“We moeten ons wapenen tegen de risico’s van klimaatverandering”

Interview met Frank Elderson, lid van de Raad van Toezicht van de ECB, Supervision Newsletter, 15 mei 2019

Frank Elderson is directeur bij De Nederlandsche Bank, voorzitter van het Central Banks and Supervisors Network for Greening the Financial System (NGFS) en sinds 2018 lid van de Raad van Toezicht van de ECB. Hij spreekt met ons over de risico’s van klimaatverandering voor financiële instellingen en wat toezichthouders kunnen doen om deze weerbaarder te maken.

Klimaatverandering is overal ter wereld een veelbesproken thema, ook in de financiële sector. Maar waarom zouden de financiële sector en de toezichthouders zich eigenlijk zorgen moeten maken over het klimaat?

De opwarming van de aarde gaat ons allemaal aan. De rampzalige gevolgen van de klimaatverandering zijn overal ter wereld al merkbaar. In de afgelopen dertig jaar bedroegen de kosten van natuurrampen wereldwijd gemiddeld USD 104 miljard per jaar. Maar in zeven van de afgelopen tien jaren vielen ze hoger uit. Extreme weersomstandigheden komen meer dan drie keer zo vaak voor als in de jaren tachtig. En extreem weer is van invloed op onze gezondheid en veroorzaakt schade aan infrastructuur, onroerend goed en andere bezittingen, waardoor de welvaart en de productiviteit dalen. Dit kan ertoe leiden dat de economie en de handel ontwricht raken, dat er tekorten aan grondstoffen ontstaan en dat kapitaal moet worden gebruikt voor wederopbouw en vervanging, terwijl dat productiever benut had kunnen worden voor bijvoorbeeld technologie en innovatie. Onzekerheid over toekomstige schade kan ook leiden tot een onwenselijk hoog spaarniveau en tot minder investeringen.

Door klimaatverandering kunnen er bovendien fysieke en transitierisico’s ontstaan, met mogelijk negatieve gevolgen voor de financiële stabiliteit en de macro-economische omstandigheden binnen het gehele systeem. Klimaatverandering is daarmee ook een bron van financiële risico’s. De komende tien jaar moeten we met z’n allen de uitstoot van CO2 met 45% verminderen om tegen 2050 netto op nul uit te komen. Daarvoor is een grootschalige reallocatie van kapitaal nodig. Ondernemingen en sectoren die zich niet aan deze nieuwe wereld aanpassen, zullen ophouden te bestaan.

Maar deze transitie biedt ook kansen, omdat die vooral door de financiële sector gefinancierd zal worden. Er is bijvoorbeeld een grotere vraag naar groene producten en advies. Als een bank die kansen niet aangrijpt, kan dat slecht zijn voor de levensvatbaarheid van haar bedrijfsmodel op lange termijn. Financiële instellingen worden daarom aangemoedigd een strategische langetermijnbenadering te volgen bij de afweging van deze risico’s en ze te verankeren in hun operationele governance- en risicomanagementkaders. Het is onze taak als toezichthouder ervoor te zorgen dat de financiële sector bestand is tegen klimaatgerelateerde risico’s.

Moeten banken in hun investeringsstrategieën en bedrijfsmodellen meer aandacht besteden aan groene financiering?

We moedigen de banken aan meer naar de lange termijn te kijken. Door niet alleen traditionele financiële factoren te beoordelen, maar ook duurzaamheidsaspecten, zoals de mate waarin hun activa risico lopen door de klimaatverandering, krijgen instellingen beter inzicht in hun risico’s en hun kansen op lange termijn, en kunnen ze het risico-rendementsprofiel van hun langlopende investeringen verbeteren. Aangezien duurzaamheidsfactoren financiële risico’s met zich mee kunnen brengen, moeten de banken proberen meer zicht op deze factoren te krijgen. Als er door deze langetermijnbenadering meer duidelijkheid komt over de risico’s en kansen, kan er vanzelf meer aandacht voor duurzame financiering ontstaan.

Scenarioanalyses en stresstests kunnen een belangrijke rol spelen bij de verankering van dit langetermijnperspectief, omdat ze helpen te bepalen in hoeverre de huidige bedrijfsmodellen in de verschillende sectoren last zullen krijgen van de klimaatverandering. De uitkomsten hangen natuurlijk samen met de aannames die banken hanteren bij deze analyses en tests: denk aan het tempo van de transitie, de voorkeuren van beleggers en consumenten en andere economische factoren, zoals de rente. Maar dan nog kunnen ze ons inzicht geven in de risico’s, de richting en de omvang van de veranderingen.

