Fortschritte und Entwicklungen in der europäischen Bankenaufsicht

Rede von Danièle Nouy, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums der EZB, anlässlich der 18. Handelsblatt Jahrestagung – European Banking Regulation, Frankfurt am Main, 24. November 2017

Die europäische Bankenaufsicht ist vor wenigen Wochen drei Jahre alt geworden. Anders als in den vorangegangenen Jahren wurde dem Ereignis dieses Mal relativ wenig Beachtung geschenkt. Ein dreijähriges Kind wäre darüber wahrscheinlich enttäuscht gewesen. Für eine große europäische Institution aber ist dies meiner Ansicht nach ein gutes Zeichen.

Die anfängliche Aufregung hat sich offenbar gelegt. Die europäische Bankenaufsicht trifft auf breite Akzeptanz – und das gilt sowohl für den Gedanken als auch für die Institution. Ihr Alter, ihre Organisation und ihre Methoden sind in den Hintergrund getreten. Im Mittelpunkt stehen nun die Kernelemente der Aufsichtstätigkeit: die Banken und die diesbezüglichen Risiken und Herausforderungen.

Lassen Sie mich dennoch die Gelegenheit nutzen, um auf die vergangenen drei Jahre einzugehen, wenn auch nicht im Detail. Schließlich sollten wir in die Zukunft blicken und uns nicht lange mit der Vergangenheit aufhalten. Außerdem möchte ich den Schwerpunkt auf den Inhalt der Aufsicht legen und nicht auf die Methoden.

Europäische Bankenaufsicht – stets im Wandel

Man kann zurecht sagen, dass die europäische Bankenaufsicht neue Maßstäbe gesetzt hat. Anstelle von 19 unterschiedlichen nationalen Aufsichtssystemen gibt es nun ein einheitliches europäisches Aufsichtssystem.

Die Banken im gesamten Euroraum unterliegen der gleichen entschlossenen und fairen Aufsicht. Dies sollte Banken sicherer und solider machen und zu gleichen Wettbewerbsbedingungen sowie dem Aufbau eines echten europäischen Bankenmarkts beitragen.

In den vergangenen drei Jahren sind wir diesen Zielen einen großen Schritt näher gekommen. Vor allem haben wir den angestrebten europäischen Ansatz in der Bankenaufsicht umsetzen können.

Lassen Sie mich nur den Supervisory Review and Evaluation Process, kurz SREP, nennen. Dank dieses aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozesses unterliegen die Banken nun im gesamten Euroraum einer einheitlichen Aufsicht, die auf denselben hohen Standards basiert. Und der Effekt ist offensichtlich. Seit 2014 hat sich die Korrelation zwischen den SREP-Ergebnissen und den aufsichtsrechtlichen Kapitalanforderungen nahezu verdreifacht, von 26 % auf 76 %.

Selbstverständlich ging die Harmonisierung der Methoden, Standards und Instrumente der Bankenaufsicht weit über den SREP hinaus. So haben wir uns auch mit Vor-Ort-Prüfungen und internen Modellen, der Beurteilung der fachlichen Qualifikation und persönlichen Zuverlässigkeit sowie der Anerkennung institutsbezogener Sicherungssysteme beschäftigt, um nur einige Beispiele herauszugreifen.

Kurzum, wir haben all die Mittel und Wege geschaffen, die zur Erreichung eines spezifischen Ziels, nämlich sichererer und soliderer Banken erforderlich sind. Auf dieses Ziel haben wir vom ersten Tag an hingearbeitet. Genau genommen sogar schon zuvor: Vor dem offiziellen Startschuss für die europäische Bankenaufsicht führten wir eine umfassende Bewertung der großen Banken im Euroraum durch. So konnten wir uns ein detailliertes Bild vom tatsächlichen Zustand der Banken machen und hatten einen Ausgangspunkt für unsere Aufsichtstätigkeit, beispielsweise beim Thema notleidende Kredite.

