Zoekopties
Home Media Explainers Onderzoek & publicaties Statistieken Monetair beleid De euro Betalingsverkeer & markten Werken bij de ECB
Suggesties
Sorteren op

"Europees bankentoezicht goed op koers, maar meer geharmoniseerde regelgeving blijft nodig"

Interview met Sabine Lautenschläger, lid van de Directie van de ECB en vicevoorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB, Supervision Newsletter, 13 februari 2019

Sabine Lautenschläger, van wie het vijfjarige mandaat als vicevoorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB deze maand afloopt, gaat met ons in gesprek over de verrassingen tijdens de invoering van het Europees bankentoezicht, actuele uitdagingen zoals de brexit en governance, en de behoefte aan een meer geharmoniseerde tenuitvoerlegging van de toezichtsregels.

Als eerste vicevoorzitter van de Raad van Toezicht van de ECB heeft u het Europese bankentoezicht mee in de steigers gezet. Wanneer u terugblikt op de voorbije vijf jaar, zou u dan zeggen dat alles liep zoals verwacht?

Het zou pas echt een verrassing zijn, als alles was verlopen zoals verwacht! Toch ging het allemaal min of meer volgens plan. De afgelopen vijf jaar hebben we het Europese bankentoezicht van de grond af opgebouwd en op koers gebracht. Voor alle banken in het eurogebied gelden nu dezelfde strikte toezichtsnormen.

Maar we botsten natuurlijk op tal van verrassingen. Eén van de aangename verrassingen was het spannende gevoel alsof we een start-up waren. Dat gevoel is er nog steeds, ook al zijn we nu een gevestigde instelling. De grote innovatie, namelijk het "Europees bankentoezicht”, brengt elke dag kleinere nieuwigheden met zich mee: nieuwe processen, nieuwe instrumenten en nieuwe samenwerkingsvormen. Zo leren onze nieuwe medewerkers en onze experts elke dag bij, ook ik! Dat is erg verrijkend en het is één van de redenen waarom iedereen er elke dag enthousiast tegenaan gaat.

Een andere verrassing was minder aangenaam. Ik had nooit gedacht dat er zoveel verschillende manieren waren om toezicht te houden op banken. De verschillen tussen de landen waren erg groot en vaak sterk verankerd in nationale tradities. De weg naar een geharmoniseerde aanpak is dus veel langer en moeilijker dan ik had verwacht. We hebben allemaal moeten leren om onze standpunten aan te passen, opener te worden, meer naar elkaar te luisteren en vastgeroeste ideeën te laten varen. Dat is niet makkelijk en we moeten er elke dag weer aan denken om die openheid te behouden.

De brexit was waarschijnlijk ook een verrassing. Hoe bereidt de ECB zich voor op dit complexe vraagstuk, waardoor mogelijk meer dan 20 grote banken extra onder het toezicht zullen worden geplaatst?

De brexit kwam inderdaad als een grote verrassing. Dit gezegd zijnde, als toezichthouders moeten we altijd op het ergste voorbereid zijn: in dit geval een harde brexit. We zijn dus klaar voor een toename van het aantal banken onder toezicht. Vijf jaar geleden kregen we ongeveer 120 grote banken voor onze rekening – waar we nu voor staan, schrikt ons dus niet af. Vergeet ook niet dat we vijf jaar geleden veel minder personeel en minder ervaring hadden met geïntegreerd Europees toezicht. Vandaag is alles in gereedheid gebracht voor een vlotte overname van het toezicht op enkele extra banken, indien dat nodig zou zijn.

