»Evropski bančni nadzor je trdno vzpostavljen, vendar še vedno potrebujemo bolj poenotene predpise«

Intervju s Sabine Lautenschläger, članico Izvršilnega odbora ECB in podpredsednico Nadzornega odbora ECB, Supervision Newsletter, 13. februar 2019

S Sabine Lautenschläger, ki svoj petletni mandat kot podpredsednica Nadzornega odbora ECB zaključuje ta mesec, smo se pogovarjali o presenečenjih med vzpostavljanjem evropskega bančnega nadzora, o sedanjih izzivih, kot sta denimo brexit ter upravljanje, in o potrebi po bolj poenotenem izvajanju nadzornih pravil.

Kot prva podpredsednica Nadzornega odbora ECB ste pomagali izoblikovati evropski bančni nadzor. Je šlo vse po pričakovanjih, če se ozrete na zadnjih pet let?

No, če bi šlo vse po pričakovanjih, bi bilo to pravo presenečenje! Vendar je na splošno šlo vse po načrtih. V zadnjih petih letih smo iz nič zgradili evropski bančni nadzor in ga usmerili na začrtano pot. Vse banke v euroobmočju se zdaj nadzorujejo po enakih visokih standardih.

Seveda pa smo vseeno doživeli veliko presenečenj in nekatera od njih so bila zelo dobrodošla. Eno od teh presenečenj je bilo vznemirjenje, ker smo bili kot zagonsko podjetje. In to vznemirjenje, ta občutek ni minil, čeprav smo zdaj trdno vzpostavljena institucija. Veliki inovaciji – evropskemu bančnemu nadzoru – vsak dan sledijo manjše: novi procesi, nova orodja in novi načini sodelovanja. Zato se tako novinci kot izkušeni strokovnjaki vsak dan učimo in si postavljamo izzive – vključno z mano! To človeka zelo bogati in je tudi eden od razlogov, da smo vsi še naprej tako predani, dan za dnem.

Je pa bilo neko drugo presenečenje manj dobrodošlo. Nikoli si nisem predstavljala, da obstaja toliko različnih načinov nadzorovanja bank! Razlike med državami so bile ogromne in pogosto trdno zasidrane v nacionalnih tradicijah. Pot do poenotenega pristopa je zato veliko daljša in težja, kot sem pričakovala. Vsi smo morali spremeniti svoja stališča, postati veliko bolj odprti, poslušati drug drugega in podvomiti o tem, o čemer smo bili dolgo prepričani. To ni lahko in vsak dan se moramo opominjati, da moramo ostati odprti za predloge.

Še eno presenečenje je bil verjetno brexit. Kako se ECB pripravlja na ta kompleksen dogodek, zaradi katerega lahko pod njen nadzor pride še več kot 20 velikih bank?

O ja, reči moram, da je bil brexit zares presenečenje. Kljub temu moramo biti kot nadzorniki vedno pripravljeni na najslabše – v tem primeru na trdi brexit. Zato smo dobro pripravljeni na povečanje števila bank, ki jih nadzorujemo. Pred petimi leti smo prevzeli nadzor nad približno 120 velikimi bankami, zato se številka, s katero se soočamo zdaj, ne zdi pretirano zastrašujoča. In ne pozabite, da smo imeli pred petimi leti veliko manj zaposlenih in izkušenj z integriranim evropskim nadzorom. Danes je vse pripravljeno, da brez zapletov prevzamemo nadzor nad še nekaj bankami, če bi bilo to potrebno.

Vendar to ne pomeni, da lahko podcenjujemo morebiten vpliv brexita. Če bo do njega zares prišlo, bo imel velikanski vpliv na evropski bančni trg in tako banke kot nadzorniki se bodo morali nanj pripraviti. V zadnjih dveh letih smo jasno določili, kaj pričakujemo od bank, ki se bodo preselile v euroobmočje. Obenem smo spodbujali in priganjali banke, naj se pripravijo na vse možne izide političnih pogajanj. Zato bi morale biti vse pripravljene in bi morale vedeti, kaj je pri organizaciji njihovega poslovanja v euroobmočju sprejemljivo in kaj ni. Prepričana sem, da smo nadzorniki pripravljeni – in to v največji možni meri.

Bo brexit za banke breme ali priložnost?

Brexit bo od vseh nas, tudi nadzornikov, zahteval veliko dela. Če bo banka v Združenem kraljestvu in bo želela poslovati v Evropski uniji (EU) ali obratno, bo morda morala ustanoviti podrejeno družbo ali podružnico in preseliti nekaj zaposlenih ali zaposliti nove uslužbence. V tem pogledu bo brexit res breme, vendar bodo pametne banke izkoristile priložnosti, ki se bodo ponudile zaradi njega. Lahko bi se na primer prestrukturirale tako, da bi bile bližje svojim komitentom. Ali pa bodo morda ugotovile, da je lahko nevarno, če vse stavijo na eno karto in se zanašajo na le eno centralno nasprotno stranko. Takšna koncentracija je morda učinkovitejša, vendar je tudi tvegana.

