Die europäische Bankenlandschaft – erstes Fazit nach vier Monaten gemeinsamer Bankenaufsicht und die größten vor uns liegenden Herausforderungen

Rede von Danièle Nouy, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums des einheitlichen Aufsichtsmechanismus,
beim SZ-Finanztag 2015,
Frankfurt am Main, 17. März 2015

Einleitung

Vielen Dank für Ihre Einladung. Ich freue mich sehr, gemeinsam mit Sven Giegold, meinem Kollegen vom Europäischen Parlament, zu diesem Themenschwerpunkt beitragen zu dürfen, denn das Europäische Parlament und Herr Giegold spielten eine wichtige Rolle bei der Errichtung des Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism – SSM).

Wenn ich über das vergangene Jahr nachdenke, fällt mir eines besonders auf. Wir hatten für unseren Weg den bestmöglichen Ausgangspunkt. Die EZB bot ein ideales und natürliches Umfeld für die Schaffung des SSM. Die Erfahrung und die Glaubwürdigkeit der EZB waren von sehr großem Wert.

Die etablierten Dienste der EZB halfen uns, unsere ersten Herausforderungen zu meistern, beispielsweise die Rekrutierung erfahrener Mitarbeiter aus ganz Europa oder den Aufbau einer funktionierenden Infrastruktur wie etwa der IT-Systeme. Ich bin davon überzeugt, dass keine andere Institution besser in der Lage gewesen wäre, dies zu begleiten.

Heute möchte ich darauf eingehen, was wir im vergangenen Jahr erreicht haben und welche Herausforderungen vor uns liegen.

Lassen Sie mich zunächst hervorheben, dass wir mit dem Aufbau eines integrierten Bankenaufsichtssystems das Beste aus zwei Welten verbinden: Wir nehmen eine europäische Sichtweise ein und können gleichzeitig von der Kompetenz und Erfahrung der nationalen Bankenaufseher (und den besten nationalen Praktiken) profitieren.

Bisherige Erfahrungen mit dem SSM

Die EZB ist jetzt seit vier Monaten für die Beaufsichtigung der Banken im Euroraum verantwortlich. Seit dem Beitritt Litauens zum Euro-Währungsgebiet im Januar 2015 unterliegen 123 Bankengruppen im Euroraum, die rund 1 200 Kreditinstitute umfassen und etwa 85 % des gesamten Bankenvermögens ausmachen, der direkten Aufsicht durch die EZB. Rund 3 500 kleinere Institute werden indirekt über die nationalen zuständigen Behörden (national competent authorities – NCAs) beaufsichtigt.

Die Schaffung dieses Aufsichtssystems, das 19 Subsysteme vereint, war ein Großprojekt – bedenken Sie nur die Vielfalt der Geschäftsmodelle von Banken in Europa. Ich bin jedoch sicher, dass die kommenden Monate und Jahre zeigen werden, wie notwendig und sinnvoll eine Bankenaufsicht auf gesamteuropäischer Ebene ist. Gestatten Sie mir, auf einige wichtige Meilensteine bei der Errichtung des SSM einzugehen.

Nach Monaten der Vorbereitung haben die gemeinsamen Aufsichtsteams (Joint Supervisory Teams – JSTs) die laufende Aufsicht über bedeutende Banken übernommen. Sie sind das wichtigste Instrument des SSM. Ihnen gehören Mitarbeiter der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden an. Jedes JST wird von einem EZB-Mitarbeiter geleitet, der nicht aus dem Land stammt, in dem die Bank niedergelassen ist.

Seit der Übernahme unserer neuen Aufgaben am 4. November letzten Jahres haben wir bereits eine Reihe wichtiger Aufsichtsbeschlüsse gefasst. Im aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess (Supervisory Review and Evaluation Process – SREP) – verzeihen Sie mir meinen Fachjargon – haben wir beurteilt, über wie viel Kapital der Säule 2 Banken verfügen müssen. Anders ausgedrückt: Wir haben jeder von uns direkt beaufsichtigten Bank in unseren ersten SREP-Beschlüssen mitgeteilt, wie viel Kapital sie 2015 vorhalten muss.

Im Gegensatz zum Eigenkapital der Säule 1, das im Wesentlichen auf quantitativen Berechnungen beruht, stützen sich die Kapitalanforderungen nach Säule 2 stärker darauf, wie die Aufsichtsbehörden das Risikomanagement der Bank, ihre Führungsstrukturen und viele andere qualitative Aspekte beurteilen.

