„Európsky bankový dohľad je už pevne etablovaný, stále však potrebujeme viac harmonizovanú reguláciu“

Sabine Lautenschlägerová, členka Výkonnej rady ECB a podpredsedníčka Rady pre dohľad ECB, Supervision Newsletter, 13. februára 2019

Sabine Lautenschlägerová, ktorá tento mesiac končí svoje päťročné pôsobenie vo funkcii podpredsedníčky Rady pre dohľad, hovorí o prekvapeniach, ktoré zažila počas budovania európskeho bankového dohľadu, pokračujúcich výzvach, ako je Brexit či systém riadenia, ako aj o potrebe harmonizovanejšej implementácie pravidiel dohľadu.

Ako prvá podpredsedníčka Rady pre dohľad ECB ste sa podieľali na budovaní európskeho bankového dohľadu. Ak sa na uplynulých päť rokov pozriete spätne, prebiehalo všetko podľa očakávaní?

Ak by všetko prebiehalo podľa očakávaní, práve to by bolo ozajstné prekvapenie! Celkovo sa však dá povedať, že všetko išlo podľa plánu. Počas uplynulých piatich rokov sme od základov vybudovali európsky bankový dohľad a naviedli ho na stály kurz. Všetky banky v celej eurozóne dnes podliehajú dohľadu na základe rovnakých vysokých štandardov.

Počas cesty sme samozrejme zažili veľa prekvapení, niektoré i veľmi vítané. Jedným z príjemných prekvapení bolo nadšenie, ako pri rozbiehaní nového podniku. Toto nadšenie ani elán sa nevytratili, aj keď medzičasom sme sa stali pevne etablovanou inštitúciou. Každý deň na veľkú inováciu „európskeho bankového dohľadu“ nadväzuje množstvo malých – nové procesy, nové nástroje či nové spôsoby spolupráce. Takže nielen naši nováčikovia, ale aj naši skúsení odborníci sa každý deň učia a kladú si nové ciele – vrátane mňa! Je to veľmi obohacujúce a je to jeden z dôvodov, prečo všetci zostávajú neustále motivovaní.

Ďalšie prekvapenie bolo menej vítané. Nikdy by mi ani nenapadlo, koľkými rôznymi spôsobmi možno bankový dohľad vykonávať. Rozdiely medzi jednotlivými krajinami boli obrovské a často pevne zakorenené v národných tradíciách. Cesta k harmonizovanému postupu dohľadu je preto oveľa dlhšia a náročnejšia, než som predpokladala. Všetci z nás musia zmeniť svoj pohľad na vec, stať sa oveľa otvorenejšími, vypočuť si cudzie názory a prehodnocovať staré presvedčenia. Nie je to ľahké a každý deň si musíme pripomínať, že je potrebné zachovať si otvorenú myseľ.

Ďalším prekvapením bol zrejme Brexit. Ako sa ECB pripravuje na túto zložitú udalosť, ktorá môže potenciálne pod jej dohľad priviesť ďalších 20 veľkých bánk?

Brexit rozhodne bol prekvapením. V pozícii orgánu dohľadu sa však stále musíme pripravovať na tú najhoršiu eventualitu, v tomto prípade na tvrdý Brexit. Na zvýšenie počtu dohliadaných bánk teda sme pripravení. Pre piatimi rokmi sme prevzali dohľad nad približne 120 bankami, takže tento potenciálny prírastok nevyzerá až tak znepokojivo. A nezabúdajte, že pred piatimi rokmi sme mali menej zamestnancov a menej skúseností s integrovaným európskym dohľadom. Dnes už v prípade potreby máme všetky predpoklady na plynulé prevzatie dohľadu niekoľkých ďalších bánk.

