Tänja på reglerna eller styra spelet? – Hur man ska hantera regelarbitrage

Tal av Danièle Nouy, ordförande för ECB:s tillsynsnämnd, vid det 33:e SUERF Colloquium, Helsingfors den 15 september 2017

Mina damer och herrar!

Nobelpristagare Merton Miller sa 1986 att han var tvungen att konstatera att de viktigaste innovationsimpulserna under de senaste 20 åren kommit från regleringar och skatter.^[1]

Det stämmer att banker kan vara ytterst kreativa när det gäller att minska de belastningar som uppstår genom lagstiftning. De är alltid frestade att kringgå reglerna. De lockas att hitta kryphål och utnyttja tillfällen där regler varierar mellan olika länder och olika sektorer.

Sådant regelarbitrage är förstås problematiskt. Det finns skäl till varför regler finns och om de kringgås förlorar de sitt syfte. Som ni alla vet har vi just hämtat oss från den värsta finanskrisen sedan den stora depressionen. För att göra det mindre sannolikt att sådana kriser upprepas har vi gjort dessa regler striktare. Närhelst en bank försöker kringgå reglerna ökar riskerna för en annan kris.

Regelarbitrage är således en fråga av mycket stor vikt för lagstiftare och tillsynsmyndigheter. Låt oss titta närmare på hur det fungerar och vad vi kan göra åt det.

Regelarbitrage - hoppa över stängsel och utnyttja kryphål

Vad exakt menar vi med ”regelarbitrage”? Jo, vi syftar på banker som strukturerar sin verksamhet på så vis att den i så liten utsträckning som möjligt påverkas av lagstiftningen utan att för den skull underliggande risker reduceras i motsvarande grad. Resultatet är givetvis att risk icke regleras i tillräcklig utsträckning. Och det är inte bra.

Som ni förstår kan sådant arbitrage snabbt bli mycket komplext. Först och främst är reglerna i sig komplexa och följaktligen är regelarbitrage det i ännu större utsträckning. I mitt tal idag vill jag försöka bespara er alla tekniska detaljer och bara fokusera på problemets kärna.

Man kan i mycket allmänna ordalag säga att regelarbitrage kan anta tre olika former. Den första kan beskrivas som ”jurisdiktionsöverskridande arbitrage”, som utnyttjar det faktum att regler för banker skiljer sig åt från land till land. Vissa regler kan till exempel vara mindre strikta i land A medan andra regler är mindre strikta i land B.

Således kan banker vara lockade av att sätta upp verksamhet på ett sådant vis att de alltid kan dra nytta av de mjukaste bestämmelserna. De är alltid beredda att hoppa över stängslet för att vara där gräset är grönast.

Det kan till exempel innebära att anpassa sina bokningsmodeller. En bokningsmodell fastställer hur och var en bank bokar sina transaktioner. Till exempel kan ett europeiskt dotterbolag till en amerikansk bank välja att boka sina exponeringar back-to-back med moderbolaget i USA. Och beroende på omständigheterna kan detta göra det möjligt för banken att kringgå de lokala reglerna.

Effekten av att en bank gör så kanske inte blir så stor. Men om allt fler företag flyttar verksamhet till länder där reglerna är mindre strikta uppstår lätt ett hot mot stabiliteten – inte bara i ett land utan överallt.

Vad vidare är kan jurisdiktionsöverskridande arbitrage lätt utlösa kapplöpning mot botten. De länder som förlorar affärsmöjligheter kan också förledas att lätta på sina regler för att hindra banker från att hoppa över stängslet. Resultatet skulle bli mindre strikta regler över hela världen och kriser skulle troligen bli vanligare.

Här i Europa har jurisdiktionsöverskridande arbitrage blivit en ännu mer påtaglig fråga sedan Förenade kungariket beslutade att lämna EU. Efter Brexit kommer brittiska banker att behöva sätta upp verksamhet i Europa, och sannolikt i Euroområdet, för att få tillträde till den gemensamma marknaden. I det här sammanhanget måste vi noga granska till exempel back-to-back-bokningar.

Och det är inte allt. Medan vissa brittiska banker väljer att upprätta dotterbolag i euroområdet kanske andra inrättar filialer. Och sådana tredjelandsfilialer skulle inte övervakas av ECB utan av nationella myndigheter och nationella regler tillämpas. Sammaledes om brittiska banker skulle bilda investmentbolag.

Det finns alltså fortfarande rum för arbitrage med nationella regler inom euroområdet. Den gemensamma europeiska regelboken är ännu inte tillräckligt gemensam.

