„Euroopa pangandusjärelevalve on hästi sisse seatud, kuid vaja on ühtlustatumat õigusraamistikku”

Intervjuu EKP juhatuse liikme ja EKP järelevalvenõukogu aseesimehe Sabine Lautenschlägeriga, Supervision Newsletter, 13. veebruar 2019

Veebruari lõpus EKP järelevalvenõukogu aseesimehena oma viieaastast ametiaega lõpetav Sabine Lautenschläger räägib ootamatustest Euroopa pangandusjärelevalve loomisel, praegustest proovikividest Brexiti ja juhtimisküsimuste näol ning järelevalve-eeskirjade ühtlustatuma rakendamise vajalikkusest.

EKP järelevalvenõukogu esimese aseesimehena osalesite Euroopa pangandusjärelevalve ülesehitamisel. Kas Teie hinnangul on möödunud viie aasta tegevus kulgenud ootuspäraselt?

Kui kõik oleks läinud ootuspäraselt, oleks see olnud tõeline üllatus, küll aga võib öelda, et töö kulges kavakohaselt. Möödunud viie aasta jooksul oleme Euroopa pangandusjärelevalve nullist üles ehitanud ja rajanud selle stabiilsele alusele. Kõigi euroala pankade üle tehakse nüüd järelevalvet ühtsete kõrgete standardite kohaselt.

Muidugi on sellesse aega mahtunud ka küllaldaselt ootamatusi, millest mõni oli igati tervitatav. Näiteks võib tuua ootusärevuse ja elevuse täiesti uue ettevõtmise käivitamisel. Sellega kaasnenud emotsioonid ei ole siiani lahtunud, ehkki nüüdseks on tegu juba hästi toimiva institutsiooniga. Uuenduslikule Euroopa pangandusjärelevalvele järgneb iga päev väiksemaid uusi algatusi – uued protsessid, vahendid ja koostöömeetodid. See pakub nii uutele tulijatele kui ka juba asjatundlikele ekspertidele – ja samuti mulle isiklikult – võimalusi omandada pidevalt uusi teadmisi ja end proovile panna. See kogemus on väga rikastav ja kindlasti üks põhjus, miks kõik asjaosalised on motiveeritud oma tegevust iga päev pühendunult jätkama.

Teine ootamatus nii meeldivaks ei kujunenud – selgus, et pankade järelevalveks on väga palju erinevaid viise. Riikidevahelised erinevused olid väga suured ja tuginesid sageli kindlalt välja kujunenud tavadele. Seega on ühtlustatud lähenemisviisi väljatöötamine märksa aeganõudvam ja keerulisem, kui ma eeldasin. Kõigil asjaosalistel on tulnud muuta oma seisukohti, olla avatum, üksteist kuulata ja suuta seniseid kindlaid veendumusi kahtluse alla seada. See ei ole kerge ülesanne, seega tuleb endale pidevalt meenutada vajadust olla uutele ideedele avatud.

Brexiti näol oli ilmselt samuti tegemist ootamatusega. Kuidas valmistub EKP selleks keerukaks sündmuseks, mille tulemusel võib tema järelevalve alla lisanduda üle 20 suure panga?

Brexiti näol oli kahtlemata tegu ootamatusega. Järelevalveasutusena peame alati valmistuma halvimaks – käesoleval juhul karmiks Brexitiks. Oleme igati valmis võtma enda järelevalve alla uusi panku. Viis aastat tagasi alustasime 120 suure pangaga, seepärast ei tundu praegune väljavaade kuigi hirmutav. Samuti oli meie meeskond viis aastat tagasi palju väiksem ning Euroopa ühtse järelevalve küsimustes vähem kogenud. Praeguseks on sisse seatud kõik protsessid, et võtta vajaduse korral enda järelevalve alla veel mõned pangad.

