Stabile Finanzmärkte, stabiles Europa

Rede von Danièle Nouy, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums des einheitlichen Aufsichtsmechanismus,
für den Wirtschaftstag in Berlin,
9. Juni 2015

Sehr geehrte Damen und Herren,

Vielen Dank für die einleitenden Worte und für Ihre Einladung, bei dieser hochkarätigen Veranstaltung zu sprechen.

Dieser Teil der Veranstaltung widmet sich dem Thema „Stabile Finanzmärkte, stabiles Europa“. Dass ich gebeten wurde, als Erste das Wort zu ergreifen, ehrt mich, denn ich verstehe dies so: Es besteht ein breites Einvernehmen darüber, dass die europäische Bankenaufsicht in diesem Zusammenhang einen bedeutenden Beitrag leisten kann.

Und natürlich stimme ich damit voll und ganz überein.

Dennoch ist es mir ein Anliegen, Ihnen zu erläutern, wie eine einheitliche Aufsicht in Form des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (des Single Supervisory Mechanism – kurz SSM) einen Beitrag zu stabilen und gut funktionierenden Finanzsektoren im Euroraum leisten kann – die wiederum eine entscheidende Voraussetzung für Nachhaltigkeit bei Wachstum und wirtschaftlicher Entwicklung sind.

Wie Sie wissen, hat der SSM im vergangenen November seine Arbeit aufgenommen – nur drei Jahre, nachdem im sogenannten „Bericht der vier Präsidenten“ der Beschluss skizziert worden war, im Euro-Währungsgebiet eine Bankenunion zu schaffen, um der zunehmenden Fragmentierung des Binnenmarktes zu begegnen und die schwere Finanzkrise zu beenden. Der SSM bildet neben dem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (dem Single Resolution Mechanism – kurz SRM) und der stärkeren Koordinierung der nationalen Einlagensicherungssysteme einen der Grundpfeiler der Bankenunion. Inzwischen haben wir einen riesigen Schritt hin zu einer einheitlichen Bankenaufsicht im Eurogebiet gemacht, und ich lege Ihnen die Lektüre unseres ersten Jahresberichts ans Herz, der sich mit der bemerkenswerten Arbeit befasst, die von der EZB und den nationalen Aufsehern in sehr kurzer Zeit geleistet wurde.

Ich möchte mich nun unserem heutigen Diskussionsthema zuwenden, indem ich zunächst anhand konkreter Beispiele aufzeige, wie die EZB in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde zur Finanzstabilität beiträgt, einer Funktion, die von ihrer geldpolitischen Funktion strikt getrennt ist, um ungebührliche Einflussnahme zu vermeiden, bei der aber gleichzeitig offenkundige Synergien genutzt werden können. Anschließend werde ich auf unsere Schritte zur Schaffung harmonisierter Regeln eingehen, die ich als wichtige Voraussetzung für eine harmonisierte Aufsicht im Euroraum betrachte.

Ein umfassender Start

Noch bevor wir im November unsere Arbeit in vollem Umfang aufnahmen, hatte die EZB die Aufgabe, eine umfassende Bewertung derjenigen Banken durchzuführen, die wahrscheinlich unter unsere direkte Aufsicht fallen würden. Allein dies war ein Unterfangen von beispiellosem Ausmaß; es bestand aus einer Prüfung der Aktiva-Qualität und einem Stresstest und erforderte eine enge Zusammenarbeit zwischen der EZB, den nationalen Aufsichtsbehörden und dem privaten Sektor.

Durch die strenge Bilanzprüfung in Verbindung mit einem Stresstest konnten wir unsere Kenntnisse über die tatsächliche Finanzlage der von uns jetzt beaufsichtigten Banken beträchtlich erweitern sowie wertvolle und detaillierte Einblicke in die Trends gewinnen, die das europäische Bankensystem beeinflussen. Insgesamt bildete die umfassende Bewertung einen der Grundsteine für die Wiederherstellung des Vertrauens der Märkte in den Bankensektor des Euroraums. Refinanzierung und Kapital für Banken wurden freigesetzt, sodass diese weiter Kredite an die Realwirtschaft vergeben konnten. Die Finanzstabilität im Euro-Währungsgebiet wurde gefördert.