To však neznamená, že potenciálny vplyv Brexitu máme podceňovať. Ak k nemu naozaj dôjde, bude mať obrovský dosah na európsky bankový trh, na ktorý sa budú musieť pripraviť tak banky, ako aj orgány dohľadu. V priebehu uplynulých dvoch rokov sme jednoznačne stanovili, čo od bánk smerujúcich do eurozóny očakávame. Zároveň na banky apelujeme, aby sa pripravili na všetky potenciálne výsledky politických rokovaní. Takže všetky by mali byť pripravené a mali by vedieť, čo je pri organizovaní ich podnikania v eurozóne prípustné a čo nie. Som presvedčená, že zo strany dohľadu sme pripravení – a to v najvyššej možnej miere.

Bude Brexit pre banky skôr záťažou alebo príležitosťou?

Brexit si od všetkých z nás vrátane orgánov dohľadu vyžiada značné úsilie. Ak chcete ako banka zo Spojeného kráľovstva podnikať v Európskej únii (EÚ) alebo naopak, budete možno musieť založiť dcérsku spoločnosť alebo pobočku a premiestniť časť svojich zamestnancov, resp. zamestnať nových. V tomto smere bude Brexit skutočne záťažou, inteligentné banky však zároveň využijú príležitosti, ktoré vytvorí. Jednou z možností je napr. reorganizovať svoju štruktúru spôsobom, ktorý ich priblíži k ich klientom. Môžu tiež dospieť k záveru, že by mohlo byť nebezpečné staviť všetko na jednu kartu tým, že sa budú spoliehať len na jednu centrálnu protistranu. Takáto koncentrácia môže byť efektívnejšia, ale zároveň je i riskantnejšia.

Z môjho pohľadu môže byť Brexit pre európsky bankový trh príležitosťou na väčšiu integráciu. Veľký počet bánk a ďalších finančných inštitúcií sa onedlho premiestni do EÚ a my musíme nájsť spôsob, ako zabezpečiť, aby pre všetkých platili rovnaké podmienky – z pohľadu regulácie i dohľadu. Odchod jednej krajiny z EÚ tak nakoniec môže viesť k zblíženiu krajín, ktoré v nej zostávajú.

Ďalšou hlavnou témou, ktorou ste sa museli zaoberať, bola reforma regulačného rámca. Dosiahli reformy rámca Bazilej III všetky svoje ciele? Čo ešte treba vykonať?

Finalizácia reforiem rámca Bazilej III nepochybne predstavuje veľký krok vpred. Finalizovaný balík reforiem prispeje k tomu, aby bol bankový systém bezpečnejší a zdravší. I naďalej zostávajú postavené na hodnotení rizík, pričom zavádzajú niektoré nové ochranné prvky. Obmedzujú uplatňovanie určitých postupov založených na interných modeloch a zavádzajú vstupné a výstupné limity interných modelov bánk. Znižuje sa tak nadmerná variabilita rizikovo vážených aktív a obmedzuje sa priestor bánk na znižovanie ich kapitálových požiadaviek prostredníctvom interných modelov. Finalizovaný rámec Bazilej III okrem toho zavádza koeficient finančnej páky, ktorý je zároveň ochranou proti riziku modelovania. Zároveň zavádza likviditné rezervy, ktoré predlžujú životaschopnosť bánk v prípade straty zdrojov financovania.

Pri každej z týchto zmien ide o zásadný úspech, najmä preto, že vychádzajú z globálnej dohody. Niektoré otázky však stále zostávajú nedoriešené. Podľa môjho názoru sme napríklad nespravili dosť na vyriešenie problematiky rizika štátneho dlhu. To isté platí pre riziko veľkých expozícií a koncentrácie. Musíme si tiež uvedomiť, že finalizovaný rámec Bazilej III je len súbor štandardov, ktorých implementácia si vyžaduje transpozíciu do konkrétnych zákonov. Je však dobré, že sa verne implementuje v celosvetovom meradle.

Pokiaľ ide o implementáciu reforiem rámca Bazilej III, začiatkom decembra sa EÚ dohodla na komplexnom legislatívnom balíku na zvýšenie odolnosti bánk v EÚ. Ste s týmto výsledkom spokojná?

