's rammer for krisestyring kan ECB efter samråd med SRB konstatere, at en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende (failing or likely to fail (FOLTF)).^[32] Den 23. februar 2018 konstaterede ECB Banktilsyn, at ABLV Bank AS, et mindre signifikant institut fra Letland, var nødlidende eller forventeligt nødlidende i henhold til artikel 18, stk. 4, litra c), i forordningen om Den Fælles Afviklingsmekanisme (SRMR), idet det sandsynligvis i nær fremtid ville være ude af stand til at indfri sin gæld eller andre forpligtelser, efterhånden som den eller de forfaldt. ECB konstaterede også, at ABLV Banks luxembourgske datterselskab, ABLV, S.A., var nødlidende eller forventeligt nødlidende.

Forud for konstateringen af FOLTF

Den 13. februar 2018 foreslog FinCEN, det amerikanske finansministeriums Financial Crimes Enforcement Network, en foranstaltning, i henhold til hvilken ABLV Bank skulle betragtes som et institut, der gav anledning til stor bekymring med hensyn til hvidvask af penge ("primary money laundering concern") i henhold til paragraf 311 i USA PATRIOT Act. Den deraf følgende massive hævning af indskud og tab af adgang til finansiering i amerikanske dollar betød, at banken ikke længere var i stand til at foretage betalinger i amerikanske dollar. Den 19. februar 2018 indførte Letlands kommission for finans- og kapitalmarkedet (Financial and Capital Market Commission (FCMC)) et moratorium^[33] for ABLV Bank AS efter instruks fra ECB Banktilsyn. Moratoriet forbød ABLV Bank AS at foretage betalinger på sine finansielle passiver. Det blev anset for nødvendigt at pålægge banken et moratorium for at give den tid til at håndtere sin likviditetssituation. Samme dag blev ABLV Bank, S.A. pålagt at gå i betalingsstandsning i Luxembourg.

ABLV Bank AS og bankens datterselskab ABLV Bank, S.A. havde ikke tilstrækkelige midler til rådighed til at stå imod de udstrømninger af indskud, der sandsynligvis ville være blevet resultatet, hvis moratoriet var blevet ophævet. Tilsynsrådet besluttede derfor at begynde FOLTF-processen og indledte et formelt samråd med SRB den 22. februar 2018. Derefter vedtog Tilsynsrådet og ECB's styrelsesråd FOLTF-vurderingerne for ABLV Bank AS og ABLV Bank, S.A. Den 23. februar blev FOLTF-vurderingerne sendt til både SRB og Europa-Kommissionen i overensstemmelse med artikel 18 i SRMR. ECB Banktilsyn underrettede også alle de relevante myndigheder om sine afgørelser i overensstemmelse med artikel 81 i BRRD og CRD IV.

Samarbejde og udveksling af oplysninger med SRB

ECB Banktilsyn informerede SRB, så snart man blev opmærksom på udkastet til FinCEN's foranstaltning. Forværringen af likviditetssituationen i bankerne blev drøftet indgående med repræsentanter for SRB på krisestyringsmøder, som blev afholdt i ECB. SRB blev også indbudt til at deltage som observatør i relevante møder i ECB's tilsynsråd. Desuden deltog en repræsentant for ECB i alle SRB's eksekutivmøder i sammenhæng med sagen, inkl. det møde, hvor SRB besluttede ikke at træffe afviklingsforanstaltninger.

Tiltag efter FOLTF-vurderingen

Den 24. februar 2018 besluttede SRB ikke at træffe afviklingsforanstaltninger, for så vidt angik ABLV Bank AS og ABLV Bank, S.A. SRB konkluderede, at selvom betingelserne for afvikling som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra a) og b), i SRMR var opfyldt, var betingelsen i artikel 18, stk. 1, litra c), der vedrører almenhedens interesse, ikke opfyldt. Sideløbende hermed fastslog FCMC og Luxembourgs Commission de Surveillance du Secteur Financier (CSSF) i sin egenskab af udpeget myndighed i henhold til direktiv 2014/49/EU^[34], at dækkede indskud i henholdsvis ABLV Bank AS og ABLV Bank S.A. var blevet indisponible.^[35] ABLV Bank AS ansøgte efterfølgende om frivillig selvlikvidation i henhold til den lettiske lov om kreditinstitutter. ECB Banktilsyn inddrog ABLV Bank AS' licens i juli 2018 på forslag af FCMC, der stadig overvåger selvlikvidationsprocessen. For så vidt angår ABLV Bank, S.A. besluttede den kompetente domstol i Luxembourg, at betingelserne for at indlede en national insolvensbehandling ikke var opfyldt. Den pålagde derfor banken at gå i betalingsstandsning i henhold til national lovgivning og udnævnte to eksterne administratorer til at kontrollere forvaltningen af bankens aktiver.^[36]

De vigtigste erfaringer

ABLV-sagen tydeliggjorde et potentielt misforhold mellem EU's krisestyringsramme og den nationale insolvenslovgivning. I henhold til BRRD/SRMR er ikke blot reel illikviditet, men også sandsynlig illikviditet i den nærmeste fremtid tilstrækkelig grund til at konstatere, at en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende. Derimod kræves det normalt i insolvenslovgivningen, at der reelt er tale om illikviditet, inden en insolvensbehandling kan begynde under påberåbelse af manglende likviditet. Derfor har ECB Banktilsyn opfordret til og støttet en ændring af EU's retlige ramme for at sikre, at de nationale likvidationsprocedurer automatisk sættes i gang, når det konstateres, at en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og SRB beslutter, at kriteriet om almene hensyn i forbindelse med iværksættelsen af en afviklingsforanstaltning ikke er opfyldt.

Hvad angår bekæmpelsen af hvidvask af penge, er det vigtigt at bemærke, at det er de pågældende nationale myndigheders kompetenceområde at håndhæve national hvidvasklovgivning. SSM tager dog hvidvaskspørgsmål i betragtning inden for rammerne af sit kompetenceområde og i lyset af forhåndenværende oplysninger. Det sker fx i forbindelse med SREP-vurderingen, idet alvorlige overtrædelser af hvidvaskkrav og krav i relation til bekæmpelsen af terrorfinansiering i sidste instans kan udgøre en risiko for en banks levedygtighed. Udvekslingen af oplysninger mellem de relevante myndigheder spiller en vigtig rolle i denne henseende (se boks 2).

2.1.2 Kommunikation om FOLTF-sager

Kommunikation indgår som en vigtig del af krisestyringen. Når de ansvarlige myndigheder viser, at de kan håndtere en krise, kan det mindske markedets reaktioner og dermed reducere smitterisiciene. Bliver en bank nødlidende eller forventeligt nødlidende, er det afgørende ikke blot at finde en løsning på krisen, men også effektivt at kommunikere denne løsning til offentligheden.

Koordineringen mellem de forskellige interessenter er afgørende for, at offentligheden kan få klar og fyldestgørende besked.

ECB, SRB og FCMC arbejdede tæt sammen om deres kommunikation vedrørende ABLV Bank. Først meddelte ECB Banktilsyn søndag den 18. februar 2018, at der var indført et moratorium.^[37] Seks dage senere, lørdag den 24. februar – efter at ECB havde truffet afgørelse om, at ABLV Bank AS og ABLV Bank, S.A. var nødlidende eller forventeligt nødlidende – meddelte SRB, at den havde truffet afgørelse om, at afvikling ikke var i offentlighedens interesse.^[38] Kort tid efter fulgte koordinerede meddelelser fra ECB Banktilsyn^[39] og FCMC om ECB's konstatering af, at banken var nødlidende eller forventeligt nødlidende. FCMC og CSSF offentliggjorde også opslag om deres respektive beslutning om, at indskud var indisponible.^[40]

Efter at have konstateret, at banken var nødlidende eller forventeligt nødlidende, modtog ECB spørgsmål i relation til sagen vedrørende ABLV Bank fra et medlem af Europa-Parlamentet og fra formanden for den tyske Bundestag. ECB besvarede spørgsmålene i overensstemmelse med de gældende regler for fortrolighed og offentliggjorde svarene på sit banktilsynswebsted.^[41]

Offentliggørelse af ikke-fortrolige FOLTF-vurderinger

FOLTF-vurderingerne er omfattet af den tavshedspligt og de fortrolighedsregler, der gælder for alle afgørelser, som ECB træffer i sin funktion som tilsynsmyndighed.

Af gennemsigtigheds- og ansvarlighedshensyn samt i almenhedens interesse har ECB, i lighed med tidligere sager, offentliggjort ikke-fortrolige udgaver af de to FOLTF-vurderinger, der vedrører ABLV Bank AS og ABLV Bank, S.A., på sit banktilsynswebsted. For at overholde tavshedspligten blev der ikke offentliggjort fortrolige oplysninger. ECB Banktilsyn offentliggjorde disse vurderinger lige efter, at SRB havde offentliggjort de ikke-fortrolige udgaver af afviklingsafgørelserne. Offentliggørelsen af ikke-fortrolige FOLTF-vurderinger er en undtagelse fra ECB's normale kommunikationspolitik, der – i overensstemmelse med retlige krav – ikke giver mulighed for at offentliggøre individuelle tilsynsafgørelser eller vurderinger, som er beskyttet af reglerne om tavshedspligt.

2.2 ECB's ramme for krisestyring

ECB indførte en ramme for krisestyring (SSM Emergency Action Plan) for at kunne reagere rettidigt og effektivt på en krise på grundlag af en passende strøm af oplysninger og en velbegrundet beslutningstagning. Den omfatter tre eskaleringstrin, som afhænger af den specifikke situation, som det pågældende kreditinstitut befinder sig i: i) skærpet overvågning af instituttet, ii) forberedelser til tidlig indgriben og iii) forberedelser til en potentiel FOLTF-vurdering. Rammen gør det muligt for ECB at træffe skræddersyede foranstaltninger til at adressere en forringelse af et instituts økonomiske situation ved at følge en eskaleringsproces i tre faser (se nedenfor).

Som en opfølgning på Den Europæiske Revisionsrets anbefalinger blev ECB's ramme for krisestyring yderligere styrket i løbet af 2018. Krisestyringsrammens eskaleringsprocedurer blev yderligere udviklet, og der blev tilføjet et udvidet sæt kvalitative og kvantitative indikatorer for, hvornår overgangen fra en fase til en anden bør finde sted. Indikatorerne er i overensstemmelse med EBA's retningslinjer for tidlig indgriben og FOLTF og vedrører således kapital og likviditet samt væsentlige begivenheder. Der er defineret klare grænseværdier for de kvantitative indikatorer med henblik på at fastslå en mulig forværring af et kreditinstituts økonomiske situation. Disse indikatorer overvåges centralt af Afdelingen for Krisestyring i ECB. Inden for rammen tages der højde for institutspecifikke indikatorer og grænseværdier – fx dem, der er defineret i den enkelte banks genopretningsplan. Uanset disse indikatorer kan eskaleringen også ske på grundlag af ekspertvurderinger foretaget af de fælles tilsynsteam og Afdelingen for Krisestyring.

Eskaleringsprocessens tre faser

I hver af de tre faser af eskaleringsprocessen træffes specifikke foranstaltninger til at sikre en hensigtsmæssig reaktion på situationen. Blandt andet overvåges institutternes likviditetssituation nøje, fx ved hyppigt at vurdere likviditetsdækningspotentiale og likviditetsstrømme. For at sikre, at institutterne er forberedte på potentielle kriser, gennemførte ECB i september 2018 (som i tidligere år) en likviditetssimuleringsøvelse, nærmere bestemt en dataindberetningsøvelse, som byggede på et særligt likviditetsovervågningsskema. I ECB Banktilsyn udarbejder Afdelingen for Krisestyring med jævne mellemrum rapporter til den øverste ledelse, medlemmer af Tilsynsrådet og SRB om de institutter, der er omfattet at krisestyringsrammen.

Første fase (skærpet overvågning) indledes, hvis et kreditinstituts finansielle situation forværres. Det fælles tilsynsteam reagerer ved at fastlægge de passende tilsynshandlinger og øge overvågningen af instituttet (fx ved at udføre yderligere dybdegående analyser, kræve inspektioner på stedet og/eller intensivere likviditetsovervågningen). Samtidig øges samarbejdet og udvekslingen af oplysninger mellem det fælles tilsynsteam og Afdelingen for Krisestyring samt mellem ECB, den kompetente nationale myndighed og SRB. Likviditetsovervågningsskemaet anvendes til at indsamle et mindsteniveau af likviditetsoplysninger, hvor det er relevant.

Hvis den finansielle situation fortsat forværres, bør det overvejes, om det er nødvendigt at foretage en vurdering af behovet for tidlig indgriben (jf. artikel 27 i BRRD) (anden fase). Det fælles tilsynsteam og Afdelingen for Krisestyring arbejder tæt sammen om at vurdere situationen og foreslå foranstaltninger i overensstemmelse med den gældende nationale gennemførelse af artikel 27, 28 og 29 i BRRD. Hvis det pågældende institut er repræsenteret i EU-lande uden for euroområdet eller i tredjelande, sikrer tilsynskollegier, at de relevante tilsynsmyndigheder kan arbejde sammen. Afdelingen for Krisestyring informerer også ECB's pengepolitiske funktion i overensstemmelse med adskillelsesprincippet og Direktionens beslutning om udveksling af oplysninger mellem ECB's pengepolitiske funktion og tilsynsfunktion.

Hvis den finansielle situation forværres yderligere (tredje fase), oprettes et krisestyringsteam for det pågældende institut, som i en krisesituation skal sikre fuld overensstemmelse mellem tilsyns- og afviklingsmyndigheder og centralbankafdelinger. Teamet omfatter medlemmer af ECB's øverste ledelse, medlemmer af Tilsynsrådet fra relevante kompetente nationale myndigheder, formanden for SRB og andre ad hoc-medlemmer. Det er et centralt koordineringsorgan for de nødvendige tilsynshandlinger, beredskabsplanlægningen og overvågningen af de fremskridt, der gøres, samt effekten af krisestyringen. Dette kan omfatte forberedelser til udarbejdelsen af FOLTF-vurderinger som led i den løbende beredskabsplanlægning. SRB og – uden unødig forsinkelse – de kompetente myndigheder i værtslandet og afviklingsmyndighederne, de kompetente ministerier, centralbanker og indskudsgarantiordning(er) underrettes om FOLTF-konstateringer i overensstemmelse med de retlige rammer.

I tilfælde af en systemisk krise kan der etableres en overvågningsgruppe på højt plan til at overvåge og identificere potentielle likviditets- og solvensproblemer, som kan opstå samtidig for både signifikante institutter og mindre signifikante institutter.

Anvendes Emergency Action Plan som krisestyringsramme, samarbejder ECB med SRB i alle faser i henhold til gældende lovgivning og interinstitutionelle ordninger, fx aftalememorandummet mellem ECB og SRB. Eksempelvis underretter Afdelingen for Krisestyring, i samarbejde med det fælles tilsynsteam, SRB om væsentlige forværringer af den finansielle situation for den pågældende enhed/koncern under tilsyn og udveksler synspunkter og viden med SRB. SRB har desuden direkte adgang til de relevante bankspecifikke data i ECB's IT-systemer.