Dat wil niet zeggen dat we de mogelijke effecten van de brexit mogen onderschatten. Als het daadwerkelijk zover komt, zal de brexit een enorme impact hebben op de Europese bankenmarkt, en zowel de banken als de toezichthouders zullen zich schrap moeten zetten. De afgelopen twee jaar hebben we duidelijk gemaakt wat we verwachten van banken die naar het eurogebied verhuizen en we hebben de banken ertoe aangezet zich voor te bereiden op elke mogelijke uitkomst van de politieke onderhandelingen. Ze zouden er dus klaar voor moeten zijn, en ze horen allemaal te weten wat kan en wat niet kan, wanneer ze activiteiten in het eurogebied ontwikkelen. Ik ben ervan overtuigd dat wij als toezichthouders – zo veel mogelijk – voorbereid zijn.

Zal de brexit een last zijn voor de banken, of eerder een kans?

De brexit zal veel werk vergen van ons allemaal, ook van de toezichthouders. Een in het Verenigd Koninkrijk gevestigde bank die zaken wil doen in de Europese Unie (EU), of omgekeerd, moet misschien een dochteronderneming of een bijkantoor openen en een aantal personeelsleden laten verhuizen of nieuwe medewerkers in dienst nemen. Zo bekeken, zal de brexit inderdaad een last zijn, maar slimme banken zullen ook de kansen grijpen die de brexit met zich meebrengt. Ze kunnen bijvoorbeeld hun structuur zo aanpassen, dat ze dichter bij hun klanten staan. Of misschien beseffen ze wel dat het gevaarlijk kan zijn om op één paard te wedden, door op slechts één centrale tegenpartij te vertrouwen. Een dergelijke concentratie kan efficiënter zijn, maar houdt ook risico's in.

Naar mijn mening kan de brexit ook mogelijkheden bieden voor een betere integratie van de Europese bankenmarkt. Een aantal banken en andere financiële instellingen staan op het punt naar de EU te verhuizen en we moeten ervoor zorgen dat ze gelijk worden behandeld – zowel wat regelgeving als wat toezicht betreft. Zo kan het vertrek van één land uit de EU de andere landen zelfs dichter bij elkaar brengen.

Een ander belangrijk thema was de hervorming van de regelgeving. Hebben de Bazel III-hervormingen hun doel bereikt? Wat moet er nog gebeuren?

De voltooiing van de Bazel III-hervormingen is een grote sprong voorwaarts, dat is duidelijk. Banken worden er veiliger en gezonder door. De hervormingen houden vast aan de risicogerichte benadering, maar voeren ook enkele nieuwe waarborgen in. Ze zetten een rem op het gebruik van bepaalde internemodellenbenaderingen en voeren ondergrenzen in voor bij de interne modellen gehanteerde inputfactoren en voor de uitkomsten van die modellen. Dat vermindert de buitensporige variabiliteit van de risicogewogen activa en beperkt de ruimte die banken hebben om hun kapitaalvereisten terug te schroeven door gebruik te maken van interne modellen. Daarnaast voert het hervormde Bazel III-pakket een hefboomratio in, die ook fungeert als achtervangmechanisme voor de risico's die met het gebruik van interne modellen gepaard gaan. Tegelijk omvat het liquiditeitsbuffers die ervoor zorgen dat banken langer kunnen overleven wanneer de financiering opdroogt.

Dat zijn grote successen – zeker omdat ze het gevolg zijn van een mondiaal akkoord. Toch blijft er een aantal problemen bestaan. Volgens mij hebben we bijvoorbeeld niet voldoende gedaan om het landenrisico aan te pakken. Dat geldt eveneens voor grote risicoposities en concentratierisico's. Laat ons ook niet vergeten dat het hervormde Bazel III-pakket niet meer is dan een reeks normen, waarvan de tenuitvoerlegging omzetting in wetgeving vereist. Wat telt, is dat deze normen wereldwijd naar behoren worden toegepast.

Wat de uitvoering van de Bazel III-hervorming betreft, de EU is begin december tot een akkoord gekomen over een veelomvattend wetgevingspakket om de schokbestendigheid van de banken in de EU te versterken. Bent u tevreden met het resultaat?

Ik ben blij met het akkoord en ik hoop dat het nog vóór de Europese verkiezingen kan worden goedgekeurd. Het pakket zal de Bazel-normen immers omzetten in Europees recht en zo de bankensector veiliger maken. Dat is een groot succes.

