Banken müssen scheitern dürfen

Beitrag von Danièle Nouy, Vorsitzende des Aufsichtsgremiums der EZB, für Handelsblattkonferenzbroschüre, 5. September 2017

Die europäische Bankenaufsicht trägt zu einem sicheren und soliden Bankensektor bei...

Das Ziel der europäischen Bankenaufsicht ist es, zur Sicherheit und Stabilität von Banken beizutragen. Auf dem Weg dorthin haben wir große Fortschritte erzielt.

So haben wir unser wichtigstes Instrument für die Beaufsichtigung von Banken harmonisiert: den aufsichtlichen Überprüfungs- und Bewertungsprozess. Alle großen Banken im Euroraum werden mittlerweile mit Hilfe derselben Kriterien beurteilt. Gleichzeitig haben wir dazu beigetragen, die Regeln für Banken zu harmonisieren. Wir haben uns zum Beispiel darauf geeinigt, die im europäischen Regelwerk enthaltenen Optionen und Ermessensspielräume im gesamten Euroraum einheitlich anzuwenden.

Und wir profitieren von unserer europäische Perspektive bei der Bankenaufsicht. Wir können über Ländergrenzen hinausblicken. Wir vergleichen Banken im gesamten Euroraum und erkennen gemeinsame Probleme und Risiken früher. Hinzu kommt, dass wir nicht durch nationale Interessen beeinflusst werden, die einer strengen und fairen Aufsicht im Wege stehen könnten.

Banken im gesamten Euroraum werden nun erstmals nach denselben hohen Standards beaufsichtigt; für alle gelten die gleichen Bedingungen. Das hilft uns, unser Ziel eines sicheren Bankensektors zu erreichen. Mehr noch: Es hilft, den Boden zu bereiten für einen echten europäischen Bankenmarkt, der eher früher als später zu einer grenzüberschreitenden Konsolidierung führen wird.

...aber es ist nicht ihre Aufgabe, jede einzelne Bank vor dem Scheitern zu bewahren

Was wir anstreben ist ein gut funktionierender Markt. Zu einer Marktwirtschaft gehört aber auch, dass Unternehmen gelegentlich scheitern. Das gilt für Banken ebenso wie für jedes andere Unternehmen. Der Ökonom Allan Meltzer hat gesagt: „Kapitalismus ohne Scheitern ist wie Religion ohne Sünde. Es funktioniert nicht.“ Unternehmen, die scheitern, verlassen den Markt und machen Platz für andere, die effizienter und innovativer sind, und die Bedürfnisse der Kunden besser befriedigen können.

Obwohl es also unsere Aufgabe ist, das Bankensystem sicherer und stabiler zu machen, sollten wir nicht jede einzelne Bank vor dem Scheitern bewahren. Eine Bank, die an einem nicht tragfähigen Geschäftsmodell festhält oder unkluge Anlageentscheidungen trifft, kann in Schwierigkeiten geraten, und sie kann scheitern. Das ist schmerzhaft, aber bisweilen unvermeidlich.

Es gibt auf europäischer Ebene Instrumente für den Umgang mit insolventen Banken...

Während der Finanzkrise hat dieser Marktmechanismus nicht besonders gut funktioniert. Um die Finanzstabilität zu bewahren und eine systemische Krise zu verhindern, haben die Regierungen strauchelnde Banken häufig mit Steuergeldern gestützt. Das hat gewaltige Löcher in die Staatshaushalte gerissen, und es hat Banken sowie Anlegern falsche Anreize gegeben. So konnten die Banken darauf vertrauen, im Notfall gerettet zu werden, und hatten daher einen Anreiz, übermäßige Risiken einzugehen.

Inzwischen haben wir in Europa ein System, das uns erlaubt, scheiternde Banken geordnet abzuwickeln und dabei Störungen im Finanzsystem zu vermeiden. Kernstück dieses Rahmens ist der „Bail-in“: Eigentümer und Gläubiger einer Bank müssen die Kosten tragen, wenn ihre Bank scheitert. Sie erwirtschaften in guten Zeiten die Renditen, also müssen sie in schlechten Zeiten auch die Verluste tragen.