See ei tähenda siiski, et Brexiti võimalikke tagajärgi tohiks alahinnata. Kui Brexit tõepoolest toimub, on sellel äärmiselt suur mõju Euroopa pangandusturule ning selleks peavad valmistuma nii pangad kui ka järelevalveasutused. Viimase kahe aasta jooksul oleme selgelt sõnastanud oma ootused euroala riikidesse ümber asuvate pankade suhtes. Samuti oleme panku üles kutsunud ja suunanud valmistuma poliitiliste läbirääkimiste erinevateks tulemusteks. Seepärast eeldame, et nad on teinud kõik vajalikud ettevalmistused ning on teadlikud euroalale ümberasumisega seotud nõuetest ja piirangutest. Samuti olen veendunud, et järelevalveasutused on omalt poolt teinud kõik vajalikud ettevalmistused.

Kas näete Brexitis pankade jaoks pigem koormat või võimalust?

Brexit eeldab suuri jõupingutusi kõigilt osapooltelt, sealhulgas järelevalveasutustelt. Ühendkuningriigis asuvad pangad, kes soovivad alustada tegevust Euroopa Liidus, või ELi pangad, kes soovivad ümber asuda Ühendkuningriiki, peavad looma uusi tütarettevõtjaid või filiaale ning ümber paigutama ka oma töötajaid või värbama uusi. Sellest vaatenurgast on Brexit tõepoolest koormav, kuid targalt mõtlevad pangad oskavad sellest tekkivaid võimalusi ära kasutada. Näiteks võivad nad oma struktuuri ümber korraldada viisil, mis viib nad klientidele lähemale. Või siis adutakse, et ainuüksi ühele kesksele vastaspoolele tuginemine võib olla liiga riskantne – tegevuse koondamine võib küll olla tõhus, kuid samas on see seotud ohtudega.

Isiklikult leian, et Brexit võib olla ka võimalus muuta Euroopa pangandusturg veelgi integreeritumaks. Paljud pangad ja teised finantsasutused kavatsevad oma tegevuse ELi üle tuua ning meie ülesanne on tagada kõigile võrdne kohtlemine nii regulatsiooni kui ka järelevalve seisukohalt. Seega võib ühe riigi EList lahkumine ülejäänud liikmeid veelgi tihedamalt siduda.

Teie oluliste ülesannete hulgas oli ka regulatiivne reform – Basel III. Kas reformidega on kõik kavandatu saavutatud? Mida on veel tarvis teha?

Basel III reformide lõpuleviimine on kahtlemata suur samm edasi ning aitab muuta pangandussektorit turvalisemaks ja usaldusväärsemaks. Need tuginevad riskipõhisele lähenemisviisile, kehtestades samal ajal uusi kaitsemeetmeid. Reformidega piiratakse teatavate sisemudelipõhiste meetodite kasutamist ning kehtestati pankade sisemudelite sisendite ja väljundite alampiirid. See vähendab riskiga kaalutud varade liigset varieeruvust ja piirab pankade võimalust vähendada sisemudelite abil oma kapitalinõudeid. Reformide raames kehtestati ka finantsvõimenduse määr, mis toimib ühtlasi mudeliriski kaitsemeetmena. Samal ajal nähakse Basel III raames ette ka likviidsuspuhvrid, mis tagavad rahastamispuudujääkide tekkimise korral pankade vastupidavuse pikema aja jooksul.

Need kõik on märkimisväärsed saavutused – eriti arvestades, et neis kajastub üleilmne kokkulepe. Sellegipoolest on veel ka lahendamata küsimusi. Näiteks ei ole minu arvates veel piisavalt tehtud riikide maksejõuetusriski ohjeldamiseks ning samuti riskide kontsentreerumise ja kontsentratsiooniriskide valdkonnas. Ühtlasi tuleb meeles pidada, et Basel III lõpliku raamistiku näol on tegu pelgalt nõuete kogumiga, mis tuleb rakendamise eesmärgil kehtivasse õigusraamistikku üle võtta. Oluline on see, et seda hakataks järjekindlalt rakendama kõikjal maailmas.

Basel III reformidega seoses tuleks meenutada ka seda, et 2018. aasta detsembri alguses leppis EL kokku mitmekülgses õigusaktide paketis ELi pankade vastupanuvõime tugevdamiseks. Kas olete selle tulemusega rahul?

Kiidan selle kokkuleppe heaks ja loodan, et see võetakse vastu veel enne Euroopa Parlamendi valimisi. Selle õigusaktide paketiga võetakse Baseli standardid tõepoolest üle Euroopa õigusesse, muutes pangandussektori seeläbi turvalisemaks ja usaldusväärsemaks. See on suur saavutus.