Er blijft echter reden tot bezorgdheid. Op sommige punten wijkt het pakket af van wat in Bazel was overeengekomen. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de hefboomratio, de fundamentele herziening van het handelsboek en de nettostabielefinancieringsratio. De definitieve regels voor de niet-risicogewogen kapitaalvereisten, marktrisico's en liquiditeit zullen zwakker uitvallen dan we hadden gewild. Bovendien wordt het mondiale speelveld minder gelijk. Een ander punt is dat het pakket het idee van een echte Europese bankenmarkt sterker had kunnen ondersteunen. De invoering van ontheffingen voor grensoverschrijdend kapitaal en liquiditeit voor bankgroepen zou wat dat betreft een belangrijk signaal geweest zijn.

Ten slotte beïnvloedt het pakket in sommige opzichten het werkterrein van de toezichthouders. Zoals de situatie nu is, zal het voor de toezichthouders veel moeilijker worden om ervoor te zorgen dat de banken hun Pijler 2-kapitaalvereisten uitsluitend met tier 1-kernkapitaal naleven. De banken kunnen met andere woorden hun toevlucht nemen tot kapitaal van geringere kwaliteit. Gelet op het belang van het kapitaal als buffer tegen verliezen, is dat een stap in de verkeerde richting.

Welke risico's zijn er volgens u verbonden aan het feit dat banken kapitaal van geringere kwaliteit mogen gebruiken om hun Pijler 2-buffers aan te leggen?

Dat baart me ernstig zorgen, en niet alleen omdat het de solvabiliteitsnormen verzwakt. Op een dieper niveau leidt het tot andere problemen. Het zet banken aan tot het uitgeven van ‘innovatieve’ financiële instrumenten die tot het aanvullend tier 1-kapitaal worden gerekend, iets waar ik als toezichthouder niet blij mee ben. Tegelijkertijd hebben kleinere banken vaak geen toegang tot de markten voor aanvullend tier 1-kapitaal. Grotere banken hebben daarentegen wel toegang tot deze markten en kunnen zo hun Pijler 2-vereisten naleven met goedkoper kapitaal van minder goede kwaliteit. Dat is volgens mij geen gelijk speelveld.

In welke mate is het speelveld voor banken in Europa en wereldwijd gelijk?

Het zou schitterend zijn indien banken op een wereldwijd gelijk speelveld met elkaar zouden kunnen concurreren. Bazel III biedt daar een solide basis voor, maar de praktijk – of eerder de uitvoering – zal uitsluitsel geven. En daar zien we nog verschillen, zelfs in Europa. Het gemeenschappelijk Europees rulebook is niet zo gemeenschappelijk als je zou verwachten.

De eigenlijke regels verschillen nog steeds tussen landen en dat zorgt voor ten minste drie problemen. Ten eerste staat het haaks op het idee van Europees bankentoezicht: toezicht houden op banken op Europees niveau zou doeltreffender en efficiënter zijn met meer geharmoniseerde regels. Ten tweede opent het de deur voor regelgevingsarbitrage, waardoor niet alleen het risico op crises toeneemt, maar de crises ook moeilijker beheersbaar worden indien ze plaatsvinden. Ten derde hindert het de ontwikkeling van een echte Europese bankensector. Er is dus nog veel werk wat de harmonisatie van de regels en de vorming van een gelijk speelveld betreft.

Behalve op niet-renderende leningen en bedrijfsmodellen heeft de ECB de aandacht gevestigd op governance, cultuur en ethiek in banken. Waarom zijn deze thema's zo belangrijk?

Banken worden bestuurd door mensen, en mensen maken soms fouten. Vaak zijn ze bevooroordeeld als ze beslissingen nemen en soms gedragen ze zich niet ethisch. Banken moeten hierover nadenken en manieren vinden om slechte besluitvorming en onethisch gedrag tegen te gaan.