Die umfassende Bewertung verschaffte uns einen Vorsprung, weil wir die meisten der von uns später beaufsichtigten Banken sehr gut kennenlernten, und sie war der erste Schritt auf dem Weg zu einer europäischen Aufsichtskultur, die durch gründliche und sorgfältige Überwachung, Überprüfung und Bewertung von Banken geprägt ist. Indem die Aufseher kontrollieren, ob Banken über eine angemessene Eigenkapitalausstattung verfügen, tragen sie zur Stabilität bei, und indem sie dafür sorgen, dass Banken in angemessener Weise geführt werden, über ein effizientes Risikomanagement und die richtigen Anreize verfügen, können sie einen Beitrag zu nachhaltigem Wachstum leisten. Anders gesagt, sorgen wir dafür, dass Banken in allen Konjunkturphasen ihren Aufgaben nachkommen und der Wirtschaft die Finanzdienstleistungen zur Verfügung stellen können, die die großen und kleinen Unternehmen und die Bürgerinnen und Bürger benötigen. Nur gesunde Banken sind dazu in der Lage; deshalb wirken sich strengere und in die Zukunft weisende Aufsichtsanforderungen positiv auf das nachhaltige Wachstum aus. Wir als SSM betrachten dies aus einer mittel- bis langfristigen Perspektive und treten den Fürsprechern kurzfristiger Entlastungen entgegen.

Unter einem Dach

Nach der umfassenden Bewertung widmeten wir uns intensiv der Aufsichtsarbeit, wobei es ungemein hilfreich war, dass der SSM einer bestehenden Institution, nämlich der EZB, angehörte. Wir stimmen alle darin überein, dass die Aufsichtsaufgaben vollständig von der Geldpolitik getrennt sein müssen, um Interessenkonflikte zu vermeiden und zu gewährleisten, dass jede Funktion gemäß ihren Zielen ausgeübt wird. Der Trennungsgrundsatz umfasst unter anderem die Trennung der Ziele, die Trennung von Entscheidungsprozessen und organisatorischen Aufgaben sowie die Trennung der Verfahren auf Ebene des EZB-Rats.

Der von den europäischen Gesetzgebern im Oktober 2013 geschaffene Rechtsrahmen garantiert unmissverständlich die Trennung und Unabhängigkeit der Funktionen innerhalb der EZB und schützt zudem den SSM vor ungebührlicher Einflussnahme.

Um dies noch zu unterstreichen, besteht eine eigene Rechenschaftspflicht der EZB-Bankenaufsicht: Das Aufsichtsgremium übermittelt seine Sitzungsprotokolle dem Europäischen Parlament, wir erstatten dem zuständigen parlamentarischen Ausschuss in einer separaten Sitzung – getrennt von der geldpolitischen Funktion – regelmäßig Bericht und wir veröffentlichen einen separaten Jahresbericht zur Aufsichtstätigkeit, der dem Europäischen Parlament und der Eurogruppe vorgelegt wird.

Für die Bewältigung aller mit der Errichtung des SSM verbundenen Herausforderungen war die EZB besonders gut geeignet. Keine andere Institution hätte eine solidere Basis für die Schaffung des SSM bieten können, und ich würde behaupten, keine andere Institution hätte diese neuen Funktionen und so viele neue Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter so effizient integrieren können wie die EZB. Für die Aufnahme der Tätigkeit als neue europäische Aufsichtsbehörde sind die seit Langem eingespielten Dienste der EZB und die Glaubwürdigkeit der EZB als Institution von unschätzbarem Wert. Erstmals in der Geschichte der EU haben wir eine Bankenaufsichtsbehörde mit einem wahrhaft europäischen Mandat. Wir sind entschlossen, dieses Mandat zu erfüllen und im Interesse der europäischen Bürgerinnen und Bürger unseren Beitrag zu mehr Stabilität und Verbesserungen beim Management im Bankensektor zu leisten. Bei der EZB handelt es sich tatsächlich um eine Organisation mit zwei separaten Funktionen.

Wenngleich wir bei der EZB angesiedelt sind, arbeiten wir auch sehr eng mit den nationalen Aufsichtsbehörden zusammen und nutzen deren Erfahrungen und Ressourcen bei der Aufsicht über die größten Banken. Alle diese Stärken münden in einer einzigartigen Form der Zusammenarbeit, die andere heutige und künftige europäische Institutionen inspirieren könnte.

Auf dem Weg zu harmonisierten Regeln

Wie bereits erwähnt, ist ein solides Bankensystem, das in allen Konjunkturphasen effizient funktioniert, eine Grundvoraussetzung für Nachhaltigkeit bei Erholung und Wirtschaftswachstum – Faktoren, die ihrerseits entscheidende Bedeutung für die Neubelebung des europäischen Projekts haben.

Deshalb haben sich Regierungen in der ganzen Welt nach einer langen Periode der Deregulierung entschlossen, die Regulierung und Aufsicht zu stärken. Das Ziel dieser Reformen ist seit den 1930er-Jahren letztlich dasselbe: Regulierungs- und Aufsichtsbehörden müssen sicherstellen, dass der Bankensektor robust ist und selbst unter schwierigsten Bedingungen seine zentralen Dienstleistungen für die Wirtschaft und die Gesellschaft erbringt.

