Die Aufsicht, die Banken und der Wettbewerb

Rede von Danièle Nouy, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums der EZB, anlässlich der Handelsblatt Jahrestagung Banken im Umbruch, Frankfurt am Main, 6. September 2017

Die Feststellung, dass dies schlechte Zeiten für Banker sind, ist inzwischen fast zu einem Allgemeinplatz geworden. Das mindert jedoch nicht den Wahrheitsgehalt dieser Aussage. Insbesondere in Europa sehen sich Banken gleich einer ganzen Reihe von Herausforderungen gegenüber. Sie müssen sich um Altlasten kümmern, mit strengeren Regeln und einer robusteren Aufsicht klarkommen, sich an neue Technologien anpassen, neue Wettbewerber abwehren, das Beste aus den niedrigen Zinsen machen und das Vertrauen der Menschen zurückgewinnen.

Wie könnte es also weitergehen? Die simple Antwort: Einige Banken werden handeln und sich den Herausforderungen stellen, sie werden überleben und Erfolg haben. Und auf andere trifft das nicht zu. So ist das in der Regel in einer Marktwirtschaft. Wer seinen Kunden auf die effizienteste Weise die besten Dienstleistungen anbietet, hat einen Vorteil.

Aber können wir es uns wirklich so einfach machen, wenn es um Banken geht? Und warum ist das für die Aufsicht von Bedeutung? Nun, der Wettbewerb unter den Banken ist etwas komplexer als gerade eben angedeutet. Er ist von Verzerrungen geprägt und weist eine enge Verflechtung mit der Stabilität auf. Deshalb ist er für die Aufsicht von Bedeutung. Sie muss gemeinsam mit den Regulierungsbehörden dafür sorgen, dass der Bankensektor sowohl wettbewerbsorientiert als auch stabil ist.

Lassen Sie uns diese Dinge etwas genauer betrachten. Wie funktioniert der Wettbewerb im Bankensektor? Wie wirkt er sich auf die Stabilität aus? Und welche Rolle spielen Regulierungs- und Aufsichtsbehörden?

Wettbewerb am Bankenmarkt – die Mechanismen

Der britische Volkswirt John Hicks sagte 1935, der beste Monopolgewinn sei ein ruhiges Leben. Was meinte er damit? Ein Unternehmen in einer Monopolstellung hat es nicht nötig, die besten Dienstleistungen zu möglichst geringen Kosten anzubieten. Es kann sich mit weniger zufriedengeben und ein ruhiges Leben führen. Der Nachteil dabei ist, dass das Unternehmen unweigerlich ineffizient wird.

Anders gesagt bewahrt Wettbewerb also die Effizienz. Ein Unternehmen, das mit anderen im Wettbewerb steht, kann kein ruhiges Leben führen. Es muss versuchen, die Qualität seiner Produkte oder Dienstleistungen aufrechtzuerhalten bzw. zu verbessern, und gleichzeitig die Kosten niedrig halten. Es muss effizient bleiben. Und das gilt natürlich auch für Banken. In der Tat gibt es empirische Belege dafür, dass wettbewerbsorientierte Bankenmärkte effizienter sind.^[1]

Und das hängt eng mit einem weiteren Faktor zusammen. Um einen Wettbewerbsvorteil zu erzielen, müssen Unternehmen auch innovativ sein. Genau das meinte Joseph Schumpeter mit dem Begriff der „schöpferischen Zerstörung“. Produkte und Prozesse werden kontinuierlich durch neue ersetzt; der Wettbewerb wird zum Motor des Fortschritts.

Für Banken kann das jedoch zwei ganz unterschiedliche Konsequenzen haben. Einige Innovationen haben das Leben sicherlich einfacher gemacht. Denken Sie an Geldautomaten oder Online-Banking. Es gibt aber auch Innovationen von eher fragwürdigem Nutzen. Denken Sie an all die ausgefeilten Finanzinstrumente, die während der Krise eine etwas unrühmliche Rolle gespielt haben.