Erklæres et institut for nødlidende eller forventeligt nødlidende, koordinerer ECB Banktilsyns krisestyringsteam udvekslingen af oplysninger mellem SSM og SRB/de nationale afviklingsmyndigheder samt forberedelsen af eventuelle nødvendige opfølgningstiltag, fx tilladelsen til at oprette en brobank og inddragelsen af restinstituttets licens. Afviklingsmyndighederne, dvs. SRB og de nationale afviklingsmyndigheder, er de primære beslutningstagere i tilfælde af afvikling (efter FOLTF-konstateringen). På dette tidspunkt er ECB's funktion rådgivende.

2.3 Samspillet med Den Fælles Afviklingsinstans

I 2018 fortsatte ECB Banktilsyn og SRB de tidligere års tætte samarbejde på alle niveauer. En repræsentant for ECB deltog i SRB's eksekutiv- og plenarmøder i 2018. Endvidere inviterede ECB's tilsynsråd formanden for SRB til at deltage i relevante møder, der blev afholdt i 2018, for at fremme samarbejdet og udveksle synspunkter på emner af fælles interesse. ECB Banktilsyn og SRB arbejdede også tæt sammen på politikområder af relevans for tilsyn og afvikling.

Der var et udmærket og udbygget samarbejde på teknisk niveau i de respektive udvalg og på tværs af de relevante horisontale funktioner i ECB Banktilsyn og SRB. De fælles tilsynsteam og interne afviklingsgrupper med ansvar for de enkelte kreditinstitutter udbyggede deres samarbejde inden for forskellige områder med relation til planlægning af genopretning og afvikling. I tråd med aftalememorandummet forbedrede de fælles tilsynsteam og de interne afviklingsgrupper også deres udveksling af relevante bankspecifikke data. De arrangerede desuden fælles workshops og møder med signifikante institutter, hvor det var relevant.

I overensstemmelse med det retlige grundlag hørte ECB Banktilsyn SRB i forbindelse med de genopretningsplaner, som blev forelagt af signifikante institutter med ECB som konsoliderende tilsynsmyndighed. ECB Banktilsyn tog efterfølgende højde for SRB's feedback ved vurderingen af genopretningsplanerne. Det samme gjorde sig gældende ved udarbejdelsen af ECB Banktilsyns egen feedback til bankerne.

I 2018 blev ECB Banktilsyn også hørt i forbindelse med SRB's afviklingsplaner, herunder minimumskrav til kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver (minimum requirements of own funds and eligible liabilities (MREL)) og vurderinger af signifikante institutters afviklingsmuligheder. ECB Banktilsyn vurderede afviklingsplanerne og gav feedback til SRB ud fra et tilsynsmæssigt perspektiv. ECB Banktilsyn fokuserede primært på, hvordan afviklingsplanerne (herunder MREL og vurderingerne af afviklingsplanerne) kunne påvirke signifikante institutter ud fra en going concern-synsvinkel på den ene side og ECB Banktilsyns egen tilsynsmæssige tilgang på den anden side.

Ligesom i de foregående år hørte SRB også ECB Banktilsyn i forbindelse med beregningen af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond. ECB Banktilsyn gennemgik beregningen for at vurdere, om der eventuelt er en potentiel indvirkning på signifikante institutter set fra et going concern-perspektiv.

I 2018 afsluttede ECB Banktilsyn og SRB revisionen af deres bilaterale aftalememorandum. Af aftalememorandummet, der blev indgået i 2015, fremgår det, hvordan SRB og ECB Banktilsyn skal samarbejde og udveksle information i henhold til SRM-forordningen. I 2017 begyndte ECB og SRB gennemgangen af, hvordan samarbejdet og udvekslingen af oplysninger i henhold til aftalememorandummet fungerer, og hvor effektivt det er. Der blev set tilbage på de to første års erfaringer med gennemførelsen af aftalememorandummet, og de praktiske udfordringer, der har været, blev løst. For at styrke samarbejdet blev der hovedsagelig sat fokus på udvekslingen af oplysninger. Af hensyn til gennemsigtigheden over for sektoren og offentligheden offentliggjorde SRB og ECB Banktilsyn aftalememorandummet, inkl. bilaget om udveksling af oplysninger, på deres respektive websteder.^[44]

2.4 Arbejdet med genopretningsplanlægning

Bankerne udarbejder afviklingsplaner, der skal sikre, at de er robuste i perioder med alvorlig finansiel stress. ECB's primære fokus ved vurderingen af genopretningsplaner er at sikre, at de er operationelle, og at de effektivt og rettidigt kan implementeres af institutterne. Robuste genopretningsplaner er afgørende for at sikre, at den europæiske ramme for krisestyring er effektiv.

I 2018 var arbejdet med genopretningsplanlægningen centreret om at opnå et overblik over hele systemet, som skal bidrage til, at bankerne i euroområdet forbedrer deres egne genopretningsplaner. Efter at have gennemgået tre cykler af genopretningsplaner (fra 2015 til 2017) gav ECB 3. juli 2018 banksektoren adgang til en rapport om genopretningsplaner, hvori bedste praksis blev identificeret på fem hovedområder: i) genopretningsmuligheder, ii) samlet genopretningskapacitet, iii) genopretningsindikatorer, iv) drejebøger (vejledninger i implementeringen af genopretningsplaner) og v) simuleringsøvelser.

Selvom der er sket fremskridt i de fleste bankers genopretningsplanlægning, kan den stadig blive bedre. Dette gælder bl.a. fastsættelsen af gennemførlige og troværdige genopretningsmuligheder og udarbejdelsen af en ramme for indikatorer, der dækker bankernes mest relevante risici og sårbarheder.

Det er meget vigtigt for tilsynsmyndighederne, at der foreligger et retvisende skøn over den samlede genopretningskapacitet. Det gør det muligt for dem at vurdere, om en bank kan genoprettes efter en krisesituation, hvis den implementerer de genopretningsmuligheder, der fremgår af dens genopretningsplan. Et sådant skøn er også et nyttigt input for afviklingsmyndighederne i afviklingsplanlægningen og ved fastsættelsen af MREL-målene. Erfaringer fra tidligere vurderingscykler har imidlertid vist, at bankerne er tilbøjelige til at overvurdere deres samlede genopretningskapacitet. I ECB's rapport vises det, hvordan bankerne kan præsentere deres samlede genopretningskapacitet (fx ved at tage højde for, hvordan valgmuligheder gensidigt udelukker hinanden eller gensidigt afhænger af hinanden, anvendeligheden under forskellige typer af stress og operationelle begrænsninger, når der foretages flere forskellige valg samtidigt). I løbet af de næste cykler vil ECB's fokus være på at få bankerne til at levere troværdige skøn over den samlede genopretningskapacitet samt på at tilskynde banker med begrænsede genopretningsmuligheder til at styrke deres genopretningskapacitet.

Et andet centralt spørgsmål er, om bankerne kan implementere deres genopretningsplaner hurtigt og effektivt i situationer med alvorlig stress. ECB har identificeret bedste praksis på to områder, som skal hjælpe bankerne til at nå dette mål: drejebøger og simuleringsøvelser. Drejebøger giver en præcis implementeringsvejledning, som gør det muligt for bankerne hurtigt at implementere deres genopretningsplaner i krisesituationer. Simuleringsøvelser er "live"-simulationer, som hjælper bankerne med at teste vigtige dele af deres genopretningsplaner, uddanne medarbejderne i at reagere i en krisesituation og identificere områder, hvor der kan ske forbedringer.

2.5 Kriseramte mindre signifikante institutter

Krisestyringen i et mindre signifikant institut kræver en intensiv udveksling af oplysninger og en tæt koordinering mellem den relevante kompetente nationale myndighed – i dens egenskab af direkte tilsynsmyndighed for det mindre signifikante institut – og ECB i dens overvågningsfunktion og egenskab af kompetent myndighed for afgørelser om fælles procedurer. Behovet for et intensiveret samarbejde opstår, når et mindre signifikant institut nærmer sig det punkt, hvor det ikke kan overleve. På det tidspunkt er det nødvendigt, at ECB og den kompetente nationale myndighed i fællesskab overvejer likvidation eller afvikling af banken, og at de sætter sig i forbindelse med hinanden vedrørende inddragelsen af bankens tilladelse, vurderingen af erhvervelser eller stigninger i de kvalificerede kapitalandele og udstedelsen af nye tilladelser (fx til et overgangsinstitut).

Et sådant samarbejde på krisestyringsområdet skal understøtte de kompetente nationale myndigheder og ECB i deres respektive opgaver og sikre, at den nødvendige information er til rådighed, når hasteafgørelser skal træffes hurtigt. De udvekslede oplysninger, de trufne foranstaltninger og samarbejdet mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder skal stå i forhold til de risici, som et mindre signifikant institut udgør, idet der også tages højde for løsninger i den private sektor, som den kompetente nationale myndighed har identificeret. I hele 2018 var samarbejdet mellem de kompetente nationale myndigheder og ECB i flere sager med kriseramte mindre signifikante institutter karakteriseret ved en regelmæssig udveksling af oplysninger, der gav gode resultater, og som gjorde det muligt at træffe afgørelser hurtigt.

I 2018 blev tre fælles tilsynsstandarder færdiggjort, som nu er i kraft:

1. En fælles tilsynsstandard for de kompetente nationale myndigheders tilsynspraksis vedrørende krisestyring i mindre signifikante institutter og samarbejde med afviklingsmyndighederne, som sikrer, at krisestyringspraksis vedrørende mindre signifikante institutter anvendes konsekvent på nationalt niveau.
2. En fælles tilsynsstandard for de kompetente nationale myndigheders tilsynsprocedurer for mindre signifikante institutter, der ikke overholder kapitalkravene, og som fremmer en fælles forståelse af den administrative praksis, der anvendes til at imødegå en forværring af mindre signifikante institutters finansielle situation.
3. En fælles tilsynsstandard for konstatering af FOLTF i mindre signifikante institutter, som fremmer en fælles forståelse heraf, sætter fokus på anvendelsen af proportionalitetsprincippet i ekspertvurderingen med henblik på at sikre, at den tilsigtede foranstaltning er passende og nødvendig for at nå tilsynsmyndighedens målsætninger.

Alle tre ovennævnte fælles tilsynsstandarder vil sammen med den fælles tilsynsstandard for rammen for samarbejdet om krisestyringen i mindre signifikante institutter, der har været i kraft siden 2017, skabe fælles fremgangsmåder inden for det europæiske banktilsyn.

3 Tilladelser, håndhævelse og sanktionsprocedurer

3.1 Tilladelser

3.1.1 Udvikling i antallet af signifikante institutter

Den årlige vurdering af, hvorvidt en bank eller bankkoncern opfylder et eller flere af signifikanskriterierne,^[45] blev gennemført i november 2018. Vurderingen sker i henhold til SSM-rammeforordningen. Den blev suppleret af ad hoc-signifikansvurderinger, der blev gennemført som følge af ændrede koncernstrukturer og øvrige ændringer i flere bankkoncerner. Pr. 14. december 2018 var i alt 119 institutter^[46] kategoriseret som signifikante. Det er det samme samlede antal signifikante institutter som efter den forrige årlige signifikansvurdering pr. 5. december 2017. Ændringerne i sammensætningen af signifikante institutter mellem disse to datoer er nærmere beskrevet nedenfor.

I 2018 blev to nye institutter optaget på listen over signifikante institutter som følge af brexit. Barclays Bank Ireland PLC og Bank of America Merrill Lynch International DAC blev for nylig kategoriseret som signifikante og har været underlagt ECB's direkte tilsyn siden 1. januar 2019. Dette skete på Banc Ceannais na hÉireann/Central Bank of Irelands anmodning i lyset af de to bankkoncerners forventede udvidelse af aktiviteterne i euroområdet.

Som følge af den årlige signifikansvurdering blev Permanent tsb Group Holdings plc, der ikke havde opfyldt et eller flere af signifikanskriterierne i tre på hinanden følgende kalenderår, omklassificeret til mindre signifikant. Banc Ceannais na hÉireann/Central Bank of Ireland begyndte at føre tilsyn med banken 1. januar 2019.

Ændringer i løbet af året i fortegnelsen over de banker, som ECB fører tilsyn med, skyldes omstruktureringer af koncerner, fusioner og erhvervelser, nye tilladelser eller inddragelser af licens.

I 2018 blev fem banker fjernet fra fortegnelsen over banker, der er underlagt ECB's tilsyn.

• Banco Mare Nostrum, S.A., fusionerede ind i Bankia, S.A.
• Nordea Bank AB (publ), Suomen sivuliike, en finsk filial af Nordea, ophørte med at eksistere som selvstændig enhed, efter at moderselskabet Nordea Bank AB (publ) var fusioneret ind i Nordea Bank Abp.
• Danske Bank Plc, et finsk datterselskab af Danske Bank A/S, overførte sin forretning til moderselskabet og ophørte med at eksistere.
• VTB Bank (Austria) AG ophørte med at eksistere, efter at bankens forretning var blevet overført til VTB Bank (Europe) S.E. i Tyskland, der set fra et tilsynsperspektiv er et mindre signifikant institut.
• ECB inddrog Cyprus Cooperative Bank Ltd's licens.

Yderligere fire banker blev for nylig omfattet af ECB's direkte tilsyn:

• Med oprettelsen af Luminor-koncernen blev Luminor Bank AS i Estland og Luminor Bank AS i Letland tilføjet fortegnelsen over signifikante institutter.
• Banque Internationale à Luxembourg S.A. kom under ECB's direkte tilsyn efter spaltningen fra Precision Capital S.A.
• Nordea Bank Abp i Finland blev klassificeret som signifikant, fordi banken fik en ny licens i Finland efter at have flyttet sit hovedsæde hertil fra Sverige.

Filialen af HSBC Bank Plc i Holland er stadig klassificeret som mindre signifikant. Selvom den opfylder signifikanskriteriet vedrørende størrelse, betyder særlige omstændigheder^[47] i relation til reorganiseringen af HSBC-koncernen, at den ikke kan klassificeres som signifikant.

Fortegnelsen over enheder under tilsyn opdateres i løbet af året. Den seneste version findes på ECB's banktilsynswebsted.

Den omfattende vurdering i 2018

I 2018 offentliggjorde ECB en opdateret version af metoden til gennemgang af aktivkvaliteten, som blev anvendt til de omfattende vurderinger. Opdateringen skete for at afspejle ændringer i regnskabsreglerne (indførelsen af IFRS 9) og for bedre at afdække risikoprofilerne for banker med forretningsmodeller, der fokuserer på investeringsservice (især relevant for banker, der flytter til et SSM-land som følge af brexit).

Endvidere blev der indledt en omfattende vurdering af Nordea Group i 2. halvår 2018 efter bankens beslutning om at flytte sit hovedsæde og moderselskab fra Sverige til Finland, som førte til, at den blev omfattet af det europæiske banktilsyn. Vurderingen forventes at være afsluttet i 2. kvartal 2019.