Dohodu vítam a dúfam, že sa ju ešte pred európskymi voľbami podarí prijať. Tento balík skutočne transponuje bazilejské štandardy do európskeho práva a urobí tak bankový sektor bezpečnejším. Je to veľký úspech.

Stále však zostáva priestor na obavy. Na niektorých miestach sa tento balík odkláňa od toho, čo sa dohodlo v Bazileji. Ide napríklad o ukazovateľ finančnej páky, zásadnú revíziu obchodnej knihy či ukazovateľ čistého stabilného financovania. Konečné pravidlá týkajúce sa rizikovo nevážených kapitálových požiadaviek, trhových rizík a likvidity budú menej prísne, než by sme si priali. Pravidlá v celosvetovom meradle zároveň budú menej jednotné. Ďalším aspektom je, že tento balík opatrení mohol vo väčšej miere podporiť myšlienku skutočne európskeho bankového trhu. V tomto smere by bolo dôležitým signálom cezhraničné uplatňovanie výnimiek z kapitálových a likviditných požiadaviek pre bankové skupiny.

V neposlednom rade tento balík opatrení v niektorých oblastiach zasahuje do právomocí dohľadu. Pri jeho terajšej podobe bude pre orgány dohľadu oveľa ťažšie zabezpečovať, aby banky spĺňali svoje požiadavky v rámci druhého piliera výlučne kapitálom CET1. Inými slovami, banky môžu siahnuť po kapitále nižšej kvality. Vzhľadom na dôležitosť kapitálu ako rezervy na absorbovanie strát je to krok nesprávnym smerom.

Aké riziká podľa Vás možnosť bánk používať menej kvalitný kapitál na tvorbu rezerv v rámci druhého piliera predstavuje?

Táto možnosť vo mne vyvoláva vážne obavy, a to nielen preto, že oslabuje kapitálové štandardy. Na hlbšej úrovni vedie k ďalším problémom. Podnecuje banky k finančnej manipulácii v oblasti dodatočného kapitálu Tier 1, čo z perspektívy dohľadu nepovažujem za najšťastnejšie. Menšie banky zároveň často na trhy s dodatočným kapitálom Tier 1 nemajú prístup. Väčšie banky na tieto trhy naopak prístup majú, takže dokážu požiadavky druhého piliera splniť pomocou menej kvalitného kapitálu, ktorý je menej nákladný. To z môjho pohľadu nepredstavuje rovnaké podmienky pre všetkých.

Do akej miery rovnaké podmienky pre banky v Európe, resp. na svete vôbec existujú?

Bolo by úžasné, ak by banky mohli navzájom súťažiť za celosvetovo rovnakých podmienok. Bazilej III je v tomto smere solídnym základom, jeho účinnosť sa však preukáže až v praxi. V jeho implementácii však stále zaznamenávame rozdiely, dokonca i v rámci Európy. Jednotný európsky súbor pravidiel nie je až natoľko jednotný, ako by sa zdalo.

Skutočné pravidlá sa i naďalej z krajiny na krajinu líšia. To vedie k minimálne trom problémom. Po prvé, je to v rozpore s predstavou európskeho bankového dohľadu: bankový dohľad na európskej úrovni by bol účinnejší a efektívnejší, ak by jeho pravidlá boli viac harmonizované. Po druhé, vzniká tak priestor na regulačnú arbitráž. Nezvyšuje sa tak len riziko kríz, ale sťažuje sa aj ich riadenie v prípade, že nastanú. V neposlednom rade je to prekážkou vytvorenia skutočne európskeho bankového sektora. V harmonizácii pravidiel a vytváraní rovnakých podmienok teda ešte je čo robiť.

Popri problémových úveroch a obchodných modeloch ECB venuje značnú pozornosť riadeniu, kultúre a etike v bankách. Prečo sú tieto témy také dôležité?