Das führt uns zu der allgemeineren Frage: Wie wirkt sich der Wettbewerb im Bankensektor auf die Stabilität aus? Leider gibt es keine einfache Antwort.

Einige sind der Ansicht, dass wettbewerbsorientierte Bankenmärkte weniger stabil seien. Diese Einschätzung geht auf die 1980er-Jahre zurück, als weltweit immer mehr Länder mit einer Liberalisierung der Finanzmärkte begannen. Und tatsächlich ist es seither zu einer Reihe von Krisen gekommen, von der Savings-and-Loan-Krise in den USA in den 1980er-Jahren bis hin zur globalen Finanzkrise von 2007.

Aber warum sollten wettbewerbsorientierte Märkte weniger stabil sein? In diesem Zusammenhang sind zweifelhafte Innovationen nur eines von mehreren Problemen. Generell gilt, dass die Gewinne von Banken in wettbewerbsorientierten Märkten geringer sind. Es fällt ihnen daher schwerer, Puffer aufzubauen, was ihre Widerstandsfähigkeit schmälert.

Zugleich könnten sich Banken infolge niedrigerer Gewinne unvorsichtiger verhalten. Die Informationsasymmetrie verstärkt diesen Effekt noch. So wissen Einleger häufig nicht, wie die Banken ihr Geld anlegen. Das führt zu Fehlanreizen. Die Banken investieren das Geld anderer. Und damit ist die Versuchung groß, zu hohe Risiken einzugehen. Die Wahrscheinlichkeit hierfür ist an wettbewerbsintensiven Märkten größer, denn dort sind die Gewinne niedriger und die Jagd nach Rendite ein vermeintlich einfacher Ausweg.

Und dann ist da das Problem der Ansteckungseffekte. An wettbewerbsintensiven Märkten werden einige Banken scheitern; das lässt sich nicht vermeiden. Wenn diese Banken allerdings eine gewisse Größe haben, können sie das gesamte System zum Zusammenbruch bringen.

Dies und weitere Argumente scheinen nahezulegen, dass Wettbewerb der Stabilität schadet. Aber stimmt das wirklich? US-Präsident Truman soll einst frustriert nach einem einarmigen Ökonomen verlangt haben. Seine Erklärung: Alle Wirtschaftsberater sagten ihm stets „on the one hand … on the other“ – „einerseits … andererseits“.

Und in der Tat kann man auch argumentieren, dass Wettbewerb der Stabilität zuträglich ist. An weniger wettbewerbsorientierten Märkten können Banken beispielsweise höhere Zinssätze verlangen. Das wiederum könnte Kreditnehmer dazu veranlassen, größere Risiken einzugehen.

Es lässt sich also in beide Richtungen argumentieren, wenn es um Wettbewerb und Stabilität geht. Und auch empirische Daten helfen nicht weiter. Einige Studien zeigen, dass Wettbewerb zu Instabilität führt.^[2] Andere Studien kommen zum entgegengesetzten Schluss.^[3] Insgesamt handelt es sich also um eine komplexe Frage, die sich nicht ohne Weiteres beantworten lässt.

Offensichtlich spielen aber Regulierungs- und Aufsichtsbehörden in diesem Zusammenhang eine entscheidende Rolle. Sie können gleichzeitig den Wettbewerb fördern und die Stabilität sichern. Ihre Aufgabe ist es, die dem Bankgeschäft inhärenten Verzerrungen zu begrenzen, die für die komplexen Wechselwirkungen zwischen Wettbewerb und Stabilität verantwortlich sind. Lassen Sie uns das etwas genauer betrachten.

Wettbewerb am Bankenmarkt – die richtigen Grundlagen schaffen

Befassen wir uns zunächst mit dem Marktzugang. Je leichter der Markteintritt für ein Unternehmen ist, desto bestreitbarer ist der Markt. Etablierte Unternehmen werden auf Trab gehalten, wenn sie befürchten müssen, dass neue Wettbewerber in ihr Revier vordringen und Kunden auf effizientere Weise bessere Dienstleistungen anbieten.