Men att hoppa över nationella stängsel är bara ett sätt att kringgå reglerna. Banker kan även hoppa över sektoriella stängsel. Även om banksektorn är starkt reglerad finns det andra delar i det finansiella systemet som är det i mindre utsträckning. Så till exempel skuggbanksektorn. Det öppnar dörren till vad som kan kallas ”systemöverskridande arbitrage”.

Banker kan passera den dörren genom att flytta verksamhet till skuggbanksektorn. De kan flytta exponeringar till enheter utan konsolidering av tillsynsskäl. Om man tittar tillbaka till tiden fram till början av krisen var ett av de mest populära sätten att göra det på genom s.k. SPV-bolag (special-purpose vehicles). Följderna därav är väl kända.

Banker behöver dock inte ens vända sig till skuggbanker. De har också andra möjligheter för att lägga verksamhet utanför tillsynens perimeter. Dessa alternativ innebär ofta att de ändrar sin rättsliga struktur. Enligt vissa redovisningsregler behöver till exempel joint ventures inte vara fullt konsoliderade. Det möjliggör att hålla risker utom räckhåll för tillsynsmyndigheter.

Faran med detta är förstås att riskerna i slutändan kan återvända till banksektorn. Från skuggvärlden kan bankerna plötsligt drabbas av en flod av risker som inte har redovisats.

Det är vad som hände under finanskrisen. Innan krisen flyttade bankerna tillgångar till SPV-bolag. När dessa drabbades av problem och inte längre hade tillgång till marknadsfinansiering ingrep bankerna. I många fall var de inte rättsligt förpliktade att göra det men de backade upp SPV-bolagen för att skydda sitt eget rykte.

Om banker flyttar exponeringar till skuggbanker blir de känsliga för vad som kallas för ”risk för ansvarsgenombrott” (step-in risk). Och sådana risker är ofta dolda och oredovisade. Det är skälet till varför skuggbanksektorn är ett dilemma för banktillsynsmyndigheter. Den är sammanflätad med banksektorn och risker kan lätta spilla över.

Och slutligen finns det även en typ av regelarbitrage där bankerna inte ens behöver hoppa över nationella eller sektoriella stängsel för att kringgå reglerna. Det kan kallas ”arbitrage inom systemet”. Snarare än att försöka exploatera skillnader mellan två eller flera regelverk handlar det här om att utnyttja kryphål inom ett enda regelverk.

Det främsta målet för banker här är att ”optimera” tillsynsindikatorer som kapital- och likviditetskvoter. För att tala klarspråk, de försöker hålla mindre kapital och likviditet för en viss given risknivå. För att uppnå det måste de strukturera transaktioner på ett sådant vis att den underliggande riskprofilen är oförändrad, men den mängd kapital eller likviditet som banken måste hålla minskas.

Det påverkar till exempel skuldsättnings- och likviditetstäckningsgraden. Här kan två saker konstateras. Det första är att även om reglerna fångar upp de flesta exponeringar utanför balansräkningen lämnar de fortfarande visst utrymme för tolkning. Alltså har banker ett incitament att flytta exponeringar från sina balansräkningar för att utnyttja denna gråzon.

Det andra är att det finns utrymme för banker att vända på transaktionernas löptider särskilt där de avtalade och de ekonomiska löptiderna avviker från varandra. För skuldsättningsgraden behöver till exempel mer kapital avsättas för långa derivat än för korta. Samtidigt täcker likviditetstäckningsgraden bara transaktioner med en återstående löptid på 30 dagar. Det kan leda banker till att strukturera sina transaktioner runt vissa löptidsnivåer för att spara på kapital och likviditet.

Sammanfattningsvis, banker har alltså många möjligheter att kringgå reglerna. Och det är ett problem. Regelarbitrage underminerar själva grundtanken med reglering och utgör ett hot mot stabilitet. Således är frågan – vad gör vi åt det?

Respons i form av reglering och tillsyn

Regelarbitrage utnyttjar alltså ofta skillnaderna mellan regelverk. Så det första vi kan göra är att harmonisera reglerna. Det är ett kraftfullt verktyg när det gäller att förhindra till exempel jurisdiktionsöverskridande arbitrage. Om samma regler skulle gälla i alla länder har banker mindre möjligheter att kringgå dem.

Stora framsteg har gjorts på detta område. På global nivå har vi nu gemensamma standarder i form av Basel III-regelverket, som kommer att bidra till att minska utrymmet för regelarbitrage.

Det finns emellertid tre förbehåll. Det första är att Basel III inte har färdigställts så det behöver göras så snart som möjligt. För det andra måste Basel III införlivas i nationell lagstiftning, vilket behöver göras på ett enhetligt och konsekvent sätt. Och det tredje är att tillsynsmyndigheter runt om i världen sedan ska tillämpa dessa regler på samma sätt. Först då kan jurisdiktionsöverskridande arbitrage effektivt förhindras.

