“De huidige crisis is een wake-upcall”

Interview met Andrea Enria, voorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB, Supervision Newsletter

13 mei 2020

Andrea Enria, voorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB, vertelt hoe de Europese banken omgaan met de coronacrisis, of ze gebruikmaken van de onlangs goedgekeurde steunmaatregelen vanuit het toezicht, met welke risico's we nog rekening moeten houden en wat dat allemaal voor Europa betekent.

Hoe doen de Europese banken het tot dusver in de huidige situatie?

Deze crisis wordt vaak vergeleken met die van 2008. Hoewel in beide gevallen sprake is van grote economische schade, spelen de banken nu een andere rol en verschilt hun uitgangspositie. Ten eerste staan de banken er bij het uitbreken van de huidige crisis veel beter voor dan bij de start van de vorige, niet in de laatste plaats dankzij de hervormingen die in de afgelopen tien jaar zijn doorgevoerd in de regelgeving. Ten tweede zijn de banken dit keer niet de oorzaak van het probleem, maar hebben ze wel een cruciale rol te vervullen – voor het herstel van de economie is het essentieel dat ze verliezen op kunnen vangen en aan huishoudens en bedrijven kunnen blijven lenen wanneer de maatregelen voor social distancing aflopen.

Tot dusver hebben de banken hun rol vervuld. Uit de eind april gepubliceerde resultaten van de enquête naar de bancaire kredietverlening in het eurogebied blijkt dat banken aan de sterk gestegen vraag naar krediet hebben kunnen voldoen. Hierbij gaat het vooral om kortetermijnkrediet en kredietopnames op grond van toegezegde kredietlijnen waarmee bedrijven hun voorraden en werkkapitaal kunnen financieren. Tot dusver is dit gebeurd zonder dat de criteria voor kredietverlening sterk zijn aangescherpt, zoals in vorige crisissen wel het geval was. Dit geeft aan dat de banken nu schokbestendiger zijn. Toch zullen ze de komende tijd met een aantal risico's te maken krijgen. Op de allereerste plaats zal de kwaliteit van hun activa afnemen naargelang de economie in een neerwaartse spiraal belandt. Hierdoor komen de rente-inkomsten onder druk te staan en zullen de kredietverliezen toenemen. Ook zullen banken wellicht verliezen lijden doordat marktprijzen dalen. Tegen deze achtergrond hebben we een aantal maatregelen genomen om de banken te helpen de economie te ondersteunen.

Naar aanleiding van de coronapandemie heeft u inderdaad een aantal maatregelen aangekondigd die banken ruimte geven. Zijn er aanwijzingen dat de reële economie van deze maatregelen profiteert?

De belangrijkste doelstelling van al onze maatregelen is ervoor te zorgen dat banken verliezen kunnen blijven dragen en de kredietverlening aan huishoudens en bedrijven kunnen voortzetten. In overeenstemming met de hervormingen van de regelgeving na de vorige financiële crisis hebben we er bij de banken op aangedrongen gebruik te maken van hun kapitaal- en liquiditeitsbuffers – daar zijn buffers immers voor. Dat betekent dus dat banken die hun buffers gebruiken zich juist verantwoord gedragen. Tegelijkertijd hebben we banken opgeroepen hun kapitaalpositie te beschermen door voorlopig geen dividend uit te keren of eigen aandelen in te kopen. Daarnaast lopen banken minder kredietrisico dankzij de steun die overheden aan de economie geven, want deze helpt bedrijven in nood en vermindert het effect van een sterke vraaguitval. Verwacht wordt dat vooral overheidsgaranties voor bankleningen goed zullen werken, in combinatie met onze ruimtevergrotende maatregelen voor banken. Ten slotte zijn dankzij het monetair beleid een stijging van de financieringskosten en marktverliezen op obligatieportefeuilles tegengegaan.

Er bestaat een aantal schattingen van de kredietverleningscapaciteit die door deze maatregelen werd gecreëerd, met name wanneer de elkaar versterkende effecten van de maatregelen worden meegenomen. Alle schattingen wijzen erop dat de invloed mogelijk zeer aanzienlijk is. Maar het is nog te vroeg om te zeggen in hoeverre banken daadwerkelijk hun balans willen vergroten. Daarbij is het zeer belangrijk dat marktpartijen – beleggers, ratingbureaus, marktanalisten – niet negatief oordelen over banken die hun kapitaal- en liquiditeitsbuffers gebruiken. Volgens de resultaten van de enquête naar de kredietverlening voorzien banken een sterke stijging van de kredietvraag in het tweede kwartaal van 2020 en verwachten ze met een verlichting van de criteria voor kredietverlening daaraan te voldoen.

