Entretien avec Les Echos

Entretien d’Andrea Enria, président du conseil de surveillance prudentielle de la BCE, accordé à Édouard Lederer, le 11 février 2020, et publié le 14 février 2020

14 février 2020

Vous dénoncez des manquements dans la gouvernance et la transparence des banques européennes. Quelle est la gravité de la situation ?

Depuis la crise financière, les banques ont réalisé des progrès, avec un renforcement de leurs fonds propres et une amélioration de la qualité des actifs à leurs bilans. Mais la gouvernance est le seul domaine dans lequel on a, au contraire, observé une détérioration. Il peut s’agir de faibles contrôles internes, d’un manque de supervision par le conseil d’administration, de défaillances dans la lutte anti-blanchiment ou de l’incapacité à faire remonter les bonnes données bancaires en raison de systèmes informatiques dépassés. J’ai été surpris en prenant mes fonctions du nombre d’inspections qui ont relevé cette difficulté au sein des banques. Nous avons vu une série de cas, les uns après les autres, sans que les banques ne prennent de mesures correctives efficaces.

Vous pointez également certains modes de rémunération jugés trop agressifs…

Le modèle de rémunération des managers est perçu comme l’un des problèmes liés à la crise de 2008, puisqu’il les incitait à remonter des bénéfices de court terme sans s’intéresser suffisamment aux risques de long terme. Il y a eu depuis des tentatives d’encadrement. Je ne veux pas diminuer les réussites de ces réformes, qui ont conduit à plus de modération en termes de bonus. Mais il y a toujours cette obsession de la part des banques de retenir des « talents », les « money makers », ce qui peut amener, encore aujourd’hui, à des politiques de rémunération qui ne sont pas aussi sensibles au risque qu’elles le devraient.

Qu’est-ce qui manque aux banques pour redresser la barre ?

Le problème peut être dans certains cas la composition du conseil d’administration, l’éventail des compétences, notamment dans le domaine informatique, sa diversité ou la présence de points de vue indépendants. Dans certains établissements, c’est un vrai défi pour le conseil de peser face à un dirigeant très dominant. Malgré des cas de manquements avérés ou de blanchiment de capitaux, nous ne voyons toujours pas les marchés exercer une pression sur les banques pour qu’elles améliorent leur gouvernance… sauf s’ils perçoivent le risque d’une forte amende. Les actionnaires n’exercent pas un pouvoir suffisant en la matière. Quant aux détenteurs de la dette des banques, ce qui les préoccupe le plus est de savoir si les banques vont bien rembourser leurs dettes. Le reste ne les intéresse pas beaucoup. En réalité, la seule personne qui peut dire quelque chose, c’est nous-même, le superviseur.

Qu’allez-vous demander aux banques pour y remédier ?

C’est du cas par cas. Nous demandons de prendre des mesures très ciblées, notamment afin de renforcer leurs fonctions de contrôle interne, pour lesquelles les effectifs sont souvent insuffisants, ou de rénover les infrastructures informatiques. Lorsque des défaillances majeures apparaissent – par exemple dans le domaine de la lutte anti-blanchiment – nous pouvons étudier si les membres du conseil d’administration responsables de ces questions ont agi du mieux qu’ils ont pu. Si ce n’est pas le cas, alors vous commencez à vous demander si ce sont les bonnes personnes pour faire le travail. Nous pourrions aussi exiger des banques qu’elles renforcent encore leurs fonds propres. Ce n’est bien sûr pas la recette pour changer des comportements, mais si les mesures qualitatives ne suffisent pas, je ne l’exclus pas.