Das schützt die Steuerzahler und verbessert die Marktdisziplin. Den Banken muss klar sein, dass sie tatsächlich scheitern können. Sie sollten daher verantwortungsbewusster handeln und ihre Risiken besser kontrollieren. Anlegern wiederum muss klar sein, dass sie ihr Geld verlieren können. Deshalb sollten sie es umsichtig anlegen. Vor allem Kleinanleger sollten nicht in Instrumente investieren, die ihre finanzielle Situation ernsthaft gefährden können.

...aber obwohl der Rahmen funktioniert, könnte er noch verbessert werden

In einem gut funktionierenden Markt müssen Banken scheitern dürfen. Deshalb muss sichergestellt sein, dass dieses Scheitern geordnet abläuft. Vor diesem Hintergrund hat Europa mit der Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie (Bank Recovery and Resolution Directive – BRRD) und der Verordnung über den einheitlichen Abwicklungsmechanismus den notwendigen Rechtsrahmen geschaffen.

Mit den vor kurzem getroffenen Entscheidungen, insgesamt drei Banken als „ausfallend oder wahrscheinlich ausfallend“ einzustufen, hat der neue Rahmen zum Krisenmanagement den ersten Test bestanden. In operativer Hinsicht funktioniert das System. Die Europäische Zentralbank (EZB), das Einheitliche Abwicklungsgremium (Single Resolution Board – SRB), die Europäische Kommission und die zuständigen nationalen Behörden haben gezeigt, dass sie eng zusammenarbeiten können, um effektiv mit insolventen Banken umzugehen und den gesamten Prozess reibungslos durchzuführen. Das ist ein großer Erfolg, denn jede Bankinsolvenz ist sehr heikel und auf ihre Art besonders. Im Übrigen haben die Bankinsolvenzen auch nicht dazu geführt, dass andere Banken sich „anstecken“ und das gesamte System in Schieflage gerät.

Es ist die Bankenaufsicht der EZB, die feststellt, ob eine Bank „ausfällt oder wahrscheinlich ausfällt“. Anschließend entscheidet das SRB, ob es im öffentlichen Interesse ist, die Bank mit den neuen europäischen Instrumenten abzuwickeln. Öffentliches Interesse liegt zum Beispiel dann vor, wenn die Bank eine kritische Funktione im Finanzsystem erfüllt, die aufrechterhalten werden muss.

Entscheidet das SRB, dass eine Abwicklung nicht im öffentlichen Interesse ist, so ist es Aufgabe der nationalen Behörden, die Bank nach dem jeweiligen nationalen Insolvenzrecht zu liquidieren. Mit diesem Rahmen wird sichergestellt, dass systemrelevante Banken geordnet abgewickelt werden können, während alle übrigen Banken wie normale Unternehmen liquidiert werden.

Das Ziel der europäischen Bankenaufsicht ist es, die Sicherheit und Stabilität von Banken zu gewährleisten. Das bedeutet auch, Banken scheitern zu lassen, wenn es keine Aussicht gibt, dass sich ihre Lage verbessert. Und es bedeutet, darauf vorbereitet zu sein, die Folgen eines solchen Scheiterns zu bewältigen. Natürlich sind aus den jüngsten Fällen auch Lehren zu ziehen, und wir werden die gegenwärtige Überarbeitung der BRRD nutzen, um diese Lehren umzusetzen.

Dennoch: Die jüngsten Bankenausfälle haben gezeigt, dass der Rahmen für das Krisenmanagement solide und der Bankensektor im Euroraum insgesamt viel sicherer ist als vor der Krise.

Um weitere Fortschritte zu machen, müssen wir die Bankenunion vollenden. Dazu müssen wir die fehlende dritte Säule errichten: eine europäische Einlagensicherung. Wenn Banken auf europäischer Ebene beaufsichtigt und abgewickelt werden, ist es sinnvoll, auch die Einlagensicherung auf die europäischer Ebene zu heben.