Sicherheit und Fortschritt: Einheitlicher Aufsichtsmechanismus als Perspektive

Rede von Danièle Nouy, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums der EZB,
anlässlich der FMA-Aufsichtskonferenz unter dem Titel „Sicherheit und Fortschritt: Am Finanzmarkt ein Widerspruch?“
Wien, 15. September 2015

Ich bin der Österreichischen Finanzmarktaufsicht (FMA) sehr dankbar für die Einladung, auf der diesjährigen Aufsichtskonferenz zu sprechen, und möchte gerne einige Gedanken zum Schwerpunktthema „Sicherheit und Fortschritt“ ausführen. Zugegeben, der Titel meines Vortrags – „Sicherheit und Fortschritt: Einheitlicher Aufsichtsmechanismus als Perspektive“ – klingt recht ambitioniert, aber er sollte als integrativer und hoffnungsvoller Leitgedanke verstanden werden.

Es ist gut nachvollziehbar, warum auf der Konferenz nach einem Widerspruch zwischen Sicherheit und Fortschritt im Finanzsektor gefragt wird; in anderen Fachgebieten treten die Begriffe allerdings in genau dieser Verbindung harmonisch nebeneinander auf. In der Wirtschaft wird Sicherheit häufig als geringe Risikoübernahme definiert, die mit einer schwachen Wirtschaftsleistung verbunden ist. Fortschritt hingegen ist eine positive Funktion der Risikoübernahme und schafft Wirtschaftswachstum. Die beiden Begriffe scheinen also im Widerspruch zueinander zu stehen, und von den Regulierungsbehörden wird oftmals verlangt, die richtige Balance zwischen diesen gegensätzlichen Anforderungen zu finden. In anderen Bereichen gehen jedoch, wie bereits erwähnt, Sicherheit und Fortschritt ganz selbstverständlich Hand in Hand: In der Medizin beispielsweise, wo Sicherheit eine wesentliche Voraussetzung für Fortschritt ist. Ebenso in der Informatik, wo „Sicherheits- und Fortschrittseigenschaften“ wesentliche Merkmale des Softwaredesigns darstellen, wobei es um die Prüfung auf Fehler und mögliche Verbesserungen des Programmcodes geht. Diese Gedanken der „Stabilisierung des eigenen Zustands, um eine rasche Erholung zu ermöglichen“ sowie der „Prüfung auf Fehler und der Implementierung von Verbesserungen in einem bestimmten System“ lässt sich leicht auf die Wirtschaft übertragen, wo diese Ansätze recht gut zu unserem Auftrag als Bankenaufsicht passen.

Als im Juni 2012 die Schaffung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM) vorgeschlagen wurde, hatte der Euroraum gerade seine zweite Bankenkrise erlebt. Wie Sie wissen, sollte mit dem SSM vor allem die enge Verflechtung zwischen Staatsschulden und Banken aufgebrochen werden, die der Ursprung dieser Krise war. Als die erste der drei Säulen der Bankenunion wurde der SSM mit der direkten Aufsicht über die bedeutendsten Banken im Euroraum beauftragt – um deren Sicherheit und Stabilität zu gewährleisten und so die Auswirkungen von Bankinsolvenzen auf die öffentlichen Finanzen und letztlich die Steuerzahler zu begrenzen, und um die Finanzintegration zu fördern. Dank dieses doppelten Mandats wird der SSM einen entscheidenden Beitrag zur nachhaltigen Erholung im Euroraum leisten. Der SSM schafft ein sicheres Umfeld, das seinerseits eine vernünftige Risikoübernahme und den Fortschritt im gesamten Euroraum begünstigt.

Gestatten Sie mir daher, dass ich mich mit der Frage beschäftige, warum und wie der SSM aufgrund seines kohärenten und wahrhaft europäischen Mandats für Sicherheit und Fortschritt steht, und zwar anhand eines konkreten Beispiels: unserer laufenden Arbeit in Bezug auf Optionen und nationale Ermessensspielräume (Options and National Discretions – ONDs).