Wat kan het bankentoezicht doen om de financiële risico’s van de klimaatverandering te beperken? Is er meer regelgeving nodig voor banken met betrekking tot klimaatrisico’s?

Het Network for Greening the Financial System (NGFS), dat bestaat uit 36 centrale banken en toezichthouders van over de hele wereld en zich richt op vergroening van het financieel stelsel, erkent dat klimaatrisico’s een bron van financiële risico’s vormen. Alle leden van het netwerk onderschrijven dan ook de oproep om nu, meteen, in actie te komen. Er is voor centrale banken en toezichthouders een belangrijke rol weggelegd bij de aanpak van klimaatrisico’s en het is aan ons om die rol goed te spelen en resultaten te boeken. Klimaatverandering moet worden gezien als een serieuze factor bij de traditionele risicocategorieën, zoals krediet- en marktrisico, en moet worden opgenomen in de bestaande regelgevingskaders. Er zijn weliswaar geen expliciete regels voor duurzame financiering, banken en toezichthouders zullen duurzame financiering toch in hun dagelijkse activiteiten moeten integreren. Het ontbreken van regels is geen excuus om dan maar niets te doen.

Dat neemt niet weg dat nieuwe klimaatgerelateerde wetgeving kan helpen om deze doelen te bereiken. De Europese Commissie heeft bijvoorbeeld opgeroepen om een uniform classificatiesysteem – een taxonomie – van duurzame economische bedrijvigheid op te stellen, maar ook regels voor de informatieverstrekking over duurzaam beleggen en investeren en over duurzaamheidsrisico’s. Die voorstellen zouden grote invloed kunnen hebben op de bedrijfsvoering van financiële instellingen. Banken, verzekeraars en andere instellingen moeten hun activa misschien gaan indelen volgens nieuw te ontwikkelen normen. En dat is niet iets wat pas in de verre toekomst gaat spelen.

Om deze verantwoordelijkheden waar te kunnen maken is het bovendien essentieel dat er inzicht komt in de invloed van structurele veranderingen op het financiële stelsel en de economie. Om beter te begrijpen hoe klimaatfactoren zich vertalen in financiële kansen en risico’s, moeten de toezichthouders zelf hun capaciteit opbouwen en samenwerken met onder toezicht staande instellingen, met elkaar en met andere belanghebbenden.

U bent sinds 2018 voorzitter van het NGFS. Wat heeft het netwerk tot nu toe bereikt en wat staat er voor de komende jaren op de agenda?

Uit het in oktober 2018 gepubliceerde NGFS-voortgangsrapport blijkt dat alle leden en waarnemers erkennen dat klimaatrisico’s een bron van financiële risico’s zijn. Het past daarom geheel binnen het mandaat van centrale banken en toezichthouders om ervoor te zorgen dat het financiële stelsel tegen deze risico’s bestand is.

In ons NGFS-rapport van 17 april 2019 gaan wij daar nader op in en doen we zes aanbevelingen. De eerste vier raken de werkzaamheden van centrale banken en toezichthouders, de laatste twee zijn gericht aan beleidsmakers. Maar in alle zes de aanbevelingen wordt opgeroepen om gezamenlijk in actie te komen en een soepele overgang naar een koolstofarme economie te bewerkstelligen, door de al vastgestelde noodzaak best practices te integreren en toe te passen. Deze aanbevelingen zijn bedoeld om centrale banken en toezichthouders, of ze nu wel of geen lid van het NGFS zijn, te inspireren om de vergroening van het financiële stelsel te bevorderen.

Wat het NGFS heeft bereikt, heeft mijn verwachtingen overtroffen, net als het feit dat het binnen nog geen jaar al 36 centrale banken en toezichthouders en zes waarnemers telt. Het netwerk is binnen zestien maanden uitgegroeid tot een effectief platform waar ervaringen worden uitgewisseld en waarin nauw wordt samengewerkt met andere betrokkenen.

Maar we zijn er nog niet. Deze aanbevelingen zijn slechts een eerste stap. We moeten nog flink wat analysewerk verrichten voordat we centrale banken en toezichthouders kunnen toerusten met instrumenten en methodologieën die geschikt zijn om klimaatrisico’s binnen het financiële stelsel te identificeren, te kwantificeren en te mitigeren. Daartoe zullen we een aantal technische documenten moeten opstellen over 1) het beheersen van klimaat- en milieurisico’s voor toezichthouders en financiële instellingen, 2) scenarioanalyses van klimaatrisico’s en 3) de integratie van duurzaamheidscriteria in het portefeuillebeheer van centrale banken. Het NGFS verwacht verder in de toekomst meer mensen en middelen te kunnen inzetten voor het analyseren van milieurisico’s.

