European Central Bank
Suomi
Other languages1 +
Menu

Kenen säännöillä pelataan – ja miten sääntelyerojen hyväksikäyttöä voidaan ehkäistä?

EKP:n valvontaelimen puheenjohtajan Danièle Nouyn puhe SUERFin (The European Money and Finance Forum) 33. juhlakollokviossa Helsingissä 15.9.2017

Arvoisat kuulijat

Nobel-palkittu Merton Miller totesi vuonna 1986, että monet menestyksekkäät innovaatiot viimeisten kahdenkymmenen vuoden aikana ovat saaneet alkusysäyksensä sääntelystä ja veroista, niin surullista kuin se onkin.[1]

Pankit voivat olla hyvinkin kekseliäitä, kun ne yrittävät pienentää sääntelystä aiheutuvaa taakkaa. Pankeilla on taipumus pyrkiä mahdollisuuksien mukaan kiertämään sääntöjä ja hyödyntämään porsaanreikiä. Lisäksi ne käyttävät usein hyväkseen sitä, että säännöt ovat erilaisia eri maissa ja eri toimialoilla.

Tällainen sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttö on tietenkin ongelmallista. Säännöille on syynsä, eikä niitä siksi pidä kiertää. Kuten tiedätte, olemme juuri selvinneet pahimmasta finanssikriisistä sitten 1930-luvun laman. Olemme vahvistaneet sääntöjä, jotta uusia kriisejä ei syntyisi yhtä helposti. Kun pankit yrittävät kiertää sääntöjä, uuden kriisin todennäköisyys kasvaa,

ja siksi pankkivalvojien ja sääntelyviranomaisten pitää suhtautua sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön erittäin vakavasti. Miten sääntelyn katvealueita voidaan siis käyttää hyväksi, ja mitä voimme asialle tehdä?

Sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttö – aitojen ylittämistä ja porsaanreikien etsimistä

Mitä sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttö oikeastaan tarkoittaa? Ilmauksella viitataan pankkien toimintojen järjestelyyn siten, että saadaan vähennettyä sääntelyn aiheuttamaa taakkaa. Riskit eivät kuitenkaan pienene samassa suhteessa sääntelytaakan kanssa, joten tulokseksi jää, että sääntely ei ole riittävän kattavaa riskeihin nähden. Ja se ei ole hyvä asia.

Kuten voitte kuvitella, sääntelyn katvealueiden hyväksikäytöstä tulee helposti hyvin vaikeaselkoista. Koska säännöt ovat alun alkaenkin monimutkaisia, niiden katvealueiden hyväksikäyttö on sitäkin mutkikkaampaa. Yritän välttää teknisiä yksityiskohtia ja keskityn ongelman ytimeen.

Sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttö voi ilmetä karkeasti ottaen kolmella tavalla. Ensimmäisessä on kyse maiden välisten sääntelyerojen hyväksikäytöstä. Tarkoituksena on siis hyötyä siitä, että pankkeja koskevat säännöt ovat erilaisia eri maissa: tietyt säännöt voivat olla maassa A löyhemmät kuin muissa maissa, ja jotkin toiset säännöt taas maassa B.

Pankeille voikin olla houkuttelevaa järjestellä toimintojaan niin, että niitä koskevat aina löyhimmät säännöt, jolloin ne hyppäävät aina aidan yli sinne, missä ruoho on vihreintä.

Ne saattavat myös muuttaa kirjaamismallejaan. Kirjaamismalli määrittelee sen, miten ja minne pankki kirjaa transaktionsa. Yhdysvaltalaisen pankin eurooppalainen tytäryhtiö voisi esimerkiksi kirjata vastuunsa vastakkaiskirjauksina eli back to back Yhdysvalloissa sijaitsevan emoyhtiönsä kanssa. Olosuhteista riippuen pankki saattaisi tällä tavalla pystyä kiertämään paikallisia sääntöjä.

Yksittäisen pankin toimien vaikutus ei varmaankaan olisi järin suuri, mutta jos ajan myötä yhä useammat pankit siirtäisivät toimintojaan maihin, joissa säännöt ovat löyhempiä, tilanne voisi jo uhata pankkisektorin vakautta – ei vain yhdessä maassa, vaan kaikkialla.