Hierbij moet ik ook opmerken dat de door ons aangekondigde maatregelen – in het bijzonder ten aanzien van het gebruik van de kapitaal- en liquiditeitsbuffers – zo lang als nodig van kracht blijven. Dit betekent dus dat we zodra de situatie is verbeterd de banken in de gelegenheid zullen stellen zeer geleidelijk terug te keren naar de kapitaal- en liquiditeitsniveaus van vóór de crisis.

Ziet u in de bankensector verhoogde risico's of risico's die zich nog niet hebben geopenbaard?

In een crisis als deze zijn er tal van risico's die plotseling relevant kunnen worden. Liquiditeit is vaak het eerste. Maar dankzij de monetairbeleidsmaatregelen van de ECB ziet de situatie op dit vlak er momenteel tamelijk stabiel uit.

Er zijn echter andere risico's die heel snel op de voorgrond zouden kunnen treden. Op dit moment zien we dus nog niet de volledige impact van de crisis op de banken. Neem het kredietrisico, een van de grootste risico's in een economisch teruggang. We nemen aan dat niet-renderende leningen (non-performing loans – NPL's) pas aan het eind van het tweede of derde kwartaal van dit jaar zichtbaar zullen worden, dat wil zeggen over een tot vier maanden. De totale omvang van de verslechtering van de activakwaliteit hangt in ruime mate af van hoe lang de recessie duurt en hoe diep deze zal zijn. Op dit moment laat de crisis zich nog moeilijk voorspellen: er zijn allerlei scenario’s denkbaar.

Hoe schat u de impact van de huidige crisis in en hoe kwetsbaar zijn de banken?

Uiteraard volgen we continu hoe de banken ervoor staan en staan we in nauw contact met hen. Tegelijkertijd analyseren we hoe kwetsbaar de banken zijn, rekening houdend met verschillende scenario’s en hypothetische schokken. Deze analyse geeft ons inzicht in hoe de crisis de balans van banken kan raken, waar de grootste risico's liggen en wat kan worden gedaan om deze risico's te beperken.

Een aantal grote Amerikaanse banken heeft in het eerste kwartaal van 2020 de winst sterk zien dalen door hogere voorzieningen voor kredietverliezen. Europese banken zijn algemeen gesproken minder winstgevend en beschikken over een minder sterke kapitaalpositie dan Amerikaanse banken. Hebben de Europese banken voldoende buffers opgebouwd om de crisis te weerstaan?

In het eerste kwartaal van 2020 hebben de grote Amerikaanse banken de voorzieningen voor kredietverliezen inderdaad aanzienlijk verhoogd. Dat heeft ook te maken met de toepassing van nieuwe boekhoudregels, iets waarmee de banken in het eurogebied in 2018 zijn begonnen.

Dit gezegd zijnde, het klopt dat Amerikaanse banken de afgelopen jaren aanzienlijk meer winst hebben gemaakt dan hun tegenhangers in het eurogebied. En in een crisis zijn solide winsten de eerste verdedigingslinie. De banken van het eurogebied blijven mogelijk achter, maar in de meeste jaren sinds de financiële crisis hebben ze nog winst gemaakt. Ze hebben hun kapitaal- en liquiditeitsbuffers verhoogd, en die vormen de belangrijkste verdediging tegen elke crisis. Op termijn kan de lage winstgevendheid betekenen dat banken in het eurogebied meer tijd nodig hebben om hun buffers aan te vullen na de crisis. Maar zoals ik al zei, zullen we hun ruim de tijd geven om dat te doen. Tegelijk blijven we druk uitoefenen op de banken om vaart te zetten achter de veranderingen die nodig zijn om de winstgevendheid duurzaam op een hoger niveau te brengen. Daarvoor moeten ze hun bedrijfsmodellen bijsturen, doeltreffender maatregelen nemen om de kostenefficiëntie te verbeteren en meer inzetten op nieuwe technologieën.

Waarom hebben de banken volgens u hun liquiditeitsbuffers niet in ruimere mate aangesproken?

Het is te vroeg om dat te zeggen. In de eerste weken van de lockdownmaatregelen stond de liquiditeitspositie van banken onder druk. Dat kwam met name door aanzienlijke opnames op toegezegde kredietlijnen en doordat banken moesten bijspringen om de druk van de verslechterende situatie in de markten voor kortlopend schuldpapier op geldmarktfondsen en fondsenbeheerders te verlichten. Niettemin hebben de banken profijt getrokken van de accommoderende monetairbeleidskoers van de ECB, die indirect kan hebben bijgedragen aan een verhoging van hun liquiditeitsbuffers. Om precies te zijn heeft het aankoopprogramma voor door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen de waarde van als hoogwaardige liquide activa aangehouden obligaties verbeterd, en dankzij de versoepelde onderpandeisen hebben de banken extra instrumenten kunnen inzetten om liquiditeit te verkrijgen.

