Aufsicht und Diversität – der europäische Bankensektor

Vortrag von Julie Dickson, Mitglied des Aufsichtsgremiums der EZB, im Rahmen der 17. Handelsblatt Jahrestagung ERB – European Banking Regulation, Frankfurt am Main, 28. November 2016

Henry Kissinger stellte einmal die Frage „Wen rufe ich an, wenn ich mit Europa sprechen will?“

Aus dieser Bemerkung lassen sich zwei interessante Dinge über die Sicht Nordamerikas auf Europa ableiten. Erstens neigen Nordamerikaner dazu, Europa als ein großes Ganzes zu betrachten. Zweitens geht aus dieser Frage eine gewisse Frustration über die Komplexität der nationalen und supranationalen Institutionen Europas hervor, bei denen es ziemlich knifflig sein kann, den richtigen Ansprechpartner ausfindig zu machen.

Zugegebenermaßen war auch ich vor meiner Zeit bei der EZB-Bankenaufsicht nicht ganz gefeit gegen diese Sichtweise. So zögerte ich anfangs, als mir die Mitarbeit im Aufsichtsgremium angetragen wurde.

Da meiner Erfahrung nach eine Größe von 12 bis 15 Mitgliedern für das Leitungsorgan einer Bank im Sinne einer soliden Beschlussfassung bewährte Praxis ist und da ich aus dem kanadischen Aufsichtssystem komme, wo es kein Aufsichtsgremium gibt und eine einzige Person – der „Superintendent“ – alle Aufsichtsbeschlüsse fasst, war ich gespannt darauf, wie ein Gremium mit 25 Mitgliedern aus 19 Ländern in der Praxis wohl funktionieren würde. Ich entschied mich also, diese Herausforderung anzunehmen, denn mich reizte die Aufgabe, innerhalb eines komplexen Governance-Rahmens eine strenge, aber faire Aufsicht sicherzustellen.

Mittlerweile weiß ich, dass der europäische Bankensektor von einer schier unglaublichen Diversität geprägt ist. In ihm treffen vielfältige Bank- und Aufsichtskulturen aufeinander mit unterschiedlichen Führungsstrukturen und -gepflogenheiten, aber auch mit unterschiedlichen regulatorischen Rahmenwerken. Bis zu einem gewissen Punkt gehört diese Diversität zu Europa, und das wird auch in Zukunft so sein. Einige Aspekte entsprechen allerdings nicht globalen Standards. Seit der Errichtung der europäischen Bankenaufsicht im November 2014 wird daher daran gearbeitet, in diesen Bereichen einen Wandel herbeizuführen.

Heute leistet die europäische Bankenaufsicht in diesem von Diversität geprägten Umfeld einen Beitrag zu einem stabileren und europäischeren Bankensektor.

Wenden wir uns zunächst der Frage zu, welche Voraussetzungen für die Schaffung einer wahrhaft europäischen Bankenaufsicht erforderlich waren, und kommen wir danach auf das in den ersten beiden Jahren Erreichte und auf die Herausforderungen zu sprechen, die vor uns liegen.

Grundsteine der europäischen Bankenaufsicht: Wo stehen wir heute?

Heute, acht Jahre nach Ausbruch der Finanzkrise, hat Europa im Hinblick auf eine Vereinheitlichung der Bankenaufsicht sicherlich viel erreicht. Wir haben eine strenge, aber faire Aufsicht. Für Außenstehende ist vielleicht nicht so offensichtlich, wie rasch sich der Wandel in der europäischen Bankenaufsicht vollzieht. Daher möchte ich zwei der bedeutendsten Veränderungen ansprechen, die wir in den letzten zwei Jahren herbeigeführt haben.

Derzeit beaufsichtigt die EZB 127 Banken direkt. Auf diese Banken wendet die EZB nun einheitlich das wichtigste Instrument der Bankenaufsicht an, den aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess (Supervisory Review and Evaluation Process, kurz SREP). Somit ist gewährleistet, dass alle Banken gemäß derselben Methodik beaufsichtigt werden. Unabhängig davon, ob eine Bank in Estland, Deutschland oder Italien tätig ist – die Aufsicht hat an sie dieselben, auf globalen Standards beruhenden Erwartungen.