3.1.2 Tilladelsesprocedurer

Antallet af procedurer

I 2018 underrettede de kompetente nationale myndigheder ECB Banktilsyn om i alt 2.696 tilladelsesprocedurer, herunder 43 licensansøgninger, 26 inddragelser af licens, 82 bortfald af tilladelse^[48], 100 erhvervelser af kvalificerede kapitalandele, 419 pasordningsprocedurer og 2.026 egnethed og hæderlighedsprocedurer (individuelle vurderinger af direktions- og bestyrelsesmedlemmer, personer med nøglefunktioner og filialbestyrere i tredjelande^[49]).

I 2018 afsluttedes 2.013 tilladelsesprocedurer. Tallet svarer til 1.168 afgørelser^[50], hvoraf 526 blev godkendt af Tilsynsrådet og Styrelsesrådet og 642 af den øverste ledelse inden for rammen for delegation^[51]. Disse 1.168 tilladelsesafgørelser svarer til ca. 61 pct. af alle ECB's individuelle tilsynsmæssige afgørelser.

I forhold til 2017 var udviklingen inden for tilladelsesprocedurer uensartet, idet antallet at licensudstedelsesprocedurer og procedurer i forbindelse med bortfald af licenser steg, mens antallet af procedurer i forbindelse med kvalificerede kapitalandele, inddragelser af licens og pasordninger faldt. Antallet af egnetheds- og hæderlighedsprocedurer er faldet med 10 pct. siden 2017.

Udviklingen i de fælles procedurer

Hovedparten af licensudstedelsesprocedurerne (ca. 81 pct.) vedrørte etableringen af nye mindre signifikante institutter. Som det også var tilfældet i 2017, var de to primære drivkræfter bag nye bankansøgninger den stigende anvendelse af digitale innovationer til at yde tjenester til kunder i EU (fintech-virksomhedsmodeller) og Storbritanniens planlagte udtræden af EU, som førte til et stigende antal anmodninger om banklicenser i euroområdet. I 2019 forventes denne udvikling af fortsætte. Fintech-sektoren vil vokse, og der bliver flere brexitrelaterede omstruktureringer. De resterende 19 pct. af licensudstedelsesprocedurerne vedrørte signifikante institutter, og de angik hovedsagelig udvidelsen af licenser til at omfatte investeringsservice. En procedure vedrørte et signifikant instituts etablering af et nyt datterselskab med henblik på at flytte hovedsædet for en global systemisk vigtig bank til euroområdet.

Hvad angår licensudstedelsespolitikken, offentliggjorde ECB en vejledning i vurdering af licensansøgninger (Guide to assessments of licence applications) og en vejledning i vurdering af licensansøgninger fra fintech-kreditinstitutter (Guide to assessments of fintech credit institution licence applications). Vejledningerne skal understøtte den fælles tilsynspraksis og øge gennemsigtigheden af politikken. Efter en separat offentlig høring i oktober 2018 om 2. del af vejledningen i vurdering af licensansøgninger blev en konsolideret version af de to dele offentliggjort i januar 2019.

Inddragelsesprocedurer er normalt resultatet af, at banker frivilligt afslutter deres forretningsvirksomhed, fusionerer eller gennemgår andre former for omstrukturering. Det er især signifikante institutter, der giver afkald på deres licens, hvilket udgør ca. 50 pct. af alle inddragelsesprocedurer. I et begrænset antal tilfælde skyldtes inddragelsen af en tilladelse dog instituttets manglende opfyldelse af de tilsynskrav, som var fastsat i fællesskab af den relevante kompetente nationale myndighed og ECB, eller den manglende opfyldelse af nationale regler for bekæmpelse af hvidvask af penge.

To tredjedele af procedurerne vedrørende kvalificerede kapitalandele omfattede mindre signifikante institutter og en tredjedel omfattede signifikante institutter. I 2018 var der kun en begrænset aktivitet blandt de signifikante institutter for så vidt angår den grænseoverskridende konsolidering af banksektoren. Flere procedurer vedrørte private investorers overtagelse af majoritetsinteresser i signifikante institutter. Vurderingen af sådanne transaktioner kræver grundige undersøgelser på grund af deres kompleksitet, kortfristede investeringshorisonter og den lejlighedsvise anvendelse af gearet finansiering. Flertallet af procedurerne vedrørende kvalificerede kapitalandele, som blev meddelt ECB i 2018, skyldtes interne omstruktureringer af ejerstrukturen i institutter under tilsyn. Omstruktureringerne har primært til formål at forenkle koncernstrukturen og/eller nedbringe omkostningerne, men kan også skyldes regelarbitrage.

I 2018 krævede brexit en betydelig tilsynsindsats på grund af vurderingen af de banker, som ønskede at flytte aktiviteter fra britiskbaserede enheder til euroområdet. For at undgå, at der blev etableret tomme selskaber, havde ECB løbende kontakt til disse banker, hvilket førte til store justeringer af deres planer. Justeringerne vedrørte bl.a. intern governance, antal medarbejdere og organisation, forretningsrelateret oprindelse, booking- og afdækningsstrategi og koncerninterne ordninger.

Udvikling i antallet af vurderinger af egnethed og hæderlighed

I 2018 behandlede ECB færre procedurer til vurdering af egnethed og hæderlighed end i 2017. Dette kan skyldes, i) at bankernes bestyrelser var mere stabile (samlet set færre nye medlemmer i 2018) og ii) den vedvarende effekt af ændringer af den franske lovgivning, hvor der ikke længere var krav om en vurdering af egnethed og hæderlighed ved genudnævnelse af bestyrelsesmedlemmer.

Omkring to tredjedele af procedurerne til vurdering af egnethed og hæderlighed vedrørte bestyrelsesmedlemmer. Den resterende tredjedel vedrørte direktionsmedlemmer, personer i nøglepositioner og filialbestyrere i tredjelande. I omkring en tredjedel af de procedurer til vurdering af egnethed og hæderlighed, der blev afsluttet i 2018, var det nødvendigt at foretage en nærmere vurdering. I mange af disse tilfælde pålagde ECB betingelser og forpligtelser eller fremkom med anbefalinger til, hvordan de signifikante institutter skulle imødegå specifikke problemer, fx med hensyn til bestemte bestyrelsesmedlemmers erfaring og mulighed for at afsætte tilstrækkelig tid. De fleste af disse tilfælde vedrørte bestyrelsesmedlemmer.

I maj 2018 blev en opdateret version af vejledningen i at vurdere egnethed og hæderlighed (Guide to fit and proper assessments) offentliggjort, som bringer den i overensstemmelse med EBA's og ESMA's fælles retningslinjer for vurdering af egnetheden af medlemmer af ledelsesorganet og personer med nøglefunktioner (Guidelines on the assessment of the suitability of members of the management body and key function holders).

I 2018 intensiverede ECB dialogen med de banker, som indsender det højeste antal ansøgninger om vurdering af egnethed og hæderlighed, og offentliggjorde en video, som forklarer ECB's vurdering af egnethed og hæderlighed nærmere. Sigtet var yderligere at øge gennemskueligheden af og kommunikationen om vurderinger af egnethed og hæderlighed og at støtte bankerne, således at de indsender fuldstændige og præcise ansøgninger.

Den rolle, som vurderingerne af egnethed og hæderlighed spiller med hensyn til at forbedre bankernes governance, blev også fremhævet på den anden banktilsynskonference, der havde titlen "Governance expectations for banks in a changing financial environment" og blev afholdt 22. marts 2018.

3.2 Indberetning af overtrædelser, håndhævelses- og sanktionsprocedurer

Håndhævelse og sanktioner

I henhold til SSM-forordningen og SSM-rammeforordningen afhænger fordelingen af håndhævelses- og sanktionsbeføjelser mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder af i) den formodede overtrædelse, ii) den ansvarlige person og iii) den foranstaltning, som skal vedtages (se Årsrapport om ECB's tilsynsvirksomhed, 2014).

I 2018 fortsatte ECB med at forbedre sine håndhævelses- og sanktionsprocedurer med henblik på at fremme en mere effektiv og ensartet fremgangsmåde. Samtidig anvendte ECB oftere sine sanktionsbeføjelser.

Alt i alt indledte ECB 27 sanktionssager i 2018. Medregnes de 24 igangværende sager ved udgangen af 2017, behandlede ECB 51 sanktionssager i 2018 (se tabel 6), hvilket er en stigning på 13 pct. i forhold til de 45 sager, der blev behandlet i 2017. De 51 sager i 2018 førte til 16 afgørelser fra ECB (en stigning på 60 pct. i forhold til året før).

Af de 51 sanktionssager, som blev behandlet i 2018, vedrørte 22 formodede overtrædelser af direkte gældende EU-lovgivning (herunder også ECB's afgørelser og forordninger) begået af 13 signifikante institutter. Overtrædelserne skete på områder, hvor ECB har direkte beføjelse til at pålægge administrative sanktioner, nærmere bestemt områderne kapitalgrundlag, kapitalkrav, indberetning, offentliggørelse og store eksponeringer. I 2018 vedtog ECB tre sanktionsafgørelser, som resulterede i sanktioner til et samlet beløb på 4,8 mio. euro. Sanktionerne blev pålagt tre enheder under tilsyn for at have overtrådt reglerne for kapitalgrundlaget. Otte af de 22 sager, der vedrørte overtrædelser af direkte gældende EU-ret, blev afsluttet i løbet af 2018. Dette skyldtes primært, at de formodede overtrædelser ikke var væsentlige, eller at retsgrundlaget for at pålægge sanktioner manglede i de specifikke tilfælde. Tre af disse otte sager blev afsluttet med en ECB-afgørelse. Det blev besluttet ikke at forfølge de øvrige fem yderligere inden høringsfasen. 11 andre sager var stadig igangværende ultimo året.

For de resterende 29 ud af de 51 behandlede sanktionssager i 2018 havde ECB ingen direkte sanktionsbeføjelser og kunne kun anmode de kompetente nationale myndigheder om at indlede en sag. Sagerne vedrørte i) signifikante institutters eller fysiske personers formodede overtrædelser af national lovgivning, der gennemfører bestemmelser i CRD IV, og ii) fysiske personers formodede overtrædelser af direkte gældende EU-lovgivning. Disse sager vedrørte hovedsagelig formodede overtrædelser af kravene til institutternes governance. I 2018 rettede ECB ti anmodninger til kompetente nationale myndigheder om at indlede sanktionssager, der faldt inden for deres nationale kompetenceområde. Tre af de 29 sager blev afsluttet i 2018. Efter ECB's anmodninger og efter at have vurderet sagerne i henhold til national lovgivning pålagde de kompetente nationale myndigheder sanktioner til et samlet beløb på 1,33 mio. euro i 2018.

I figur 10 ses en samlet oversigt over formodede overtrædelser (fordelt på overtrædelsesområde), som er omfattet af en håndhævelses- eller sanktionssag, der er behandlet af ECB i 2018.

Hvis ECB har grund til at nære mistanke om, at der er blevet begået en straffelovsovertrædelse, anmodes den pågældende kompetente nationale myndighed om at henvise sagen til de behørige myndigheder med henblik på undersøgelse og eventuel strafferetlig forfølgelse i overensstemmelse med national lovgivning. En sådan anmodning blev i ét tilfælde forelagt de relevante kompetente nationale myndigheder i 2018.

Erfaring med indberetning af overtrædelser i henhold til SSM-forordningens artikel 23

Det er ECB's pligt at sikre, at der etableres effektive mekanismer, som giver alle mulighed for at indberette overtrædelser af relevant EU-lovgivning (ofte omtalt som whistleblowerordninger). ECB oprettede derfor en ordning til indberetning af overtrædelser, der omfatter en webbaseret platform, som kan tilgås via ECB's banktilsynswebsted.

Oplysningerne, som modtages via denne ordning, undersøges grundigt (fx vurderes indvirkningen på bankens risikoprofil), og der følges op på dem (fx ved at anmode om oplysninger, gennemføre inspektioner på stedet eller vedtage tilsynsforanstaltninger).

I 2018 modtog ECB 124 indberetninger af overtrædelser (en stigning på 39 pct. i forhold til året før). Af disse vedrørte 93 formodede overtrædelser af relevant EU-lovgivning, og heraf blev 75 anset for at falde ind under ECB's tilsyn og 18 for at falde ind under de kompetente nationale myndigheders tilsyn. De resterende vedrørte hovedsagelig nationale spørgsmål uden relation til de tilsynsmæssige krav (fx forbrugerbeskyttelse) og faldt dermed ikke ind under denne ordning.

Blandt de mest almindelige formodede overtrædelser var governancespørgsmål (80 pct.) og ukorrekt beregning af kapitalgrundlag og kapitalkrav (8 pct.). En samlet oversigt er vist i figur 11. De governancerelaterede spørgsmål vedrørte hovedsagelig risikostyring og interne kontroller, krav til egnethed og hæderlighed og den organisatoriske opbygning^[52].

I 2018 tog undersøgelsen af indberettede overtrædelser primært form af:

• interne vurderinger baseret på eksisterende dokumentation (45 pct. af tilfældene)
• anmodninger om en intern undersøgelse/revision eller dokumenter/forklaringer stilet til enheden under tilsyn (40 pct. af tilfældene)
• inspektioner på stedet (15 pct. af tilfældene).

Endelig optimerede ECB i 2018 vurderingen og behandlingen af de indberetninger om overtrædelser, som modtages, således at der trods det høje antal sager sikres en passende reaktion – effektivt og hurtigt.

4 SSM's rolle i den europæiske og globale tilsynsstruktur

4.1 Europæisk og internationalt samarbejde

Bankerne i euroområdet er til stede i over 100 lande uden for EU, og SSM har et omfattende samarbejde med tilsynsmyndigheder både i og uden for EU. ECB arbejder på at fremme dette samarbejde, både gennem sit bidrag til tilsynskollegierne og ved at udvikle redskaber til samarbejdet, fx aftalememoranda og aftaler, der indgås om de konkrete sager. Hidtil er der indgået aftalememoranda med modparter, som fx tilsynsmyndigheder i EU-lande uden for euroområdet og i tredjelande samt nationale markedstilsynsmyndigheder.

4.1.1 Samarbejde med andre tilsynsmyndigheder

Samarbejde med tilsynsmyndigheder i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde

ECB samarbejder ofte med de kompetente nationale myndigheder i EU-lande uden for euroområdet i overensstemmelse med bestemmelserne i CRD IV om samarbejde og udveksling af oplysninger mellem de kompetente myndigheder i EU.

Indtil videre har ECB Banktilsyn også indgået tre aftalememoranda med nationale markedstilsynsmyndigheder i eurolande. Disse aftalememoranda er baseret på et skema, som ECB har udarbejdet i samarbejde med ESMA.