Da wir die Aufsicht erst im November übernommen haben, beruhen die 2014 gefassten SREP-Beschlüsse (die 2015 umzusetzen sind) im Wesentlichen auf von den NCAs nach ihren eigenen Methoden vorgenommenen Bewertungen. Die endgültigen Beschlüsse wurden jedoch von der EZB erlassen. Die Bewertungen für die nächste Runde dieser SREP-Beschlüsse, die gegen Ende des Jahres erlassen werden und für 2016 gelten, werden voll und ganz in der Verantwortung des SSM liegen. Und das Wichtigste dabei ist, dass wir in allen 19 Ländern eine gemeinsame Methodik anwenden werden.

Damit komme ich zu einem weiteren Meilenstein. Wir haben das gemeinsame Aufsichtshandbuch fertiggestellt. Stellen Sie sich eine einheitliche Partitur für alle 4 000 Aufseher vor (denn mehr als 4 000 Aufseher der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden in 19 Ländern arbeiten für den SSM). Und weil wir so transparent wie möglich sein wollen, haben wir eine Kurzfassung des Handbuchs als „Leitfaden zur Bankenaufsicht“ veröffentlicht.

In unserem Handbuch ist detailliert beschrieben, wie wir die Aufsicht praktisch durchführen werden. Dies umfasst unter anderem die Sanktionen, die wir verhängen können, die Durchführung der Vor-Ort-Prüfungen oder die Kriterien, anhand derer wir die Zuverlässigkeit und Eignung der Führungskräfte einer Bank prüfen („Fit and proper testing“).

Ich muss jedoch betonen, dass wir als Aufsichtsinstanz nach wie vor auf unser eigenes Urteilsvermögen und Ermessen zurückgreifen müssen. Genau genommen ist die Sachlage in den meisten Fällen gar nicht so eindeutig, wie man meinen könnte.

Ferner hat die EZB mit dem Start des SSM ihre Funktionen in den Aufsichtskollegien übernommen, in denen sie mit Behörden aus nicht dem Euroraum angehörenden Ländern bei der Beaufsichtigung von Banken zusammenarbeitet, die ihren Hauptsitz außerhalb des Euro-Währungsgebiets haben.

Doch so stolz wir auf diese Ergebnisse auch sein können – eines ist besonders hervorzuheben: der erfolgreiche Abschluss der umfassenden Bewertung. Sie war in vielerlei Hinsicht einzigartig, vereinte sie doch eine Prüfung der Bankaktiva mit einem Stresstest auf Makroebene, in dem verschiedene Wirtschaftsszenarien simuliert wurden. Dabei prüften Tausende Experten akribisch mehr als 800 einzelne Portfolios mit den Darlehen von fast 120 000 Kreditnehmern. Bei 25 Banken wurden Kapitallücken festgestellt. All dies – in Verbindung mit der guten und intensiven Zusammenarbeit mit den nationalen Aufsichtsbehörden – war ausschlaggebend für den Erfolg der umfassenden Bewertung.

Sie war auch eine Voraussetzung für einen guten Start des SSM. Sie trug zu mehr Transparenz bei und machte der EZB ein breites Spektrum an Daten zugänglich, die sie nutzte, um sich ein umfassenderes Bild der nun von ihr beaufsichtigten Banken zu machen. Die umfassende Bewertung führte außerdem zu einer signifikanten Stärkung der Bankbilanzen und legte den Grundstein für die Reputation und Glaubwürdigkeit des SSM als weltweit größte Aufsichtsinstanz. Ich denke gern daran zurück, wie wir pünktlich und in enger Zusammenarbeit mit den NCAs und der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority – EBA) solide Zahlen vorgelegt haben.

Natürlich stellten die Ermittlung und Schließung der Kapitallücken lediglich einen Aspekt der umfassenden Bewertung dar. Jetzt tragen wir dafür Sorge, dass ihre anderen Ergebnisse ebenfalls umgesetzt werden.

Die größten vor uns liegenden Herausforderungen

Zunächst hielt ich die Aufbauphase und die umfassende Bewertung für die größten Herausforderungen, denen wir uns zu stellen hatten. Wenn ich jedoch unser Arbeitsprogramm für 2015 betrachte, bin ich nicht mehr so sicher. Während wir davon ausgingen, im November 2014 in eine gewissermaßen stabile Phase einzutreten, sind wir nach wie vor damit beschäftigt, Strukturen aufzubauen.

Um es mit einem Bild aus der Luftfahrt auszudrücken: Wir haben ein leistungsstarkes Flugzeug gebaut und die Piloten und Besatzungen eingestellt und ausgebildet. Das sind beachtliche Erfolge. Gleichzeitig sind die Erwartungen sehr hoch und das Umfeld, in dem wir agieren, ist gelinde gesagt turbulent. Jetzt kommt es darauf an, das Flugzeug zuverlässig über eine lange Strecke zu fliegen.