Ein weiterer Schritt hin zu einer wahrhaft europäischen Bankenaufsicht bestand darin, die Nutzung der im EU-Bankenrecht eröffneten Optionen und Ermessensspielräume („Options and Discretions“) zu harmonisieren. Wie der Name zu erkennen gibt, verschaffen sie Aufsehern eine gewisse Flexibilität, sodass diese nationalen Besonderheiten Rechnung tragen können. Innerhalb Europas wurden sie in den einzelnen Ländern allerdings nicht auf die gleiche Weise genutzt, und nicht immer aufgrund berechtigter landesspezifischer Besonderheiten. Dies war insbesondere in puncto Eigenmittel von Nachteil, bei denen es verschiedene Definitionen und voneinander abweichende Qualitätsmaßstäbe gab, oftmals nicht im Einklang mit den Basler Standards. Diese Unterschiede liefen dem Gedanken zuwider, dass in einem gemeinsamen europäischen Bankenmarkt alle Institute gleich behandelt werden.

Durch die Harmonisierung des SREP sowie die Vereinheitlichung der Nutzung von Optionen und Ermessensspielräumen konnten wir für alle Banken die gleichen Bedingungen schaffen und die Standards anheben. Dies stärkt die Stabilität, trägt zur Wiederherstellung des Vertrauens bei und fördert einen wahrhaft europäischen Bankensektor.

Allerdings gibt es an einigen Stellen noch Nachbesserungsbedarf. Grund hierfür ist die uneinheitliche Umsetzung der Eigenkapitalrichtlinie in nationales Recht. Die daraus erwachsende regulatorische Fragmentierung hindert uns nach wie vor daran, die Vorteile der europäischen Bankenaufsicht voll auszuschöpfen.

Ein Paradebeispiel hierfür sind die Beurteilungen der fachlichen Qualifikation und persönlichen Zuverlässigkeit, die „Fit and Proper Assessments“. Jeder, der Mitglied des Leitungsorgans einer Bank werden möchte, muss hierfür gewisse, von der Aufsicht vorgegebene Kriterien erfüllen. In diesem Zusammenhang ist es uns gelungen, viele einzelstaatliche Gepflogenheiten zu harmonisieren, doch einige Unterschiede bestehen aufgrund der Art und Weise fort, wie europäische Regeln in nationales Recht umgesetzt wurden. Um ein Beispiel anzuführen: Die Beurteilung einer Person, die eine Position im Leitungsorgan einer Bank bekleiden soll, muss in einigen Ländern vor Aufnahme der Tätigkeit abgeschlossen sein, in anderen hingegen kann die Funktion bereits ausgeübt werden, bevor die Aufsichtsbehörde auch nur ein einziges Dokument zu Gesicht bekommen hat. Es herrschen also keine gleichen Bedingungen für die Banken. Wir hoffen, dass die Politik diese ungerechtfertigten Unterschiede beseitigt. Dadurch würden einerseits gleiche Bedingungen hergestellt, und andererseits auch die Effizienz unserer Arbeit gesteigert.

Die ersten zwei Jahre: Höhere Standards und der Umgang mit Altlasten

Wenden wir uns nun der Bankenaufsicht selbst zu. Die Errichtung der europäischen Bankenaufsicht war nur der Anfang, wir mussten auch dafür sorgen, dass sie funktioniert. Hier war der Faktor Mensch entscheidend: Es galt, ein gutes Team an Bankenaufsehern zusammenzustellen. Und das ist uns auch gelungen.

Neben erfahrenen Experten aus europäischen und außereuropäischen Ländern stellten wir auch ehemalige Banker ein. Meiner Erfahrung nach können wir dank dieser gebündelten Expertise und der Erfahrungen beider Berufsgruppen – der Banker und der Aufseher – Risiken besser aufspüren und schneller handeln. Das für sich genommen bedeutet für die Bankenaufsicht in Europa bereits eine nicht unerhebliche Veränderung.