We moeten in actie komen, maar dat kunnen we niet alleen. We moeten samenwerken met beleidsmakers, met de financiële sector, met academici en met andere betrokkenen over de hele wereld, om de beste methoden in kaart te brengen om de met het klimaat samenhangende risico’s aan te pakken.

Een beginsel van het NGFS is dat centrale banken en toezichthouders worden aangemoedigd zelf het goede voorbeeld te geven. Kunt u voorbeelden geven van onderwerpen waarop De Nederlandsche Bank (DNB) het voortouw neemt bij de aanpak van klimaatrisico’s?

Eén manier om het hele financiële stelsel rekening te laten houden met klimaatrisico’s is door samenwerking te stimuleren, in eigen huis en daarbuiten. DNB heeft in 2016 het Platform voor Duurzame Financiering opgericht, om de financiële sector bewuster te maken van duurzame financiering. Het platform wil daarnaast bereiken dat de deelnemers – de financiële sector, toezichthouders en ministeries – samenwerken bij de ontwikkeling van scenarioanalyses, methodologieën voor risicobeheer en duurzaamheidsinitiatieven. Dit lijkt mij een uiterst doeltreffende manier om duurzaamheid te bevorderen met nieuwe initiatieven, promotie en samenwerking. Het vergroot bovendien onze eigen capaciteiten op dit gebied.

Verder hebben we de banken die onder direct toezicht van DNB staan, gevraagd om met hun dossier voor de SREP (procedure voor prudentiële toetsing en evaluatie) een zelfbeoordeling van hun klimaatrisico’s mee te sturen. Ik hoop dat we de vooruitgang die we met deze banken boeken als uitgangspunt kunnen gebruiken voor de benadering van het Europees bankentoezicht met betrekking tot de belangrijke instellingen.

Verder hebben we vorig jaar een stresstest gehouden om te kwantificeren welke gevolgen een ontwrichtende energietransitie zou hebben voor de financiële stabiliteit. Daaruit bleek dat een ontwrichtende transitie de Nederlandse financiële sector aanzienlijke schade zou kunnen berokkenen. Overheden kunnen onnodige kosten voorkomen door tijdig doeltreffende klimaatmaatregelen te nemen. Financiële instellingen kunnen de risico’s van de energietransitie verkleinen door die in hun risicobeheer te integreren.

Maar we hebben niet alleen naar de klimaatrisico’s gekeken. Uit onderzoek van DNB blijkt dat de Nederlandse financiële sector ook blootstaat aan andere maatschappelijke en milieurisico’s. Ook watertekorten, grondstoffenschaarste, verlies van biodiversiteit en controverses rond de mensenrechten vormen risico’s, die tot uiting komen via dezelfde kanalen die we ook al bij de klimaatkwesties hadden gezien. Het is onze taak als toezichthouder gevolg te geven aan deze bevindingen. Dit is iets wat het NGFS de komende jaren verder wil gaan onderzoeken.

En verder wilden we ook de daad bij het woord voegen. Door de PRI-beginselen van het Milieuprogramma van de Verenigde Naties voor verantwoord investeren te ondertekenen – en we waren de eerste centrale bank die dat deed— hebben we toegezegd milieu-, sociale en governancebeginselen op te nemen in onze investeringspraktijk.

DNB werkt in haar toezichtspraktijk met psychologen die bestuurders en commissarissen van banken beoordelen. Hoe zijn uw ervaringen hiermee?

DNB is in 2011 begonnen met het toezicht op gedrag en cultuur. Dit type toezicht is bedoeld om de oorzaken van aanhoudende toezichtsproblemen op te sporen. Met onze onderzoeken kijken we naar gedragspatronen op bestuursniveau die de besluitvorming zouden kunnen verstoren. Uit deze onderzoeken blijkt bijvoorbeeld dat het ontbreken van kritiek binnen de leidinggevende organen van banken vaak het gevolg is van groepsdruk om zich aan de heersende mening te conformeren of van onuitgesproken of onopgeloste conflicten tussen de leden ervan.

Bij het toezicht op gedrag en cultuur beoordelen we ook of banken in staat zijn hun organisatie aan te passen aan veranderende marktomstandigheden. We hebben het verandervermogen van banken bestudeerd en het blijkt dat ze moeite hebben om veranderingen doeltreffend te implementeren als duidelijk leiderschap ontbreekt, of als men er niet in slaagt de medewerkers actief aan de transformatie te laten meewerken.