Här i Europa befinner vi oss i en liknande situation. Sedan en tid tillbaka har vi en gemensam europeisk regelbok för banker. Dock behöver vissa delar av den regelboken införlivas i nationell lagstiftning. Och det har åter lett till skillnader mellan länderna. Som jag sa tidigare är den gemensamma europeiska regelboken ännu inte tillräckligt gemensam. Det finns fortfarande skillnader som banker kan utnyttja – vilket har blivit än mer relevant med Brexit vid horisonten.

Så det finns klara skäl till att ytterligare harmonisera den europeiska regelboken. Följaktligen bör vi förlita oss mindre på EU-direktiv och mer på EU-förordningar eftersom de är direkt tillämpliga i alla EU-medlemsstater.

Som jag sa tidigare handlar det emellertid inte bara om skillnader mellan länderna utan även om arbitrage inom systemet och skuggbanksektorn.

Enligt min åsikt är den första prioriteringem att säkerställa att ingen risk spiller över från skuggbanksektorn till banksektorn. Detta innebär att titta på länkarna mellan banker och skuggbanker och att bemöta riskerna för ansvarsgenombrott.

Mycket har uppnåtts inom detta område sedan krisen men riskerna för ansvarsgenombrott har ännu inte fullt ut åtgärdats. Baselkommittén för banktillsyn har med detta i åtanke gjort dessa risker till del av det officiella arbetsprogrammet och utarbetar i dagsläget riktlinjer för banker och tillsynsmyndigheter. Dessa riktlinjer innehåller ett antal kriterier som ska bidra till att bedöma riskerna för ansvarsgenombrott för enskilda banker. I dessa föreslås åtgärder inriktade på att hjälpa banker att hantera sådana risker.

Syftet är dock inte att specificera ett gemensamt standardiserat tillvägagångssätt utan snarare att uppmuntra bankerna att vidta åtgärder inriktade på deras enskilda behov. Riktlinjerna kommer således inte att innehålla några pelare 1 kapital- eller likviditetspåslag utan kommer istället att innehålla en lista över potentiella åtgärder som hävstång för befintliga verktyg. Det kommer att vara upp till bankerna att välja de lämpligaste åtgärderna medan tillsynsmyndigheterna granskar och ifrågasätter bankernas val.

Från ett tillsynsperspektiv är det viktigt att tackla länkarna mellan banker och skuggbanker. Men skuggbanker tar även upp andra breda frågor. I det sammanhanget stöder jag fullt ut det arbete som görs inom G20 och Europeiska kommissionen. Målet bör vara att ta itu med finansiella stabilitetsproblem och omvandla skuggbanker till en motståndskraftig källa för marknadsbaserad finansiering.

Detta leder oss till den tredje formen av regelarbitrage, det som händer inom ett regelverk – arbitrage inom systemet. Här är vi mer intresserade av att täppa igen kryphål än att harmonisera regler och att förhindra riskspridning. Detta kan göras med en rad olika verktyg.

En lösning kan vara att ändra reglerna så att kryphål täpps igen. För att det ska bli effektivt måste tillsynsmyndigheterna först identifiera varje kryphål, vilket vi alla vet är en omöjlighet. Det är alltså vettigt att använda verktyg som har en bred och förebyggande effekt. Och sådana verktyg används.

I finanskrisens kölvatten har regelverken för banker reviderats för att stoppa arbitrage inom systemet. Innan krisen var reglerna bara inriktade på en dimension: riskvägt kapital. Det var den enda strikta begränsningen för banker. Att strukturera transaktioner på ett sätt som skulle "optimera" denna enda begränsning var inte alltför svårt.

Idag fokuserar reglerna på mer än en dimension. Tack vare Basel III har banker runt om i världen nu ett flertal begränsningar. Den riskvägda kapitaltäckningsgraden har ersatts av en skuldsättningsgrad och likviditetstäckningsgrader. Dessa begränsningar förstärker varandra, vilket gör det svårare för banker att tänja på reglerna.

Att ta itu med regelarbitrage handlar dock om mer än bara flerdimensionella regelböcker. Det handlar också om flexibilitet. Som den tidigare vice centralbankschefen för Bank of England, Paul Tucker, skriver: ”En statisk regelbok är näring och dryck för regelarbitrage.”^[2] Ju mer detaljerade reglerna är ju mer utrymme ges för att kringgå dem. Regler bör alltså baseras på grundläggande principer. ”Samma verksamhet, samma risk, samma regler” är en av dem. Att utforma reglerna i linje med denna princip skulle bidra till att ytterligare minska möjligheterna till regelarbitrage.