Unsere Mitarbeiter verfügen über einen breit gefächerten analytischen Sachverstand, können eine europäische Perspektive einnehmen und Banken länderübergreifend vergleichen. So können Probleme frühzeitig erkannt und für den jeweiligen Bankensektor angemessene Maßnahmen formuliert werden.

Hierbei kommt uns auch unsere Funktion als Aufsichtsinstanz für acht der größten Banken weltweit zugute (die sogenannten global systemrelevanten Institute, kurz G-SIB). Wir können die Best Practices der G-SIB vergleichen und einander gegenüberstellen, was einen gewaltigen Vorteil der europäischen Bankenaufsicht darstellt. Viele unserer Kollegen in anderen Ländern haben diese Möglichkeit nicht.

Nachdem das Team stand, konnten sich unsere Bankenaufseher an die Arbeit machen. Dabei mussten sie feststellen, dass es im gesamten Euro-Währungsgebiet viele Banken gab, deren Arbeitsweise nicht den grundlegenden, bewährten Erwartungen von Aufsehern rund um den Globus entsprach. So gab es Banken mit schwacher Risk Governance oder unzureichender Daten- und IT-Infrastruktur. Manche Banken verfügten über keine Prozesse zur Beurteilung der Angemessenheit des internen Kapitals und, wie bereits erwähnt, wurden die Eigenmittel sehr unterschiedlich definiert.

Diesen Schwachstellen begegnen wir mit dem harmonisierten SREP, der auf alle beaufsichtigten Banken einheitlich angewandt wird. Dadurch wurde die Stabilität weiter gestärkt, und die Kernkapitalquote der großen europäischen Banken erhöhte sich in nur vier Jahren von 9 % im Jahr 2012 auf zuletzt 13,5 %.

Der Umgang mit anderen Altlasten gestaltet sich hingegen schwieriger. Hier sind z. B. notleidende Kredite, also Non-Performing Loans oder kurz NPL, zu nennen. Was ich in diesem Zusammenhang besonders bemerkenswert finde, ist die außerordentliche Diversität. Der Anteil der NPL in den Bankbilanzen belief sich im Euroraum auf Werte in einer Bandbreite von 1 % bis fast 50 %. Aufseher in anderen Ländern haben es nicht mit einer solchen Diversität zu tun. So sind in einem Land wie Kanada mit einem einzigen Insolvenzrecht und einer einzigen Aufsichtsinstanz, die seit Langem globale Standards umsetzt, weniger Unterschiede bei den NPL-Beständen der Banken festzustellen.

Ein Grund für die Diversität sind die erheblichen Unterschiede zwischen den nationalen Rechtsrahmen: In einigen Mitgliedstaaten kann sich die Abwicklung eines notleidenden Kredits über Jahre hinziehen, in anderen geht dies deutlich schneller. Allein die Tatsache, dass wir es mit äußerst unterschiedlichen Insolvenzregelungen zu tun haben, führt zu einem Fortschrittsgefälle zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten.

Wir sind also ehrgeizig, bleiben aber realistisch. Im September 2016 leiteten wir eine öffentliche Konsultation zu einem Leitfaden für Banken bezüglich der Best Practices im Umgang mit NPL ein. Außerdem veröffentlichten wir eine erste Bestandsaufnahme der nationalen Gepflogenheiten in Bezug auf NPL. Dank dieser Bestandsaufnahme ist es einfacher, den Ländern die Unterschiede im Insolvenzrecht zu verdeutlichen und klarzustellen, warum sie von Bedeutung sind. Am 7. November führten wir eine öffentliche Anhörung zum gesamten Paket durch. Aktuell werten wir die im Rahmen der Konsultation eingegangenen Kommentare aus. Der Gedanke dabei ist, dass Banken mit einem hohen NPL-Bestand eine klare Strategie entwickeln, die es ihnen ermöglicht, ihre NPL glaubwürdig, plausibel und zügig abzubauen.