Vous reprochez aux banques leur manque de rentabilité. Mais à leurs yeux, c’est précisément la politique de taux faibles de la BCE qui les plombe…

Ce récit selon lequel il y aurait une contradiction entre la politique monétaire et la supervision induit en erreur. En réalité, la politique monétaire a ouvert une fenêtre permettant au secteur bancaire de réparer les bilans. Les banques auraient-elles pu vendre de tels volumes de créances douteuses si les taux avaient été plus élevés ? L’orientation de la politique monétaire n’a-t-elle pas favorisé l’expansion des volumes de prêts, qui a soutenu le regain de la rentabilité des banques ? Je pense qu’il y a une forte cohérence entre la politique monétaire et la supervision : la première poursuit ses propres objectifs d’inflation, et la seconde permet aux banques de récupérer leurs forces. Les deux vont ensemble. Je sais que les banques interviennent dans des conditions de marché très difficiles : les taux sont bas, les marges réduites, et les perspectives économiques pas toujours brillantes. Il y a beaucoup de concurrence, et donc beaucoup de pression sur la rentabilité, et la réglementation est devenue plus exigeante. Dans ce contexte, on peut continuer à se plaindre du monde extérieur, perdre de l’argent et brûler du capital. Ou alors accepter le monde dans lequel on évolue. Les banques qui l’ont compris améliorent leur efficacité et concentrent leur production de revenus sur leurs points forts.

Mais les autorités n’ont-elles pas cédé aux banques sur les accords de Bâle 3 et finalement assoupli les effets de ce cadre réglementaire ?

Je soutiens résolument les nouvelles normes dites de Bâle III. Elles s’inspirent d’ailleurs des analyses de l’ABE et de la BCE sur ce qui ne marchait pas dans les modèles internes des banques. Dans le même temps, je sais que les banques sont très inquiètes de l’effet de « l’output floor » [plancher limitant les avantages que les banques peuvent tirer de l'utilisation de modèles internes pour le calcul des exigences minimales de fonds propres]. Mais l’output floor est une composante essentielle de l’accord conclu au niveau international. Nous devons serrer les dents et mettre ces mesures en œuvre. Je vois deux cas qui pourraient nous conduire à agir pour éviter les effets indésirables de l’output floor. D’abord, pour certaines banques, les exigences au titre du pilier 2 intègrent aujourd’hui des charges de capital pour le risque de modèle, qui pourraient ne plus être indispensables dans la mesure où ces risques seraient couverts de façon adéquate par les nouvelles normes de Bâle. Ensuite, les exigences de pilier 2 étant exprimées en pourcentage des actifs pondérés des risques (RWA), une augmentation des RWA due à l’output floor pourrait conduire à une augmentation purement arithmétique des exigences du pilier 2, sans que cela ne reflète une réelle augmentation du risque. Si tel est le cas, nous stériliserons ces effets dans nos calculs d’exigences au titre du pilier 2. Les banques ont aussi obtenu une période de transition plutôt longue pour l’application de l’output floor, qui entrera en vigueur progressivement jusqu’à 2027. Personnellement, je n’ai jamais cru aux bienfaits de longues périodes de transition (mais j’étais une voix isolée en la matière), car elles donnent l’impression que les exigences de fonds propres s’accroissent sans cesse, comme si les banques vivaient en permanence sous une épée de Damoclès.

Le secteur doit-il se consolider pour s’en sortir ?

Si je prends de la hauteur, je vois qu’il y a des surcapacités, et que c’est un des éléments qui pèsent sur la rentabilité. Pour s’adapter, les banques devraient recentrer leurs modèles d’activité, et la consolidation peut aussi être une stratégie utile. Ça a été le cas dans beaucoup d’autres secteurs touchés par une crise mondiale, comme la sidérurgie ou l’automobile à un certain moment. Cela n’a pas été le cas pour les banques en Europe, du moins pas dans les proportions qui seraient nécessaires. L’explication tient à la stratégie adoptée en Europe lors de la crise financière : les banques ont été soutenues par leurs gouvernements nationaux, et par conséquent, soit elles ont mené des consolidations au niveau domestique, soit elles se sont retranchées dans leurs marchés domestiques après avoir cédé leurs présences à l’étranger. Nous avons donc obtenu en Europe trop peu restructurations et des marchés trop segmentés selon les frontières nationales. Notre incapacité à agir au niveau européen a abouti à construire un secteur plus faible. La consolidation reste à mes yeux une recette pour remédier à ces problèmes.

