”Den rådande krisen är en väckarklocka”

Intervju med Andrea Enria, ordförande för ECB:s tillsynsnämnd, Supervision Newsletter

13 maj 2020

Andrea Enria, ordförande för ECB:s tillsynsnämnd, pratar om hur europeiska banker klarar sig i coronakrisen, om hur de använder de nyligen tillkännagivna tillsynslättnaderna, vilka risker som är att vänta och vad allt detta innebär för Europa.

Hur har europeiska banker hittills klarat den aktuella situationen?

Det finns en tendens att jämföra den här krisen med krisen 2008. Men även om resultatet i båda fallen är en allvarlig konjunkturnedgång har bankerna en annan roll och ställning nu. För det första var bankerna betydligt bättre rustade nu än när de gick in i den förra krisen, inte minst tack vare de omfattande lagstiftningsreformer som har genomförts under det senaste årtiondet. För det andra är bankerna den här gången inte källan till problemet, även om de fortfarande har en viktig roll att spela – deras kapacitet att absorbera förluster och fortsätta att låna ut till ekonomin är avgörande för en snabb återhämtning när åtgärderna för social distansering har hävts.

Hittills har bankerna uppfyllt sin roll. Utlåningsenkäten för euroområdets banker som publicerades i slutet av april visar att bankerna lyckades möjliggöra en rejäl efterfrågeökning på lån, framför allt kortfristiga lån, eller beviljade kreditlimiter för att uppfylla behovet av inventarier och rörelsekapital i småföretag och större bolag. Än så länge har detta flutit på utan någon signifikant åtstramning av kreditstandarder jämfört med tidigare kriser. Här ser man att bankernas motståndskraft har stärkts. Men framöver torde ändå vissa risker materialiseras. Först och främst kommer tillgångskvaliteten att försämras när ekonomin går i spinn. Det kommer att leda till nedåttryck på ränteintäkter och till uppåttryck på kreditnedskrivningar. Det är även troligt att banker kommer att se förluster relaterade till marknadsrisk. Mot den här bakgrunden har vi vidtagit ett antal åtgärder för att hjälpa bankerna att stödja ekonomin.

Ni har som sagt tillkännagett en serie lättnadsåtgärder för banker som respons på coronapandemin. Finns det belägg för att dessa åtgärder gagnar den reala ekonomin?

Alla våra åtgärder har som främsta mål att säkerställa att bankerna förblir i en sådan position att de kan absorbera förluster och fortsätta att låna ut till ekonomin. I linje med de lagstiftningsreformer som genomfördes efter den förra finanskrisen uppmanade vi bankerna att utnyttja sina kapital- och likviditetsbuffertar – det är ju trots allt vad buffertar är till för. Så de banker som faktiskt använder sina buffertar agerar alltså ansvarsfullt. Genom att följa våra rekommendationer skyddar bankerna samtidigt sitt kapital genom att hålla inne utdelningar och senarelägga återköp av aktier. Därutöver lättas kreditrisken tack vara statligt stöd till ekonomin vilket hjälper företag med problem och dämpar effekten av efterfrågechocker. Framför allt väntas statliga garantier för banklån fungera väl i kombination med tillsynslättnader. Och slutligen har penningpolitiken effektivt motverkat en ökning i finansieringskostnader och marknadsförluster från obligationsinnehav.

Det finns ett antal uppskattningar av den lånekapacitet som uppstått genom dessa åtgärder, framför allt med tanke på deras ömsesidigt förstärkande effekter. Dessa uppskattningar pekar samtliga på en mycket signifikant potentiell effekt. Men det är fortfarande alltför tidigt att säga med hur mycket bankerna faktiskt kommer att vara beredda att expandera sina balansräkningar. Det kommer i huvudsak att bero på om marknadsaktörer – investerare, kreditvärderingsinstitut och marknadsanalytiker – gör negativa bedömningar av de banker som faktiskt använder sina kapital- och likviditetsbuffertar. Enligt bankutlåningsenkäten väntar sig bankerna en kraftig uppgång i efterfrågan på krediter under det andra kvartalet 2020 och räknar med att detta kommer att följas av lättade kreditstandarder.

Jag bör här också påpeka att de åtgärder vi har tillkännagivit, särskilt avseende kapital- och likviditetsbuffertar, kommer att finnas kvar så länge som behövs. Vi kommer med andra ord inte att trycka på avknappen så snart situationen förbättras utan ser till att det blir en mycket gradvis återgång till de kapital- och likviditetsnivåer som rådde före krisen.

Ser ni förhöjda risker eller risker som fortfarande kan dyka upp i banksektorn?

Ja, det är klart. I en kris som denna finns det mängder av risker som plötsligt kan bli relevanta. Det rör sig ofta främst om likviditetsrisk. Men tack vare ECB:s penningpolitiska åtgärder ser situationen för tillfället ganska stabil ut.

Det finns dock andra risker som kan materialiseras längre fram så ännu har vi inte sett krisens fulla effekt på bankerna. Ta kreditrisk, som är en av de mest framträdande riskerna i en ekonomisk nedgång. Vi utgår t.ex. från att en ökning av nödlidande lån börjar synas först i slutet av andra eller tredje kvartalet i år, alltså om en till fyra månader. Omfattningen av försämrad tillgångskvalitet beror främst på hur djup och långvarig recessionen blir och i dagsläget finns en rad olika scenarier som kan komma att slå in.

Om vi tittar framåt, hur bedömer ni effekten av den rådande krisen och bankernas utsatthet?

Vi övervakar löpande bankernas status, givetvis, och är i nära kontakt med dem alla. Samtidigt gör vi en analys av bankernas sårbarhet, utgår från olika scenarier och hypotetiska störningar. Detta analysarbete kommer att ge oss en god bild av hur krisen skulle kunna påverka bankernas balansräkningar, var de största riskerna ligger och vad som kan göras för att dämpa dem.

Vissa av de större amerikanska bankerna har sett kraftiga vinstfall för första kvartalet 2020 beroende på högre avsättningar för låneförluster. Europeiska banker har överlag sämre lönsamhet och sämre kapitalisering än banker i USA. Tror ni att europeiska banker har byggt upp tillräckliga buffertar för att klara krisen?

Det stämmer att de största bankerna i USA kraftigt har ökat sina reserveringar för kreditförluster under första kvartalet 2020. Detta återspeglar även de nödvändiga ändringar i redovisningsreglerna som banker i euroområdet börjat genomföra 2018.

Men man ska komma ihåg att bankerna i USA på senaste tiden varit mycket mer lönsamma än bankerna i euroområdet. Och i en krissituation är den första försvarslinjen solid lönsamhet. Men även om euroområdets banker kanske släpar efter, har de gått med vinst under de flesta åren sedan den förra finanskrisen. Av större betydelse är att de byggt upp sina kapital- och likviditetsbuffertar och detta är det allra viktigaste försvaret mot alla kriser. Sett framöver kan låg lönsamhet innebära att euroområdets banker behöver längre tid för att fylla upp sina buffertar efter krisen. Men vi kommer som sagt att ge dem den tid de behöver. Samtidigt fortsätter vi att pressa på så att bankerna snabbar på de förändringar som behövs för att återställa mer hållbara lönsamhetsnivåer. Detta kräver en omfokusering av affärsmodellerna, effektivare åtgärder för ökad kostnadseffektivitet och ett starkare fokus på ny teknik.

Vad tror ni är skälet till att bankerna inte har använt sina likviditetsbuffertar i högre utsträckning?

Det är för tidigt att säga. Under de första veckorna av nedstängningen fanns det tryck på bankernas likviditetsposition. Det drevs framför allt på av en omfattande användning av beviljade kreditlimiter och av visst tryck på penningmarknadsfonder och tillgångsförvaltare i och med försämrade villkor på certifikatmarknaden vilket bankerna hjälpte till att bemöta. Men bankerna har ändå dragit nytta av ECB:s ackommoderande penningpolitiska inriktning, som indirekt kan ha bidragit till en ökning i bankernas likviditetsbuffertar. Mer precist har programmet för köp av offentliga värdepapper stärkt värdet på obligationer som hålls som högkvalitativa likvida tillgångar. Lättnadsåtgärderna inriktade på säkerheter har möjliggjort för banker att pantsätta ytterligare instrument i syfte att erhålla likviditet.

Vissa banker kan dock ställa sig fortsatt tveksamma till att använda sina likviditetsbuffertar, särskilt i anslutning till att deras likviditetspositioner offentliggörs. Deras främsta farhåga tycks vara att om de är först ut med att utnyttja sina buffertar skulle detta kunna tolkas som ett tecken på svaghet jämfört med konkurrenterna. Så låt mig upprepa: buffertar är till för att användas i en kris och vi kommer att fortsätta att granska bankernas beredskap att använda dem. I den utsträckning vi kan undanröja relevanta hinder kommer vi att överväga att göra det.

Ni har rekommenderat bankerna att inte göra utdelningar eller köpa tillbaka aktier och ni har uppmanat till försiktighet vad gäller rörlig ersättning. Lyssnar bankerna och deras ledningar?

Ja, det gör de. Av de 35 miljarder euro som planerats för utdelning förväntar vi att mer än 27 miljarder euro behålls som kapital i bankernas balansräkningar. Även planerade återköp av aktier har ställts in. Och vi räknar även med att bankerna tar vår uppmaning om att vara ytterst återhållsamma med rörliga ersättningar på allvar. Så bankerna har agerat ansvarsfullt och det kommer att forma deras rykte framöver. I en kris som denna bör banker se till att behålla varje euro i kapital som kan användas för att absorbera förluster och de bör fortsätta att låna ut till ekonomin. Jag är väl medveten om att sunda banker måste fortsätta att vara attraktiva för potentiella investerare. Jag är också medveten om att ett regelmässigt utdelningsflöde i euroområdets banker varit en viktig faktor för aktieinvesterare när lönsamheten är fortsatt låg. Men jag tror att kapitalbevarande i det här läget också ligger i investerarnas långsiktiga interesse. Och jag vill upprepa att detta är en exceptionell och temporär åtgärd för att hantera en exceptionell och temporär situation.

Det har även funnits viss oro för att vi skulle överväga andra restriktioner, inbegripet ytterligare kärnprimärkapitalinstrument. Låt mig klargöra en sak: vi planerar inte att införa några begränsningar av betalningar av sådana instrument. Restriktioner på betalningar av sådana instrument kommer bara att utlösas automatiskt om bankerna når vissa kapitalnivåer, definierade i lagstiftningen, men som läget är idag har bankerna fortfarande avsevärda buffertar att använda innan den punkten är nådd.

Den ekonomiska krisen väntas åter driva upp nivån på nödlidande lån (NPL). Kommer europeiska banker att vara tillbaka där de var för fem år sedan? Hur ska detta hanteras?

Ja, euroområdets ekonomi förutspås t.o.m. krympa mer än under den förra finanskrisen. Det är alltså troligt att nödlidande lån kommer att öka kraftigt, trots alla stödåtgärder som vidtagits. Och detta är inte resultatet av dålig riskhanteringspraxis hos bankerna utan beror på en symmetrisk, exogen störning. Följaktligen kan effekten bli omfattande i samtliga euroländer, inte bara i ett fåtal. Men bankerna är absolut mer motståndskraftiga nu än 2008. NPL-volymerna i slutet av 2019 var i princip hälften av vad de var för fem år sedan. De allra flesta banker med höga NPL-nivåer uppfyllde sina NPL-minskningsmål för 2019 och många banker med råge. Tillsynsmyndigheterna är också mycket bättre förberedda. Vi har trots allt lagt ned mycket tid på att utforma policyer för att hantera nödlidande lån.

Ända sedan början av krisen har vi även visat flexibilitet vad gäller nödlidande lån. Även om det helt klart är viktigt att hjälpa bankerna att klara den nuvarande nedgången är det också viktigt att se till att de fortsätter att identifiera och hantera försämrad tillgångskvalitet och att de rapporterar tillbaka till oss i linje med befintliga regler och ECB:s vägledning om nödlidande lån. Detta är avgörande för att vi ska bibehålla en klar och tydlig bild av riskerna i banksektorn.

I vilket fall som helst är det avgörande att bankerna förbereder sig väl för den förväntade ökningen av antalet låntagare med betalningssvårigheter och nödlidande lån. I annat fall hindras inte bara en ekonomisk återhämtning – det tynger även bankernas lönsamhet och tillgångskvalitet. Jag uppmanar alltså alla banker att hålla farten uppe vad gäller viktiga aspekter av NPL-hanteringen, att anta lämpliga och tydliga policyer för att identifiera och mäta kreditrisk, se till att personalen har den kunskap och de instrument de behöver för att på ett effektivt vis hantera den ökande mängden NPL-ärenden, ombesörja en stark styrning – med adekvata och ofta genomförda kontroller av riskutveckling – samt att ha adekvata IT-system.

Kommer krisen att leda till den önskade konsolideringen i den europeiska banksektorn?

Först och främst: behovet av konsolidering har inte ändrats. Vi ser fortfarande att överskottskapacitet drar ner bankernas lönsamhet och kostnadseffektivitet. De extraordinära stödåtgärder som centralbanker, tillsynsmyndigheter och skattemyndigheter har inrättat är där för att hjälpa hushåll, småföretag och större bolag – inte för att hålla liv i banker som har osunda affärsmodeller och som redan i början av krisen var livsodugliga. För dessa banker kan krisen utlösa ett mer akut behov att agera och konsolidering kan utan tvivel vara en del av lösningen. Men konsolidering kan också vara ett verktyg för sunda banker som vill förbättra lönsamheten i en lågränteekonomi.

Som tillsynsmyndighet kommer vi även fortsättningsvis att uppmuntra bankerna att överväga konsolidering i syfte att förbättra hållbarheten. Vi kommer att utvärdera varje konsolideringsprojekt som vi får kännedom om efter dess egen förtjänst och enbart på tekniska tillsynsgrunder. Vi är också fast beslutade att klargöra vårt allmänna tillvägagångssätt för konsolidering och kommer snart att förtydliga detta ytterligare för banker och marknader.

Det är upp till bankerna att besluta om inhemsk konsolidering är att föredra framför gränsöverskridande förvärv. Det är emellertid beklagligt att så många hinder kvarstår för en gränsöverskridande konsolidering, bland annat en fragmenterad skatte-, bolags- och insolvenslagstiftning. Vidare finns arvet efter de avgränsande åtgärder som infördes under den tidigare finanskrisen samt kvarvarande hinder i tillsynsregler vilka hindrar kapital- och likviditetshantering på gruppnivå inom bankunionen. För att övervinna motståndet mot att avlägsna dessa hinder behöver vi verkligt europeiska skyddsnät, inbegripet en europeisk inlåningsförsäkring.

Har krisen enligt er uppfattning stärkt eller försvagat bankunionen?

Låt mig understryka att bankunionen fungerat väl under den aktuella krisen. Den europeiska banktillsynen kunde agera mycket snabbt och samstämmigt. Det är en jättestor framgång jämfört med 2008! Den rådande krisen blev snarare en väckarklocka som visade att vi behöver europeiska lösningar på europeiska problem. Idén är inte ny men den har åter igen visat sig vara korrekt.

Så vi behöver färdigställa bankunionen, framför allt genom att instifta en europeisk inlåningsförsäkring. Detta förblir en av topprioriteringarna. Men vi behöver gå ännu längre. Vi behöver underlätta gränsöverskridande bankverksamhet eftersom det främjar privat riskdelning och förbättrar invånarnas tillgång till banktjänster av hög kvalitet till lågt pris. Vidare behöver vi förbättra och harmonisera verktygslådan för att hantera kriser i små och medelstora banker och vi behöver göra finanssektorn mer resistent mot länderspecifika störningar. Sammanfattningsvis bör vårt mål vara att slutföra bankunionen inom den befintliga institutionella cykeln, senast 2024.