Foire aux questions concernant le projet d’orientation de la BCE relative à l’approche prudentielle des ACN pour la couverture des NPE détenues par les entités moins importantes
Sur quoi porte la consultation de la BCE et pourquoi est-elle effectuée ?
La Banque centrale européenne (BCE) mène actuellement une consultation sur un projet d’orientation à l’intention des autorités compétentes nationales (ACN). Élaborée conjointement par la BCE et les ACN, l’orientation définit une approche prudentielle harmonisée pour la couverture des expositions non performantes (non-performing exposures, NPE) détenues par les entités moins importantes soumises à la surveillance prudentielle. Elle présente les attentes prudentielles en matière de couverture que les ACN appliqueront au cas par cas aux entités moins importantes particulièrement exposées aux risques découlant des NPE nées avant le 26 avril 2019. Ces NPE ne sont pas concernées par l’obligation de déduction prévue par le règlement sur les exigences de fonds propres (Capital Requirements Regulation, CRR) et qui vise les NPE nées à partir de cette date. Il est attendu des ACN qu’elles examinent si les entités moins importantes couvrent les pertes de crédit potentielles sur ces NPE par le biais de provisions ou d’autres mesures d’atténuation des risques. Étant donné que les montants recouvrables moyens diminuent sensiblement avec le temps, les ACN tiendront compte de l’ancienneté des NPE, c’est-à-dire le nombre d’années écoulées depuis que l’exposition a été classée comme non performante.
Par cette consultation et la publication du projet d’orientation, la BCE vise à garantir la transparence autour de l’harmonisation des pratiques de surveillance et l’application cohérente de normes prudentielles élevées pour les banques dans le cadre du mécanisme de surveillance unique (MSU).
Pourquoi la BCE élabore-t-elle actuellement une approche prudentielle commune pour la couverture des NPE détenues par les entités moins importantes ?
Si les ratios de NPE ont, en moyenne, sensiblement diminué depuis le lancement de la supervision bancaire européenne, certaines entités moins importantes ont rencontré davantage de difficultés dans la gestion de leurs encours de NPE existantes. Ces derniers présentent d’ailleurs des anciennetés plus élevées et des ratios de couverture plus faibles que dans les entités importantes soumises à la surveillance prudentielle. Étant donné que ces NPE représentent des sources constantes de pertes potentielles et limitent la capacité des banques à octroyer de nouveaux prêts, il est essentiel que les entités moins importantes soumises à la surveillance prudentielle parviennent à les réduire, ou à atténuer les risques qui y sont liés, afin que les activités de surveillance prudentielle visant à renforcer leur résilience portent leurs fruits.
Ces importants encours de NPE peuvent faire peser des risques considérables sur les banques et, de manière plus générale, sur la stabilité financière. Veiller à ce que les banques gèrent de façon adéquate leurs portefeuilles de NPE et assurent une couverture suffisante de ceux-ci constitue par conséquent une priorité majeure de la surveillance prudentielle depuis longtemps. La réduction des NPE que les entités importantes soumises à la surveillance prudentielle ont réussi à réaliser au cours de la dernière décennie s’explique notamment par la mise en œuvre d’une approche commune à l’échelle du MSU prévoyant entre autres des attentes prudentielles en matière de couverture[1]. Les entités moins importantes de la plupart des pays participant au MSU n’ont en revanche pas été concernées par des attentes de ce type jusqu’à présent.
Comment cette initiative cible-t-elle correctement les risques ? En quoi diffère-t-elle des autres méthodes utilisées pour réduire ou atténuer les risques en question ?
Depuis qu’elles ont été utilisées pour la première fois dans le cadre de la supervision bancaire européenne pour les plus grandes banques, les attentes prudentielles relatives à la couverture des NPE se sont révélées être un outil transparent et efficace et ont contribué de manière significative à la réduction des NPE et à l’atténuation des risques s’y rapportant. Ces attentes ne sont pas des règles rigides, mais servent plutôt de base claire pour un dialogue prudentiel dans le cadre duquel d’autres facteurs soumis par les banques, et étayés par des preuves spécifiques, sont évalués.
Si des instruments complémentaires tels que les stratégies de réduction des NPE et les processus spécialisés de résolution élaborés par les banques ont également produit des résultats positifs, les banques de taille plus modeste ont rencontré davantage de difficultés dans la pratique, en raison de facteurs tels que des ressources limitées et le désintérêt des investisseurs pour les ventes de NPE à petite échelle. Dans ce contexte, la supervision bancaire européenne estime que des attentes prudentielles harmonisées en matière de couverture, ciblant les entités moins importantes appropriées au moyen de critères fondés sur les risques, offrent désormais une manière simple et éprouvée de garantir une gestion adéquate des risques liés aux NPE.
À quelles banques s’appliquera cette approche prudentielle commune ?