Obgleich bei der europäischen Bankenaufsicht in den vergangenen zwei Jahren große Fortschritte erzielt worden sind, gibt es Bereiche, die sich dem Einfluss der Aufsicht komplett entziehen, aber dennoch Konsequenzen für unsere Arbeit haben. Ich denke hierbei an eine gemeinsame europäische Einlagensicherung. Eine diesbezügliche Einigung der politischen Entscheidungsträger ist zur Vollendung der Bankenunion unumgänglich.

Die weltweite Finanzkrise hat gezeigt, wie wichtig es ist, das Vertrauen der Einleger in das Bankensystem zu wahren. Außerdem wurde die entscheidende Rolle einer klar und solide konzeptionierten Einlagensicherung bei der Gewährleistung dieses Vertrauens deutlich. Die „Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems“ wurden deshalb in das vom Finanzstabilitätsrat verantwortete „Compendium of Key International Standards for Financial Stability“ aufgenommen.

Eine solide gemeinsame Einlagensicherung ist eine entscheidende Voraussetzung für ein stabiles grenzüberschreitendes Bankgeschäft im Euroraum.

Bessere Bedingungen für die Abwicklung von Banken machen unsere Arbeit als Aufseher einfacher. Wenn es zu Bankinsolvenzen kommt, müssen wir uns voll und ganz auf die Abwicklungsmechanismen verlassen können. Andernfalls werden Banken allein aus Angst vor den Folgen eines Zusammenbruchs am Leben erhalten.

Neue Risiken erkennen

Wie Sie wissen, der Umgang mit Altlasten ist eine Sache. Eine ganz andere ist der Blick nach vorn und die Identifizierung neuer Risiken, die zu Problemen werden können. Das ist ein anderer wichtiger Teil unserer Aufsichtstätigkeit. Heute möchte ich kurz auf drei solcher Risiken eingehen: Rentabilität und Geschäftsmodelle von Banken, Cyberrisiken und Leveraged Finance.

Über die geringe Rentabilität europäischer Banken ist bereits viel gesprochen worden. Zwar sind unlängst erste Anzeichen einer Besserung zu erkennen. Hier wären zum Beispiel die im dritten Quartal insgesamt positiven Ergebnisse der G-SIBs des Euroraums zu nennen, die von Handelsgewinnen getragen wurden. Im Allgemeinen ist die Rentabilität jedoch nach wie vor niedrig.

Eine geringe Rentabilität lässt sich auf eine Vielzahl von Faktoren zurückführen. Dazu zählen das schwierige gesamtwirtschaftliche Umfeld, hohe Kostenstrukturen, das Overbanking an einigen Märkten und Altlasten in den Bilanzen. In einem solchen Umfeld müssen die Banken ihre Geschäftsmodelle überdenken. Die Wahl der Geschäftsstrategie ist eine der wichtigsten Aufgaben der Leitungsorgane von Banken. Allerdings bekommen wir oft Geschäftspläne vorgelegt, in denen davon ausgegangen wird, dass die Zinssätze plötzlich steigen und somit eine Rückkehr zu früheren Margen ermöglichen, doch dürfte dies eher Wunschdenken sein und nicht auf eine fundierte Analyse der Leitungsorgane zurückgehen.

Einige Banken machen größere Ankündigungen zu Kostenmaßnahmen, innerhalb Europas bestehen jedoch nach wie vor erhebliche Unterschiede beim Aufwand-Ertrags-Verhältnis. Und Banken müssen dem Drang widerstehen, falsch gelagerte Anpassungen vorzunehmen. Die Lösung kann nicht darin bestehen, sich auf Renditejagd zu begeben ohne über entsprechende Kontrollmechanismen zu verfügen.