Samarbejde med tilsynsmyndigheder i tredjelande

ECB bestræber sig på at indgå i et frugtbart samarbejde med tilsynsmyndigheder i tredjelande og fremme et løbende grænseoverskridende tilsyn. Hvor det var muligt, tilsluttede ECB sig eksisterende aftalememoranda, der var indgået mellem kompetente nationale myndigheder i euroområdet og tredjelandes tilsynsmyndigheder, før SSM blev oprettet. I nogle tilfælde var ECB Banktilsyn nødt til at udvikle skræddersyede samarbejdsløsninger. I 2015 begyndte ECB at indgå egne aftalememoranda med tilsynsmyndigheder i tredjelande for ikke at skulle basere sig på eksisterende aftalememoranda mellem kompetente myndigheder i euroområdet og tredjelandes tilsynsmyndigheder.

For at sikre konsistens på EU-plan arbejder ECB Banktilsyn tæt sammen med EBA's Network on Equivalence, der udfører ækvivalensvurderinger af tredjelandstilsynsmyndigheders fortrolighedsordninger. Det er kun muligt at indgå aftalememoranda om samarbejde på tilsynsområdet, hvis kravet om ækvivalens med hensyn til tavshedspligt er opfyldt.

Samarbejdet med tilsynsmyndighederne i Storbritannien efter brexit

Storbritannien er et vigtigt globalt finanscentrum med banker, der opererer i både euroområdet og i Storbritannien. I lyset af Storbritanniens planlagte udtræden af EU arbejder ECB tæt sammen med de britiske myndigheder om at udarbejde rammer for samarbejdet, der vil muliggøre et fortsat smidigt samarbejde på tilsynsområdet og en fortsat smidig informationsudveksling (yderligere oplysninger om forberedelserne til brexit findes i boks 3).

4.1.2 Tilsynskollegier

Tilsynskollegier er permanente, men fleksible koordineringsenheder, som samler de kompetente myndigheder, der er involveret i tilsynet med grænseoverskridende bankkoncerner. Kollegierne spiller en vigtig rolle for euroområdebanker, der driver virksomhed i lande uden for euroområdet.

I slutningen af 2018 fungerede ECB som konsoliderende tilsynsmyndighed i 29 EU-kollegier. Disse blev ledet af det respektive fælles tilsynsteam. Det er et kollegium mindre end i 2017, idet to banker nu er ved at blive reorganiseret, og et nyt kollegium blev etableret for Nordea, efter at banken havde flyttet sit hovedsæde til et land i euroområdet.

En anden følge af Nordeas flytning til euroområdet er, at antallet af grænseoverskridende institutter med hjemsted i EU-lande uden for euroområdet, som driver virksomhed gennem signifikante institutter i euroområdet, er faldet fra syv i 2017 til seks. ECB deltager som aktivt medlem af kollegierne for disse banker og er her repræsenteret af det fælles tilsynsteam, som fører tilsyn med det pågældende datterselskab eller den pågældende filial. ECB bidrager på denne måde til det konsoliderede tilsyn med disse institutter.

Fire signifikante institutter har væsentlige grænseoverskridende forretninger uden for EU. ECB har etableret og står for tilsynskollegierne for disse banker med henblik på at fremme koordineringen og udvekslingen af oplysninger mellem de relevante tilsynsmyndigheder.

Endelig har seks banker med hovedsæde uden for EU signifikante datterselskaber i euroområdet. ECB deltager i de pågældende kollegier som værtsmyndighed og bidrager derved på en konstruktiv måde til at nå kollegiets og den konsoliderende tilsynsmyndigheds målsætninger i overensstemmelse med internationale standarder og aftaler.

Der forventes store ændringer på området i 2019 på grund af Storbritanniens udtræden af EU. På den ene side bliver britiske datterselskaber og filialer af euroområdeinstitutter til enheder fra et tredjeland. De relevante kompetente britiske myndigheder bliver som følge heraf til observatører fra et tredjeland i de ECB-styrede kollegier. På den anden side bliver britiske banker til institutter fra et tredjeland, og de eksisterende kollegier under EU-lovgivning forventes at blive til kollegier for tilsynet med banker med hjemsted uden for EU. Endelig planlægger adskillige institutter med hjemsted i Storbritannien at flytte deres forretning til euroområdet. Det kan blive nødvendigt at oprette et betydeligt antal nye kollegier under ECB's ledelse og med ECB som konsoliderende tilsynsmyndighed. ECB kan også blive værtsmyndighed i kollegierne under tredjelandes ledelse.

4.1.3 Aktuel status for tæt samarbejde

EU-lande, der ikke har euroen som valuta, kan deltage i SSM inden for en ordning om tæt samarbejde. De vigtigste betingelser for dette samarbejde findes i SSM-forordningens artikel 7, og procedurerne er beskrevet nærmere i afgørelse ECB/2014/5.

I juli 2018 anmodede Bulgarien formelt om at indlede et tæt samarbejde mellem ECB og Българска народна банка (Bulgariens Nationalbank) og var således det første EU-land uden for euroområdet, der tog formelle skridt til at deltage i bankunionen.

ECB afgør, om der skal indledes et tæt samarbejde, når vurderingen af Bulgariens anmodning er afsluttet. ECB foretager i denne sammenhæng en omfattende vurdering af seks bulgarske kreditinstitutter samt en vurdering af den relevante nationale lovgivning, herunder også dens praktiske gennemførelse. Parallelt hermed arbejder ECB tæt sammen med Българска народна банка (Bulgariens Nationalbank), der er den kompetente nationale myndighed, for at understøtte centralbankens problemfri integration i SSM.

4.1.4 EBA's Review Panel

ECB Banktilsyn bidrog fortsat aktivt til EBA's Review Panel, som tilrettelægger og med jævne mellemrum gennemfører peerevalueringer af de europæiske banktilsynsmyndigheders aktiviteter for at fremme konsistens i tilsynsresultaterne. Evalueringerne sætter fokus på, i hvor høj grad EU-lovgivningen anvendes ensartet samt på bedste praksis udviklet af de pågældende myndigheder.

I 2018 gennemførte EBA's Review Panel en peerevaluering af de reguleringsmæssige tekniske standarder om pasmeddelelser i henhold til artikel 35, 36 og 39 i CRD IV. Målet var at vurdere detaljeringsgraden og rettidigheden af de oplysninger, som bankerne i den forbindelse skulle fremsende til myndighederne i hjemlandet og værtslandet. I forbindelse med evalueringen blev det også vurderet, om myndighederne i hjemlandet var tilfredse med de oplysninger, som de modtog, og om myndighederne i værtslandet modtog vigtige oplysninger, som gjorde det muligt for dem at forberede sig til tilsynet.

I euroområdet har ECB det endelige ansvar for pasordningsopgaverne i relation til signifikante institutter inden for og uden for SSM. ECB overvåger disse pasordningsprocedurer, hvoraf nogle relevante dele udføres med hjælp fra de kompetente nationale myndigheder (fx indsamlingen af underretninger fra de signifikante institutter og de indledende undersøgelser af, hvorvidt underretningerne er fuldstændige).

Konklusionen på peerevalueringen var, at ECB's processer er fuldt dækkende. Ikke desto mindre var evalueringen med til at identificere områder, hvor processerne kan forbedres eller forenkles – områder, som ECB og de kompetente nationale myndigheder allerede arbejder på.

4.1.5 IMF's programmer til vurdering af den finansielle sektor

IMF's programmer til vurdering af den finansielle sektor er omfattende og dybdegående vurderinger af et lands finansielle sektor. De omfatter i) en identificering af de største svagheder og en vurdering af den finansielle sektors modstandskraft, ii) en vurdering af rammerne for et lands politik, for så vidt angår finansiel stabilitet, samt dets tilsynsmæssige rammer og praksis og iii) en evaluering af finansielle sikkerhedsnet og det finansielle systems evne til at styre og løse en finansiel krise.

I januar 2017 bad formanden for EU’s Økonomiske og Finansielle Udvalg IMF om at gennemføre det første program til vurdering af den finansielle sektor for EU/euroområdet med henblik på at anerkende den nye banktilsyns- og afviklingsstruktur i euroområdet. Programmet blev iværksat i juni 2017, og dets konklusioner blev offentliggjort i juli 2018. Det fokuserede bl.a. på banktilsyn og krisestyring i signifikante institutter. Med dette mål for øje udførte IMF i) en detaljeret vurdering af de relevante hovedprincipper for et effektivt banktilsyn (Basel Core Principles (BCP) for Effective Banking Supervision)^[54], som skal munde ud i compliancetrin, og ii) en analyse af ordningerne vedrørende afvikling af banker og krisestyring i euroområdet, som blev underbygget af Rådet for Finansiel Stabilitets (FSB) "Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions". Desuden vurderede IMF banksektorens solvens i sammenhæng med den vurdering af den finansielle stabilitet, der indgik i programmet. Resultaterne heraf indgik i IMF's artikel IV-konsultationer i en række eurolande i 2018.

ECB kunne tilslutte sig resultatet af IMF's program til vurdering af den finansielle sektor i euroområdet. Nogle af de relevante anbefalinger kræver handling fra ECB's side for at tilpasse den interne opbygning og/eller processer. ECB anbefales især, for så vidt angår banktilsynet, a) at fortsætte de nuværende bestræbelser på at strømline interne procedurer og beslutningsprocesser, idet de har ført til en mere effektiv anvendelse af ressourcer og hurtigere reaktioner, når der opstår nye problematikker i forbindelse med tilsynet, b) at sikre, at det i bemandingsaftalerne med de kompetente nationale myndigheder sikres, at der er det nødvendige personale i de fælles tilsynsteam og til inspektioner på stedet, og c) at forbedre nogle aspekter af tilgangen til tilsynet, fx tilsynsforventningerne, hvor gennemsigtigheden bør øges, og tilsynet med likviditetsrisiko. Mange andre anbefalinger kræver, at EU's medlovgivere træffer foranstaltninger til at ændre EU-lovgivningen. Eksempler herpå er anbefalingen om at fremme en yderligere harmonisering af lovkravene på EU-niveau for at undgå en national fragmentering og anbefalingen om at give ECB tilsynsmæssige beføjelser, hvad angår alle væsentlige former for kreditformidling i euroområdet. Dette vedrører tilsynet med tredjelandes filialer og navnlig relevante grænseoverskridende investeringsselskaber. En anden relevant anbefaling er, at den europæiske lovgivning i højere grad bør bringes i overensstemmelse med Baselstandarderne. ECB Banktilsyn har udarbejdet en handlingsplan, som skal efterkomme de anbefalinger, der falder ind under ECB's tilsyn. Planen er blevet godkendt af Tilsynsrådet.

Fremover vil IMF i de nationale programmer til vurdering af den finansielle sektor fortsat anlægge et holistisk syn på det banksystem, der vurderes, og samtidig forhindre, at de overlapper med programmerne for euroområdet. Ligesom det er tilfældet, når pengepolitikken behandles i IMF's nationale artikel IV-rapporter, bør de nationale programmer til vurdering af den finansielle sektor ikke indeholde vurderinger af effektiviteten af det arbejde, som ECB/SSM udfører på banktilsynsområdet. Den generelle tilgang gør det muligt for IMF at tilpasse omfanget af både de nationale programmer og programmerne for euroområdet til den nye opbygning af EU's banktilsyn og afvikling. Det vil bidrage til at sikre, at IMF's overvågning og rådgivning fortsat er effektiv og relevant for alle de berørte myndigheder. I 2018 afsluttede IMF et program til vurdering af den finansielle sektor i Belgien^[55] og iværksatte tilsvarende programmer for Frankrig, Italien og Malta. Et nationalt program til vurdering af den finansielle sektor i Østrig er planlagt i 2019.

4.2 Bidrag til udarbejdelsen af regulering på europæisk og internationalt plan

4.2.1 Bidrag til Baselprocessen

I 2018 satte Baselkomiteen for Banktilsyn (BCBS) fokus på at afslutte igangværende politiske initiativer, evaluere effekten af de reformer, der har fundet sted efter krisen, og fremme et stærkt tilsyn. ECB, der deltager aktivt i arbejdet i BCBS, bidrog i de politiske drøftelser med sin ekspertise i diverse BCBS-grupper (fx vedrørende regelarbitrage), via sit samarbejde med BCBS-medlemmer i EU og hele verden og sit bidrag til relevante konsekvensanalyser. ECB deltog primært i arbejdet på Basel III-reformpakken.

I 2018 fortsatte BCBS arbejdet med at sikre en fuldstændig, rettidig og ensartet implementering af Basel III og mere generelt med at fremme et stærkt banktilsyn. BCBS fortsætter dette arbejde i de kommende år.

BCBS påbegyndte også et omfattende arbejdsprogram med henblik på at evaluere de reformer, som er indført siden krisen. Programmet vil evaluere effektiviteten af de enkelte standarder, samspillet mellem standarderne, sammenhængen mellem dem og risikoen for regelarbitrage samt den makroøkonomiske effekt af reformerne efter krisen overordnet set. ECB vil fortsat bidrage aktivt til BCBS's dagsorden.

4.2.2 Den europæiske lovgivningsmæssige dagsorden

I 2018 fortsatte ECB med at bidrage til EU's lovgivningsmæssige reformer. For så vidt angår revisionen af EU's banklovgivning (CRR/CRD IV, BRRD og SRMR) kunne ECB tilslutte sig resultatet af de politiske forhandlinger mellem Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Parlamentet i december 2018, som banede vejen for den endelige vedtagelse af lovgivningen inden valget til Europa-Parlamentet i maj 2019. Denne lovgivning er en vigtig milepæl med hensyn til at styrke modstandskraften i banksektoren gennem implementering af internationale standarder og med hensyn til yderligere at mindske risiciene. Dette bør føre til yderligere fremskridt i retning af at fuldføre bankunionen, herunder en europæisk indskudsforsikringsordning. I denne sammenhæng fortsatte ECB med at bidrage til det arbejde, der foregår i ad hoc-arbejdsgruppen om styrkelse af bankunionen.

I 2018 bidrog ECB også til andre lovgivningssager, herunder især Europa-Kommissionens forslag til forordningen om investeringsselskaber, dækkede obligationer, misligholdte eksponeringer og om styrkelsen af EBA's mandat til at forhindre, at det finansielle system bruges til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. På anmodning af Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union afgav ECB udtalelser med redegørelser for sin rådgivning til medlovgiverne.^[56]

4.2.3 Bidrag til EBA's arbejde

I hele 2018 arbejdede ECB Banktilsyn tæt sammen med EBA om at nå de fælles mål, nemlig at øge finansiel stabilitet og fremme et ensartet tilsyn med den europæiske banksektor.

ECB Banktilsyn bidrog aktivt til EBA's arbejde på alle planer. I 2018 var medarbejdere fra ECB Banktilsyn repræsenteret i i alt 50 EBA-udvalg og ‑arbejdsstrømme. I fire af disse var de formand eller medformand. ECB Banktilsyn deltog i EBA's tilsynsråd som medlem uden stemmeret.