Aber nicht nur die Ergebnisse der umfassenden Bewertung dienten als Richtschnur für unsere Tätigkeit. Wir orientierten und orientieren uns darüber hinaus auch stark an den Entwicklungen im und mit Auswirkungen auf den Bankensektor. Und wenn auf eines Verlass ist, dann darauf, dass sich hier etwas tut. Es wird stets neue Risiken und neue Herausforderungen geben. Im zweiten Jahr unseres Bestehens beispielsweise sahen wir uns unverhofft mit dem Brexit konfrontiert, der eine breite Palette aufsichtlicher Maßnahmen erforderte. Im laufenden Jahr beschäftigte uns der Ausfall dreier großer Banken – der erste Test des neuen europäischen Abwicklungsrahmens.

Dass die europäische Bankenaufsicht all diesen Herausforderungen gewachsen war, zeigt, wie sehr sich die Institution entwickelt hat. Sie kann schnell und effektiv auf neue Risiken und Herausforderungen reagieren.

Das Gleiche sollte für Banken gelten, auch sie müssen schnell reagieren. Und das bringt mich zum zweiten Teil meiner Rede, den europäischen Banken, ihren Herausforderungen und wie damit umzugehen ist.

Doch folgen Sie mir zunächst in eine andere Zeit und an einen anderen Ort.

Europäische Banken müssen nachhaltig handeln …

Am Ostersonntag 1722 landete ein niederländischer Entdecker auf einer Insel im Pazifik, der er den Namen Osterinsel gab. Die Insel faszinierte ihn, denn er fand dort fast 900 kolossale Steinstatuen.

Diese Statuen stellten ihn allerdings auch vor ein Rätsel. Für ihren Bau hätten die Inselbewohner Werkzeuge benötigt. Und für diese Werkzeuge hätten sie Holz benötigt. Auf der ganzen Insel fand sich jedoch kein einziger Baum.

Wie Sie sich vorstellen können, gibt es eine Reihe von Theorien zu diesen Statuen. Eine davon stammt von Jared Diamond.^[1] Er geht davon aus, dass die Inselbewohner alle Bäume fällten und so das Ökosystem zerstörten. Sie konnten nicht mehr genug Nahrung finden bzw. anbauen. Es kam zu Hungersnöten und schließlich zu kriegerischen Auseinandersetzungen, die zum Zusammenbruch ihrer Kultur und Lebensart führten.

Wegen dieser Theorie dient die Osterinsel mitunter als Metapher. Sie führt uns vor Augen, wie wichtig es ist, die Welt um uns herum zu bewahren und zu schützen. Oder anders ausgedrückt, sie erinnert uns an die Notwendigkeit nachhaltigen Handelns.

Und wir können diese Metapher noch weiterspinnen. Nachhaltigkeit spielt nicht nur in Bezug auf unsere Umwelt eine Rolle. Sie lässt sich auch auf die Wirtschaft und den Bankensektor übertragen. Auch Banken müssen nachhaltig handeln.

Das lag noch nie so offen auf der Hand wie heute. Zum einen haben wir gerade erst eine schwere Finanzkrise hinter uns, die uns deutlich vor Augen geführt hat, was passiert, wenn Banken nicht nachhaltig handeln. Im Vorfeld der Krise konzentrierten sich die Banken auf Wertsteigerungen für ihre Aktionäre, die oft eher an den Ergebnissen des nächsten Quartals interessiert waren. Es herrschte kurzfristiges Gewinnstreben und kein langfristiges Nachhaltigkeitsdenken.

Zum anderen leiden die Banken derzeit unter einer mangelnden Rentabilität. Viele erwirtschaften nicht einmal ihre Kapitalkosten. Diese mangelnde Rentabilität hat viele Ursachen, und jede Bank leidet auf andere Art und Weise darunter. Es gibt aber einige Punkte, die sich auf eine Vielzahl von Banken gleichzeitig auswirken.

Erstens ist die Wirtschaft des Eurogebiets vom Phänomen des Overbanking gekennzeichnet, das mit einem harten Wettbewerb und niedrigen Gewinnmargen einhergeht. Zweitens haben viele Banken hohe Betriebskosten, was ihren Gewinn noch zusätzlich schmälert. Zudem spielen Faktoren wie die lang anhaltende Niedrigzinsphase und der technische Wandel eine Rolle, durch die das herkömmliche Bankgeschäft an Tragfähigkeit eingebüßt hat, was ebenfalls zu einer mangelnden Rentabilität beiträgt.