Banky riadia ľudia a ľudia niekedy robia chyby. Pri rozhodovaní sú často zaujatí a niekedy nekonajú eticky. Banky sa touto otázkou musia zaoberať a nájsť spôsob, ako nesprávnemu rozhodovaniu a neetickému konaniu zamedziť.

Základom tejto snahy je individuálna kultúra banky. Práve táto kultúra určuje správanie manažérov a zamestnancov. Sú v predstavenstve zastúpení manažéri s rôznym typom praxe? Zvažujú dôkladne svoje rozhodnutia? Berú do úvahy odlišné názory? Zodpovedajú hierarchické línie rozdeleniu povinností alebo sú v nich nejaké medzery či prieniky? Je v banke silné kontrolné prostredie a sú výsledky kontrolnej činnosti súčasťou každodenného rozhodovania? Myslia manažéri strategicky, alebo sa sústredia len na krátkodobé zisky? Ide o základné, ale zároveň zásadné otázky, ktoré nerozhodujú o osude len jednej banky: na odpovede na tieto otázky sa viaže dobré meno celého odvetvia.

Vybudovanie kultúry je prvoradou zodpovednosťou banky. Ide o dôležitý, v minulosti prehliadaný aspekt. A my ako orgán dohľadu dokážeme a mali by sme posudzovať fungovanie existujúcich kontrolných mechanizmov. Mali by sme hodnotiť kvalitu riadenia a ovplyvňovať ju.

Čo by mali európske banky urobiť, aby sa obrnili proti najbližšiemu hospodárskemu útlmu?

V prvom rade si musia uvedomiť, že ďalší útlm určite nastane. Banky by si tak mali nakladať len toľko rizík, koľko unesú aj v prípade útlmu. Viem, že zarobiť peniaze je dnes ťažké, ale podstupovanie nadmerných rizík nie je riešením. Banky by mali zostať opatrné a nepoľavovať zo svojich úverových štandardov – najmä v prípade úverov financovaných z cudzích zdrojov a nehnuteľností.

Mali by vyčistiť svoje súvahy, napr. problémové úvery, prehodnotiť svoje obchodné modely a zlepšiť svoje riadiace schopnosti. V našich analýzach vidíme skupinu bánk, ktorá neustále predstihuje ostatné. Pochádzajú z rôznych krajín a majú odlišné obchodné modely. Jednu vec však majú spoločnú – to, čo nazývame strategické riadenie. Dokážu nielen plánovať, ale svoje plány aj realizujú. Vedenie týchto bánk má jasnú predstavu o celej inštitúcii, o jej nákladoch, rizikách a cene každého produktu a činnosti, a drží ju pevne v rukách. Banky teda podľa všetkého potrebujú práve strategické riadenie.

Čo by ste európskemu bankovému dohľadu popriali?

Samozrejme všetko dobré! V skutočnosti je však zoznam mojich prianí dlhší. Predovšetkým by som si priala, aby si európsky bankový dohľad udržal dôveru verejnosti, bánk i trhov. To samozrejme závisí od kvality jeho činnosti. Za predpokladu, že európsky bankový dohľad bude svoju prácu odvádzať dobre, zostáva ešte niekoľko ďalších prianí. Po prvé, ako som už spomenula, potrebuje viac harmonizované pravidlá. Zabezpečiť rovnaké podmienky dohľadu v celej Európe nie je možné, ak sú jeho pravidlá stále národné. Ďalej je tu potreba zachovať rozhodovacie právomoci orgánov dohľadu. Orgány dohľadu musia mať možnosť vlastného úsudku, ako aj možnosť na základe neho i konať. Len vtedy sa dokážu vyrovnať s neočakávanými a individuálnymi okolnosťami.

Zo všetkého najviac si však prajem, aby pracovníci dohľadu boli i naďalej rovnako odhodlaní, nadšení a európski ako teraz. Z môjho pohľadu je európsky bankový dohľad jednoznačným dôkazom toho, že Európa ako celok funguje a že zlepšuje naše životy.