Het welslagen van deze inspanningen staat of valt met cultuur van de bank zelf. Die cultuur bepaalt hoe managers en personeel zich gedragen. Bestaat de raad van bestuur uit managers met uiteenlopende vormen van ervaring? Nemen ze weloverwogen besluiten? Luisteren ze naar afwijkende meningen? Stemmen de rapportagelijnen overeen met de verantwoordelijkheden of zijn er hiaten en overlappingen in de rapportage? Bestaat er een sterke beheersingsomgeving en worden de inzichten uit de beheersingsmaatregelen gebruikt in de dagelijkse besluitvorming? Denken managers strategisch of richten ze zich enkel op winst op korte termijn? Dit zijn allemaal eenvoudige, maar tegelijk cruciale vragen, niet alleen voor de banken afzonderlijk, maar ook voor de reputatie van de gehele sector.

Het is eerst en vooral de verantwoordelijkheid van de bank om te werken aan haar cultuur. Dit is een belangrijk aspect, dat in het verleden verwaarloosd werd. Als toezichthouders kunnen en moeten wij de interne beheersingssystemen beoordelen. We moeten de governance toetsen en beïnvloeden.

Wat kunnen de Europese banken nog meer doen om zich te wapenen tegen de volgende economische neergang?

Eerst en vooral inzien dat de volgende neergang er zeker komt. Banken horen dus niet meer risico's te dragen dan ze bij een neergang aankunnen. Ik weet dat het tegenwoordig moeilijk is om geld te verdienen, maar buitensporige risico's aangaan is niet het juiste antwoord. Banken moeten voorzichtig blijven en vasthouden aan hun kredietverstrekkingscriteria, vooral voor hefboomleningen en vastgoed.

Daarom moeten banken hun balansen opschonen, denk bijvoorbeeld aan niet-renderende leningen, hun bedrijfsmodellen herzien en hun sturingscapaciteiten verbeteren. In onze analyses zien we een groep van banken die het voortdurend beter doen dan de andere banken. Deze banken komen uit verschillende landen en hebben verschillende bedrijfsmodellen. Maar wat ze allemaal gemeen hebben, is wat we "strategische sturing" noemen. Ze maken niet enkel plannen, ze voeren ze ook uit. Het bestuur van deze banken heeft een duidelijk overzicht van en een stevige greep op de volledige instelling, de kosten, de risico's en de prijszetting van elk product en elke activiteit. "Strategische sturing" lijkt dus te zijn wat banken nodig hebben.

Wat wenst u voor het Europese bankentoezicht?

Het beste natuurlijk! Maar, in alle ernst, ik heb een lange verlanglijst. In de eerste plaats wens ik dat het Europese bankentoezicht het vertrouwen van de burgers, de banken en de markten behoudt. Daarvoor moet het uiteraard goed werk leveren. En als de Europese bankentoezichthouders in de toekomst hun werk goed blijven uitoefenen, moeten nog enkele andere wensen worden waargemaakt. Ten eerste hebben we meer geharmoniseerde regels nodig, zoals ik eerder al heb aangegeven. Er kan geen sprake zijn van een gelijk speelveld voor toezicht op Europees niveau, wanneer de regels nog nationaal zijn. Daarnaast moet de discretionaire bevoegdheid voor toezichthouders worden behouden. Zij moeten in staat zijn naar eigen inzicht te oordelen en daarnaar te handelen. Alleen dan kunnen ze onverwachte en afzonderlijke omstandigheden het hoofd bieden.

Maar bovenal wens ik de medewerkers dat ze even enthousiast, gepassioneerd en Europees blijven als nu. Voor mij bewijst het Europese bankentoezicht dat Europa wel degelijk werkt en ons leven verbetert.

CONTACT

Europese Centrale Bank

Directoraat-generaal Communicatie

Reproductie is alleen toegestaan met bronvermelding.

Contactpersonen voor de media
Klokkenluiders