Die Banken müssen sich also entscheiden, welchen Weg sie einschlagen. Wollen sie am traditionellen Geschäftsmodell festhalten, das oft in erster Linie auf dem Zinsertrag beruht und mit vergleichsweise geringem technischen Aufwand verbunden ist? Oder wollen sie einen tiefgreifenderen Anpassungsprozess anstoßen, ihr Geschäftsmodell überdenken und so den Grundstein für nachhaltigen Erfolg legen?

Als Aufseherin wäre es mir natürlich lieber, wenn sie sich für die zweite Option entschieden. Es handelt sich dabei sicherlich nicht um ein einfaches Unterfangen, denn die Banken müssen sich an ein komplexes und von raschem Wandel geprägtes Umfeld anpassen. Lassen Sie uns die Situation etwas genauer unter die Lupe nehmen.

… und sich an ein komplexes Umfeld anpassen

Zunächst einmal ist in Europa das Phänomen des Overbanking zu beobachten. Ich habe es bereits erwähnt: Dies ist einer der Gründe dafür, dass die Erträge europäischer Banken so niedrig ausfallen. Darüber hinaus ist bei einem Overbanking der Bankensektor insgesamt weniger effizient, und es besteht ein größeres Risiko, dass die einzelnen Banken nicht tragfähige Verhaltensmuster an den Tag legen.

Es ist also eine Konsolidierung des europäischen Bankensektors erforderlich. Bis zu einem gewissen Grad ist dies auch bereits geschehen. Seit 2008 ist die Zahl der Kreditinstitute im Euroraum um 25 % gefallen.^[2]

Im internationalen Vergleich ist der europäische Bankensektor aber immer noch relativ groß. Es stellt sich also die Frage, wie es in Europa überhaupt zum Overbanking kommen konnte. Eigentlich hätten Marktmechanismen eine solche Entwicklung verhindern sollen. Offenbar haben natürliche Ausgleichsmechanismen in der Vergangenheit versagt. Für die Banken gab es wie auf einer abgelegenen Insel keine Möglichkeit, sich einfach vom Markt zurückzuziehen. Der Druck infolge der steigenden Bankendichte konnte so nicht verringert werden. Ein Zusammenbruch von Banken wurde oft nicht zugelassen. Stattdessen sprangen Staaten in die Bresche, da sie eine von Bankinsolvenzen ausgelöste Systemkrise befürchteten. Schwache Banken wurden also künstlich am Leben erhalten.

Das hat sich geändert. In Europa haben wir nun einen Einheitlichen Abwicklungsmechanismus für Banken, den Single Resolution Mechanism, kurz SRM. Mit dem SRM ist eine geordnete Insolvenz von Banken möglich, ohne dass dadurch eine Systemkrise ausgelöst wird. Dieser neue Mechanismus hat im Sommer seinen ersten Test bestanden: Drei große Banken fielen aus und wurden effizient und effektiv abgewickelt. Die gute Nachricht: Der Markmechanismus funktioniert nun so wie er funktionieren sollte.

Banken die Aufgabe ihres Geschäfts zu ermöglichen, ist jedoch nicht die einzige Möglichkeit, mit der dem Problem des Overbanking begegnet werden kann. Fusionen und Übernahmen sind eine weitere Option, wobei sich hier in den vergangenen Jahren nicht viel getan hat. Vielmehr war im Euroraum von 2007 bis 2016 ein kontinuierlicher Rückgang zu verzeichnen. Offenbar haben die Fusionen und Übernahmen jedoch in der ersten Hälfte des laufenden Jahres wieder etwas zugenommen – zumindest wertmäßig.

Für die geringe Zahl an Fusionen und Übernahmen sind mehrere Faktoren verantwortlich. So scheint beispielsweise die allgemeine Unsicherheit eine wichtige Rolle zu spielen. Zudem war die Fragmentierung des Marktes entlang nationaler Grenzen länderübergreifenden Fusionen nicht gerade förderlich. Die Bankenunion hat uns jedoch einem echten europäischen Bankenmarkt näher gebracht, was wiederum die Attraktivität grenzüberschreitender Fusionen erhöht.