Siiski on ka põhjust muret tunda. Mõnedes küsimustes kaldutakse paketis Basel III reformide raames kokku lepitust kõrvale. Pean silmas näiteks finantsvõimenduse määra, kauplemisportfelli põhjalikku läbivaatamist ja stabiilse netorahastamise kordajat. See tähendab, et lõplikud eeskirjad riskiga kaalumata kapitaliga seotud nõuete, tururiskide ja likviidsuse kohta kujunevad soovitust leebemaks. Samal ajal muutuvad üleilmsed tegutsemistingimused ebaühtlasemaks. Veel rõhutaksin seda, et õigusaktide pakett oleks võinud jõulisemalt toetada tõeliselt euroopaliku pangandusturu ideed. Pangagruppidele kapitali- ja likviidsusnõuetega seotud piiriüleste erandite võimaldamine olnuks selles küsimuses oluline sõnum.

Mõnes valdkonnas mõjutab õigusaktide pakett ka järelevalveasutuste tegevusvolitusi. Praegu on järelevalveasutustel raske tagada, et pangad suudaksid oma 2. samba nõudeid täita ainuüksi esimese taseme põhiomavahenditest. See tähendab, et pangad võivad kasutusele võtta kehvema kvaliteediga kapitali. Arvestades seda, kui oluline on kapitali roll kahjut katva puhvrina, on see aga samm vales suunas.

Millised riskid kaasnevad Teie hinnangul sellega, kui pankadel lubatakse 2. samba puhvrite moodustamisel kasutada kehvema kvaliteediga kapitali?

Olukord tekitab tõsist muret, ja mitte ainult seetõttu, et kapitalinõuded muutuvad selle tulemusel nõrgemaks. Sügavamal tasandil kaasnevad siin muudki probleemid. See ajendab panku täiendavate esimese taseme omavahendite puhul kasutusele võtma finantskorraldusvahendeid – järelevalvefunktsiooni esindajana ei saa ma seda heaks kiita. Samal ajal puudub väiksematel pankadel sageli juurdepääs täiendavate esimese taseme omavahendite turgudele. Suurtele pankadele seevastu on need vahendid kättesaadavad ja nad suudavad täita 2. samba nõuded kehvema kvaliteediga kapitali abil, mis on vähem kulukas. Minu hinnangul ei ole siin tegu võrdsete võimalustega.

Mil määral saab siis rääkida pankade võrdsetest võimalustest nii Euroopas kui ka üleilmselt?

Oleks suurepärane, kui pankadel oleks terves maailmas võrdsed tegutsemisvõimalused. Basel III reformiga on selleks laotud stabiilne alusmüür, kuid tõe kriteerium on siiski praktika – antud juhul eeskirjade rakendamine. Selles esineb isegi Euroopa piires jätkuvalt lahknevusi. Euroopa ühtne reeglistik ei olegi nii ühtne, kui võiks arvata.

Eeskirjades esineb riigiti endiselt erinevusi, ja sellest tuleneb vähemalt kolm probleemi. Esiteks on see olukord vastuolus Euroopa pangandusjärelevalve mõistega: Euroopa tasandil tehtav pangajärelevalve oleks tõhusam ja tulemuslikum, kui eeskirju rohkem ühtlustataks. Teiseks tekib õigusliku arbitraaži oht. Seega ei süvene mitte üksnes kriiside tekkimise oht, vaid ka nende ohjamine muutub raskemaks. Lõpuks takistab see ka tõeliselt euroopaliku pangandussektori toimimist. Seega on vaja eeskirjade ühtlustamiseks ja võrdsete tegutsemisvõimaluste pakkumiseks veel palju ära teha.

Viivislaenude ja ärimudelite kõrval on EKP sageli tähelepanu juhtinud ka pankade juhtimise, tegevuskultuuri ja eetikanõuetega seotud küsimustele. Miks on need nii olulised?

Panku juhivad inimesed, ja inimesed teevad aeg-ajalt vigu. Otsuste tegemisel ollakse sageli erapoolikud, mõnikord ei järgita eetikanorme. Pangad peavad neid küsimusi kaaluma ning leidma võimalusi ekslike otsuste ja ebaeetilise käitumise vältimiseks.