Unser Ziel ist es jetzt, schnellstmöglich eine vollständig integrierte europäische Bankenaufsicht zu schaffen. Es heißt, „Erfahrung ist der beste Lehrmeister“; deshalb sind wir sehr froh, auf die jahrelange Erfahrung maßgeblicher Aufsichtsbehörden aus ganz Europa zurückgreifen zu können.

Lassen Sie mich nun auf einige Bereiche eingehen, die wir in den kommenden Monaten und Jahren anpacken müssen.

Herausforderung 1: Harmonisierung von Aufsicht und Regulierung

Die europäische Bankenaufsicht versetzt uns in die Lage, die Situation von Banken länderübergreifend zu vergleichen – dies ist eine ihrer wichtigsten Stärken. Hierfür können wir Benchmarking, Peer Reviews und unsere Querschnittsfunktionen nutzen. Zum Beispiel können wir – wie schon bei der umfassenden Bewertung – die Ausfallquoten ähnlicher Kreditportfolios miteinander vergleichen. Dies ermöglicht es uns, heikle Zustände erheblich früher aufzuspüren. Kurz gesagt: Wir verknüpfen einen bankspezifischen Ansatz mit einer Betrachtung des gesamten Sektors und kennen die Verbindungen zwischen Banken und dem Rest des Finanzsystems besser.

Das ist einer der Gründe, warum die Aufsicht auf europäischer Ebene einen Fortschritt darstellt.

Darüber hinaus leistet der SSM einen Beitrag zur harmonisierten Umsetzung des einheitlichen Regelwerks der EBA, das ein erster großer Schritt zur Harmonisierung war. Im Wege steht uns aber – und nun kommen wir zu einer der größten Herausforderungen, die wir angehen müssen – die unzureichend harmonisierte Regulierung. Voraussetzung für eine einheitliche Aufsicht und gleiche Bedingungen ist eine vollständig harmonisierte Regulierung.

Zugegebenermaßen hat es im regulatorischen Bereich große Fortschritte gegeben, es besteht aber noch Verbesserungsbedarf. Im CRD-IV-Paket, das zu den wichtigsten Rechtsvorschriften in diesem Bereich zählt, sind mehr als 150 nationale Optionen und Ermessensspielräume enthalten. Hier zu nennen wären beispielsweise der Zeitraum, in dem die nach der Übergangsphase vollumfänglich geltenden Eigenkapitalvorschriften gemäß Basel III umzusetzen sind, und die Höhe der latenten Steueransprüche, die dem Kapital höchster Güte (CET 1) zugerechnet werden können. Außerdem gibt es die Thematik Firmenwert, die Frage, was noch als Eigenkapital gilt, sowie die Debatte darüber, wie die Versicherungsbeteiligungen von Banken mit großen Versicherungstochtergesellschaften zu behandeln sind. Ich könnte ohne Weiteres noch eine Weile fortfahren, werde meine Aufzählung aber hier beenden.

Die EZB unterstützt nachdrücklich alle Initiativen, die Abweichungen zwischen den einzelnen Ländern vermindern und die Komplexität der bestehenden Regelungen reduzieren. Uneinheitliche Regelungen sind der Aufsichtsarbitrage zuträglich und behindern somit die Schaffung gleicher Bedingungen. Wir werden rigoros zur Förderung der Konvergenz beitragen und arbeiten bereits hart daran.

Im Zuge dessen werden wir auch den regulatorischen Rahmen des SSM besser an internationale Standards, insbesondere die Regelungen des Basler Ausschusses, anpassen und dadurch die Ziele der Bankenunion, nämlich Finanzstabilität und Finanzintegration, unterstützen.

Der SSM steht nicht alleine da. Die EBA erarbeitet ein einheitliches Regelwerk und ein einheitliches Aufsichtshandbuch. Hierbei ermittelt sie die besten aufsichtlichen Praktiken und macht sich für diese stark. Nehmen wir beispielsweise die Definition von notleidenden Krediten, die von der EBA entwickelt wurde und die wir bei unserer Prüfung der Aktiva-Qualität (Asset Quality Review – AQR) herangezogen haben. Die EBA hat entschieden, dass jeder Kredit, der 90 Tage lang nicht bedient wurde, als notleidend gilt. Diese klare Regelung wurde auch von Anlegern begrüßt, die nun Banken in verschiedenen Ländern leichter miteinander vergleichen können.

Des Weiteren werden wir aktiv zu derartigen Harmonisierungsbestrebungen beitragen, indem wir Peer Reviews, Umfragen und Auswirkungsstudien durchführen und uns daran beteiligen. Diese führen uns deutlich vor Augen, welche Auswirkungen die verschiedenen Optionen und Ermessensspielräume auf die Banken haben.