Cette approche est fondée sur les risques et conçue de façon à garantir la proportionnalité tout en évitant des effets de distorsion indésirables. En principe, elle s’applique à l’ensemble des entités moins importantes, mais les ACN peuvent exclure des banques ou des cohortes de prêts dont les risques sont considérés comme faibles, ou lorsque l’utilisation de cette approche risque d’entraîner des différences injustifiées dans les résultats de la surveillance prudentielle. Plus précisément, l’orientation prévoit les conditions suivantes pour l’exclusion éventuelle des entités moins importantes de son champ d’application :
- le ratio de NPL est inférieur à 5 % ;
- les NPE entrant dans le champ d’application de l’approche prudentielle commune représentent une part négligeable du total des NPE de l’entité moins importante ;
- l’entité moins importante fait l’objet d’une liquidation ordonnée ;
- l’entité moins importante fait actuellement l’objet d’une fusion avec une autre entité soumise à la surveillance prudentielle ou est en cours d’acquisition par une autre entité soumise à la surveillance prudentielle ;
- l’entité moins importante est un « organisme spécialisé en restructuration de dette » au sens du CRR ;
- l’entité moins importante est soumise à des circonstances de fait spécifiques qui, selon l’ACN concernée, rendent inappropriée l’application de l’approche commune.
Sur la base de ces critères, les ACN évalueront chaque année si une entité moins importante donnée est soumise à l’approche commune. Dans l’affirmative, elles devraient veiller à ce que les éventuels déficits de couverture constatés dans le cadre de l’approche commune soient comblés de manière quantitative lors de leur examen au titre du pilier 2, après avoir dûment pris en considération les circonstances particulières décrites par l’entité moins importante.
Quelles sont les expositions concernées ? Comment ceci s’articule-t-il avec l’obligation de déduction prévue pour les NPE dans le CRR ?
L’approche prudentielle commune s’applique aux expositions nées avant le 26 avril 2019 et qui n’entrent donc pas dans le champ d’application de l’obligation de déduction prévue pour les NPE au titre du pilier 1. Le niveau des attentes prudentielles relatives à la couverture fixé dans l’orientation est cependant aligné quantitativement sur les règles de couverture établies dans l’obligation de déduction au titre du pilier 1. Cela permet de garantir que toutes les NPE détenues par les entités moins importantes concernées sont exposées à des attentes de couverture uniformes une fois qu’elles atteignent une certaine ancienneté, quelle que soit leur date d’initiation. Toutefois, contrairement à l’obligation de déduction prévue par le CRR qui s’applique automatiquement, les ACN évalueront la couverture des NPE des entités moins importantes au cas par cas, en tenant compte des particularités de chacun d’entre eux. L’orientation ne remplace ni n’abroge aucune exigence applicable en matière réglementaire ou comptable.
Quelle influence devrait avoir cette approche sur les banques concernées ?
L’incidence finale dépendra des résultats des dialogues prudentiels entre les ACN et les banques concernées, mais les répercussions de l’approche commune sur les entités moins importantes devraient rester gérables. Lors de l’élaboration de cette approche, les autorités de surveillance du MSU ont effectué une étude d’incidence détaillée afin d’en évaluer les effets. Il est ressorti de cette étude que l’incidence en termes d’exigences de fonds propres restera globalement gérable étant donné que les banques ont progressé dans la réduction de leurs NPE et présentent des niveaux de fonds propres sains, grâce notamment à l’amélioration de leur rentabilité au cours des dernières années. Afin que les banques disposent de suffisamment de temps pour se préparer, l’approche commune sera mise en place graduellement : les attentes prudentielles relatives à la couverture ne s’appliqueront pleinement qu’à partir du 31 décembre 2028. Pour les périodes de déclaration antérieures, les attentes seront fixées à des niveaux plus bas et seront relevées progressivement d’année en année.
L’approche commune générera-t-elle une importante charge de déclaration supplémentaire ?
Les ACN exigeront des entités moins importantes concernées qu’elles soumettent un rapport annuel ad hoc, en se basant sur un modèle concis. Ce dernier est étroitement aligné sur le modèle employé pour l’obligation de déduction prévue par le CRR, que toutes les banques soumises à la supervision bancaire européenne transmettent dans le cadre des déclarations communes (COREP) trimestrielles depuis 2021. Les concepts et les calculs utilisés sont donc bien établis.
Quels rôles joueront la BCE et les ACN dans la mise en œuvre de l’approche prudentielle commune établie par le projet d’orientation ?
Le projet d’orientation s’adresse aux ACN en leur qualité de superviseurs directs des entités moins importantes. Les ACN ont pour responsabilité première d’évaluer les dispositifs, processus, mécanismes et stratégies mis en œuvre par les entités moins importantes pour garantir une gestion et une couverture saines de leurs risques, y compris leurs politiques de provisionnement et leur traitement des actifs en termes d’exigences de fonds propres. En tant qu’autorité de surveillance, la BCE a pour mission de promouvoir l’application uniforme de normes prudentielles élevées lors de ces évaluations, conformément à son rôle plus large de garante du fonctionnement efficace et cohérent du MSU. La BCE et les ACN collaboreront dans le cadre de la mise en œuvre de l’orientation, par exemple en échangeant des informations et des analyses comparatives. Sur plusieurs points, l’approche établie par le projet d’orientation dote les ACN d’un certain degré de pouvoir discrétionnaire en matière de surveillance prudentielle, afin d’assurer la faisabilité opérationnelle dans les contextes locaux.
Quelles seront les étapes suivantes pour les banques concernées une fois que le projet d’orientation aura été adopté ?
Les entités moins importantes retenues pour la première application annuelle de l’approche prudentielle commune seront informées en temps utile par leurs ACN respectives et recevront les instructions et modèles de déclaration nécessaires.