EBA og ECB Banktilsyn samarbejdede på en række områder. ECB bidrog fx til EBA's svar på Europa-Kommissionens anmodning om rådgivning vedrørende gennemførelsen af pakken til færdiggørelse af Basel III. ECB bidrog også til bl.a. EBA's udtalelse om Storbritanniens udtræden af EU^[57] (se boks 3) og EBA's tekniske standarder og retningslinjer for interne modeller og modelvalidering.^[58]

Et andet aspekt af central betydning for tilsynet er gennemgangen af robustheden af bankernes governanceordninger og bestyrelsesmedlemmernes egnethed. ECB's opdaterede vejledning om egnethed og hæderlighed (ECB Guide to fit and proper assessments), blev offentliggjort i maj 2018. Den følger terminologien i CRD IV, ESMA's og EBA's fælles retningslinjer for vurdering af egnetheden af medlemmer af ledelsesorganet og personer med nøglefunktioner og EBA's retningslinjer vedrørende intern ledelse. Dette afspejler det arbejde, der er gjort på at opdatere retningslinjerne for outsourcingordninger (guidelines on outsourcing arrangements), som har været genstand for en offentlig høring i EBA i 2018 (se afsnit 1.4).

ECB Banktilsyn bidrog også til de fremskridt, der er gjort med hensyn til den europæiske NPL-handlingsplan (se afsnit 1.2). I oktober 2018 forelå EBA's endelige vejledning om forvaltning af misligholdte eksponeringer og eksponeringer med henstand (final guidance on management of non-performing and forborne exposures), der er bragt i overensstemmelse med ECB Banktilsyns egen NPL-vejledning om misligholdte lån. EBA og ECB Banktilsyn er i færd med at udvikle en centraliseret europæisk infrastruktur til tilsynsdata – EUCLID – til at indsamle og kortlægge tilsynsdata fra hele den europæiske banksektor. I 2018 overvågede EBA/ECB's taskforce om implementeringen af EUCLID den fælles indsats og afholdt tekniske workshops for at sikre, at datamodellerne, kategoriseringen af enhederne og indberetningspligten var bragt i overensstemmelse.

EBA følger en "overhold-eller-forklar"-procedure for at opnå en harmonisering af lovgivningen i EU.^[59] I henhold til denne procedure skal ECB som den kompetente myndighed med ansvar for det direkte tilsyn med de signifikante institutter underrette EBA, om den overholder eller har til hensigt at overholde nyligt udstedte retningslinjer og henstillinger. Som dokumenteret på ECB's banktilsynswebsted underrettede ECB i 2018 EBA om syv retningslinjer, en retningslinje fra et blandet udvalg og tre henstillinger.^[60] Hidtil har ECB Banktilsyn altid oplyst EBA om, at de relevante EBA-retningslinjer bliver overholdt, eller at det er hensigten at overholde dem.

4.2.4 Bidrag til FSB's arbejde

I 2018 bidrog ECB Banktilsyn aktivt til arbejdet i Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB), navnlig på områderne for tilsyns- og reguleringsmæssigt samarbejde, implementering af standarder og afvikling. ECB Banktilsyn deltog også i møderne i FSB's regionale rådgivende gruppe for Europa.

For tiden er FSB's fokus overvågningen af gennemførelsen af reformer af den globale finansielle sektor og evalueringen af deres effekt. ECB Banktilsyn vil deltage aktivt i relevante FSB-initiativer, der sigter mod at fastslå virkningen af de vedtagne reformer af specifikke former for udlån, også med henblik på at fremhæve en stabil og velfungerende banksektors positive indvirkning på en holdbar økonomisk vækst. Desuden vil ECB Banktilsyn bidrage til arbejdet på en række vigtige politiske områder, fx "too big to fail"-problemet, afvikling, krisestyring og risici som følge af anvendelsen af nye teknologier til finansielle tjenesteydelser.

5 Organisatorisk opbygning: ECB Banktilsyn

5.1 Opfyldelse af krav om ansvarlighed

Denne årsrapport er et af ECB Banktilsyns primære midler til at opfylde sin ansvarlighedsforpligtelse over for Europa-Parlamentet og EU-Rådet, som den fremgår af SSM-forordningen. I henhold til forordningen skulle overdragelsen af tilsynsopgaver til ECB efterfølges af passende krav om gennemsigtighed og ansvarlighed. ECB tillægger det stor betydning, at rammerne for ansvarlighed – der fremgår nærmere af den interinstitutionelle aftale mellem Europa-Parlamentet og ECB og aftalememorandummet mellem EU-Rådet og ECB – fastholdes og anvendes fuldt ud.

Hvad angår samspillet med Europa-Parlamentet, talte Tilsynsrådets formand i 2018 på et møde i Parlamentets Økonomi- og Valutaudvalg, i) hvor hun fremlagde årsrapporten om ECB's tilsynsvirksomhed i 2017 (26. marts), ii) ved to ordinære offentlige høringer (19. juni og 20. november) og iii) i forbindelse med fire ad hoc-udvekslinger af synspunkter (26. marts, 19. juni, 9. september og 20. november). Blandt de centrale emner, som blev drøftet, var misligholdte lån, ECB's rolle i bekæmpelsen af hvidvask af penge og EBA's stresstest i 2018. I løbet af 2018 offentliggjorde ECB også 35 svar på skriftlige spørgsmål fra medlemmer af Europa-Parlamentet om forhold vedrørende banktilsyn. Brevene berørte spørgsmål inden for en række emner, herunder misligholdte lån, mindre signifikante institutter og bankdirektørers egnethed og hæderlighed.

Desuden sendte ECB referater af møderne i Tilsynsrådet til Europa-Parlamentet i overensstemmelse med den interinstitutionelle aftale.

For så vidt angår EU-Rådet, deltog Tilsynsrådets formand i tre møder i Eurogruppen. Det første af disse møder blev afholdt 19. februar. Den 27. april forelagde formanden ECB's årsrapport om tilsynsvirksomheden i 2017. Den 5. november deltog formanden i en udveksling af synspunkter på udførelsen af ECB's tilsynsopgaver.

I 2018 fortsatte ECB Banktilsyn med at opfylde sin rapporteringspligt i forhold til de nationale parlamenter som fastsat i SSM-forordningen. ECB Banktilsyn offentliggjorde seks svar på skriftlige spørgsmål fra medlemmer af nationale parlamenter.

I 2018 bidrog ECB også til Den Europæiske Revisionsrets (ECA) revisioner af ESRB og EBA, for så vidt angår de stresstest, der blev gennemført i EU. ECB bidrog med at tilvejebringe revisionsbeviser og dermed til at fremme ECA's undersøgelser af disse spørgsmål og til at beskrive, hvordan de pågældende samarbejdsprocesser fungerer.

Samtidig arbejdede ECB også på gennemførelsen af anbefalingerne i de to ECA-beretninger om ECB Banktilsyn, der blev offentliggjort i januar 2018 og november 2016 og satte fokus på krisestyring samt SSM's funktion mere generelt.

ECB sætter stor pris på ECA's revisioner og lægger stor vægt på et tæt samarbejde med ECA samt på at fremlægge al nødvendig information for at lette ECA's arbejde. I lyset af traktatens bestemmelser om omfanget af ECA's mandat til at revidere ECB foreslog Kommissionen i 2017, at ECB og ECA indgår en interinstitutionel aftale om, "hvordan informationsudvekslingen mere præcist skal foregå". Drøftelser mellem ECB og ECA om dette spørgsmål er i gang.

5.2 Gennemsigtighed og kommunikation

For at leve op til sin forpligtelse til at sikre gennemsigtighed fortsatte ECB Banktilsyn med at forklare sine aktiviteter gennem en række kommunikationskanaler. I 2018 holdt formanden og næstformanden 32 taler, og de to ECB-repræsentanter i Tilsynsrådet holdt 11 taler. Tilsammen gav de 20 interview i medierne. ECB Banktilsyn offentliggjorde 31 pressemeddelelser og fire breve til banker under direkte tilsyn. Supervision Newsletter, en digital publikation med over 5.000 abonnenter, fejrede toårs fødselsdag i november. ECB brugte sine kanaler på de sociale medier til at gøre opmærksom på nye oplysninger og sikre, at vigtigt indhold bliver formidlet bredt.

Ved årets begyndelse afholdt formanden og næstformanden desuden en pressekonference, hvor de skitserede prioriteterne for banktilsynet. De har også været involveret i ECB-ledede begivenheder, der var rettet mod et yngre publikum. I forbindelse med den første ECB Youth Dialogue, der blev afholdt i Banco de España i Madrid, udvekslede formanden synspunkter med en gruppe på 40 unge ansatte i den finansielle sektor, og i den anden Youth Dialogue deltog formanden og næstformanden i en diskussion med mere end 260 nuværende og tidligere studerende ved Frankfurt School of Finance and Management. I 2018 besvarede ECB også mere end 1.600 henvendelser fra offentligheden om banktilsyn. Hertil kommer, at ECB var vært ved 31 skræddersyede foredrag for ca. 1.000 deltagere om emner, der specifikt vedrørte ECB's tilsynsmæssige opgaver.

5.3 Beslutningstagning

5.3.1 Tilsynsrådet og Styringsudvalget

I 2018 mødtes Tilsynsrådet 20 gange (heraf blev 14 møder afholdt i Frankfurt am Main, mens fem blev afholdt i form af en telekonference). Et møde blev afholdt i Madrid på foranledning af Banco de España. Tilsynsrådet traf størstedelen af sine afgørelser ved skriftlig procedure^[61]. 35 af de 119 bankkoncerner, som var underlagt ECB's direkte tilsyn i 2018, anmodede om at modtage formelle afgørelser fra ECB på et andet officielt EU-sprog end engelsk.

Ud over endelige udkast til afgørelser om specifikke banker, der blev forelagt Styrelsesrådet i henhold til ikke-indsigelsesproceduren, traf Tilsynsrådet afgørelser om flere horisontale spørgsmål, herunder især anvendelsen af fælles metoder og rammer inden for konkrete områder af tilsynet. Nogle af disse afgørelser blev udarbejdet af midlertidige organer med mandat fra Tilsynsrådet, som bestod af højtstående ledere fra ECB og de kompetente nationale myndigheder. De udførte det forberedende arbejde på en række områder, fx SREP-metoderne, den tilsynsmæssige tilgang til institutter med et højt niveau af misligholdte lån og forenklingen af processer inden for SSM.

Styringsudvalget afholdt 12 møder i 2018. Af disse blev ti afholdt i Frankfurt am Main, et blev afholdt i form af en telekonference og et møde blev afholdt i Madrid på foranledning af Banco de España. Den normale rotation af de fem medlemmer fra kompetente nationale myndigheder, som udnævnes for et år, fandt sted i april.

5.3.2 Forenkling af beslutningsprocessen

I 2018 stillede SSM's forenklingsgruppe (se afsnit 5.4) forslag om og gennemførte adskillige foranstaltninger til at optimere Tilsynsrådets funktion, både ved at forenkle beslutningsprocedurerne og ved at forbedre medlemmernes adgang til information. Tre foranstaltninger var helt afgørende i denne forbindelse: i) antallet af møder i Tilsynsrådet og antallet af skriftlige procedurer og punkter "til orientering" blev reduceret, hvilket gjorde det muligt for medlemmerne at fokusere på de vigtigste tilsynsspørgsmål, ii) der fandt en optimering og forenkling af Tilsynsrådets møder sted for at gøre dem så effektive som muligt, og iii) der skete en strømlining af informationsstrømmen til Tilsynsrådet, som også blev yderligere forbedret.

En af de foranstaltninger, der havde den mest markante indvirkning på beslutningstagningen, var udvidelsen af rammen for delegation til at omfatte yderligere rutinemæssige tilsynsafgørelser fra ECB. I marts 2018 blev rammerne for delegation udvidet til at omfatte ECB's beslutningstagende beføjelser med hensyn til afgørelser om reduktion af kapitalgrundlaget, klassificeringen af instrumenter, som indgår i den egentlige kernekapital (CET1) og – hvor dette er påkrævet i henhold til national lovgivning – til klassificeringen af instrumenter som hybride kernekapitalinstrumenter eller supplerende kernekapitalinstrumenter.

5.3.3 Det Administrative Klagenævn

Det Administrative Klagenævn^[62] er et ECB-organ, som består af medlemmer, der individuelt og kollektivt er uafhængige af ECB, og som har fået til opgave at revidere afgørelser truffet af Styrelsesrådet i tilsynsspørgsmål, når der foreligger en revisionsanmodning, som kan antages til behandling. Det Administrative Klagenævns revisioner fokuserer på den påklagede afgørelses "proceduremæssige og materielle overensstemmelse" med SSM-forordningen, samtidig med at de respekterer ECB's skønsmargin. I praksis indebærer Klagenævnets revision, at det kontrolleres, om princippet om en retfærdig proces blev respekteret, om afgørelsen er begrundet på passende vis og overholder gældende lov, om vurderingen er behæftet med åbenbare fejl, om afgørelsen ikke er klart uforholdsmæssig, eller om ECB har misbrugt sine beføjelser. Resultatet af revisionen er en ikke-bindende udtalelse rettet til Tilsynsrådet med forslag om, at det enten ophæver den påklagede afgørelse eller erstatter den med en ny afgørelse med det samme eller et ændret indhold til Styrelsesrådets endelige godkendelse i henhold til ikke-indsigelsesproceduren.

I 2018 modtog Det Administrative Klagenævn fem nye anmodninger om en administrativ revision af en tilsynsafgørelse fra ECB. Klagenævnet vedtog fire udtalelser (én anmodning om revision blev trukket tilbage, efter at ECB havde udarbejdet en berigtigelse af en tilsynsafgørelse) (se tabel 7). I forbindelse med alle de sager, som Klagenævnet behandlede i 2018, indgik der en høring i undersøgelsesfasen, som gav klageren og ECB yderligere en mulighed for at udtale sig om den påklagede afgørelse.

Emner, der har været genstand for revision, og relevante spørgsmål

Sagerne, som Det Administrative Klagenævn har gennemgået, berørte flere forskellige typer af tilsynsafgørelser: opfyldelse af tilsynskrav, inddragelse af licenser, erhvervelse af kvalificerede kapitalandele og administrative sanktioner.

Revisionen af ECB's afgørelser i 2018 angik hovedsagelig overholdelsen af procedurereglerne (fx korrekt fremstilling af omstændighederne, et hensigtsmæssigt retsgrundlag, tilstrækkelig begrundelse samt overholdelse af proportionalitetsprincippet) og samarbejdet mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder under udarbejdelsen af ECB's afgørelser.