Hierzu werde ich zunächst auf die innovativen Aspekte des SSM als Organisation eingehen. Anschließend werde ich mich mit dem Inhalt des Projekts selbst und den Ergebnissen befassen. Ich werde darlegen, dass der SSM nur dann für Sicherheit und Fortschritt sorgen kann, wenn seine Tätigkeit durch strukturelle Initiativen sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene unterstützt wird.

Zunächst einmal ist der SSM an sich eine gewaltige Innovation, sowohl in institutioneller als auch in politischer Hinsicht. Er hat den klaren Auftrag, die Sicherheit und Stabilität der Banken zu gewährleisten und zur Finanzintegration im Euroraum beizutragen.

Die rechtlichen und institutionellen Innovationen im Zusammenhang mit der direkten Aufsicht über die bedeutendsten Banken des Euroraums sind beeindruckend.

Bevor es die SSM-Verordnung selbst gab, war bereits die Eigenkapitalverordnung (Capital Requirements Regulation – CRR) die erste große rechtliche Innovation, was die Aufsicht über den gesamten europäischen Bankensektor betrifft. Unter Nutzung der Dynamik, welche die hohen Erwartungen in der Öffentlichkeit im Zuge der globalen Finanzkrise erzeugten, wurde die CRR in Rekordzeit verabschiedet. Und dies in einer Phase, in der sich angesichts der Staatsschuldenkrise im Euroraum Fragmentierung und nationales Ringfencing Bahn brachen. Auf über 1 000 Textseiten wurden die international vereinbarten Basel-III-Reformen in eine unmittelbar anwendbare Verordnung umgesetzt, die für Tausende von Banken in Europa gilt. Zur CRR kommen weitere Rechtsakte mit Verordnungscharakter und Durchführungsrechtsakte hinzu, die sogenannten Stufe-2-Rechtsakte. Diese Rechtsakte stärken das einheitliche Regelwerk, das seit 2013 als sogenanntes Single Rulebook bekannt ist. Dieses Single Rulebook ist die Grundlage für den modernen Aufsichtsrahmen in Europa.

Die SSM-Verordnung ist die zweite große Innovation im Bereich der europäischen Finanzregulierung seit der Krise. Die Verantwortlichen in Europa haben der Europäischen Zentralbank (EZB) in diesem Kontext die direkte Zuständigkeit für die Beaufsichtigung bedeutender Banken und die Aufsicht über das Funktionieren des gesamten Systems übertragen, einschließlich der Aufsicht über weniger bedeutende Banken im Euroraum. Dadurch ist ein integriertes System entstanden, das sich aus der EZB und nationalen Aufsichtsbehörden wie der FMA zusammensetzt, die häufig als nationale zuständige Behörden (National Competent Authorities – NCAs) bezeichnet werden und die EZB bei der Aufsicht über die bedeutenden Institute unterstützen. Bei diesem vollständig integrierten System handelt es sich um den SSM. Alle NCAs sind also umfassend in die Aufsicht über sämtliche bedeutenden Institute der teilnehmenden Länder eingebunden. Durch die integrierte Zusammenarbeit mit den NCAs gelingt es dem SSM nicht nur, nationaler Voreingenommenheit und grenzüberschreitenden Verflechtungen besser entgegenzuwirken; sie fördert auch die Konvergenz hin zu den besten Aufsichtspraktiken und -standards.

Die EZB bot das geeignete Umfeld, um den Herausforderungen bei der Errichtung des SSM begegnen zu können. Als bewährtes und glaubwürdiges supranationales Organ, das dem Europäischen Parlament rechenschaftspflichtig ist, kann sich die EZB gut von jeglichen nationalen Interessen und Zwängen oder vom Druck in einzelnen Ländern distanzieren. In operativer Hinsicht hätte keine andere Institution diese neuen Funktionen und so viele Mitarbeiter derart effizient integrieren können.