Tussen 2015 en 2017 zijn bovendien enkele geslaagde proefprojecten gehouden, waarin we toetsten in hoeverre onze methode om de bestuurlijke effectiviteit en het verandervermogen te meten meerwaarde heeft voor het Europese bankentoezicht. De Raad van Toezicht heeft kaders voor gedrags- en cultuurtoezicht vastgesteld en er zijn verschillende onderzoeken gedaan bij belangrijke banken in heel Europa. Vijf van die onderzoeken zijn in Ierland gehouden, DNB en de Central Bank of Ireland (CBI) hebben daarbij samengewerkt. De CBI heeft vervolgens besloten om middelen uit te trekken voor het toezicht op gedrag en cultuur.

In onze ervaring profiteert het prudentieel toezicht er alleen maar van als we kunnen vaststellen welk gedrag ten grondslag ligt aan aanhoudende toezichtproblemen. Als dat eenmaal bekend is, vergroot dat de kennis en het begrip van de bank bij de toezichthouder en ontstaan er mogelijkheden voor interventies om de problemen op te lossen.

Het Europees bankentoezicht heeft nog geen mensen en middelen vrijgemaakt voor een eigen gedrags- en cultuurafdeling. We hopen dat dit binnenkort gaat gebeuren. Tot die tijd kunnen de JST's van de ECB een beroep doen op DNB.

De Nederlandsche bankensector is redelijk concurrerend en ook redelijk gezond. Hoe komt dat en kunnen anderen daar iets van leren?

De Nederlandse banken zijn zeker niet ongeschonden uit de mondiale financiële crisis gekomen en een paar banken zitten nog altijd in de herstelfase. Maar ze hebben van de crisis enkele cruciale lessen geleerd, onder andere over het belang van duurzame winstgevendheid. De rendementen op het eigen vermogen (return on equity – RoE) die vóór de crisis werden behaald, hadden een zeer wankele basis, zoals buitensporige risico’s en hefboomfinanciering. Na de crisis beseften banken dat ze hun winstgevendheid moesten verbeteren door de kwaliteit van hun activa en hun kostenefficiëntie te vergroten. Nederlandse banken hebben hun bedrijfsmodel aangepast en zijn zich meer gaan richten op kostenbeheersing en minder op riskante leningen. Daardoor kunnen ze nu ook lagere voorzieningen aanhouden. Ook het kunstmatig oppompen van het RoE door een grotere hefboom te hanteren komt minder voor.

Deze strategie betaalt zicht nu uit in relatief lage kosten van wholesalefinanciering en een stabieler rendement voor de aandeelhouders gedurende de cyclus. De sector mag dan momenteel gezond zijn, Nederlandse banken hebben nog altijd te kampen met uitdagingen, zoals de lage rente, verouderde IT-systemen en kwetsbaarheid voor wangedrag. De toezichthouders mogen die niet over het hoofd zien.

U bent in 2018 lid geworden van de Raad van Toezicht, vier jaar na de instelling van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (Single Supervisory Mechanism – SSM). Hoe staat het toezicht op Europees niveau ervoor volgens u? Welke voordelen en welke uitdagingen ziet u?

Ik ben erg onder de indruk van wat het Europees bankentoezicht binnen het SSM heeft bereikt. Ik heb in uiterst korte tijd een zeer hoogwaardig toezichtsproces zien ontstaan, wat een teken is dat we de opstartfase definitief achter ons hebben gelaten. Het is geweldig om te zien dat we in staat zijn gebleken te leren en te profiteren van verschillende manieren om het toezicht te benaderen. Een aantal van die manieren hebben we overgenomen en omgesmeed tot een unieke mix van best practices. On-site inspecties waren voor DNB bijvoorbeeld volkomen nieuw, maar ze blijken zowel effectief als efficiënt en leveren waardevolle inzichten op.

Van belang is dat we een tunnelvisie en de neiging tot eenzijdigheid hebben helpen te voorkomen door onze relaties met de banken te verruimen en van het strikt nationale naar het Europese niveau te tillen. Dat draagt bij aan de onafhankelijkheid van analyses en oordeelsvorming. Tegelijkertijd blijft het een uitdaging die Europese focus vast te houden. Wij streven daarom naar meer internationale missies ter plaatse, zodat we van elkaars ervaringen kunnen blijven leren.

Nu het Europees bankentoezicht volwassen begint te worden, moeten we een toekomstgerichte strategie blijven volgen en een visie voor de lange termijn ontwikkelen. Aandacht voor vergroening van het financiële stelsel hoort daar zeker bij.

Schedule of events

Contactpersonen voor de media