Im Bankwesen aber ist der Markteintritt bei weitem nicht frei. Neue Banken müssen viele Hürden überwinden, bevor sie das Geschäft aufnehmen können. Einige dieser Hürden sind technischer, andere finanzieller Art; und wieder andere sind regulatorischer Art.

Diese regulatorischen Hürden sind eine Notwendigkeit. Regulierungs- und Aufsichtsbehörden müssen allerdings das richtige Maß finden. Einerseits müssen sie sicherstellen, dass nur solide Banken in den Markt eintreten können – die Hürden müssen also hoch genug sein. Andererseits müssen sie dafür sorgen, dass der Markt bestreitbar bleibt – die Hürden dürfen also nicht zu hoch sein. Zudem müssen die Bedingungen für alle gleich sein, damit Chancengleichheit gewährleistet ist.

Die Marktzugangsbedingungen sind allerdings nicht in Stein gemeißelt. Schon seit einiger Zeit gibt es Veränderungen. Grund hierfür ist vor allem der technische Fortschritt. Die Digitalisierung führt zu einer Zerlegung der Wertschöpfungskette im Bankwesen. So können neue Unternehmen entstehen, die sehr spezifische Dienstleistungen anbieten. Sie müssen nicht mehr das gesamte Spektrum des traditionellen Bankgeschäfts abdecken. Die technischen und finanziellen Hürden sind etwas niedriger und der Markt ist bestreitbarer geworden.

Regulierungs- und Aufsichtsbehörden müssen natürlich auf diese Veränderungen reagieren. Und genau das tun wir. So arbeiten wir bei der EZB beispielsweise an einem Leitfaden für Zulassungen, der auch Fintechs umfasst. Dieser Leitfaden wird in Kürze im Rahmen einer öffentlichen Konsultation veröffentlicht.

Nach dem Markteintritt einer Bank gewinnen andere Aspekte wie das Erfordernis gleicher Wettbewerbsbedingungen an Bedeutung. Bei ungleichen Bedingungen kann es keinen fairen Wettbewerb geben. Hier haben wir in Europa Fortschritte gemacht.

Erstens haben wir das einheitliche Regelwerk. Die Banken in Europa müssen dieselben Regeln einhalten. Zweitens haben wir die europäische Bankenaufsicht. Die Banken in Europa werden nach denselben Standards beaufsichtigt. All dies trägt zu gleichen Wettbewerbsbedingungen und einem fairen Wettbewerb bei. Vor allem gewährleistet es den fairen Wettbewerb auf einem Markt, der das gesamte Eurogebiet umfasst.

Noch ist aber nicht alles erreicht. Es herrschen teilweise nach wie vor ungleiche Wettbewerbsbedingungen. Bislang sind weder die Regulierung noch die Aufsicht vollständig harmonisiert. Wenn die politischen Entscheidungsträger wirklich eine europäische Bankenunion schaffen wollen, dann müssen sie sich mit diesem Punkt auseinandersetzen.

Man könnte sogar noch weiter gehen. So unterscheiden sich etwa die Steuersysteme oder das Insolvenzrecht in den einzelnen Ländern deutlich voneinander. Auch dies steht einem wettbewerbsorientierten, effizienten und wahrhaft europäischen Bankenmarkt im Weg.

Aber es geht nicht nur um gleiche Bedingungen. Wir müssen auch die Wechselwirkungen zwischen Wettbewerb und Stabilität reduzieren. Auch hier ist bereits einiges erreicht worden. Nehmen wir zum Beispiel die Eigenkapitalvorschriften. Die Eigenkapitalpuffer, die Banken jetzt halten müssen, sind so hoch wie nie zuvor. Selbst bei starkem Wettbewerbsdruck können sie daher nicht reduziert werden, ohne dass die Aufsichtsbehörden reagieren. Der europäische Markt ist ein gutes Beispiel hierfür. Er ist äußerst wettbewerbsintensiv und dennoch haben die Kapitalpuffer in den letzten Jahren erheblich zugenommen.