Que pouvez-vous faire pour encourager le mouvement ?

A mon niveau, ce que je peux faire c’est de voir s’il y a des obstacles à la consolidation qui relèvent de mon périmètre de compétence. Si les banques et les investisseurs ont la perception que nous sommes négatifs sur les fusions, que nous imposerions systématiquement des exigences de pilier 2 plus élevées en cas de fusion (bien supérieures au niveau nécessaire pour couvrir le risque d’exécution), alors je dois au moins changer cette perception. Notre rôle est de regarder les plans d’activité et de vérifier si la banque issue de la fusion serait toujours conforme aux exigences réglementaires, notamment en termes de capital. Nous devons aussi clarifier la façon prudentielle dont nous traitons les fusions, par exemple en termes de traitement du « badwill ». Mais il existe d’autres obstacles pour des fusions transfrontière qui ne sont pas dans nos mains, et relèvent davantage des débats autour de l’Union bancaire. En attendant que ces discussions progressent, voyons ce que nous pouvons faire pour faire avancer les choses.

Depuis la crise, les banques ne doivent en théorie plus être sauvées par l’argent public… mais les cas se multiplient. Que faudrait-il faire ?

Je suis totalement d’accord avec l’autorité de résolution [l’entité européenne chargée de redresser les banques en graves difficultés] qui demande plus de clarté dans les règles. Le cas d’ABLV est particulièrement frappant. Nous avons considéré que la défaillance de cette banque était avérée ou prévisible [failing or likely to fail], à la suite de manquements concernant le blanchiment ayant entraîné des problèmes de liquidité. Une fois que nous avons déclaré la défaillance, la banque est passée dans son pays devant un tribunal qui a estimé qu’elle n’était pas insolvable, car ses actifs étaient toujours supérieurs à son passif ! La situation juridique de la filiale d’ABLV au Luxembourg était encore plus complexe. En conclusion, comme le droit des faillites n’est pas harmonisé en Europe, l’issue peut être différente d’un pays à l’autre. De plus, les marges d’intervention des systèmes locaux de garantie des dépôts varient fortement entre les États membres. Ce n’est pas de cette façon qu’une Union bancaire doit fonctionner. Lorsque nous considérons que la défaillance d'une entité est avérée ou prévisible, j’ai besoin de savoir ce qu’il va se passer après. Il y a une perception dans l’opinion que la promesse de ne plus sauver les banques sur de l’argent public n’est pas tenue. Et la perception dans ce domaine a de l’importance.

Le contexte politique paraît peu propice à faire avancer des projets européens comme l’Union bancaire…

Quand les débats européens sont bloqués, c’est que tout le monde essaye d’entrer dans la salle de négociations avec des lignes rouges. Et parfois, toutes les lignes rouges se croisent. La seule voie de sortie serait de parvenir à une sorte de désarmement équilibré. La façon dont nous procédons habituellement dans l’UE dans ce genre de cas, c’est de nous mettre d’accord sur une feuille de route, avec des étapes graduelles qui peuvent être vérifiées et permettent d’arriver au résultat final. C’est ce qui a permis de parvenir au marché unique, ou à la supervision bancaire unique dans la zone euro. Nous devons suivre la même approche. Je reste optimiste car il est absolument indispensable d’achever l’Union bancaire et, tôt ou tard, les positions vont évoluer pour permettre d’atteindre cet objectif commun. Les lignes rouges résultent souvent d’une approche à courte vue. Je l’ai observé au moment de la crise financière. J’étais alors en Italie et le ministère des finances néerlandais proposait un fonds commun européen destiné à soutenir les banques après la crise de Lehman, et la position de l’Italie était négative car ce pays pensait que les banques italiennes n’étaient pas exposées aux risques inhérents aux produits financiers structurés. Puis, ensuite, quand la crise des créances douteuses est arrivée, leur position a évolué, et paradoxalement, la position des Pays-Bas avait évolué dans l’autre sens ! Ces débats politiques peuvent être compliqués, mais la mise en place d’un système de partage des risques est clairement dans l’intérêt des citoyens de l’UE.