Den Europæiske Unions Domstols kompetence i forhold til ECB

I 2018 blev der anlagt 19 retssager mod ECB, og to domme afsagt af Den Europæiske Unions Ret (Retten) med relation til ECB blev appelleret til EU-Domstolen. To grupper af sager med relation til ECB Banktilsyn blev afgjort i 2018 – 24. april 2018 stadfæstede Retten ECB's afgørelser rettet til Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence (sag T‑133/16), Caisse régionale de crédit agricole mutuel Nord Midi-Pyrénées (sag T‑134/16), Caisse régionale de crédit agricole mutuel Charente-Maritime Deux-Sèvres (sag T‑135/16) og Caisse régionale de crédit agricole mutuel Brie Picardie (sag T‑136/16). I disse fire afgørelser, der blev vedtaget af ECB 7. oktober 2015, havde ECB godkendt, at fire specifikke personer blev udpeget til bestyrelsesformand i de enkelte sagsøgerbanker, men havde modsat sig, at de samme personer samtidigt udfyldte funktionen som "reel leder" i de enkelte banker. Den 13. juli 2018 annullerede Retten ECB's afgørelser rettet til La Banque Postale (sag T-733/16), BNP Paribas (sag T-768/16), Crédit Agricole SA (sag T-758/16), Société générale (sag T-757/16), Confédération nationale du Crédit mutuel (sag T-751/16) og BPCE (sag T-745/16). ECB havde i de seks afgørelser givet afslag på bankernes ansøgninger om tilladelse til ikke at medtage visse eksponeringer over for Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) i beregningen af deres gearingsgrad. Eksponeringerne vedrørte indskud foretaget inden for rammerne af "livret A", livret de développement durable et solidaire (konto for bæredygtig og solidarisk udvikling) og livret d’épargne populaire (folkesparekontoen).

5.4 Forbedring af effektiviteten i SSM

5.4.1 Afdelingen for Tilsynsmæssig Kvalitetssikring: en gennemgang af det arbejde, som afdelingen har udført, siden den blev etableret

ECB oprettede Afdelingen for Tilsynsmæssig Kvalitetssikring for at styrke ECB Banktilsyns troværdighed og sikre et ensartet tilsyn af høj kvalitet i hele SSM. Afdelingen arbejder tæt sammen med et netværk bestående af kvalitetssikringsafdelinger i de kompetente nationale myndigheder, som drøfter og giver input til de af afdelingens løsninger, der har en indvirkning på de kompetente nationale myndigheder.

Den anvender en række indbyrdes forbundne værktøjer til at øge værdien af samarbejdet, bl.a. ex post-gennemgange af kvaliteten. Målet er at skabe kvalitet og konsistens og sikre, at ECB Banktilsyn er effektivt. Afdelingen er desuden et knudepunkt for viden om bedste praksis.

Dens modus operandi er baseret på et åbent samarbejde med og en gensidig forståelse for de operative enheder og de involverede kompetente nationale myndigheder, som afspejler den tilsynspraksis, de rent faktisk anvender, risici, svagheder og behov for gennemførlige forbedringer. Afdelingen for Tilsynsmæssig Kvalitetssikring sigter derfor mod at levere konstruktive, fremadrettede og risikobaserede løsninger, som er målrettede til SSM's resultater (deliverables), metoder, processer og værktøjer.

Efter hver enkelt gennemgang af kvaliteten søger afdelingen at aftale forbedringsforslag med det pågældende forretningsområde. I denne forbindelse identificeres også de relevante modtagere og tidsplanerne for gennemførelsen af forslagene. Det betyder, at modtagerne af forslagene beholder ejerskabet over processen. De har den største interesse i at følge op på og gennemføre de forslag, der er udarbejdet sammen med Afdelingen for Tilsynsmæssig Kvalitetssikring. Siden afdelingen blev oprettet, har den gennemført 24 gennemgange, som har ført til mere end 300 forbedringsforslag. Ud over gennemgange kan afdelingen også give de operative enheder feedback, fx på workshops, seminarer og besøg i de kompetente nationale myndigheder.

Ud over at foretage gennemgange af kvaliteten fremmer afdelingen også effektiviteten i SSM. Det gør den ved hjælp af en lang række supplerende værktøjer, fx SSM's uddannelsesplan, hvis formål er at bibeholde et højt kompetenceniveau blandt de ansatte i SSM og bidrage til en mere ensartet tilsynspraksis. Afdelingen støtter også forretningsområder i deres samspil med interne og eksterne revisorer (fx Direktoratet for Intern Revision, Komiteen for Interne Revisorer, Revisionsretten (ECA)). Den understøtter også SSM Operational Risk Management Senior Expert Group, der er ansvarlig for at overvåge og styre operationelle risici. Afdelingen er desuden et knudepunkt for forenkling og understøttes af et netværk af modparter i ECB og de kompetente nationale myndigheder. Den støtter forretningsområder og kompetente nationale myndigheder i at gennemføre forenklingsforanstaltninger som led i bestræbelserne for at gøre enkelhed til en grundlæggende værdi i SSM.

5.4.2 Konklusioner fra SSM's forenklingsgruppe

I tidens løb er SSM's strukturer og processer blevet stadig mere komplekse, hvilket har skabt et behov for forenkling. Efter at SSM er kommet ind i en mere veletableret fase, er der oprettet en forenklingsgruppe inden for SSM (SSM Simplification Group, SSG), der repræsenterer ECB og de kompetente nationale myndigheder. SSG har gennemgået tilsynsprocesserne med henblik på at reducere unødig kompleksitet og dobbeltarbejde og dermed optimere anvendelsen af SSM's ressourcer og fremme et mere risikobaseret tilsyn.

For at øge de banktilsynsførendes kendskab til dette vil forenkling blive defineret som et overordnet princip for SSM's funktionsmåde i Tilsynsmanualen.

SSG har foreslået en trestrenget tilgang til at forenkle strukturer og processer inden for SSM. For det første bør forretningsområder i ECB og de kompetente nationale myndigheder, herunder fælles tilsynsteam og horisontale funktioner, spille en konstant og aktiv rolle, når det gælder om at stille forslag om lean-processer. For det andet bør der være en horisontal SSM-dækkende tilgang til at tilskynde til bedste praksis. For det tredje bør Tilsynsrådet styre forenklingen, slå tonen an og fremme lean-processer til at understøtte SSM's målsætninger.

Nærmere bestemt foreslog SSG nye forenklingsforanstaltninger, som også virkede som en katalysator for initiativer, der allerede var iværksat. Et af forslagene var at begrænse antallet af godkendelsesniveauer og længden på forslag til Tilsynsrådet. Et andet vedrørte informationsudvekslingen mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder, der anvender SSM's informationsstyringssystem IMAS. SSG stillede også forslag om flere forskellige foranstaltninger til at forenkle kravene til tilsynsmæssig indberetning og til behandling og lagring af de data, der indhentes som følge af indberetningsanmodninger.

Desuden stillede SSB forslag om optimering af Tilsynsrådets funktion, som skulle forenkle beslutningsprocedurerne og medlemmerne af Tilsynsrådets adgang til information.

Som følge af disse initiativer er antallet af procedurer, som forelægges Styrelsesrådet og Tilsynsrådet blevet reduceret, især takket være rammerne for delegation (se afsnit 5.3.2.). Desuden bidrog strømlining, automatisering og den forbedrede kvalitet af informationsstrømmen til Tilsynsrådet, samt forbedrede sporingsværktøjer, til at forenkle og optimere dets møder. Endelig blev hyppigheden af Tilsynsrådets referater nedsat takket være en mere effektiv mødekalender og en optimeret fordeling af skriftlige procedurer og af punkter "til orientering".

SSG har desuden stillet forslag om bl.a. et forbedret samarbejde i de fælles tilsynsteam, at der anlægges et holistisk syn, når planlægningen af eksterne tilsynsaktiviteter og tilsynsaktiviteter på stedet og den interne tilrettelæggelse af opgaver simplificeres, digitaliseringsprocesser og optimering af den eksisterende IT-infrastruktur.

5.5 ECB Banktilsyns personale

Intern reorganisering af ECB Banktilsyn

De organisatoriske ændringer i ECB Banktilsyn indebar, at tre afdelinger blev flyttet fra Generaldirektorat for Mikroprudentielt Tilsyn IV (GD/MS IV) til Direktoratet Sekretariat.

Afdelingen for Tilladelser, Afdelingen for Håndhævelse & Sanktioner samt Afdelingen for Tilsynsmæssig Kvalitetssikring blev overflyttet til Direktoratet Sekretariat i februar 2018. Derefter blev direktoratet opgraderet til et generaldirektorat (GD/SSB). Beslutningstagningsafdelingen for SSM blev oprettet i Generaldirektoratet og omfatter de to sektioner i det tidligere Direktoratet Sekretariat. Denne flytning af afdelinger skaber balance i størrelsen af de forskellige forretningsområder i ECB Banktilsyn. Den forbedrer også corporate governance og skaber en klarere opdeling af ansvarsområder mellem GD/MS IV og det nye GD/SSB.

Antallet af medarbejdere er steget

I 2018 var antallet af godkendte fuldtidsækvivalente stillinger (FTE) i de fem kerneforretningsområder i ECB Banktilsyn 1.099 FTE (1.028,5 i 2017). Stigningen i 2018 skyldtes fortrinsvis forberedelser til brexit og vedrørte bemandingen af de fælles tilsynsteam og udførelsen af omfattende vurderinger. Desuden blev der godkendt 30,5 FTE til SSM-relaterede opgaver i de fælles tjenester^[63], hvilket bevirkede, at det samlede antal FTE kom op på 453.

For 2019 godkendte Styrelsesrådet en stigning i antallet af medarbejdere på 90 FTE i ECB Banktilsyns kerneforretningsområder og 18 FTE i de forretningsområder, som yder fælles tjenester i tilknytning til SSM-relaterede opgaver. For så vidt angår den førstnævnte gruppe skyldes næsten halvdelen af stigningen brexitrelaterede behov for ekstra medarbejdere i det kommende år. Resten af stigningen i antallet af medarbejdere i ECB Banktilsyns kerneforretningsområder i 2019 skyldes primært ansættelsen af medarbejdere i ECB Banktilsyn til stresstestopgaver, der tidligere blev udført ved hjælp af ekstern konsulentstøtte. Hvad angår fremtidige ressourcer i tilknytning til brexit, forventes det, at behovet for ekstra medarbejdere bliver lavere end oprindelig estimeret, nu hvor introduktionsperioden for nye FTE'er er forlænget til 2022.

Hvad angår kønsfordelingen, udgjorde de kvindelige medarbejdere i 2018 stadig 40 pct. af alle medarbejdere med en permanent eller tidsbegrænset kontrakt i ECB Banktilsyns kerneforretningsområder. Andelen af kvindelige medarbejdere i ledende stillinger faldt en anelse i forhold til året før (31 pct.). I de ikke-ledende stillinger var andelen af kvindelige medarbejdere fortsat 42 pct., hvilket var uændret i forhold til året før.

Fremme af grænseoverskridende tilsyn på stedet: flere kortvarige ansættelser af inspektører fra de kompetente nationale myndigheder i ECB

Det europæiske banktilsyn har i flere år bestræbt sig på at øge andelen af grænseoverskridende tilsyn på stedet og tilsyn på stedet udført af blandede team.^[64] Initiativet har til formål at fremme lige vilkår og harmonisere anvendelsen af metoderne til at udføre tilsyn på stedet i bankerne. Det skal også skabe team spirit blandt de medarbejdere, der udfører tilsyn på stedet, og en fælles kultur blandt disse medarbejdere. Når ikke-nationale medarbejdere i en kompetent national myndighed betragter forholdene i en bank, giver det også et yderligere perspektiv.

For at fremme grænseoverskridende tilsyn og tilsyn udført af blandede team har inspektørerne fra de kompetente nationale myndigheder fået flere valgmuligheder. De kan således vælge at blive udstationeret i ECB på en ESCB/IO-kontrakt^[65] med ECB, så længe et grænseoverskridende tilsyn eller et tilsyn udført af blandede team varer, hvor løn-, rejse- og opholdsudgifter dækkes af ECB's budget (i stedet for at de forbliver under de gældende ansættelsesforhold i deres kompetente nationale myndighed). Denne valgmulighed blev indført i 2018, og den har fundet udbredt anvendelse. I alt 128 ESCB/IO-kontrakter er blevet indgået med inspektører fra de kompetente nationale myndigheder til grænseoverskridende tilsyn eller tilsyn udført af blandede team. Det har fremmet udvekslingen af medarbejdere i det europæiske banktilsyn. Medlemmerne af inspektionsteam, der arbejder på ESCB/IO-kontrakter, arbejder på samme ansættelsesvilkår. Dette fremmer en inkluderende team spirit og en fælles kultur under inspektioner på stedet. Det forbedrer også muligheden for at kunne indsætte ressourcer, der foretager tilsyn på stedet, overalt i det europæiske banktilsyn. Er der mangel på en bestemt ekspertise inden for et særligt område, kan den udbedres af eksperter fra en anden tilsynsmyndighed.

Første "Supervisors Connect" og "Inspectors' Day" afholdt for medarbejdere i de kompetente nationale myndigheder og ECB

Der blev afholdt to SSM-events i Frankfurt i 2018 for yderligere at opbygge en fælles europæisk tilsynskultur.

Den første event, "Supervisors Connect", blev afholdt 17.-19. april. Den var primært rettet mod alle koordinatorer og underkoordinatorer for de fælles tilsynsteam, men var også rettet mod medlemmer af den øverste ledelse med ansvar for tilsynet med mindre signifikante institutter samt repræsentanter på det øverste ledelsesniveau i SSM's horisontale netværk. Den anden event, "Inspectors' Day", der blev afholdt 29.-30. oktober, var rettet mod inspektører på stedet, herunder inspektører, som beskæftiger sig med undersøgelser af modeller og planlægning.

"Supervisors Connect" samlede 280 banktilsynsførende, hvoraf 200 repræsenterede kompetente nationale myndigheder og nationale centralbanker. I løbet af to og en halv dag overværede deltagerne flere paneldiskussioner og separate møder, som behandlede emner, som fx digitalisering og cyberrisiko, rentabilitet og brexit. Banktilsynsførende fra de kompetente nationale myndigheder deltog aktivt i planlægningen af diskussionerne. Af 38 talere kom 30 fra de kompetente nationale myndigheder. Deltagerne kunne desuden deltage i workshops om bløde færdigheder, som fx ledelse, konfliktstyring og kommunikation. Deltagerne havde endvidere mulighed for at netværke, bl.a. på et "Information Fair", hvor forskellige forretningsområder i ECB præsenterede deres arbejde. Dette gjorde det muligt for deltagerne at møde hindanden, lære af hinanden og dele bedste praksis.

"Inspectors' Day" var stort set en kopi af formatet for "Supervisors Connect", idet plenarmøder blev kombineret med separate møder (28 i alt) om tekniske emner (gennemgang af lånedokumenter og statistisk stikprøveudtagning, IFRS 9, TRIM) og udveksling af erfaringer. Eventen samlede næsten 400 inspektører på stedet fra hele SSM.

"Supervisors Connect" og "Inspectors’ Day" er de første events af denne art, som er blevet afholdt siden SSM's oprettelse. De vil blive afholdt hvert andet år og – ikke mindst af omkostningshensyn – blive afholdt af ECB Banktilsyn i Frankfurt.

5.6 Gennemførelse af adfærdskodeksen

I henhold til SSM-forordningens artikel 19, stk. 3, skal ECB have en adfærdskodeks, som gælder den del af ECB's personale og ledelse, der er involveret i banktilsyn, og som imødegår eventuelle bekymringer vedrørende interessekonflikter. De relevante bestemmelser findes i ECB's etiske grundlag, som implementeres af kontoret for Compliance og Governance (CGO). Kontoret rådgiver alle medarbejdere i ECB om etiske spørgsmål.