Toch zouden sommige banken kunnen aarzelen om hun liquiditeitsbuffers aan te spreken, met name dichtbij de rapportagedatum vóór publicatie van de liquiditeitspositie. Ze lijken vooral te vrezen dat, als ze de eerste zijn om hun buffers aan te spreken, de markten dit als teken van zwakte kunnen zien ten opzichte van hun concurrenten. Daarom wil ik herhalen dat de buffers bedoeld zijn om in een crisis te gebruiken en we zullen blijven nagaan of banken daartoe bereid zijn. Als we belemmeringen daarvoor uit de weg kunnen ruimen, zullen we dat overwegen.

U heeft de banken aanbevolen geen dividend uit te keren of eigen aandelen in te kopen en opgeroepen tot terughoudendheid op het vlak van variabele beloningen. Luisteren de banken en hun topmanagers?

Ja. Van de € 35 miljard aan geplande dividenden verwachten we dat meer dan € 27 miljard wordt ingehouden als kapitaal op de balansen van de banken. Geplande aandeleninkopen zijn eveneens geschrapt. En we verwachten dat de banken onze oproep om zeer terughoudend te zijn met variabele beloningen ernstig nemen. De banken hebben dus verantwoord gehandeld, en dit zal hun reputatie de komende tijd bepalen. In een crisis als deze moeten banken zoveel mogelijk kapitaal beschikbaar houden dat ze kunnen gebruiken om verliezen op te vangen en krediet te blijven verstrekken aan de economie. Ik ben me er terdege van bewust dat gezonde banken aantrekkelijk moeten zijn voor potentiële beleggers, en ik besef ook dat een regelmatige uitkering van dividenden bij banken in het eurogebied een belangrijke factor is geweest voor aandelenbeleggers, aangezien de winstgevendheid voortdurend laag blijft. Maar ik ben van mening dat door op dit moment de kapitaalpositie in stand te houden, ook het belang van beleggers op langere termijn wordt gediend. Ik wil er nogmaals op wijzen dat het om een uitzonderlijke en tijdelijke maatregel gaat, om het hoofd te bieden aan een uitzonderlijke en tijdelijke situatie.

Er was enige bezorgdheid dat we ook andere beperkingen zouden overwegen, onder meer voor aanvullend tier 1-instrumenten. Daarover kan ik duidelijk zijn: we hebben geen plannen om beperkingen op te leggen aan de betalingen betreffende dergelijke instrumenten. Beperkingen op betalingen inzake deze instrumenten treden alleen automatisch in werking wanneer het kapitaal van banken tot onder een bepaald niveau daalt, zoals vastgelegd in de wetgeving. Op dit ogenblik beschikken banken nog over aanzienlijke buffers die ze kunnen gebruiken voordat ze op dat punt komen.

De economische crisis zal het peil van de NPL's naar verwachting opnieuw doen toenemen. Komen de Europese banken opnieuw terecht in de situatie waarin ze vijf jaar geleden zaten? Hoe wordt dit aangepakt?

We verwachten inderdaad dat de economie van het eurogebied nog sterker zal krimpen dan tijdens de vorige financiële crisis. Het is dus waarschijnlijk dat het aantal NPL’s aanzienlijk zal toenemen, ondanks alle ondersteunende maatregelen die zijn genomen. En dit zou niet het gevolg zijn van slecht risicomanagement door de banken, maar van een symmetrische schok van buitenaf. Het effect kan dus in alle landen van het eurogebied aanzienlijk zijn, niet slechts in enkele. Maar de banken zijn zeker veerkrachtiger dan in 2008. Eind 2019 was de omvang van de uitstaande NPL's ongeveer half zo groot als vijf jaar geleden. De grote meerderheid van de banken met een hoog NPL-niveau voldeed aan de NPL-reductiedoelstellingen voor 2019 en veel banken deden het nog beter. Ook de toezichthouders zijn veel beter voorbereid. We hebben immers veel tijd besteed aan de uitwerking van maatregelen om NPL’s aan te pakken.

Vanaf het begin van de huidige crisis hebben we ons ook flexibel opgesteld op het vlak van NPL’s. Maar ook al is het belangrijk dat we de banken helpen de huidige neergang te doorstaan, we moeten er eveneens voor zorgen dat ze verslechteringen van de activakwaliteit correct blijven identificeren, beheersen en daarover aan ons verslag uitbrengen, in overeenstemming met de bestaande regels en de leidraad van de ECB inzake niet-renderende leningen. Dit is voor ons van essentieel belang om de risico’s in de bankensector duidelijk en nauwkeurig in beeld te houden.