Lisäksi maiden välisten sääntelyerojen hyväksikäyttö voi luoda kannustimia sääntelyn löyhentämiseen. Maat, joista pankkitoimintaa siirtyy muualle, saattaisivat höllentää sääntöjään estääkseen pankkien siirtymisen muihin maihin. Se taas johtaisi sääntöjen löyhentymiseen maailmanlaajuisesti, ja kriiseistä tulisi entistä todennäköisempiä.

Euroopassa maiden välisten sääntelyerojen hyväksikäyttö on nyt erityisen ajankohtainen aihe Ison-Britannian päätettyä erota EU:sta. Ison-Britannian pankkien pitää EU-eron jälkeen perustaa yksiköitä euroalueelle, jotta ne voivat edelleen toimia EU:n sisämarkkinoilla. Sen vuoksi meidän täytyy seurata tarkasti esimerkiksi pankkien vastakkaiskirjausstrategioita.

Lisäksi Ison-Britannian pankit saattaisivat perustaa euroalueelle paitsi tytäryhtiöitä myös sivuliikkeitä. EKP ei kuitenkaan valvo tällaisia kolmansien maiden pankkien sivuliikkeitä, vaan niitä valvovat kansalliset valvontaviranomaiset ja niitä koskevat kansalliset säännöt. Sama koskisi isobritannialaisten pankkien perustamia sijoituspalveluyrityksiä.

Kansallisia sääntöjä pystyy siis euroalueellakin yhä hyödyntämään omaksi edukseen. Yhteisen sääntökirjan sääntöjä ei vielä noudateta riittävän yhdenmukaisesti.

Maasta toiseen siirtyminen on kuitenkin vain yksi tapa kiertää sääntöjä. Pankit voivat myös siirtyä toimialojen välisten rajojen yli. Pankkitoimialaa säännellään varsin tiukasti, mutta muiden rahoitusjärjestelmän osien toiminnan – esimerkiksi varjopankkitoiminnan – sääntely ei ole yhtä kattavaa. Tämä luo mahdollisuuden toimialojen välisten sääntelyerojen hyväksikäyttöön.

Pankit voivat yrittää hyötyä sääntelyeroista siirtämällä liiketoimintaansa varjopankkitoiminnan puolelle. Ne voivat siirtää vastuitaan yksiköihin, joita ei sisällytetä vakavaraisuusvalvonnan mukaiseen konsolidointiin. Ennen finanssikriisiä yksi suosituimmista ratkaisuista oli käyttää erillisyhtiöitä, ja sen seuraukset tiedämme hyvin.

Pankkien ei kuitenkaan tarvitse kääntyä varjopankkien puoleen. Ne voivat käyttää muitakin vaihtoehtoja halutessaan siirtää liiketoimintaansa vakavaraisuusvalvonnan ulkopuolelle. Pankit voivat esimerkiksi muuttaa oikeudellista rakennettaan. Joidenkin tilinpäätössääntöjen mukaan yhteisyritysten ei tarvitse olla täysin konsolidoituja. Tällöin riskit voidaan pitää sääntelyviranomaisten ulottumattomissa.

Vaarana on tietenkin, että riskit siirtyvät takaisin pankkisektorille. Yhtäkkiä voikin ilmaantua runsaasti riskejä, joihin pankit eivät ole varautuneet.

Juuri näin kävi finanssikriisin aikana. Ennen kriisin puhkeamista pankit siirsivät saamisiaan erillisyhtiöille. Kun erillisyhtiöt joutuivat vaikeuksiin eivätkä enää saaneet markkinoilta rahoitusta, pankkien oli tultava niiden avuksi. Monissa tapauksissa pankeilla ei ollut lakisääteistä tuenantovelvollisuutta, mutta ne tukivat erillisyhtiöitä turvatakseen oman maineensa.

Jos pankit siirtävät vastuitaan varjopankeille, tällainen niin sanottu step-in-riski on olemassa. Se on usein piilevä, eikä siihen myöskään varauduta. Sen vuoksi varjopankkitoiminta huolestuttaa pankkivalvojia. Varjopankkitoiminnalla on kiinteä yhteys pankkisektoriin, ja siksi riskit voivat helposti levitä.