Sammanfattningsvis, det finns vägar och medel för att hantera regelarbitrage. Dessa sträcker sig från harmonisering av regler länder emellan till att täppa till kryphål. Detta oaktat kommer regelarbitrage att kvarstå som problem.

Finanskrisen ledde till en översyn av bankreglering och banker har nu mycket tuffare regler än någonsin tidigare. Det är förstås bra. Men det ger också banker ännu mer incitament att tänja på reglerna. Detta förstärks av det faktum att konkurrensen mellan bankerna är mycket hård. Genom att kringgå reglerna och undvika kostnader kan de således försöka att vinna en konkurrensfördel.

Följaktligen behöver tillsynsmyndigheter hålla uppsikt över banker. Banktillsyn handlar i grunden om att säkerställa att insiktsfulla banker avsätter tillräckligt med kapital för de risker de väljer att ta. Tillsynsmyndigheter gör detta på ett antal olika sätt men slutresultatet bör alltid vara detsamma: välkapitaliserade banker som tar försiktiga risker. För euroområdets banktillsyn är ett viktigt element därav att säkerställa att tillsynsmyndigheterna kan hysa förtroende för de interna modeller som banker använder för att beräkna risk och vilken nivå på kapital de måste avsätta i detta syfte. ECB:s pågående riktade granskning av interna modeller vid mer än 60 banker, inbegripet alla åtta globalt betydande banker som står under tillsyn i euroområdet, är en viktig del av detta förfarande.

Tillsynsmyndigheter behöver granska vad banker gör och undersöka enskilda transaktioner för att se om de kan utgöra försök till att tänja på reglerna.

Det kommer helt klart att innebära att vi får samarbeta med tillsynsmyndigheter runt om i världen. Bara genom samarbete och informationsutbyte kommer vi att effektivt kunna bemöta regelarbitrage. Av dessa skäl står ECB i nära kontakt med andra tillsynsmyndigheter, som de i USA och Storbritannien.

Slutsats

Mina damer och herrar!

Jag tror att vi alla är eniga om att en oreglerad banksektor inte är bra. Erfarenheterna, vissa av dem har gjorts ganska nyligen, visar att banker behöver regler. Effektiva regler bidrar till att banker förblir motståndskraftiga och att de på ett tillförlitligt sätt kan tjäna ekonomin.

Givetvis lägger regler en börda på banker. Det är kostsamt att uppfylla dem. Följaktligen kan banker frestas att kringgå dem, särskilt i svåra tider som dessa.

Ett sådant beteende kan förefalla optimalt för en individuell bank. Men sett ur samhällets synvinkel är så inte fallet. Kringgående av regler underminerar reglernas syfte och kan leda till en annan kris. Och vi vet alla vad sådana kriser betyder för ekonomin, spararna, investerarna och för skattebetalarna.

Så lagstiftare och tillsynsmyndigheter har gett sig in i en kapplöpning med banker – ett spel som ibland beskrivs som ”regeldialektik”. Lagstiftare sätter regler för att säkerställa stabilitet och hindra finanskriser. Banker försöker kringgå dessa regler för att lätta på därmed sammanhängande förpliktelser. Lagstiftare justerar då reglerna och banker hittar nya vägar att kringgå dem. Detta spel har antagligen pågått sedan den allra första regeln sattes – och inte bara i bankvärlden. Och det kommer troligen att fortgå till tidens ände.

Således ligger det i allas intresse att lagstiftare och tillsynsmyndigheter har övertaget i det här spelet. De måste sätta spelreglerna för att hindra att bankerna tänjer på dem.

Och detta är nyckelfrågan – är det lagstiftare och tillsynsmyndigheter som sätter spelreglerna? Reglerna är idag harmoniserade i mycket större utsträckning än någonsin tidigare – både globalt och på europeisk nivå. Det lämnar mindre utrymme för regelarbitrage. Samtidigt ser vi tydligt vad bankerna kan hitta på. Tack vare den europeiska banktillsynen har vi nu en mycket bättre insyn i deras verksamheter. Vi kan nu mycket lättare upptäcka regelarbitrage i ett tidigt skede och snabbt reagera.

Så lagstiftare och tillsynsmyndigheter har gjort sitt senaste drag i kapplöpningsspelet. Vi skulle förvänta oss att bankerna gör sitt drag. Jag anser dock att banker bör ompröva sina positioner i regelarbitrage. Det är inte en film där en lymmelaktig hjälte trotsar alla regler för att rädda världen. Det handlar om banksektorns stabilitet, välståndet i ekonomin och samhällets välfärd.

Tack för att ni lyssnat.