Es lässt sich also zurecht sagen, dass der Konsolidierung der Weg geebnet wurde. Aus systemischer Sicht ist das eine gute Nachricht. Für die einzelnen Banken erhöht sich allerdings das Risiko. Marktkräfte wirken sich deutlich stärker auf sie aus. Wenn sie mit ihren Wettbewerbern nicht Schritt halten können, werden sie womöglich aus dem Markt verdrängt. Der Druck auf die Banken, ihre Geschäftsmodelle zu überdenken, nimmt also noch zu. Nur durch einen entsprechenden Kurswechsel können sie einen nachhaltigen Erfolg sicherstellen.

Und das Umfeld verändert sich rasch. Nehmen wir beispielsweise den technischen Fortschritt. Der Digitalisierung des Bankwesens wird dieser Tage viel Aufmerksamkeit geschenkt, obwohl es sich dabei nicht wirklich um ein neues Konzept handelt. Das Online-Banking beispielsweise hat seine Ursprünge bereits in den 1980er-Jahren und wird heute von fast 60 % aller Europäer genutzt. Es stimmt allerdings, dass die Entwicklung in den letzten Jahren weit über das Online-Banking hinausgegangen ist.

Dies ist in hohem Maße einer neuen Generation von Finanzunternehmen zuzuschreiben, den sogenannten Fintechs. Sie nutzen neue Technologien als Ausgangspunkt und wenden sie auf das Bankgeschäft an. Denken wir nur an Produkte wie Sofortzahlungen, digitale Geldbörsen, „Peer-to-Peer“-Kredite, Crowdfunding und Robo Advisors.

Solche Innovationen erleichtern es dem Kunden, Anbieter zu vergleichen und rasch zwischen ihnen zu wechseln. Gleichzeitig wird die Wertschöpfungskette des Bankgeschäfts aufgeteilt. Sie ist nicht länger in einem einzigen Unternehmen angesiedelt, sondern verteilt sich auf viele. Dadurch können Fintechs sehr zielgerichtete Dienstleistungen anbieten. Sie benötigen keinen vollwertigen Bankgeschäftsbetrieb, um mit Banken zu konkurrieren. Die technischen und finanziellen Hürden für den Markteintritt sind daher etwas niedriger.

All dies sorgt für einen stärkeren Wettbewerb auf dem Markt. Die etablierten Banken bekommen neue Konkurrenz, auf die sie sich einstellen müssen. Und es scheint, als würden die Banken sich allmählich bewegen. Sie wagen sich weiter ins digitale Bankgeschäft vor, häufig in Zusammenarbeit mit Fintechs.

Banken können auf verschiedene Weise von der Digitalisierung profitieren. Sie könnte ihnen etwa dabei helfen, neue Einnahmequellen zu erschließen und Kosten zu senken. Doch es gibt auch Risiken. Die Cyberkriminalität ist zu einem großen Problem geworden und auch allgemeine IT-Ausfälle stellen eine Bedrohung dar. Vor diesem Hintergrund müssen viele Banken mehr in die Aktualisierung und Verbesserung ihrer IT-Systeme investieren und sie effizienter und sicherer machen.

Und natürlich müssen auch wir als Aufseher uns mit der Digitalisierung auseinandersetzen. Für uns ist wichtig, dass Geschäftsmodelle, die auf neuen Technologien basieren, nachhaltig sind und ein gutes Risikomanagement vorhanden ist. Hier folgen wir dem Grundsatz: „Gleiches Geschäft, gleiches Risiko, gleiche Regeln“. Vor diesem Hintergrund werden wir in Kürze einen Leitfaden zur Zulassungserteilung für Fintechs herausgeben.

Angesichts all der Herausforderungen, denen Banken sich gegenübersehen, müssen sie flexibel und entschieden handeln und dabei großen Wert auf Nachhaltigkeit legen. All dies wird einfacher, wenn sie auf einer belastbaren Grundlage aufbauen können, und hierzu gehört eine solide Bilanz.