Was die Ausübung der Aufsichtstätigkeit unter einem Dach mit der Geldpolitik betrifft, so sind wir uns alle einig, dass eine vollständige Trennung erforderlich ist – um Interessenkonflikte zu vermeiden und sicherzustellen, dass jede Funktion ihren jeweiligen Zielen gemäß ausgeübt wird. Der im Oktober 2013 von den europäischen Gesetzgebern geschaffene Rechtsrahmen ist sehr klar. Ich habe nun seit fast einem Jahr Erfahrung mit diesem Rahmen gesammelt und stelle fest, dass er die Trennung und Unabhängigkeit der Funktionen innerhalb der EZB sicherstellt und den SSM auch vor unzulässiger Einflussnahme von außen schützt.

Seit der Errichtung des SSM haben wir den bestmöglichen Nutzen aus dieser neuen Struktur gezogen und Projekte von beispiellosem Umfang auf den Weg gebracht, wie etwa die umfassende Bewertung der Bankbilanzen, das sogenannte Comprehensive Assessment. Durch eine rigorose Bilanzprüfung in Verbindung mit einem Stresstest konnten wir umfangreiche Informationen zu den Banken sammeln, die wir nun beaufsichtigen. Außerdem gewannen wir so wertvolle, detaillierte Erkenntnisse über aktuelle Entwicklungen, die das europäische Bankensystem betreffen. Insgesamt trug das Comprehensive Assessment entscheidend zur Wiederherstellung des Vertrauens der Märkte in den Bankensektor im Eurogebiet bei. Die Refinanzierungssituation und die Kapitallage der Banken verbesserten sich, sodass sie ihre Kreditvergabe an die Realwirtschaft fortsetzen können, und die Stabilität im Euroraum wurde gestärkt.

Die europäische Bankenaufsicht versetzt uns in die Lage, die Situation von Banken länderübergreifend und über viele verschiedene Geschäftsmodelle hinweg zu vergleichen – mit Blick auf die Zukunft ist dies in der Tat eine ihrer größten Stärken. Hierfür können wir Benchmarking, Peer Reviews und unsere starken Querschnittsfunktionen nutzen. Kurz gesagt: Wir verknüpfen einen bankspezifischen Ansatz mit einer Betrachtung des gesamten Sektors und kennen die Verbindungen zwischen Banken und dem Rest des Finanzsystems besser. Dabei greifen wir auch auf die hervorragenden Analysen zurück, die andere Bereiche der EZB erstellen, natürlich unter Beachtung des Trennungsgrundsatzes.

Die beeindruckenden Verbesserungen des institutionellen Rahmens und die detaillierte Analyse, die sie ermöglichen, haben allerdings auch gezeigt, welchen Hürden wir bei der ordnungsgemäßen Ausübung unserer Funktion als integrierte Bankenaufsicht noch gegenüberstehen.

Das Ergebnis des Comprehensive Assessment und die zügige Übernahme unserer aufsichtlichen Zuständigkeiten hat die Mitglieder des EZB-Aufsichtsgremiums dazu veranlasst, die Unterschiede bei der Umsetzung des Regelungsrahmens in den einzelnen Ländern des Euroraums genauer unter die Lupe zu nehmen.

Nach den Bestimmungen der Eigenkapitalrichtlinie IV (Capital Requirements Directive IV – CRD IV) und der CRR können Mitgliedstaaten bzw. zuständige Behörden oder beide für sich entscheiden, ob und inwieweit sie Banken bei der Aufsicht anders behandeln. Wir sprechen hier von den sogenannten Optionen und nationalen Ermessensspielräumen (ONDs). Anzumerken ist, dass weder die Richtlinie noch die Verordnung eine Begründung für diese Bestimmungen liefert oder eine Konvergenz der Mitgliedstaaten verlangt; in dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Rahmen gilt der Ermessensspielraum umfassend und ohne Einschränkung. Die weitreichenden ONDs, die das Regelwerk einräumt, untergraben eindeutig das Aufsichtsniveau, die Vergleichbarkeit und die Wettbewerbsgleichheit, die das Ziel all der erwähnten Initiativen und Innovationen sind.