On vielä kolmas tapa käyttää hyväksi sääntelyeroja. Se ei edellytä siirtymistä toiseen maahan tai toiselle sektorille. Siinä pankit eivät yritä hyödyntää eri sääntöjen välisiä eroja, vaan ne yrittävät löytää porsaanreikiä yhteisistä säännöistä.

Pankkien päätavoitteena onkin optimoida vakavaraisuusindikaattoreita, kuten pääomasuhdetta ja maksuvalmiussuhdetta. Käytännössä ne haluavat tällöin vähentää tietyllä riskitasolla tarvittavaa pääoman ja likvidien varojen määrää. Tavoitteeseen pääsy edellyttää liiketoimien järjestämistä rakenteellisesti niin, että riskiprofiili pysyy ennallaan mutta vaadittava pääoman ja likvidien varojen määrä pienenee.

Näin voidaan vaikuttaa esimerkiksi omavaraisuusasteeseen ja maksuvalmiusvaatimukseen. Tässä yhteydessä on otettava huomioon ensinnäkin se, että vaikka säännöt kattavat suurimman osan taseen ulkopuolisista vastuista, tulkinnalle jää edelleen tilaa. Pankeilla on siis kannustin siirtää vastuita pois taseistaan ja hyödyntää tätä harmaata aluetta.

Toiseksi pankit voivat muokata transaktioidensa juoksuaikaa – varsinkin silloin kun sopimuksenmukainen juoksuaika eroaa taloudellisesti edullisimmasta juoksuajasta. Omavaraisuusastetta koskevien vaatimusten mukaan pitempiaikaisista johdannaisista aiheutuu suuremmat pääomavaatimukset kuin lyhyempiaikaisista johdannaisista. Lisäksi maksuvalmiusvaatimus koskee ainoastaan sellaisia transaktioita, joiden jäljellä oleva juoksuaika on enintään 30 päivää. Tämä voi johtaa siihen, että pankit optimoivat transaktioidensa juoksuaikaa tiettyjen raja-arvojen mukaan, jotta niiden ei tarvitsisi varata niin paljon pääomaa ja likviditeettiä.

Yhteenvetona voidaan todeta, että pankeilla on paljon vaihtoehtoja sääntöjen kiertämiseen, ja se on ongelma. Katvealueiden hyväksikäyttö on vastoin sääntelyn perimmäistä tarkoitusta ja on myös uhka vakaudelle. Kysymys kuuluukin: mitä teemme asialle?

Sääntelyviranomaisten ja pankkivalvojien työkalut

Sääntelyn katvealueiden hyväksikäytössä hyödynnetään usein eri säännöstöjen välisiä eroja. Ensimmäiseksi on siis poistettava erot, sillä siten ehkäistään tehokkaasti esimerkiksi maiden välisten sääntelyerojen hyväksikäyttöä: jos säännöt ovat samat kaikissa maissa, pankkien on vaikeampi kiertää niitä.

Sääntöjen yhdenmukaistamisessa on edistytty merkittävästi. Maailmanlaajuisesti sääntelyerojen hyväksikäyttöä vähennetään yhteisen Basel III -säännöstön avulla.

Sen onnistumisella on kuitenkin kolme ennakkoedellytystä. Ensiksikin Basel III -säännöstö ei ole vielä valmis, joten se on viimeisteltävä mahdollisimman pian. Toiseksi Basel III -säännöstö on valmistuttuaan saatettava osaksi kansallisia lainsäädäntöjä yhtenäisellä ja johdonmukaisella tavalla. Kolmanneksi valvontaviranomaisten ympäri maailmaa on sovellettava sääntöjä yhdenmukaisesti. Vain siten maiden välisten sääntelyerojen hyväksikäyttö voidaan estää tehokkaasti.

Euroopassa tilanne on samankaltainen, sillä käytössä on jo jonkin aikaa ollut pankkitoimintaa koskeva yhteinen sääntökirja. Kaikkia yhteisen sääntökirjan osia ei kuitenkaan ole vielä saatettu osaksi kansallisia lainsäädäntöjä, joten maiden välillä on edelleen sääntelyeroja. Kuten aiemmin totesin, yhteisen sääntökirjan sääntöjä ei vielä noudateta riittävän yhdenmukaisesti. Pankit voivat siis edelleen hyödyntää sääntelyeroja, ja Ison-Britannian EU-eron lähestyessä kysymys käy entistäkin ajankohtaisemmaksi.