Die aus der letzten Krise hervorgegangene, ambitionierte regulatorische Agenda gewinnt zunehmend an Profil, und das Hauptaugenmerk richtet sich verstärkt auf die Wechselwirkungen der vielen neuen Standards, Umsetzungs- und Aufsichtspraktiken.

Gegenwärtig arbeiten wir intensiv an gemeinsamen Methoden, einer gemeinsamen Kultur und einer gemeinsamen Reputation, um zu gewährleisten, dass uns die richtigen Instrumente und Anreize für eine effektive Wahrnehmung unserer Aufsichtsaufgaben zur Verfügung stehen. Wie die umfassende Bewertung zeigt, wurden die Grundlagen bereits erfolgreich getestet.

Dennoch hat die umfassende Bewertung auch Bereiche der europäischen Bankenaufsichtsvorschriften (Eigenkapitalrichtlinie und Eigenkapitalverordnung) in den Fokus gerückt, die den Aufsichtsbehörden und nationalen Regierungen Ermessensspielräume für deren konkrete Umsetzung lassen.

Wir haben über 150 solcher Bestimmungen gezählt; diese reichen von der schrittweisen Einführung neuer Standards und Definitionen bis hin zu längerfristigeren Ausnahmeregelungen. Die Regulierungsbehörden bezeichnen diese gewöhnlich als „Optionen“ und „nationale Ermessensspielräume“.

Sie sind unbedingt von einheitlichen Bestimmungen zu unterscheiden, die eingeführt wurden, um spezifischen Merkmalen der europäischen Wirtschaft Rechnung zu tragen, wie etwa der Vorzugsbehandlung des Kreditgeschäfts mit kleinen und mittleren Unternehmen. Im Gegensatz zu derartigen Fördermaßnahmen, bei denen alle Banken in Europa gleich behandelt werden, führen Optionen und nationale Ermessensspielräume zu erheblichen Abweichungen bei der nationalen Umsetzung des einheitlichen Regelwerks.

Diese Optionen und nationalen Ermessensspielräume sind häufig das Ergebnis langwieriger Verhandlungen im Rat und im Parlament darüber, wie unterschiedliche Marktstrukturen und rechtliche Rahmenbedingungen zu berücksichtigen sind. Viele haben jedoch erhebliche Auswirkungen darauf, wie stark dem Vorsichtsprinzip im Rechtsrahmen Rechnung getragen wird, und schlagen sich in der Vergleichbarkeit von Kapitalquoten nieder, was den Investoren die Bewertung von Kapital und Refinanzierung für Banken erschwert. Außerdem erhöhen sie die Komplexität zusätzlich und sind eine Quelle für Regulierungsarbitrage. Sie schaffen Wettbewerbsnachteile für Banken in Ländern des Euroraums, die den höchsten Maßstab angesetzt haben, und können so zu Risiken für den Finanzsektor führen. Nicht zuletzt erschweren sie unsere Aufsichtstätigkeit beträchtlich, weil wir diese unterschiedlichen Voraussetzungen bei unserer täglichen Arbeit berücksichtigen müssen.

Indem wir Best Practices ermitteln und dann die Aufsicht entsprechend harmonisieren, fördern wir den fairen Wettbewerb und die Effizienz im Bankensektor, weil der Wettbewerb zwischen den Banken dann auf deren inhärenten Fähigkeiten anstatt auf ungerechtfertigten Unterschieden im Rechtsrahmen beruhen wird. Davon dürften alle Kunden – Privatpersonen, kleine und große Unternehmen – bei der Finanzierung ihrer Tätigkeiten während des gesamten Konjunkturzyklus profitieren.

Wir sind bestrebt, wirklich gleiche Bedingungen zu schaffen und die Vergleichbarkeit von Kapitalquoten zu verbessern. Deshalb werden wir uns nach Kräften bemühen, Optionen und nationale Ermessensspielräume sinnvoll anzuwenden. Mittel- bis langfristig wird dies die Banken dauerhaft robuster und leistungsfähiger machen.

Die Harmonisierung kann freilich nicht ein Ziel an sich sein. Genau dasselbe gilt für nationale Ausnahmeregelungen: Wenn sie zur Stabilisierung des Bankensystems beitragen, werden wir uns bemühen, sie zu erhalten oder sogar zu fördern. Wenn sie jedoch nur auf nicht hinterfragte Traditionen, rein nationale Interessen und regulatorische Vereinnahmung zurückzuführen sind, sollten sie aufgehoben werden. Wir gehen davon aus, dass die positiven Resultate im Hinblick auf die Berücksichtigung des Vorsichtsprinzips, die Einheitlichkeit und Stabilität des Rahmens die mit der Übernahme der strengen Maßstäbe verbundenen Anpassungskosten der einzelnen nationalen Bankensysteme bei Weitem überwiegen.