I 2018 fortsatte CGO bestræbelserne på at opbygge en stærk etisk kultur i ESCB og SSM. Direktionen og Tilsynsrådet har givet deres fulde støtte til disse bestræbelser. Derfor har alle nye medarbejdere i ECB Banktilsyn været igennem et obligatorisk e-læringsprogram og fået udbygget deres viden om etiske dilemmaer på særlige workshops. CGO har desuden svaret på 1.850 spørgsmål om en lang række emner. En tredjedel af disse spørgsmål kom fra medarbejdere i ECB Banktilsyn. Næsten halvdelen af henvendelserne vedrørte private finansielle transaktioner, herefter kom spørgsmål om restriktioner efter fratrædelse og interessekonflikter (se figur 12).

I sammenhæng med den regelmæssige compliancekontrol identificerede CGO et begrænset antal tilfælde af manglende overholdelse, hvoraf 40 pct. vedrørte ECB Banktilsyns medarbejdere og ledelse. Ingen af tilfældene vedrørte overlagte forseelser eller andre alvorlige tilfælde af manglende efterlevelse af reglerne.

Blandt de medarbejdere og ledere, der beskæftigede sig med banktilsyn, og som fratrådte deres stilling i 2018, blev der i tre tilfælde fastsat en afkølingsperiode i overensstemmelse med det etiske grundlag. Alle tre tilfælde vedrørte ledende SSM-medarbejdere, der flyttede til finansielle selskaber, som de ikke før havde været ansvarlige for at føre tilsyn med.

ECB efterprøvede de foranstaltninger, som de kompetente nationale myndigheder havde truffet for at efterleve ECB's retningslinje med hensyn til de fælles principper for en etisk ramme for både ECB og de kompetente nationale myndigheder, og kom frem til den konklusion, at retningslinjen er fuldt implementeret i hele SSM. Taskforcen vedrørende etik og compliance stod bag denne kontrol, og den fortsætter med at understøtte Styrelsesrådet i yderligere at ensarte de etiske standarder på mellemlangt sigt.

ECB's Etiske Komite rådgiver medlemmer af ECB's besluttende organer om etiske spørgsmål. I 2018 afgav den 11 udtalelser om højtstående embedsmænd i ECB, der beskæftiger sig med banktilsyn. Flertallet af disse sager vedrørte afkølingsperioder.

Den Etiske Komite stod også bag udarbejdelsen af en ny, fælles og omfattende, avanceret etisk ramme for alle beslutningstagere og højtstående medarbejdere i ECB, herunder medlemmerne af Tilsynsrådet. Den nye ramme blev godkendt af Styrelsesrådet i december 2018 og trådte i kraft i januar 2019. Den afspejler ECB's standarder og værdier, samtidig med at der i tilstrækkelig grad tages hensyn til ECB's særlige stilling som centralbank, banktilsynsmyndighed og EU-institution. Derudover imødekommer den opfordringer fra Europa-Parlamentet og anbefalinger fra Den Europæiske Ombudsmand.

5.7 Anvendelsen af princippet om adskillelse af de pengepolitiske opgaver og tilsynsopgaverne

I 2018 påvirkede anvendelsen af princippet om adskillelse mellem de pengepolitiske opgaver og tilsynsopgaverne hovedsagelig udvekslingen af oplysninger mellem forskellige politikområder.^[66]

I overensstemmelse med afgørelse ECB/2014/39 om gennemførelsen af adskillelsen mellem ECB's pengepolitiske funktion og tilsynsfunktion skal udvekslingen af oplysninger foregå ud fra "need to know"-princippet. Det enkelte politikområde skal således påvise, at de oplysninger, der anmodes om, er nødvendige for at opnå dets politiske mål. I de fleste tilfælde blev adgangen til fortrolige oplysninger givet direkte af den politiske funktion i ECB, der var indehaver af oplysningerne. Dette skete i overensstemmelse med afgørelse ECB/2014/39, som giver mulighed for, at de politiske funktioner direkte kan give adgang til oplysninger, der vedrører anonymiserede data eller oplysninger, der ikke er politisk følsomme. Der var ikke behov for Direktionens mellemkomst for at løse eventuelle interessekonflikter. I henhold til afgørelse ECB/2014/39 var det dog nødvendigt at inddrage Direktionen i enkelte tilfælde for at give tilladelse til at udveksle ikke-anonymiserede oplysninger om individuelle banker (fx enkelte FINREP- og COREP-indberetningsformularer^[67] eller andre rådata) eller politisk følsomme vurderinger. Der blev givet adgang til dataene i henhold til need to know-princippet – i et begrænset tidsrum – efter at der var foretaget en vurdering af, om der var en forretningsmæssig begrundelse for at sikre, at need to know-kravet hele tiden var opfyldt.

Adskillelsen på beslutningsniveau gav ikke anledning til problemer, og det var ikke nødvendigt at inddrage Mæglingspanelet.

5.8 Rammer for datarapportering og informationsstyring

5.8.1 Udvikling af rammerne for datarapportering

I overensstemmelse med SSM-rammeforordningen har ECB ansvaret for at organisere indsamlingen og gennemgangen af kvaliteten af de data, som enhederne under tilsyn har indberettet.^[68] Hovedformålet er at sikre, at banktilsynsmyndighederne anvender pålidelige og relevante data.

Datastrømmen sker i henhold til en "sekventiel metode"^[69], som indebærer, at ECB har et tæt samarbejde med de kompetente nationale myndigheder, som er de første, der modtager kreditinstitutternes tilsynsmæssige indberetninger, og som foretager den første kvalitetskontrol. Når ECB har modtaget datarapporterne, stilles de til rådighed for slutbrugerne, fx fælles tilsynsteam eller ECB Banktilsyns horisontale funktioner. Dette sker via SSM's informationsstyringssystem IMAS. Udvalgte data fra en undergruppe af institutter (primært signifikante institutter) sendes også videre til EBA og SRB efter modtagelsen. Ud over tilsynsdata indsamler ECB også information om selve rapporteringsenhederne (stamdata), fx det land, hvor de har deres hjemsted, og deres forhold til andre enheder i bankkoncerner. Siden 1. december 2018 har de kompetente nationale myndigheder/nationale centralbanker og ECB videresendt alle masterdata og opdateringer heraf direkte via RIAD-registeret (Register of Institutions and Affiliates Data).^[70]

I overensstemmelse med EBA's indberetningsordning 2.7, der gælder for indberetningen af data fra 31. marts 2018, omfatter det tilsynsmæssige datasæt nu også data om statslige engagementer, detaljeret information om tab på operationel risiko og yderligere parametre for likviditetsovervågning. Det afspejler også ændringer som følge af IFRS 9. Data fra og med 31. december 2018 følger EBA's indberetningsordning 2.8, der indfører nye krav til indberetningen af forsigtighedsbaseret værdiansættelse (COREP) og til de gennemførelsesmæssige tekniske standarder for afviklingsindberetning.

ECB vurderer kvaliteten af tilsynsdataene, som modtages i henhold til EBA's gennemførelsesmæssige tekniske standarder, ad hoc-kortfristede analyser/test (Short-Term Exercises, STE) og den kvartalsvise indberetning af misligholdte lån. En eskaleringsproces vedrørende datakvaliteten er indført inden for ECB's ramme til overvågning og kvalitetsvurdering af data. Hovedbegrundelsen er at sikre, at institutternes tilsynsrapportering overholder kravene til datakvalitet. Proceduren er udformet, så den sikrer, at ECB's reaktion på problemer med datakvaliteten (herunder tilsynsforanstaltninger) er rimelig, retfærdig og afskrækkende. ECB udarbejder desuden et dashboard, som viser vurderingen af kvaliteten af de data, som de enkelte institutter indberetter, og som også giver tilsynsmyndighederne mulighed for at sammenligne deres resultater med andre myndigheders resultater.

Ud over dashboards udarbejder ECB regelmæssige tilsynsmæssige datasæt, nøglerisikoindikatorer og rapporter til tilsynsmyndighederne. Aggregeret bankstatistik for signifikante institutter på højeste konsolideringsniveau offentliggøres på ECB's banktilsynswebsted hvert kvartal. Efter indførelsen af EBA's seneste indberetningsordning og markedsanalytikernes og -deltagernes ændrede fokus er statistikken blevet væsentligt udvidet i 2018. Den omfatter nu nye indikatorer, som fx aktiver på niveau 1, niveau 2 og niveau 3, samlede eksponeringer i forhold til offentlig forvaltning og service og IRB-kreditrisikoparametre. Hvert år offentliggør ECB også indikatorer for solvens og gearing på bankniveau, information, som bankerne har afgivet i henhold til de krav, som de skal opfylde under søjle 3. I 2018 blev statistikken desuden udvidet til at omfatte individuelle oplysninger om risikovægtede aktiver pr. risikotype og pr. beregningsmetode for globale og andre systemisk vigtige institutter, som ECB fører tilsyn med. Den større gennemsigtighed gør det muligt for interessenter at foretage brugbare sammenligninger af tilsynsmæssige parametre.

5.8.2 Statistiske data til brug ved tilsyn

Ud over data, som er indberettet til tilsynsmyndighederne, kan fortrolig statistisk information^[71] også stilles til rådighed til brug ved tilsyn. Disse data omfatter eksempelvis AnaCredit-datasæt ^[72] og indberettet pengemarkedsstatistik^[73] på instrumentniveau, som supplerer dækningen af finansielle instrumenter, der holdes i institutter under ECB's tilsyn.

Med AnaCredit indsamles harmoniserede data fra alle lande i euroområdet om de enkelte lån, som kreditinstitutterne yder. AnaCredit, der blev taget i brug i 4. kvartal 2018, havde indledningsvis data fra en række lande. Det forventes, at data fra alle lande i euroområdet bliver tilgængelige mod slutningen af 1. kvartal 2019. På debitorniveau omfatter dataene lån ydet til juridiske personer, dvs. ikke-finansielle selskaber, offentlige myndigheder og finansielle institutioner. På instrumentniveau omfatter dataene indskud (som ikke er omvendte genkøbsforretninger), overtræk, kreditkortgæld, revolverende kredit (som ikke er overtræk og kreditkortgæld), kreditlinjer (som ikke er revolverende kredit), omvendte genkøbsforretninger, tilgodehavender fra salg, finansiel leasing og andre lån. Ud over at give oplysninger om modpartsrisiko og modparters misligholdelsesstatus, forventes AnaCredit-data at give tilsynsmyndighederne mulighed for også at identificere risici i tilknytning til betydelige låntagerkoncentrationer, overvåge og vurdere kreditrisikoen i enheder under tilsyn og foretage detaljerede analyser af misligholdte eksponeringer, eller hvorvidt den stillede sikkerhed er passende. Selvom AnaCredit giver tilsynsmyndighederne klart identificerede fordele ved vurderingen af kreditrisiko, har det nuværende register flere begrænsninger, som måske vil forhindre, at de vil gøre udstrakt brug af det. Det gælder navnlig mangler med hensyn til konsolideringsniveau (dataene er kun tilgængelige for de enkelte enheder), manglende data om modparter og instrumenter (fx ingen data om husholdninger eller om derivater/ikke-balanceførte poster) og tærskelværdier (der er fx små forskelle mellem AnaCredit og tilsynsstatistikken). I forbindelse med udarbejdelsen af de kommende faser af AnaCredit, vil det blive undersøgt, hvordan disse mangler kan afhjælpes.

Det nye datasæt for pengemarkedsstatistikken blev implementeret 1. juli 2016. Det indeholder transaktionsdata fra forskellige segmenter af pengemarkedet: sikrede og usikrede transaktioner, valutaswaps og OIS (overnight index swaps) i euro. I alt 50 kreditinstitutter i euroområdet (som er residenter i ti eurolande) indberetter de pågældende data. Der skal indberettes transaktioner mellem rapporteringsenhederne og andre finansielle institutter (fx centralbanker, andre finansielle formidlere, forsikringsselskaber og pensionskasser), offentlig forvaltning og service og ikke-finansielle selskaber, der er klassificeret som "engros" i henhold til Basel III's rammer for likviditetsdækningsgraden (LCR). Pengemarkedsstatistikken supplerer tilsynsdata om både sikrede og usikrede krediteksponeringer. Den indeholder også data om OIS-transaktioner og FX-swaphandler.

5.8.3 Informationsstyring inden for SSM – IMAS

SSM's informationsstyringssystem IMAS blev ændret på en række væsentlige områder i 2018. Ændringerne omfattede nye SREP-moduler samt moduler til sporing og overvågning af de tilsynsresultater og -foranstaltninger, der fremgår af ECB's afgørelser og operationelle foranstaltninger. De omfattede også en ny database over interne modeller samt nye IMAS-workflows til den løbende overvågning af modeller og til henvisninger til håndhævelse og sanktioner, herunder indberetning af potentielle overtrædelser.

Ud over SSM-relaterede aktiviteter understøtter IMAS nu også SRB og de nationale afviklingsmyndigheder i deres afviklingsaktiviteter. SSM og SRM bruger begge IMAS til informationsudveksling i henhold til det dertil svarende aftalememorandum.

6 Rapportering om budgetforbruget

I henhold til SSM-forordningen skal ECB kunne disponere over tilstrækkelige ressourcer til at varetage sine tilsynsopgaver effektivt. Disse ressourcer finansieres via et tilsynsgebyr, som opkræves fra enhederne under ECB's tilsyn.

Udgifterne til tilsynsopgaver opføres særskilt i ECB's budget.^[74] Budgetmyndigheden i ECB ligger hos Styrelsesrådet. Det vedtager ECB's årlige budget på baggrund af et forslag fra Direktionen i samråd med formanden og næstformanden for Tilsynsrådet for anliggender i tilknytning til banktilsyn. Styrelsesrådet bistås af Budgetkomiteen (BUCOM), hvis medlemmer kommer fra alle nationale centralbanker i Eurosystemet og ECB. BUCOM bistår Styrelsesrådet ved at evaluere ECB's rapporter om budgetplanlægning og -overvågning.

I 2019 forventer ECB, at den styrede udgiftsvækst fortsætter, primært i forbindelse med det direkte tilsyn med signifikante institutter. De budgetterede udgifter til de normale opgaver har stabiliseret sig. Der er dog eksterne faktorer, særlig Storbritanniens udtræden af Den Europæiske Union, som nødvendiggør en stigning i ressourcerne til det kommende år. Oplysninger om de godkendte stigninger i antallet af medarbejdere i ECB Banktilsyn findes i afsnit 5.5 i denne rapport.