In diesem Zusammenhang spielt das Eigenkapital eine entscheidende Rolle: dank hoher Eigenkapitalpuffer verfügen Banken über ein solides Fundament. Die gute Nachricht lautet, dass die Eigenkapitalpuffer in den letzten Jahren gewachsen sind. Die durchschnittliche harte Kernkapitalquote großer Banken im Euroraum, die CET1-Quote, ist von 9 % im Jahr 2012 auf heute fast 14 % gestiegen.

Zudem macht mehr Eigenkapital Banken nicht nur widerstandsfähiger, es verändert auch die Anreize. Wenn etwas schief geht, haben Banken mit einer besseren Eigenkapitalausstattung unter sonst gleichen Umständen mehr zu verlieren. Dies wiederum dürfte sie dazu veranlassen, bei der Entscheidungsfindung vorsichtiger zu agieren, sich Risiken stärker bewusst zu machen und nachhaltig zu handeln.

Die Vorteile eines solchen Verhaltens reichen weit über die Bankenbranche hinaus. Hohe Eigenkapitalpuffer reduzieren beispielsweise die Kosten von Finanzkrisen. Jüngste Forschungsergebnisse zeigen: Je mehr Eigenkapital den Banken während einer Krise zur Verfügung steht, desto rascher erholt sich die Wirtschaft danach.^[3] Dies unterstreicht, wie wichtig Eigenkapital ist – nicht nur für die Banken, sondern für die gesamte Wirtschaft.

Genug qualitativ hochwertiges Eigenkapital ist das Eine. Das Andere sind jedoch – natürlich – qualitativ hochwertige Vermögenswerte. Und nicht immer sind diese vorhanden. In diesem Zusammenhang stellen notleidende Kredite, sogenannte Non-performing Loans, kurz NPL, ein großes Problem dar.

In manchen Bereichen des Bankensektors sind nach wie vor hohe Bestände an NPL festzustellen. Und das ist aus mehreren Gründen problematisch. NPL belasten nicht nur die Gewinne und halten Banken von der Kreditvergabe an die Wirtschaft ab, sie untergraben auch das Vertrauen in die betroffenen Institute und erfordern die ständige Aufmerksamkeit der Mitarbeiter und Führungskräfte. Den beiden letztgenannten Punkten kommt besondere Bedeutung zu, wenn Mitarbeiter und Führungskräfte sich zugleich auch auf die Anpassung von Geschäftsmodellen konzentrieren müssen. Darüber hinaus dürfte es Banken mit einem zu hohen Bestand an NPL schwer fallen, von guten Geschäftsmöglichkeiten zu profitieren.

Vor diesem Hintergrund ist eine Lösung des NPL-Problems wichtig. Und hier sind bereits einige Fortschritte erzielt worden. Seit 2015 ist der Anteil notleidender Kredite im Euroraum von rund 7,5 % auf etwa 5,5 % zurückgegangen. Natürlich handelt es sich hierbei lediglich um einen Durchschnittswert. In Teilen des Euroraums ist dieser Anteil deutlich höher – viel zu hoch.

Einige Banken müssen größere Anstrengungen zur Lösung ihres NPL-Problems unternehmen. Und angesichts der anziehenden Konjunktur stellt sich die Frage: Wann, wenn nicht jetzt? Zunächst einmal müssen sich die Banken selbst ehrgeizige, realistische und glaubwürdige Ziele stecken. Doch auch wir Aufseher spielen eine wichtige Rolle. Die EZB-Bankenaufsicht hat in diesem Jahr einen qualitativen Leitfaden für Banken zu notleidenden Krediten herausgegeben.

Auf Basis dieses Leitfadens haben wir nun die von den Banken ausgearbeiteten Pläne genau untersucht und damit begonnen, ihnen Feedback zu geben. Die Situation stellt sich sehr unterschiedlich dar, daher müssen wir Beurteilungen auf Einzelfallbasis vornehmen und für jede Bank die passende Lösung finden.