Finanzintegration

Wie Sie sehen, ist die Arbeit im Bereich der Optionen und nationalen Ermessensspielräumen, indem sie höhere Maßstäbe setzt, ein beispielloser Schritt auf dem Weg zur Finanzintegration. Doch wir können diesen Kampf nicht allein führen, denn der SSM kann nur auf zwei Drittel der bestehenden Optionen und nationalen Ermessensspielräume direkt Einfluss nehmen, während die übrigen in die Zuständigkeit der nationalen Gesetzgeber fallen. Gleichwohl unterstützen wir die Arbeit der Europäischen Kommission, des Europäischen Rates und des Parlaments sowie der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde in deren Bestreben zur Stärkung des einheitlichen Regelwerks.

Abweichungen entstehen auch durch die Umsetzung der in den EU-Richtlinien festgelegten Vorschriften in nationales Recht. Auch hier sind wir nicht unmittelbar zuständig und können lediglich die nationalen Gesetzgeber ermuntern, sachlich über die Ziele der Richtlinien nachzudenken und dabei zu berücksichtigen, dass jede nationale Ausnahmeregelung, die nicht vollkommen transparent ist, die Arbeit der Aufseher behindert und das Vertrauen der Anleger dämpft. Dies erschwert letztlich die reibungslose Allokation und den Fluss von Kapital und Liquidität im Euroraum – zwei Punkte, die, wie Sie mir sicherlich zustimmen werden, für die Gewährleistung stabiler Finanzmärkte von zentraler Bedeutung sind.

Lassen Sie mich aber auch auf einen allgemeineren und aus unserer Sicht höchst willkommenen Trend eingehen, nämlich den zur Vereinfachung und Verbesserung der Vergleichbarkeit des bestehenden Rahmens. Wie bereits gesagt, wird sich der Fokus der regulatorischen Agenda in naher Zukunft stärker auf Wechselwirkungen und Umsetzungsfragen richten. Dies betrifft alle Reformen der letzten fünf Jahre seit der Verabschiedung von Basel III. Eine Vereinfachung des derzeitigen Rahmens wird zur Harmonisierung beitragen, aber auch die Vorschriften verständlicher machen und ihre Einhaltung erleichtern. Instrumente wie die Verschuldungsquote und nicht risikobasierte Messgrößen zur Abfederung der mit den internen Modellen von Banken verbundenen Unsicherheiten sind Teil dieses Trends. Wir beteiligen uns außerdem aktiv an der Tätigkeit der europäischen und internationalen Aufsichtsgremien wie etwa an der Arbeit des Basler Ausschusses zur Schaffung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen Risikosensitivität, Einfachheit und Vergleichbarkeit oder an den Benchmarking-Initiativen der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde.

Alle diese Initiativen fließen in unsere Anstrengungen ein, Standards auch in enger Abstimmung mit den anderen EU-Mitgliedstaaten sowie außereuropäischen Ländern zu harmonisieren. Diese Zusammenarbeit ist wichtig, weil gleiche Bedingungen innerhalb des Euro-Währungsgebiets allein in der Tat nicht ausreichen, wenn wir die Voraussetzungen für stabile Finanzmärkte und ein stabiles Europa schaffen wollen. Wir müssen mit anderen maßgeblichen Akteuren in Europa und darüber hinaus zusammenarbeiten.

Schlussbemerkungen

Lassen Sie mich abschließend betonen, dass die Bürgerinnen und Bürger Europas insbesondere von dem Hintergrund dieser schweren Finanzkrise zu Recht von den europäischen und nationalen Institutionen fordern können, alles in ihrer Macht Stehende zu unternehmen, um wieder ein wirtschaftliches Umfeld zu schaffen, das zu mehr Nachhaltigkeit von Wachstum und wirtschaftlicher Entwicklung führt. Für die EZB-Bankenaufsicht bedeutet dies, im Euroraum harmonisierte Aufsichtspraktiken umzusetzen, die sich nach den höchsten Maßstäben richten. Nur wenn Banken umsichtig und verantwortungsvoll mit den richtigen Anreizen geführt werden, kann der Finanzsektor in allen Konjunkturphasen Kredit- und Finanzdienstleistungen für die Bürgerinnen und Bürger, KMUs und Großunternehmen erbringen. Dies wird auch helfen, Konjunkturabschwünge zu überstehen, das Wirtschaftswachstum anzukurbeln und die qualitativ hochwertigen Arbeitsplätze zu schaffen, die wir uns alle für Europa wieder wünschen. Aus diesem Grund sehe ich unsere feste Entschlossenheit, das klare Mandat der EU-Gesetzgeber zur Förderung der Finanzintegration und Finanzstabilität zu erfüllen, als unseren wichtigsten Beitrag zum europäischen Projekt.