Aus diesem Grund hat das Aufsichtsgremium beschlossen, die Harmonisierung von ONDs innerhalb des SSM mit Priorität anzugehen.

Unter Berücksichtigung der spezifischen Merkmale sollten beaufsichtigte Banken einheitlichen Aufsichtsanforderungen unterliegen, unabhängig davon, wo sie ansässig sind. Wenn gleiche wirtschaftliche und finanzielle Bedingungen gegeben sind, muss letztlich auch die gleiche regulatorische und aufsichtliche Behandlung Anwendung finden.

Die EZB als die für bedeutende Institute zuständige Stelle im SSM hat deshalb ein Projekt zu diesem Thema auf den Weg gebracht, an dem sämtliche NCAs im SSM beteiligt sind. In enger Abstimmung mit der EBA und der Kommission sollen Probleme im Zusammenhang mit der Fragmentierung und der Wettbewerbsgleichheit, die sich aus der heterogenen Anwendung von EU-Recht ergeben, identifiziert, bewertet und nach Möglichkeit beseitigt werden.

Letztendlich soll festgelegt werden, wie die ONDs innerhalb des Aufsichtsrahmens im Sinne der Bankenunion und in vollständig harmonisierter Weise genutzt werden können.

Wir haben mehr als 150 solcher Bestimmungen gezählt. Sie reichen von der allmählichen Einführung neuer aufsichtlicher Vorgaben und Definitionen bis hin zu eher auf Dauer angelegten Ausnahmen von allgemeinen Vorschriften.

Zusammen genommen haben diese ONDs erhebliche Auswirkungen auf das Aufsichtsniveau des Regelungsrahmens und die Vergleichbarkeit der Kapitalquoten. Dies erschwert es den Märkten und der Öffentlichkeit, die Kapitalstärke der Banken zu beurteilen. Wenn beträchtliche Divergenzen in der nationalen Anwendung von EU-Recht fortbestehen, kann der SSM Banken zudem nicht effizient, unter gleichen Bedingungen und aus einer wirklich einheitlichen Perspektive beaufsichtigen.

Gewiss, Harmonisierung kann kein Selbstzweck sein. Das Gleiche gilt für nationale Besonderheiten: Wenn nationale Besonderheiten zu einem stabileren Bankensystem beitragen, ist dem SSM daran gelegen, sie zu erhalten oder gar zu fördern. Daher basiert die Ausgestaltung der gemeinsamen Aufsichtspolitik auf folgenden Grundsätzen:

• Vorsicht,
• Harmonisierung und
• Übereinstimmung mit europäischen und internationalen Standards, die von der EBA und dem Basler Ausschuss festgelegt wurden.

Und schließlich gibt es noch einen Grundsatz, der eher rechtlicher Natur ist: Bei der Ausgestaltung der Aufsichtspolitik sind natürlich legitime Erwartungen betroffener Banken zu berücksichtigen, die sich aus vorangegangenen Beschlüssen der nationalen Behörden ergeben. Deshalb besteht unter anderem die Möglichkeit, gegebenenfalls eine Übergangsphase für die Einführung der neuen aufsichtlichen Vorschriften einzuräumen.

Was haben wir dank unserer Anstrengungen bislang erreicht?

Unter dem Strich hat eine sorgfältige Analyse der gegenwärtigen Umsetzung und Praktiken in den einzelnen Ländern ergeben, dass Konvergenz bei der Mehrzahl der ONDs nicht allzu schwer zu erreichen sein sollte. Bisweilen sind nationale Abweichungen schlicht das Ergebnis nicht hinterfragter Traditionen. Oder aber die Vorschriften werden dank der EBA-Standards bereits weitgehend einheitlich umgesetzt, bedürfen zur vollständigen Harmonisierung jedoch einer weiteren Konkretisierung. Viele dieser ONDs sind für sich genommen auch unwesentlich, sodass die Kosten der Konvergenz weitaus geringer sind als der Nutzen im Sinne der Einheitlichkeit und Vereinfachung des gesamten Aufsichtsrahmens.