Herausforderung 2: Entwicklung einer europäischen Aufsichtskultur

Die Arbeit des SSM umfasst zahlreiche Interessenträger: 25 NCAs und NZBen, etwa 123 bedeutende Bankenguppen mit 1 200 direkt beaufsichtigten Banken und insgesamt mehr als 4 000 Aufseher (ein Fünftel davon bei der EZB, die anderen bei den NCAs). Und auch andere europäische und internationale Finanzinstitutionen, Marktbehörden, die Presse usw. zählen zu den Interessenträgern.

Damit die Bankenaufsicht auf europäischer Ebene gut funktioniert, müssen all diese Interessenträger effizient interagieren. Dies ist eine echte Herausforderung. Nicht nur aus rein technischen Gründen, zum Beispiel im Zusammenhang mit der aufsichtlichen und regulatorischen Harmonisierung, sondern auch – mit Verlaub – aus eher „psychologischen“ Motiven.

Wir müssen eine europäische Aufsichtskultur schaffen. Natürlich fangen wir nicht bei null an – schon seit Jahren, ja sogar Jahrzehnten, arbeiten wir zusammen. Aber der SSM befindet sich in einer einmaligen Ausgangslage und trägt eine beispiellose Verantwortung dafür, zur Förderung der Finanzintegration beizutragen.

Die gemeinsame Kultur einer europäischen Aufsicht kommt beispielsweise in den JSTs zum Ausdruck. Wie ich bereits erwähnte, setzen sich diese Teams aus Mitarbeitern verschiedener Nationalitäten zusammen, die profunde Kenntnisse der Arbeitsweise der NCAs mit sich bringen. Sie ermitteln und fördern die besten Verfahren aus allen Ländern Europas und entwickeln eine gemeinsame Kultur einer europäischen Aufsicht.

Dies leisten auch die von uns eingerichteten Netzwerke für Querschnittsfunktionen. Sie dienen ebenfalls dem Zweck, eine gemeinsame Aufsichtskultur zu entwickeln und Informationen sowie Erfahrungen auszutauschen.

Herausforderung 3: Festlegung klarer Prioritäten

Die Festlegung klarer Prioritäten ist ein weiterer wichtiger Aspekt unserer Arbeit. Angesichts des Ausmaßes unserer Aufgaben ist es unerlässlich, dass wir unsere Ziele priorisieren und dabei realistisch sind. Dies möchte ich anhand eines Beispiels erläutern. Wir planen eine Überprüfung der internen Modelle von Banken. Banken dürfen interne Modelle verwenden, um ihre risikogewichteten Aktiva und ihren Kapitalbedarf zu berechnen. Diese Modelle müssen allerdings solide, glaubwürdig und konsistent sein.

Die geplante Überprüfung ist eine Mammutaufgabe, da es fast 7 000 interne Modelle gibt. Um Ihnen eine Vorstellung zu vermitteln und die Dinge in einen Kontext zu stellen: Für eine Überprüfung aller internen Modelle direkt beaufsichtigter Banken wären ebenso viele Ressourcen erforderlich wie für die umfassende Bewertung. Zudem würde sich dieses Unterfangen über einen längeren Zeitraum – zwei bis drei Jahre – erstrecken; daher die Priorisierung.

Neben den Folgemaßnahmen zur umfassenden Bewertung, dem Abbau von Abweichungen zwischen den einzelnen Ländern und der Überprüfung der internen Modelle konzentrieren wir uns auf wichtige qualitative Fragen. So prüfen wir beispielsweise die Effektivität und Solidität des Kreditrisikomanagements der Banken sowie die Tragfähigkeit ihrer Geschäftsmodelle, wobei der Fokus auf den Hauptbestimmungsfaktoren ihrer Ertragskraft liegt.

Fazit

Abschließend möchte ich feststellen, dass der Aufsichtsansatz des SSM unserem Leitbild entsprechend praxisbezogen und sorgfältig bzw. streng und fair ist.

Ich habe das letzte Jahr sehr genossen, muss allerdings zugeben, dass ich nicht jedes Jahr eine neue gesamteuropäische Aufsicht einrichten möchte. Es vergeht kein Tag, an dem ich es nicht als ausgesprochenes Privileg empfinde, mit einem Team von sehr engagierten Menschen aus ganz Europa zusammenzuarbeiten, einem Team, das sich dafür einsetzt, Europas Banken sicherer und solider zu machen.

Ich kann nicht versprechen, dass die EZB ein für alle Mal das Risiko einer weiteren Finanzkrise beseitigen wird. Ich bin jedoch fest davon überzeugt, dass eine integrierte Bankenaufsicht sehr viel bewegen wird.