Nende jõupingutuste nurgakiviks on panga individuaalne tegevuskultuur. See määrab kindlaks juhtide ja töötajate käitumismustrid. Kas panga juhatusse kuuluvad erinevate kogemustega juhid? Kas nende otsused on läbi kaalutud? Kas võetakse kuulda eriarvamusi? Kas aruandlusahelad on kooskõlas vastutusvaldkondadega või esineb aruandluses lünki ja kattuvusi? Kas valitseb range kontrolli keskkond ja kas selle mõju kandub igapäevasesse otsuste tegemisse? Kas juhid mõtlevad strateegiliselt või keskenduvad vaid lühiajalisele kasumile? Need elementaarsed, kuid siiski otsustava tähtsusega küsimused ei määra ainult üksikute pankade käekäiku, vaid kujundavad kogu pangandussektori mainet.

Tegevuskultuuri kujundamine on eelkõige iga panga enda ülesanne. Sellele olulisele aspektile ei pööratud varem piisavalt tähelepanu. Meie kui järelevalvefunktsiooni ülesanne on aga hinnata kontrolli- ja tasakaalumehhanismide toimimist. Me peame pankade juhtimist kontrollima ja mõjutama.

Mida peaksid Euroopa pangad veel tegema, et järgmiseks majanduslanguseks valmis olla?

Alustuseks peavad pangad teadmiseks võtma, et järgmine majanduslangus tuleb, seega ei tohiks nad võtta suuremaid riske, kui sellises olukorras kanda suudetakse. Raha teenida on praegusel ajal tõepoolest raske, aga lahendus ei peitu ülemääraste riskide võtmises. Pangad peaksid tegutsema endiselt konservatiivselt ja järgima rangelt oma laenuandmisstandardeid, seda eelkõige finantsvõimendusega laenude ja kinnisvaralaenude puhul.

Nad peaksid korrastama bilansse (pidades silmas näiteks viivislaene), vaatama läbi oma ärimudelid ja parandama juhtimisoskusi. Meie analüüsides tõuseb pidevalt esile hulk panku, kelle näitajad on teistest selgelt paremad. Nad on pärit eri riikidest ja kasutavad erinevaid ärimudeleid. Kuid neid kõiki ühendab üks võtmesõna – strateegiline juhtimine. Nad mitte üksnes ei tee tegevusplaane, vaid suudavad need ka ellu viia. Selliste pankade juhtorganitel on selge visioon ja kindel kontroll kogu asutuse, sealhulgas selle kulude ja riskide ning iga toote ja tegevuse hinnakujunduse üle. Seega näib, et just strateegilist juhtimist on pankadel vaja.

Mida soovite Euroopa pangandusjärelevalvele?

Kahtlemata ainult parimat! Tegelikult on neid soove päris mitu. Esiteks soovin, et Euroopa pangandusjärelevalve säilitaks inimeste, pankade ja turgude silmis oma usaldusväärsuse. See eeldab mõistagi seda, et tuleb teha korralikku tööd. Ja selleks, et Euroopa pangandusjärelevalve saaks seda edaspidigi teha, peavad täituma veel mõned soovid. Kõigepealt, nagu eespool juba mainisin, tuleb veelgi ühtlustada eeskirju. Euroopa tasandi pangandusjärelevalves ei saa tagada võrdseid võimalusi, kui jätkuvalt kohaldatakse riikide õigusnorme. Samuti peab säilima järelevalvealane kaalutlusõigus. Järelevalveasutustel peab olema õigus anda hinnanguid ja neist lähtuvalt tegutseda. Ainult sel viisil on võimalik ettenägematute olukordade ja eriomaste asjaoludega toime tulla.

Kõige rohkem aga soovin, et järelevalvetöötajad oleksid ka tulevikus sama pühendunud ja innukad kui praegu ning kannaksid jätkuvalt euroopalikke väärtusi. Minu jaoks on Euroopa pangandusjärelevalve selgelt näidanud, et Euroopa tõepoolest toimib ja tõstab meie kõigi elukvaliteeti.