Gleichzeitig betreiben wir eine risikoorientierte Aufsicht. Wir können eine übermäßige Risikoübernahme, die das Resultat eines scharfen Wettbewerbs sein könnte, zu einem frühen Zeitpunkt identifizieren und einschränken.

Aufsichts- und Regulierungsbehörden streben einen gut funktionierenden Markt an – einen Markt, der zugleich effizient und stabil ist. Es gibt aber einen weiteren Punkt, den wir erörtern müssen – den Ausfall von Banken.

Dabei müssen wir uns über eines im Klaren sein: Aufseher tragen dazu bei, Banken widerstandsfähiger zu machen, nicht zu ihren Aufgaben zählt hingegen, jede Bank vor dem Scheitern zu bewahren Damit ein Markt funktionieren kann, müssen Unternehmen scheitern dürfen. Der Wirtschaftswissenschaftler Allan Meltzer hat einmal gesagt: „Kapitalismus ohne Scheitern ist wie Religion ohne Sünde. Es funktioniert einfach nicht.“

Im Bankwesen ist die Sache mit dem Scheitern allerdings etwas heikel. Wenn es schlecht läuft, können ausfallende Banken zum Zusammenbruch des gesamten Finanzsystems führen und der Wirtschaft schaden. Vor diesem Hintergrund mag ein Scheitern möglicherweise nur als zweitbeste Option erscheinen.

Während der Krise griffen Staaten weltweit tief in die Tasche, um strauchelnde Banken zu stützen. Dies taten sie sicherlich nicht den Banken zuliebe. Sie taten es, um das Finanzsystem und die Wirtschaft zu schützen.

Die langfristigen Konsequenzen sind allerdings tiefgreifend. Erstens rissen die Bankenrettungen große Löcher in die Staatshaushalte – mit dem Geld hätte man Schulen, Straßen und Krankenhäuser bauen können. Zweitens setzte man mit den Bankenrettungen die falschen Anreize.

Die Banken erhielten eine stillschweigende und kostenlose Versicherung vom Staat. Sie wussten, dass man sie nicht scheitern lassen würde. Dies wiederum ermöglichte es den Banken, zu zocken und hohe Risiken einzugehen. Ging alles gut, konnten sie die Gewinne behalten; sollte etwas schief gehen, konnten sie die Kosten auf die Steuerzahler abwälzen. In dieser Hinsicht funktionierte der Markt nicht mehr.

Es gibt also nur eine Lösung. Um sicherzustellen, dass wir einen wettbewerbsorientierten und stabilen Bankenmarkt haben, müssen Banken scheitern können, ohne dass es zu Störungen des Finanzsystems kommt. Das ist wohl eine der wichtigsten Lehren aus der Krise.

Die Politik hat sich diese Lektion zu Herzen genommen. Sie hat in Europa mit dem Einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism – SRM) einen rechtlichen und institutionellen Rahmen geschaffen, der gewährleistet, dass Banken geordnet abgewickelt werden können.

Kernstück des neuen Rahmens ist das „Bail-in“, das Gegenstück zum „Bail-out“, bei dem Banken während der Krise mit dem Geld der Steuerzahler gerettet wurden. Von nun an werden Anteilseigner und Gläubiger einer Bank in die Pflicht genommen, wenn eine Bank scheitert. Sie sind es schließlich, die in guten Zeiten die Gewinne einfahren, also müssen sie in schlechten Zeiten auch die Verluste tragen.

Auf diese Weise werden die Steuerzahler geschützt und die Marktdisziplin wird verbessert. Den Banken muss klar sein, dass sie nicht länger gerettet werden. Das sollte dazu führen, dass sie verantwortlicher handeln und ihre Risiken effektiver managen.

Und genau so müssen die Anleger wissen, dass sie nach den neuen Regelungen ihr Geld verlieren können. Das sollte dazu führen, dass sie ihr Geld vorsichtiger anlegen und die Banken genauer beobachten.

Dies gilt vor allem für Kleinanleger. Sie sollten davon absehen, in Bankanleihen oder andere Instrumente zu investieren, bei denen sie enorme Verluste erleiden könnten. Es geht bei diesem Punkt sowohl um solide Verkaufspraktiken der Banken als auch um die finanzielle Bildung der Anleger.