6.1 Udgifter i 2018

ECB's udgifter til de tilsynsrelaterede opgaver består primært af direkte udgifter til generaldirektoraterne i ECB Banktilsyn. ECB Banktilsyn benytter sig også af fælles tjenester, som leveres af ECB's eksisterende støtteforretningsområder.^[75]

I april 2018 vedtog Styrelsesrådet ECB's afgørelse om det beløb, der skulle dækkes ind via tilsynsgebyrer i 2018. Ifølge afgørelsen blev de årlige udgifter til banktilsynsopgaverne anslået til 502,5 mio. euro.^[76] Ved udgangen af 2018 beløb ECB's udgifter til banktilsynsopgaverne sig til 517,8 mio. euro. Det var blot 3 pct. mere end anslået i april 2018, men tættere på det budgetterede end i 2017. I henhold til ECB's forordning om tilsynsgebyrer ("gebyrforordningen") vil det deraf følgende underskud på 15,3 mio. euro blive opkrævet som en del af det samlede beløb, der skal opkræves i 2019.^[77]

ECB opdeler sine udgifter ved hjælp af en af klassifikation på grundlag af udførte opgaver. ECB's tilsynsopgaver er inddelt i følgende aktivitetsbaserede hovedgrupper:

• direkte tilsyn med signifikante banker og bankkoncerner
• overvågning af tilsynet med mindre signifikante banker og bankkoncerner (indirekte tilsyn)
• horisontale opgaver og specialiserede tjenester.

Klassifikationen fastsættes på baggrund af de udgifter, som afholdes af de forretningsområder i ECB, der er ansvarlige for de respektive tilsynsopgaver. For de enkelte gruppeinddelinger omfatter udgifterne tildelingen af fælles tjenester, der ydes af ECB's støtteforretningsområder. ECB anvender også disse klassifikationer til at identificere, hvilken andel af de årlige udgifter der skal dækkes af de årlige tilsynsgebyrer, som enhederne under tilsyn betaler på grundlag af deres tilsynsstatus som henholdsvis signifikant eller mindre signifikant. I henhold til metoden til at opdele de årlige tilsynsgebyrer, der er defineret i artikel 8 i gebyrforordningen, skal udgifterne til horisontale opgaver og specialiserede tjenester tildeles proportionelt på grundlag af de samlede udgifter til henholdsvis tilsynet med signifikante enheder under tilsyn og udgifterne til overvågningen af tilsynet med mindre signifikante enheder under tilsyn.

Delposten "direkte tilsyn med signifikante banker og bankkoncerner" omfatter primært udgifterne til ECB's deltagelse i de fælles tilsynsteam og inspektioner på stedet. Den omfatter også udgifterne i tilknytning til det flerårige TRIM-projekt og de mikroprudentielle aktiviteter, som er knyttet til tilsynsstresstesten i 2018 for signifikante institutter, der gennemføres hver andet år. Overvågningen af tilsynet med mindre signifikante banker og bankkoncerner omfatter overvågningsaktiviteter og opgaver i forbindelse med meddelelse af tilladelser. Horisontale opgaver og specialiserede tjenester omfatter aktiviteter som fx arbejdet i Sekretariatet for Tilsynsrådet, makroprudentielle opgaver, herunder i forbindelse med stresstest, udformningen af tilsynspolitikken, statistiske og specialiserede juridiske tjenester.

Den største andel af udgifterne til tilsynsvirksomhed omfatter løn og ydelser, sammen med de tilknyttede udgifter til leje og vedligeholdelse af bygninger og andre udgifter til dækning af personalerelaterede omkostninger, som fx forretningsrejser og uddannelse.

ECB anvendte en konservativ tilgang, da den foretog et skøn over det beløb af udgifterne til banktilsynsopgaver, som ville blive dækket ind via tilsynsgebyrer i 2018. Den lille budgetoverskridelse på 3 pct. er primært et resultat af en bedre udnyttelse af det godkendte antal stillinger i ECB, hvilket førte til en tilsvarende stigning i de bygningsrelaterede udgifter og aktiviteter som fx forretningsrejser og konsulenttjenester.

Ud over de interne ressourcer måtte ECB inddrage eksterne konsulenttjenester til støtte ved udførelsen af tilsynsopgaverne. Disse ressourcer anvendes til at levere enten specialiseret ekspertise eller integrerede konsulenttjenester under kvalificeret intern vejledning for at løse problemer med midlertidig mangel på personale. I 2018 havde ECB udgifter på i alt 75,8 mio. euro til konsulenttjenester til tilsynsopgaver. Den største enkeltstående aktivitet, som krævede konsulentbistand i 2018, var TRIM-projektet, hvortil udgifterne til ekstern støtte beløb sig til 45,7 mio. euro i 2018. I 2018 var der desuden udgifter på 9,2 mio. euro til eksterne ressourcer i forbindelse med tilsynsstresstesten, der gennemføres hvert andet år: De eksterne ressourcer supplerede de fuldtidsækvivalenter, der var udstationeret fra kompetente nationale myndigheder, og internt personale. Som forklaret i afsnit 5.5 i denne rapport har Styrelsesrådet truffet beslutning om at øge antallet af medarbejdere i ECB fra og med 2019 med henblik på at ansætte medarbejdere til stresstestopgaver, som tidligere har været udført ved hjælp af ekstern konsulentstøtte. Den resterende del af udgifterne til konsulenttjenester blev primært anvendt til at gennemføre de "normale" opgaver i forbindelse med inspektioner på stedet, herunder grænseoverskridende missioner, vurdering af bankers parathed til effekten af ændringerne af IFRS 9, omfattende vurderinger og løbende forberedende aktiviteter i forbindelse med brexit.

6.2 Gebyrrammen for 2018

Sammen med SSM-forordningen udgør gebyrforordningen den retlige ramme for ECB's opkrævning af et årligt tilsynsgebyr til dækning af udgifterne i forbindelse med tilsynsopgaverne. I gebyrforordningen opstilles metoden til at: i) fastsætte det samlede beløb for de årlige tilsynsgebyrer, ii) beregne det beløb, som det enkelte institut under tilsyn skal betale, og iii) inddrive det årlige tilsynsgebyr.

Opdatering om gennemgangen af ECB's tilsynsgebyrramme

Resultatet af gennemgangen af ECB's tilsynsgebyrramme vil efter planen blive offentliggjort senest i april 2019. I forbindelse med offentliggørelsen gives en nærmere forklaring af de ændringer af gebyrforordningen, som ECB foreslår, og der iværksættes en offentlig høring om de foreslåede ændringer. For at tage de kommentarer i betragtning, der blev modtaget som led i den offentlige høring, som fandt sted i 2017, omfatter ændringerne yderligere proportionalitetsforanstaltninger for de mindre signifikante banker, procedurerelaterede forbedringer, herunder en mere strømlinet procedure for indsamlingen af statistiske data (gebyrfaktorerne), og afklaring om visse af rammens elementer. Den ændrede forordning forventes at være trådt i kraft, når de årlige tilsynsgebyrer er beregnet for gebyrperioden 2020.

Samlet opkrævet beløb

I april 2018 traf ECB afgørelse om i alt 474,8 mio. euro i gebyrer til dækning af de udgifter, som ECB forventede at skulle afholde i forbindelse med tilsynsopgaverne. Beløbet er baseret på de anslåede udgifter for hele 2018, som beløb sig til 502,5 mio. euro korrigeret for: i) det overskydende beløb på 27,9 mio. euro, som blev overført fra gebyrperioden 2017, og ii) 0,2 mio. euro (netto), som blev tilbagebetalt til enkelte banker for tidligere gebyrperioder.

Beløbet, som skal dækkes ind via de årlige tilsynsgebyrer, opdeles i to dele. Opdelingen sker på baggrund af den status, som den enkelte enhed under tilsyn har, dvs. enten signifikant eller mindre signifikant. Denne status afspejler de varierende grader af den tilsynsmæssige kontrol, som ECB anvender.

Som det fremgår af afsnit 6.1, er der et underskud på 15,3 mio. euro mellem de faktiske udgifter til banktilsynsopgaverne i 2018 og det skønnede beløb for det samme år. Dette underskud vil blive taget med i betragtning ved beregningen af det samlede beløb, som skal opkræves i 2019. Det vil blive fordelt mellem de signifikante institutter og de mindre signifikante institutter baseret på forholdet mellem de faktiske omkostninger, der var allokeret til de relevante funktioner i 2018, nemlig 91 pct. for de signifikante institutter og 9 pct. for de mindre signifikante institutter.

Det samlede beløb, der blev opkrævet i tidligere gebyrcykler, blev påvirket positivt af overførslen af uudnyttede beløb, der blev opkrævet det foregående år, hvilket reducerede indvirkningen af de årlige stigninger i udgifterne. Da det samlede beløb, der skal opkræves 2019, også skal dække et underskud (hvilket øger det beløb, der skal opkræves) i stedet for et overskud (hvilket mindsker beløbet), bør det forventes, at det samlede beløb, der skal opkræves for næste år, vil stige mere end den årlige stigning i udgifterne.

Individuelle tilsynsgebyrer

På bankniveau beregnes gebyrerne i henhold til bankens størrelse og risikoprofil ved hjælp af årlige gebyrfaktorer, som alle banker under tilsyn indberetter med referencedatoen 31. december det foregående år. Det beregnede tilsynsgebyr pr. bank opkræves efterfølgende årligt med forfaldsdato i regnskabsårets sidste kvartal.

Tilsynsgebyret fastsættes på det højeste konsolideringsniveau i de deltagende SSM-medlemslande. Det omfatter en variabel gebyrkomponent og en minimumsgebyrkomponent. Sidstnævnte gælder for alle banker og udgør 10 pct. af det samlede beløb, der skal inddrives.^[78]

I henhold til gebyrforordningens artikel 7 kræves der en ændring af det individuelle tilsynsgebyr for enheder under tilsyn på det højeste konsolideringsniveau, såfremt: i) enheden under tilsyn ændrer status, dvs. at enheden omklassificeres fra signifikant til mindre signifikant eller omvendt, ii) der gives tilladelse til en ny enhed under tilsyn, eller iii) en eksisterende tilladelse inddrages. Ændringer i relation til tidligere gebyrperioder, som førte til nye afgørelser om tilsynsgebyrer fra ECB i april 2018, udgjorde 0,3 mio. euro.

Nærmere oplysninger om tilsynsgebyrer findes på ECB's banktilsynswebsted. Afsnittet opdateres jævnligt og findes på alle officielle EU-sprog.

6.3 Andre indtægter i relation til banktilsynsopgaverne

ECB har ret til at pålægge enheder under tilsyn administrative sanktioner for manglende overholdelse af forpligtelser i henhold til EU's banktilsynsregler (herunder ECB's tilsynsafgørelser). De dermed forbundne indtægter tages ikke i betragtning ved beregningen af de årlige tilsynsgebyrer. ECB's gebyrforordning sikrer, at hverken skadeserstatning til tredjepart eller administrative bøder (sanktioner), som skal betales til ECB af enheder under tilsyn, får indflydelse på tilsynsgebyret. De administrative bøder, som enheder under tilsyn skal betale, medtages som indtægt på ECB's resultatopgørelse. I 2018 beløb de indtægter, der opstod som følge af sanktioner, som ECB pålagde enheder under tilsyn, sig til 6,0 mio. euro.

7 Retsakter vedtaget af ECB

Nedenfor ses en liste over de retlige instrumenter på banktilsynsområdet, der blev vedtaget af ECB i 2018 og offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende og/eller på ECB's websted. Listen indeholder retlige instrumenter, der er vedtaget i henhold til artikel 4, stk. 3, i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 og andre relevante retlige instrumenter.

7.1 ECB's forordninger

ECB/2018/26Den Europæiske Centralbanks forordning (EU) 2018/1845 af 21. november 2018 om udøvelse af skøn i henhold til artikel 178, stk. 2, litra d), i forordning (EU) nr. 575/2013 med hensyn til grænsen for vurdering af, hvor væsentlig en gældsforpligtelse i restance er (EUT L 299, 26.11.2018, s. 55)

7.2 Andre retlige instrumenter end forordninger

ECB/2017/44Den Europæiske Centralbanks henstilling af 28. december 2017 om politikker vedrørende udlodning af udbytte (EUT C 8, 11.1.2018, s. 1)

ECB/2018/6Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2018/228 af 13. februar 2018 om ændring af afgørelse (EU) 2017/936 om udpegning af ledere af arbejdsenheder til at vedtage delegerede afgørelser om egnethed og hæderlighed (EUT L 43, 16.2.2018, s. 18)

ECB/2018/10Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2018/546 af 15. marts 2018 om delegation af beføjelser til at vedtage afgørelser om kapitalgrundlag (EUT L 90, 6.4.2018, s. 105)

ECB/2018/11Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2018/547 af 27. marts 2018 om udpegning af ledere af arbejdsenheder til at vedtage delegerede afgørelser om kapitalgrundlag (EUT L 90, 6.4.2018, s. 110)

ECB/2018/12Den Europæiske Centralbanks afgørelse (EU) 2018/667 af 19. april 2018 om det samlede beløb for de årlige tilsynsgebyrer for 2018 (EUT L 111, 2.5.2018, s. 3)

8 Den europæiske banksektor i tal

Siden december 2016 har ECB offentliggjort statistik om sammensætningen af balancen, rentabiliteten, solvensen og kreditrisikoen i signifikante banker på banktilsynswebstedet. Efter indførelsen af EBA's seneste indberetningsordning og markedsanalytikernes og -deltagernes ændrede fokus er publikationen blevet væsentligt forbedret i 2018 og omfatter nu nye indikatorer, som fx aktiver på niveau 1, niveau 2 og niveau 3, samlede eksponeringer i forhold til offentlig forvaltning og service og IRB-kreditrisikoparametre. Disse banktilsynsstatistikker offentliggøres hvert kvartal og omfatter geografiske opdelinger og opdelinger efter bankernes klassifikation.

Nogle af de vigtigste statistikker for den betragtede periode vises nedenfor. Det skal bemærkes, at det udsnit af banker, som er anvendt i de forskellige referenceperioder, varierer, da der er tendens til, at listen over signifikante institutter ændres i årets løb.

I løbet af de seneste betragtede perioder har kapitalprocenterne i gennemsnit været stabile (se tabel 11). Den samlede kapitalprocent var på 17,83 pct. i 3. kvartal af 2018, hvilket var et lille fald fra 17,97 pct. i det foregående år. En tilsvarende udvikling kan konstateres for CET1, mens Tier 1 steg fra 15,32 pct. i 3. kvartal 2017 til 15,40 pct. i 3. kvartal 2018. Gearingsgraden er faldet marginalt, både i henhold til overgangsdefinitionen og den fuldt indfasede definition. Likviditetsdækningsgraden var på 140,93 pct. i 3. kvartal 2018, hvilket var en stigning fra 140,34 pct. et år før.

Kvaliteten af bankernes aktiver er også blevet forbedret, i takt med at den samlede andel af NPL er faldet stødt fra 5,15 pct. i 3. kvartal 2017 til 4,17 pct. i 3. kvartal 2018 (se figur 13).

Bankernes samlede aktiver og passiver (se figur 14 og figur 15) afspejler dataene for udsnit af enheder (som ændrer sig) på bestemte tidspunkter. Med dette in mente er de vigtigste poster på balancen forblevet stabile over tid, selv om sammensætningen af aktiverne viser en opadrettet tendens for posten "Lån og forskud" og en nedadgående tendens for posten "Aktieinstrumenter" og "Derivater". Sammensætningen af passiverne viser desuden en faldende tendens for "Derivater" og en lille stigning i "Indskud".