Po mojem mnenju bi bil brexit lahko tudi priložnost, da evropski bančni trg postane tesneje povezan. V EU se bo kmalu preselilo več bank in drugih finančnih institucij, mi pa moramo ugotoviti, kako vsem zagotoviti enako obravnavo – kar zadeva predpise in tudi nadzor. Zato bi se zaradi odhoda ene države iz EU preostale države lahko pravzaprav tesneje povezale.

Naslednja velika tema, s katero ste se morali soočiti, je bila regulativna reforma. Je bilo z reformami Basel III doseženo vse, kar je bilo zamišljeno? Kaj je še treba narediti?

Dokončanje reform Basel III predstavlja velik korak naprej, o tem ni dvoma. Dokončan sveženj reform bo prispeval k temu, da bodo banke varnejše in bolj zdrave. Z reformami se ohranja pristop, ki temelji na tveganjih, in se obenem uvaja nekaj novih varoval. Z reformami se omejuje tudi uporaba nekaterih pristopov notranjih modelov in se uvajajo najnižje vrednosti ključnih parametrov in rezultatov za notranje modele bank. S tem so se zmanjšale pretirane razlike pri izračunu tveganju prilagojene aktive in se je omejil manevrski prostor, ki ga imajo banke za to, da si z uporabo notranjih modelov znižajo kapitalske zahteve. Dokončan okvir Basel III poleg tega vključuje količnik finančnega vzvoda, ki je tudi varovalni mehanizem za tveganja v zvezi z modeliranjem. Obenem vključuje tudi likvidnostne blažilnike, ki pripomorejo k temu, da bi banke lahko dlje preživele, če bi financiranje presahnilo.

Vse to so veliki dosežki – zlasti ker so odraz globalnega dogovora. Vendar še nekaj tem ostaja odprtih. Po mojem mnenju na primer nismo naredili dovolj za obravnavo državnega tveganja. Enako velja za velike izpostavljenosti in tveganja koncentracije. Poleg tega ne smemo pozabiti, da je dokončan okvir Basel III samo sklop standardov, ki jih je za njihovo izvajanje treba prenesti v veljavno zakonodajo. Šteje pa, da se dosledno izvaja povsod po svetu.

Ko smo že pri izvajanju reform Basel III, na začetku decembra je bil v EU dosežen dogovor o celovitem zakonodajnem svežnju za krepitev odpornosti bank v EU. Ste zadovoljni z izidom?

Dogovor pozdravljam in upam, da bo lahko sprejet še pred evropskimi volitvami. S svežnjem se bodo baselski standardi prenesli v evropsko zakonodajo, zato bo bančni sektor varnejši. To je velik dosežek.

Vendar sem vseeno nekoliko zaskrbljena, ker na nekaterih mestih sveženj odstopa o tega, kar je bilo dogovorjeno v Baslu. To na primer vpliva na količnik finančnega vzvoda, temeljni pregled trgovalne knjige in količnik neto stabilnih virov financiranja. Zato bodo končna pravila o tveganju neprilagojenih kapitalskih zahtevah, tržnih tveganjih in likvidnosti ohlapnejša, kot smo si želeli. Obenem pa bodo pogoji delovanja povsod po svetu manj enaki. Poleg tega bi sveženj lahko odločneje podprl zamisel o resnično evropskem bančnem trgu. Opustitev kapitalskih in likvidnostnih zahtev na čezmejni ravni za bančne skupine bi bila pomemben signal v zvezi s tem.

Na nekaterih področjih sveženj vpliva tudi na obseg ukrepanja nadzornikov. Tako bodo namreč nadzorniki veliko težje zagotovili, da bodo banke izpolnjevale kapitalske zahteve iz drugega stebra samo z navadnim lastniškim temeljnim kapitalom. Drugače povedano, kapital bank je lahko spet nižje kakovosti. Glede na to, kako pomemben je kapital kot blažilnik izgub, je to korak v napačno smer.

Zakaj se vam zdi tvegano, da je bankam dovoljeno uporabljati kapital nižje kakovosti za oblikovanje blažilnikov iz drugega stebra?

Glede tega sem močno zaskrbljena in ne samo zato, ker se bodo omilili kapitalski standardi, ampak ker bo to na globlji ravni privedlo do še drugih problemov. Banke namreč spodbuja k finančnemu inženiringu na področju dodatnega temeljnega kapitala, kar mi kot nadzornici ni všeč. Obenem manjše banke pogosto nimajo dostopa do trgov za dodatni temeljni kapital. Za razliko od njih pa velike banke imajo dostop do teh trgov, zato lahko zahteve iz drugega stebra izpolnjujejo s kapitalom nižje kakovosti, ki je cenejši. To po mojem mnenju niso enaki pogoji delovanja.

V kolikšni meri so pogoji delovanja enaki za banke v Evropi in tudi po svetu?