Eine nachhaltige Lösung muss jedoch über die Behebung des genannten Problems hinausgehen. Sie muss auch dafür sorgen, dass es nicht wieder auftritt. Zu diesem Zweck haben wir vor Kurzem eine Ergänzung unseres Leitfadens zur Konsultation vorgelegt. Diese Ergänzung legt dar, welche Vorkehrungen wir von Banken in Zukunft mit Blick auf NPL erwarten.

Das Ziel ist klar und unmissverständlich: In den Banken müssen angemessene Vorkehrungen getroffen werden. Wir haben diesbezüglich konkrete Erwartungen, die wir nun ausformuliert haben. Doch um eines klarzustellen: Es handelt sich dabei um aufsichtliche Erwartungen, die nicht automatisch mit Maßnahmen verbunden sind. Unser Leitfaden bildet die Grundlage für einen strukturierten Dialog mit jeder einzelnen Bank.

Dies ist der Beitrag, den die Aufsicht leisten kann und leisten sollte. Das NPL-Problem muss jedoch auch auf anderen Ebenen angegangen werden. Ich möchte Ihnen nur ein Beispiel nennen: Was die Abwicklung von NPL im Rahmen eines Gerichtsverfahrens betrifft, gibt es riesige Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern des Euroraums. In manchen Ländern dauern derartige Verfahren deutlich länger als in anderen. Hier können die nationalen Regierungen ansetzen. Sie können Rechtssysteme optimieren und Gerichtsverfahren beschleunigen.

In einer Bankenunion sollte es keine nennenswerten Zeitunterschiede bei der Abwicklung von NPL in einem Gerichtsverfahren geben. Darüber hinaus sind auch außergerichtliche Vergleiche von Bedeutung – auch sie sollten als Abwicklungsinstrument für NPL eingesetzt werden.

Letzen Endes bedarf es einer gemeinsamen Anstrengung von Banken, Aufsehern, Regulierungsinstanzen und Politikern, um das Problem der notleidenden Kredite zu lösen.

Schlussbemerkungen

Lassen Sie mich zum Abschluss noch einmal auf die Osterinsel zu sprechen kommen. Ich möchte Ihnen nicht vorenthalten, dass es noch andere Theorien zur Geschichte dieser Insel gibt. Sie machen nicht die Menschen auf der Insel für die Zerstörung des Ökosystems verantwortlich, sondern ein Tier: die Ratte. Mit den ersten polynesischen Siedlern kamen Ratten auf die Insel. Sie vermehrten sich rasant und zerstörten die Bäume.^[4]

Dieser Lesart zufolge lässt sich die Geschichte der Menschen auf der Osterinsel sogar als Erfolg auslegen. Sie schafften es, in einem geschädigten Ökosystem zu überleben. Als die niederländischen Entdecker 1722 auf der Insel ankamen, wurden sie von den Insulanern nicht um Essen gebeten. Ein weiteres Zeichen, dass die Inselbewohner keineswegs Hunger litten. Es ging ihnen gut, sie passten sich an und fanden neue Wege, um den größten Nutzen aus den knappen Ressourcen zu ziehen.

Auch diese Theorie wurde jedoch angefochten und wahrscheinlich werden wir nie erfahren, was sich tatsächlich zugetragen hat. Es lassen sich aber zwei Lehren aus dieser Geschichte ziehen, die auch für Banken von Bedeutung sind.

Erstens: Der Wandel lässt sich nicht aufhalten, und wer überleben und erfolgreich sein will, muss sich anpassen. Das trifft aktuell auch ganz besonders auf Banken zu. Bei ihren Anpassungsversuchen dürfen sie jedoch die zweite Lehre nicht außer Acht lassen: die Notwendigkeit nachhaltigen Handelns. Die Banken sollten die Grundlage ihres langfristigen Erfolgs nicht durch kurzfristiges Gewinnstreben zerstören.

Sie sollten vielmehr den folgenden Ausspruch von Warren Buffett beherzigen: Wenn jemand heute gemütlich im Schatten sitzt, dann nur, weil ein Anderer vor langer Zeit einen Baum gepflanzt hat. Es ist an der Zeit, dass die Banken diesen sprichwörtlichen Baum pflanzen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.