Der SRM wurde bereits vor einiger Zeit eingerichtet. Er wurde allerdings erst kürzlich zum ersten Mal auf die Probe gestellt, als insgesamt drei Banken in Schieflage gerieten. Und ich freue mich, sagen zu können, dass der Mechanismus diesen Test bestanden hat.

Der Prozess für den Umgang mit insolventen Banken funktionierte einwandfrei. Angesichts der Tatsache, dass der Konkurs einer jeden Bank ein sehr komplexer Sachverhalt ist, an dem viele Parteien beteiligt sind, ist dies ein großer Erfolg. Die Redewendung, dass viele Köche den Brei verderben, trifft in diesem Fall wohl ausnahmsweise nicht zu. Ganz im Gegenteil: die EZB, der Einheitliche Abwicklungsausschuss, die Europäische Kommission und die zuständigen nationalen Behörden haben eng und effektiv zusammengearbeitet.

Ebenso bedeutsam ist, dass Folgewirkungen vermieden wurden. Die Insolvenzen haben sich nicht negativ auf das Finanzsystem ausgewirkt.

Dennoch können wir natürlich aus den jüngsten Bankinsolvenzen lernen. Im Rahmen der derzeitigen Überprüfung des Rechtsrahmens werden wir die notwendigen Verbesserungen vornehmen.

Vor allem müssen wir aber die dritte Säule einer Bankenunion, ein europäisches Einlagensicherungssystem, einrichten. Die Grundidee einer Einlagensicherung ist allgemein anerkannt. Die Einlagensicherung schützt Einleger nach Bankausfällen vor Verlusten. Sie schützt auch vor Bank Runs, die nicht nur schwache, sondern auch solide Banken gefährden. Somit ist die Einlagensicherung weltweit ein Kernelement regulatorischer Rahmenwerke.

Auf europäische Ebene gibt es jedoch bislang keine Einlagensicherung. Und meiner Ansicht nach ist sie überfällig. Banken werden inzwischen auf europäischer Ebene beaufsichtigt und abgewickelt, daher ist auch eine Einlagensicherung auf dieser Ebene sinnvoll. Das wäre ein weiterer Schritt hin zu einem effizienten, stabilen und wahrhaft europäischen Bankenmarkt.

Schlussbemerkungen

Meine sehr verehrten Damen und Herren,

es besteht kein Zweifel daran, dass wir einen wettbewerbsorientierten Bankenmarkt brauchen. Ein solcher Markt sorgt für niedrige Preise und qualitativ hochwertige Produkte und Dienstleistungen. Er bietet Kunden eine größere Auswahl und fördert Innovationen. Wir alle wissen, dass ein effizienter Bankensektor eine unerlässliche Voraussetzung für eine gesunde Volkswirtschaft ist.

Wenn wir über Wettbewerb sprechen, müssen wir allerdings auch über Stabilität sprechen, denn das eine hängt eng mit dem anderen zusammen. Die Regulierungs- und Aufsichtsbehörden müssen gewährleisten, dass der Bankenmarkt sowohl effizient als auch stabil ist. Um dieses Ziel zu erreichen, müssen sie ein sorgfältig ausbalanciertes Rahmenwerk schaffen.

In meinem Vortrag habe ich einige der Punkte angesprochen, die ein solches Rahmenwerk abdecken muss. Die jüngste Krise hat gezeigt: Von zentraler Bedeutung ist, dass Banken scheitern können, ohne dass es zu Störungen am Markt kommt. Hier ist bereits viel erreicht worden. Der neue europäische Abwicklungsrahmen hat sich bewährt.

Aber natürlich sind wir noch nicht am Ziel. Es ist noch einiges zu verbessern – denken wir nur an die Notwendigkeit eines europäischen Einlagensicherungssystems. Dennoch machen wir Fortschritte hin zu einem effizienten, stabilen und wahrhaft europäischen Bankenmarkt, auf den die Wirtschaft zählen kann.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.