Super bi bilo, če bi si banke lahko povsod po svetu konkurirale ob enakih pogojih delovanja. Basel III predstavlja dobro podlago, vendar človek ne ve, dokler ne poskusi – ali bolje rečeno začne izvajati predpise. Tu pa so še vedno prisotne razlike, celo v Evropi. Enotni evropski pravilnik ni tako enoten, kot morda mislite.

Dejanska pravila se še vedno razlikujejo od države do države, kar povzroča vsaj tri težave. Prvič, to je v nasprotju z zamislijo o evropskem bančnem nadzoru – nadzor nad bankami na evropski ravni bi bil uspešnejši in učinkovitejši, če bi bila pravila bolj poenotena. Drugič, odpira vrata regulativni arbitraži. S tem se ne samo povečuje tveganje kriz, ampak jih je tudi težje upravljati, če nastopijo. Tretjič, ovira vzpostavitev resnično evropskega bančnega sektorja. Torej je treba še veliko narediti glede poenotenja pravil in zagotavljanja enakih pogojev delovanja.

ECB poleg nedonosnih posojil in poslovnih modelov veliko pozornosti namenja tudi upravljanju, kulturi in etiki v bankah. Zakaj so te teme tako pomembne?

No, banke upravljajo ljudje in ljudje občasno delajo napake. Ko se odločajo, so pogosto pristranski, včasih tudi ne ravnajo etično. Banke morajo o tem razmisliti in ugotoviti, kako lahko preprečijo slabe odločitve in neetično ravnanje.

Središče teh prizadevanj je individualna kultura banke. Ta namreč določa, kako se vedejo vodstvo in zaposleni. Ali so v upravnem odboru vodje z različnimi izkušnjami? Ali razmislijo o svojih odločitvah? Ali prisluhnejo tistim, ki se ne strinjajo z njimi? Ali linije poročanja ustrezajo pristojnostim ali so v poročanju vrzeli in prekrivanja? Ali obstaja močno kontrolno okolje in ali se ugotovitve iz teh kontrol upoštevajo pri vsakodnevnem odločanju? Ali vodstvo razmišlja strateško ali se samo osredotoča na kratkoročne dobičke? Vse to so osnovna, a ključna vprašanja, ki ne krojijo le usode ene same banke – odgovori na ta vprašanja so povezani z ugledom celotne panoge.

V prvi vrsti je vsaka banka sama odgovora za to, da izoblikuje svojo kulturo. To je pomemben vidik, ki se ga je v preteklosti zanemarjalo. Mi kot nadzorniki pa lahko in moramo oceniti medsebojni nadzor, ki obstaja v bankah. Mi moramo pregledati upravljanje ter nanj vplivati.

Kaj morajo evropske banke še narediti, da se pripravijo na naslednji gospodarski upad?

Za začetek se morajo zavedati, da bo do naslednjega upada prišlo. Zato banke ne smejo prevzeti več tveganj, kot so jim lahko kos v času upada. Vem, da je dandanes težko zaslužiti, vendar prevzemanje prevelikih tveganj ni rešitev. Banke morajo ostati previdne in vzdrževati svoje standarde za odobravanje kreditov – zlasti pri posojilih s finančnim vzvodom in stanovanjskih posojilih.

Zato morajo banke očistiti svoje bilance (na primer nedonosnih posojil), pregledati svoje poslovne modele in izboljšati svojo sposobnost usmerjanja poslovanja. V naših analizah se kaže skupina bank, ki so vedno uspešnejše od drugih podobnih bank. Te uspešne banke so iz različnih držav in imajo različne poslovne modele. Vendar pa je vsem skupno tako imenovano strateško usmerjanje. Ne samo, da so sposobne načrte oblikovati, ampak so jih sposobne tudi izvajati. Vodstvo teh bank ima temeljit pregled nad celotno institucijo, stroški, tveganji in določanjem cen vsakega produkta in dejavnosti ter vse to tudi dobro razume. Zato se zdi, da banke potrebujejo prav strateško usmerjanje.

Kaj bi zaželeli evropskemu bančnemu nadzoru?

Vse najboljše, seveda! Ampak šalo na stran, moj seznam želja je dolg. Evropskemu bančnemu nadzoru najprej želim, da bi ohranjal zaupanje ljudi, bank in trgov. To je seveda odvisno od tega, ali bo dobro opravljal svojo nalogo. In če želimo, da bodo evropski bančni nadzorniki tudi v prihodnje dobro opravljali svoje delo, se mora izpolniti še nekaj drugih želja. Prvič, imeti moramo bolj poenotena pravila – kot sem že omenila. Enakih pogojev delovanja v evropskem nadzoru ni mogoče zagotoviti, če so pravila še vedno nacionalna. Prav tako je treba ohraniti diskrecijske pravice nadzornih organov. Nadzorniki morajo imeti možnost, da presojajo in nato ustrezno ukrepajo. Samo tako se lahko odzivajo na nepričakovane in individualne okoliščine.

Predvsem pa želim, da bi zaposleni ostali tako predani, prizadevni in evropski, kot so zdaj. Po mojem mnenju evropski bančni nadzor jasno kaže, da Evropa deluje in nam izboljšuje življenje.