Es gibt jedoch eine Reihe sehr bedeutender ONDs, die auf der Grundlage einer gezielten Auswirkungsstudie vom Juni eingehender zu besprechen waren. Zu diesen wesentlichen und kontrovers diskutierten ONDs zählen beispielsweise die Behandlung der Versicherungsbeteiligungen von Konglomeraten bei der Eigenmittelberechnung gemäß CRR (Artikel 49 Absatz 1 der CRR) und der längere Übergangszeitraum für den Abzug latenter Steueransprüche (Deferred Tax Assets – DTAs), die von der künftigen Rentabilität abhängen, aus der Zeit vor 2014 (Artikel 478 Absatz 3 der CRR).

Und dennoch hat das Aufsichtsgremium rund acht Monate nach dem Start des Projekts Mitte Juli ein Maßnahmenbündel zu fast 100 ONDs verabschiedet.

Auf dieser Grundlage wird nun ein Paket von Rechtsvorschriften erarbeitet, das aus einer Verordnung der EZB zu allgemeinen ONDs und einer internen Richtlinie besteht, die grundlegende und konkrete Vorgaben zur Nutzung von Einzelfall-ONDs enthält. Der Verordnungsentwurf soll Anfang November zur öffentlichen Konsultation vorgelegt werden.

Die Arbeit an ONDs wird mit der Verabschiedung des SSM-Maßnahmenpakets jedoch nicht abgeschlossen sein. Nur auf zwei Drittel der bestehenden ONDs hat der SSM direkten Einfluss; die übrigen fallen in die Zuständigkeit der nationalen Gesetzgeber. Voraussetzung für eine einheitliche Aufsicht und gleiche Wettbewerbsbedingungen ist eine vollständig harmonisierte Regulierung auf der Ebene von Verordnungen und nationalen Gesetzen. Daher spielt auch die Unterstützung durch den Gesetzgeber eine Schlüsselrolle in diesem Prozess.

Fazit

Der wertvollste Beitrag, den wir als Aufseher zum Wirtschaftswachstum leisten können, ist, unsere Aufgabe zu erfüllen – indem wir Vorschriften einheitlich anwenden, die beaufsichtigten Institute auf vorausschauende und risikoorientierte Weise sowie unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit genau überwachen, und indem wir bei Bedarf zeitnah und entschlossen handeln. Der SSM hat die Verantwortung und das Privileg, einen Schritt weiter zu gehen. Indem wir die Aufsichtspraktiken harmonisieren, tragen wir zu einheitlichen Wettbewerbsbedingungen bei und machen die Kapital- und Liquiditätsquoten besser vergleichbar. All dies ist ein beispielloser Schritt in Richtung Finanzintegration durch die Vorgabe höherer Standards.

Ich kann zwar nicht versprechen, dass der SSM das Risiko einer neuerlichen Finanzkrise ein für allemal beseitigt, aber ich bin überzeugt, dass die einheitliche europäische Aufsicht dazu beiträgt, eine größere Sicherheit und Stabilität der Banken sicherzustellen. Um auf den Titel dieser Konferenz zurückzukommen: Wir möchten, dass Sicherheit und Fortschritt dem nachhaltigen Wachstum dient. Wir leisten einen Beitrag, um die notwendigen Voraussetzungen hierfür zu schaffen: Wir fördern einen intensiven Wettbewerb, aber unter fairen Bedingungen, wir unterstützen die Risikoübernahme, achten aber auf Transparenz und verantwortungsvolles Handeln, und wir gewährleisten Finanzstabilität, aber nicht auf Kosten der Steuerzahler. Das ist unser Beitrag zum Wohle der Menschen in Europa.