Het is hoe dan ook cruciaal dat banken zich goed voorbereiden op de verwachte toename van het aantal in moeilijkheden verkerende debiteuren en niet-renderende leningen. Dat niet doen, zou niet alleen het economisch herstel belemmeren, maar ook de winstgevendheid en de kwaliteit van de activa van de banken aantasten. Alle banken moeten er dus voor zorgen dat ze de belangrijkste aspecten van NPL-management goed voor elkaar hebben, dat ze een adequaat en duidelijk beleid hebben om kredietrisico vast te stellen en te meten, dat hun personeel beschikt over de kennis en de instrumenten om doeltreffend met de toename van het aantal af te wikkelen NPL's om te gaan, dat er sterke governance is – met adequaat en frequent toezicht op de ontwikkeling van risico’s – en dat hun IT-systemen afgestemd zijn op het beoogde doel.

Zal deze crisis zorgen voor de gewenste consolidatie in de Europese bankensector?

Ten eerste is er nog steeds behoefte aan consolidatie – dit is niet veranderd. Er is nog altijd sprake van overcapaciteit die de winstgevendheid en de kostenefficiëntie van de banken aantast. De buitengewone steunmaatregelen die centrale banken, toezichthouders en begrotingsautoriteiten hebben genomen, zijn bedoeld om huishoudens, kleine en grote ondernemingen te ondersteunen, niet om banken in leven te houden die de crisis met ondeugdelijke bedrijfsmodellen zijn ingegaan en die al niet levensvatbaar waren. Voor die banken kan de crisis de aanleiding zijn om nog sneller in actie te komen. Consolidatie zou inderdaad deel kunnen uitmaken van de oplossing. Maar consolidatie kan ook een instrument zijn voor gezonde banken die hun winstgevendheid in een klimaat van lage rente willen verbeteren.

Als toezichthouders blijven we de banken aanmoedigen om consolidatie in overweging te nemen als middel ter verbetering van de toekomstbestendigheid. Elke consolidatie die onder onze aandacht wordt gebracht, zullen we op haar eigen merites en uitsluitend op technische en prudentiële gronden beoordelen. We willen onze algemene benadering van consolidatie ook verduidelijken en we zullen binnenkort meer uitleg verschaffen aan de banken en de markten.

Het is aan de banken om te beslissen of binnenlandse consolidatie de voorkeur verdient boven grensoverschrijdende acquisities. Het is echter jammer dat er zoveel belemmeringen blijven bestaan die grensoverschrijdende consolidatie in de weg staan. Een voorbeeld daarvan is de versnippering op het vlak van belasting-, vennootschaps- en faillissementsrecht. Bovendien wordt het beheer van kapitaal en liquiditeit op groepsniveau in de bankenunie nog steeds bemoeilijkt door de erfenis van tijdens de voorgaande financiële crisis genomen afschermingsmaatregelen en door de resterende obstakels als gevolg van prudentiële regels. Om de weerstand tegen het opheffen van deze belemmeringen weg te nemen, hebben we echte Europese veiligheidsnetten nodig, met inbegrip van een Europese depositogarantie.

Heeft deze crisis volgens u de bankenunie versterkt of verzwakt?

Ik wil benadrukken dat de bankenunie in de huidige crisis goed heeft gewerkt. Het Europees bankentoezicht heeft zeer snel en eensgezind kunnen reageren. In vergelijking met 2008 is dit een enorme stap voorwaarts! Dus als er iets is dat de huidige crisis ons kan bijbrengen: ze toont aan dat we Europese oplossingen voor Europese problemen nodig hebben. Dat is geen nieuw idee, maar het is opnieuw juist gebleken.

We moeten dus de bankenunie voltooien, met name door een Europese depositogarantie op te zetten. Dat blijft een van de topprioriteiten. Maar we moeten verder gaan. We moeten het makkelijker maken voor de banken om over de grenzen heen actief te zijn, aangezien dat private risicodeling kan ondersteunen en goedkope en kwalitatief hoogwaardige bankdiensten beter toegankelijk kan maken voor de burgers. We moeten het instrumentarium voor de aanpak van crisissen in kleine en middelgrote banken verbeteren en harmoniseren. En tot slot moeten we de financiële sector beter bestand maken tegen landspecifieke schokken. Over het algemeen moet het ons streven zijn de bankenunie in de huidige institutionele cyclus te voltooien, tegen 2024.