Cyberrisiken sind ein weiterer Bereich, den Banken und Aufsicht verstärkt ins Visier nehmen sollten. Die europäische Bankenaufsicht hat IT- und Cyberrisiken von Beginn an zu einer ihrer Prioritäten erklärt. Folglich haben wir unsere Anstrengungen in diesem Bereich verstärkt, und auch Banken und deren Geschäftsleitung müssen hier sehr aktiv werden.

Wir haben internationale Aufseher nach ihren Ansätzen gefragt und die Gepflogenheiten der direkt von uns beaufsichtigten Banken unter die Lupe genommen. Außerdem haben wir dieses Jahr im Rahmen eines Pilotprojekts eine Datenbank zur Meldung von Vorfällen im Bereich Cybersicherheit eingerichtet, um diesbezügliche Gefahren früh zu erkennen. Damit wird die Datenbank einen Beitrag leisten, dass zeitig Maßnahmen zur Begrenzung von Cyberrisiken ergriffen werden. Die Datenbank wird nächstes Jahr erweitert, was unsere Kompetenz in diesem Bereich weiter stärken wird.

Die Banken, die wir beaufsichtigen, werden mehr zu diesem Thema von uns hören. Wir werden unseren Ansatz zur Beurteilung der in dieser Hinsicht bestehenden bankseitigen Kontrollen ausbauen, und aufsichtliche Erwartungen zu IT-Risikokontrollen für Banken erarbeiten, die für alle der europäischen Bankenaufsicht unterliegenden Banken gelten werden.

Der dritte Bereich neuer Risiken hat mit Leveraged Finance zu tun.

2014 entfielen nur rund 15 % aller weltweit vergebenen Leveraged Loans auf Banken im Euroraum, und bei lediglich 1 % ihrer Aktiva handelte es sich um Leveraged Finance. Allerdings geben die lang anhaltende Phase mit sehr niedrigen Zinssätzen und die daraus resultierenden Strategien beim Renditestreben Anlass zur Sorge, dass es an diesem Markt zu Übertreibungen kommen könnte.

Da wir bei unserer Arbeit einen vorausschauenden Ansatz verfolgen, haben wir unsere Überwachung der Kreditqualität und des Engagements im Bereich Leveraged Finance allgemein verstärkt. Schwerpunkte waren dabei mögliche Schwächungen der Vertragsstrukturen (wie die Einführung von Covenant-Lite-Strukturen an den europäischen Märkten), die Frage, inwieweit Banken ihre Risikobereitschaft mit Blick auf das Underwriting- und Syndizierungsgeschäft definieren, die Qualität der bankseitigen Überwachung und die Schwellenwerte, die bei den Banken für eine bessere Due-Diligence-Prüfung von Verträgen vorhanden waren.

Diese Arbeit mündete in der Veröffentlichung eines Entwurfs eines Leitfadens zu den Erwartungen der EZB-Bankenaufsicht. Das Dokument wurde am 23. November 2016 im Rahmen einer öffentlichen Konsultation veröffentlicht.

Schlussbemerkungen

Meine Damen und Herren, in den vergangenen beiden Jahren durfte ich miterleben, wie gut das Aufsichtsgremium in Bezug auf rasches Handeln und eine schnelle Beschlussfassung funktioniert. Die europäische Bankenaufsicht mag noch jung sein, aber der Mehrwert, den sie schafft, und die Veränderungen, die sie bewirkt, sind in meinen Augen beeindruckend. Für einzelne Banken ist dies deutlich sichtbar, für die Außenwelt vielleicht weniger.

Der europäische Bankensektor weist eine schier unglaubliche Diversität auf, was Institute, Rechtssysteme, Rechnungslegungsgrundsätze und Aufsichtskulturen anbelangt. Und einige dieser Unterschiede werden auch weiterhin Bestand haben.

Mit Blick auf die Beaufsichtigung bedeutender Banken in Europa ist jedoch festzuhalten, dass wir zunehmend ein stärker harmonisiertes Umfeld in Europa haben. Und nun wissen Sie auch, wen Sie anrufen müssen.

Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit.