”Europeisk banktillsyn är fast etablerad men mer harmonisering av lagstiftning behövs fortfarande”

Intervju med Sabine Lautenschläger, ledamot i ECB:s direktion och vice ordförande för ECB:s tillsynsnämnd, Supervision Newsletter, 13 februari 2019

Sabine Lautenschläger, vars femåriga mandat som vice ordförande för ECB:s tillsynsnämnd går mot sitt slut den här månaden, talar om överraskningar under skapandet av den europeiska banktillsynen, om pågående utmaningar som Brexit samt om styrning och behovet av en mer harmoniserad implementering av tillsynsbestämmelser.

Som den första vice ordföranden för ECB:s tillsynsnämnd har ni hjälpt till att bygga upp den europeiska banktillsynen. Om ni tittar tillbaka på de gångna fem åren, skulle ni då säga att allt gick som förväntat?

Det skulle ha varit en verklig överraskning om allt hade gått som förväntat! Men, på det hela taget gick allt enligt plan. Under de senaste fem åren har den europeiska banktillsynen byggts upp från grunden och den har satts på en stadig kurs. Alla banker i euroområdet står nu under samma tillsyn och granskas utifrån samma höga standarder.

Överraskningar saknades dock inte under loppets gång, varav vissa var välkomna, som t.ex. känslan att vara lite som en start-up. Den här sprudlande känslan har inte heller försvunnit även om vi nu är en väl etablerad institution. Varje dag följs denna nya stora innovation, som den europeiska banktillsynen är, av många mindre; det är nya processer, nya verktyg och nya sätt att arbeta tillsammans. Således får såväl våra nykomlingar som våra erfarna experter nya saker att lära sig och nya utmaningar att bemöta varje dag. Och detsamma gäller för mig! Det är mycket givande och en av anledningarna till att alla fortsätter att känna engagemang, dag efter dag.

En annan överraskning var inte så välkommen. Jag hade inte kunnat föreställa mig att det fanns så många olika sätt att övervaka banker! Det fanns stora skillnader mellan olika länder och dessa förfaranden var ofta fast förankrade i nationella traditioner. Vägen mot ett harmoniserat tillvägagångssätt är alltså mycket längre och tuffare än jag hade förväntat mig. Vi har alla behövt ändra våra ståndpunkter, bli mycket mer öppna, lyssna på varandra och ifrågasätta gamla uppfattningar. Det är inte något som är enkelt att göra och vi har dagligen fått påminna oss själva om att vara fördomsfria.

Brexit var väl en annan överraskning. Vilka förberedelser vidtas inför denna komplicerade händelse, vilken som konsekvens kan innebära att ytterligare 20 stora banker hamnar under ECB:s tillsynsparaply?

Ja, Brexit kom verkligen som en överraskning, det kan jag säga. Vi som banktillsynsmyndighet måste alltså alltid vara beredda på det värsta, vilket i det här fallet skulle innebära en hård Brexit. Förberedelserna är således goda om antalet banker som erfordrar övervaktning skulle öka. För fem år sedan tog vi oss an runt 120 stora banker – det vi ser nu torde inte utgöra en oöverskådlig uppgift. Det ska även påpekas att vi för fem år sedan hade mycket färre personal och även mindre erfarenhet av integrerad europeisk tillsyn. Vid behov finns i dagsläget allt på plats för att på ett smidigt vis ta över tillsynen av ytterligare banker.

Inte desto mindre bör den potentiella effekten av Brexit på intet vis underskattas. Skulle det verkligen inträffa får det stora konsekvenser för den europeiska bankmarknaden, och både banker och tillsynsmyndigheter kommer att behöva förbereda sig. Under de senaste två åren har vi varit mycket tydliga om vad vi förväntar från banker som önskar flytta till euroområdet. Vidare har vi uppmanat och drivit på bankerna att ställa in sig på alla tänkbara utfall av de politiska förhandlingarna. De bör således vara förberedda och de bör även veta vad som är OK och vad som inte är OK avseende hur de organiserar sin verksamhet i euroområdet. Jag är övertygad om att vi som tillsynsmyndighet är redo – så långt det går.

Kommer Brexit att bli mer av en börda eller mer av en möjlighet för bankerna?

Brexit kommer att innebära mycket arbete för oss alla, inbegripet tillsynsmyndigheterna. En bank som är lokaliserad i Förenade kungariket och som vill bedriva verksamhet i Europeiska unionen (EU), eller tvärtom, måste sätta upp ett dotterbolag eller en filial och antingen flytta en del av personalen eller anställa ny personal. I det avseendet kommer Brexit att bli en börda men en klok bank greppar de möjligheter som situationen skapar. De kan t.ex. omorganisera sin struktur så att de kommer närmare kunderna. Eller kan de erkänna att det är vanskligt att lägga alla ägg i en korg om de förlitar sig på endast en central motpart. En sådan koncentration kan vara effektiv men är samtidigt riskabel.

Sett ur min synvinkel kan Brexit vara en möjlighet för den europeiska bankmarknaden att bli mer integrerad. Ett antal banker och andra finansiella institut står i begrepp att flytta över till EU och vi måste hitta vägar att säkerställa att de alla behandlas lika – både vad gäller reglering och tillsyn. Så om ett land lämnar EU kan de övriga faktiskt komma varandra närmare.

Lagstiftningsreform var en annan viktig fråga ni fick befatta er med. Har målen med Basel III-reformerna uppnåtts? Vad behöver fortfarande göras?

Det råder inget tvivel om att slutförandet av reformerna i Basel III är ett stort steg framåt. Det färdiga reformpaketet kommer att bidra till att göra bankverksamheten sundare och säkrare. Det bygger på ett riskbaserat arbetssätt samtidigt som en del nya säkerhetsåtgärder introduceras. Reformerna begränsar användningen av vissa synsätt för interna modeller och introducerar ett golv för input och output för bankernas interna modeller. Detta minskar alltför stora variationer i riskvägda tillgångar och begränsar utrymmet för bankers möjlighet att reducera kapitalkraven genom att använda sig av interna modeller. Dessutom omfattar den färdigställda bankregleringen Basel III en bruttosoliditetsgrad som även tjänar som en säkerhetsmekanism mot modellrisker och inbegriper samtidigt likviditetsbuffertar som säkerställer bankers förmåga att överleva längre om finansieringen skulle sina.

Allt detta innebär stora framsteg – framför allt eftersom de återspeglar en global överenskommelse. Vissa olösta frågor återstår dock. Jag anser t.ex. inte att vi har gjort tillräckligt för att ta itu med statskreditrisk. Samma gäller för stora exponeringar och koncentrationsrisker. Vi måste också komma ihåg att den färdigställda bankregleringen Basel III endast är en uppsättning standarder som måste införlivats i aktuell lagstiftning. Det som räknas är att Basel III genomförs korrekt på det globala planet.

Vad gäller frågan om att genomföra reformerna i Basel III enades EU i början av december om ett omfattande lagpaket för att stärka motståndskraften i EU:s banker. Är ni nöjd med resultatet?

Jag välkomnar överenskommelsen och hoppas att den kan antas före EU-valet. Paketet kommer att införliva Baselstandarderna i europeisk lagstiftning och således göra banksektorn till en säkrare plats. Det är en stor framgång.

Men det finns dock fortfarande oroselement. På vissa håll avviker paketet från vad som beslutades i Basel. Det påverkar t.ex. bruttosoliditetsgraden, nettofinansieringskvoten och den grundläggande granskningen av handelslagret. De slutgiltiga reglerna för icke riskvägda kapitalkrav, marknadsrisker och likviditet blir alltså svagare än vad vi hade önskat att de skulle vara. Samtidigt blir de globala konkurrensvillkoren mindre jämlika. En annan punkt att nämna är att paketet mer helhjärtat hade kunnat ge stöd åt idéen om en verkligt europeisk bankmarknad. Undantag för kapital och likviditet hade i det avseendet inneburit en tydlig signal.

Paketet påverkar slutligen manöverutrymmet för tillsyn på vissa områden. Som det ser ut nu kommer det att bli mycket svårare för tillsynsmyndigheterna att säkerställa att banker uppfyller sina Pelare 2-krav med endast kärnprimärkapitalet. Bankerna kan med andra ord återgå till att använda kapital med lägre kvalitet. Med tanke på hur viktigt kapital är som en buffert är detta ett steg i fel riktning.

Vilka risker ser ni om banker skulle tillåtas använda kapital med lägre kvalitet för att bygga upp Pelare2 kapitalbuffertar?

Jag är allvarligt oroad för detta och inte bara eftersom det innebär en utspädning av kapitalstandarder. På ett djupare plan leder det till problem. Det ger bankerna incitament att ta till finansieringslösningar inom övrigt primärkapital, något som jag som tillsynsansvarig inte är så lockad av. Samtidigt har små bankers ofta inte möjligheter att erhålla primärkapitaltillskott på marknaderna. Större banker däremot har tillträde till dessa marknader och kan således uppfylla pelare 2-kraven med kapital av lägre kvalitet, till lägre kostnad. Så ser enligt min uppfattning inte lika konkurrensvillkor ut.

I vilken utsträckning finns det likvärdiga konkurrensvillkor för banker i Europa, och i resten av världen?

Det skulle vara fantastiskt om banker kunde konkurrera på lika villkor på global nivå. Basel III utgör en mycket stabil grund, men endast det praktiska arbetet kommer att visa om detta är en fungerande lösning – eller snarare genomförandet. På det här planet ser vi fortfarande skillnader, även inom Europa. Den gemensamma europeiska regelboken är inte så gemensam som det antas.

Bestämmelserna skiljer sig fortfarande från land till land. Detta skapar åtminstone tre problem. För det första går detta stick i stäv med idéen om att ha en europeisk banktillsyn. Tillsyn över banker på europeisk nivå vore mer effektiv och ändamålsenlig om reglerna harmoniserades. För det andra öppnar det möjligheter för regelarbitrage. Därmed ökar inte bara risken för kriser utan kriserna blir även svårare att hantera om de skulle uppstå. Slutligen står de sedan i vägen för en genuint europeisk banksektor. Det återstår alltså mycket arbete för att harmonisera regler och avveckla hinder mot konkurrens.

Förutom att lägga fokus på nödlidande lån och affärsmodeller har ECB fäst uppmärksamhet på styrning, kultur och banketik. Varför är dessa frågor så viktiga?

Banker drivs av människor och människor gör ibland misstag. De är ofta partiska när de fattar beslut och ibland är deras agerande inte moraliskt korrekt. Detta är något bankerna måste fundera över och hitta vägar för att sätta stopp för dåligt beslutsfattande och oetiskt beteende.

Grunden för dessa ansträngningar ligger inom varje enskild banks kultur. Det är denna kultur som avgör hur anställda och chefer uppför sig. Besitter de chefer som sitter i styrelsen olika erfarenheter? Överväger de sina beslut? Beaktar de avvikande åsikter? Stämmer rapporteringsvägarna med ansvarsområden eller finns det luckor eller överlappningar i rapporteringen? Finns det en stark kontrollmiljö och återspeglas insikterna från dessa kontroller i det dagliga beslutsfattandet? Tänker ledningen strategiskt eller lägger de bara fokus på kortsiktig profit? Dessa frågor är grundläggande och samtidigt centrala och avgör inte bara ödet för en enskild bank. Svaren på dessa frågor påverkar hela sektorns rykte.

Det är först och främst bankens ansvar att skapa sin egen kultur. Denna viktiga aspekt har tidigare negligerats. Som tillsynsmyndighet kan och bör vi bedöma vilken maktfördelning som faktiskt finns på plats. Vi bör granska och påverka styrningen.

Vad mer borde europeiska banker göra för att stålsätta sig inför nästa konjunkturnedgång?

Till att börja med måste de inse att nästa nedgång kommer. Alltså bör banker inte ta på sig större risker än de sen kan hantera i en nedgång. Jag vet att det är svårt att tjäna pengar i dessa tider men lösningen är inte att ta allt för stora risker. Banker bör vara fortsatt vaksamma och upprätthålla sina kreditkrav – framför allt när det gäller högrisklån och fastighetslån.

Banker bör alltså röja upp i sina balansräkningar – tänk t.ex. på nödlidande lån –, se över sina affärsmodeller och förbättra sin ledningsförmåga. I våra analyser ser vi en grupp av banker som alltid presterar bättre än sina medkonkurrenter. Dessa banker kommer från olika länder och har varierande affärsmodeller. Dock har de alla en sak gemensamt och det är vad vi betecknar som strategisk styrning. De kan inte bara utarbeta planer, utan även genomföra dem. Ledningen för dessa banker har en klar bild av och ett fast grepp om hela institutet, kostnader och risker för samt prissättning av varje produkt och aktivitet. Strategisk styrning förefaller alltså vara vad banker behöver.

Har ni någon önskning för den europeiska banktillsynen?

Lycka till, förstås! Skämt åsido, jag har en lång önskelista. För det första önskar jag att den europeiska banktillsynen kommer att kunna upprätthålla förtroendet hos människor, banker och marknader. Det kräver förstås gott arbete. Ska den europeiska banktillsynen kunna fortsätta att göra ett gott arbete i framtiden måste ytterligare ett par önskningar uppfyllas. För det första behöver vi, som jag tidigare nämnt, mer harmoniserade regler. Det går inte att säkerställa lika konkurrensvillkor på europeisk nivå i tillsynen om de regler som gäller fortfarande är nationella. Vidare finns det behov av att upprätthålla valmöjligheter i tillsynen. Inom tillsynen måste det vara möjligt att visa gott omdöme och fatta beslut i enlighet därmed. Endast då kan tillsynsmyndigheterna bemöta oförutsedda och individuella omständigheter.

Men allra mest önskar jag att personalen förblir lika engagerad och hängiven som de är nu. För mig visar den europeiska banktillsynen klart och tydligt att Europa fungerar och förbättrar våra liv.