Yhteisen sääntökirjan noudattamisessa on siis edelleen yhdenmukaistettavaa. EU:n sääntelyssä tulisikin nojautua vähemmän direktiiveihin ja enemmän asetuksiin, joita on sovellettava sellaisinaan kaikissa jäsenvaltioissa.

Kuten edellä totesin, kyse ei ole vain maiden välisistä eroista. Myös toimialojen välisten sääntelyerojen hyväksikäyttö ja varjopankkitoiminta aiheuttavat ongelmia.

Valvontanäkökulmasta tärkeintä on pyrkiä varmistamaan, että riskit eivät leviä varjopankkitoiminnasta itse pankkisektorille. On siis tarkasteltava pankkien ja varjopankkien välisiä yhteyksiä ja puututtava riskiin, että pankit joutuvat antamaan varjopankeille rahoitustukea.

Kriisin jälkeen on saavutettu merkittävää edistystä, mutta tähän niin kutsuttuun step-in-riskiin ei ole vielä puututtu riittävästi. Baselin pankkivalvontakomitea onkin ottanut riskin osaksi virallista työohjelmaansa ja laatii parhaillaan pankeille ja pankkivalvojille aiheesta ohjeistusta. Ohjeet sisältävät useita kriteereitä, joiden avulla voidaan arvioida, millaisia step-in-riskejä yksittäisillä pankeilla on. Lisäksi niissä ehdotetaan toimia, joilla pankit voivat pienentää kyseisiä riskejä.

Tarkoituksena ei kuitenkaan ole määrittää yhtä standardimenetelmää, vaan ohjeilla kannustetaan pankkeja toteuttamaan toimia, jotka sopivat niiden yksilöllisiin tarpeisiin. Ohjeet eivät siis sisällä automaattisesti sovellettavia pilarin 1 alaisia lisäpääomavaatimuksia tai täydentäviä maksuvalmiusvaatimuksia. Sen sijaan ohjeissa esitetään mahdollisia toimia, joissa hyödynnetään olemassa olevia työkaluja. Pankkien tulee valita niille parhaiten soveltuvat toimet, ja pankkivalvojien tehtävänä on tarkastaa ja kyseenalaistaa näitä valintoja.

Valvontanäkökulmasta on tärkeää puuttua pankkien ja varjopankkien välisiin yhteyksiin. Varjopankkitoiminta herättää kuitenkin myös laajempia kysymyksiä. Annankin täyden tukeni G20-maiden ja Euroopan komission tekemälle työlle tällä saralla. Olisi pyrittävä puuttumaan rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyviin huolenaiheisiin ja muokkaamaan varjopankeista vakaita markkinarahoituksen tarjoajia.

Tästä päästään kolmanteen sääntelyn katvealueiden hyväksikäytön muotoon eli sääntelyn sisäisten porsaanreikien hyödyntämiseen. Sen suhteen pankkivalvojat keskittyvät pikemminkin porsaanreikien paikkaamiseen kuin sääntöjen yhdenmukaistamiseen ja riskien leviämisen estämiseen. Käytettävissä on useampia eri keinoja.

Sääntöjä voidaan esimerkiksi tehostaa poistamalla porsaanreikiä, mutta kaikkien säännöissä olevien aukkokohtien tunnistaminen ei ole mahdollista. Tilanteen korjaamiseksi kannattaakin käyttää menetelmiä, joiden vaikutukset ovat laajempia ja ennaltaehkäiseviä.

Pankkien sääntökirjaa on päivitetty finanssikriisin jälkimainingeissa säännöstön sisäisten katvealueiden hyväksikäytön ehkäisemiseksi. Ennen kriisiä säännöissä keskityttiin vain yhteen seikkaan eli riskipainotettuun pääomasuhteeseen. Se oli ainoa pankkeja sitova rajoite, eikä transaktioiden rakentaminen siten, että rajoite oli pankeille mahdollisimman edullinen, ollut kovin vaikeaa.

Nykyään säännöissä keskitytään useisiin osa-alueisiin. Basel III -säännöstön myötä pankkeihin ympäri maailmaa kohdistuu useita rajoitteita, ja riskipainotettua pääomasuhdetta koskevaa vaatimusta on täydennetty omavaraisuusastetta ja maksuvalmiussuhdetta koskevilla vaatimuksilla. Nämä rajoitteet vahvistavat toistensa vaikutusta, joten pankkien on paljon vaikeampi kiertää niitä.

Sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöä ei kuitenkaan voida estää pelkillä moniulotteisilla sääntökirjoilla, vaan siihen tarvitaan myös joustavuutta. Englannin pankin varapääjohtaja Paul Tucker onkin todennut, että muuttumaton sääntökirja tarjoaa hyvän pohjan sääntelyn katvealueiden hyväksikäytölle.[2] Mitä yksityiskohtaisempia säännöt ovat, sitä enemmän mahdollisuuksia on myös niiden kiertämiseen. Sääntöjen tuleekin perustua keskeisiin periaatteisiin. Esimerkiksi samaan liiketoimintaan ja samoihin riskeihin on sovellettava samoja sääntöjä. Sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttömahdollisuuksia voitaisiinkin vähentää muokkaamalla sääntöjä tämän periaatteen mukaan.

Aina löytyy siis keinoja, joilla sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön voidaan puuttua. Eri maiden sääntöjä voidaan yhdenmukaistaa, ja porsaanreikiä voidaan tukkia, mutta ongelmasta ei päästä kokonaan eroon.

Finanssikriisi käynnisti pankkisääntelyn perinpohjaisen muutoksen, ja nykyään pankkien on noudatettava tiukempia sääntöjä kuin koskaan ennen. Vaikka tiukat säännöt ovat hyvä asia, ne myös kannustavat pankkeja kiertämään sääntöjä, ja pankkien välinen kova kilpailu entisestään vahvistaa kannustinta. Pankit voivat tavoitella kilpailuetua kiertämällä sääntöjä ja pyrkimällä välttämään niihin liittyviä kustannuksia.

Pankkivalvojien tuleekin pitää pankkeja tiukasti silmällä. Vakavaraisuusvalvonnan perimmäisenä tehtävänä on varmistaa, että pankit toimivat järkevästi ja varaavat riittävästi pääomaa ottamiensa riskien kattamiseen. Pankkivalvojat voivat käyttää tässä monia eri keinoja, mutta lopputuloksen tulee olla aina sama: vakavaraiset pankit, jotka noudattavat riskinotossaan varovaisuusperiaatetta. Yhteisessä pankkivalvonnassa on tärkeää, että valvojat voivat luottaa sisäisiin malleihin, joilla osa pankeista mittaa riskejä ja laskee niiden kattamiseen tarvittavien pääomien määriä. EKP:n pankkivalvonnan toteuttama sisäisten mallien erityisarviointi on tärkeä osa tätä prosessia. Arviointiin osallistuu yli 60 pankkia, ja mukana ovat myös kaikki kahdeksan yhteisen pankkivalvonnan piirissä valvottua kansainvälisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävää pankkia.

Pankkivalvojien tulee tutkia tarkasti pankkien toimia ja yksittäisiä transaktioita, jotta sääntöjen mahdollinen kiertäminen voidaan havaita.

Valvojien on tehtävä maailmanlaajuista yhteistyötä, sillä sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön voidaan puuttua tehokkaasti vain toimimalla yhdessä ja jakamalla tietoja. EKP tekeekin läheistä yhteistyötä esimerkiksi Yhdysvaltain ja Ison-Britannian pankkivalvojien kanssa.

Loppupäätelmät

Arvoisat kuulijat

Olemme varmasti samaa mieltä siitä, että sääntelemätön pankkisektori aiheuttaa ongelmia. Kokemus ja osittain vieläpä viimeaikainen kokemus osoittaa, että pankit tarvitsevat sääntöjä. Tehokkaiden sääntöjen avulla voidaan varmistaa, että pankit ovat vakaita ja että niiden kykyyn palvella taloutta voidaan luottaa.

Säännöistä aiheutuu pankeille kiistatta taakkaa, sillä niiden noudattaminen on kallista. Siksi sääntöjä on houkuttelevaa koettaa kiertää erityisesti näinä haasteellisina aikoina.

Sääntöjen kiertäminen voi vaikuttaa hyvältä ratkaisulta yksittäisen pankin näkökulmasta, mutta koko yhteiskunnan kannalta vaikutus on huono. Sääntöjen kiertäminen heikentää niiden merkitystä ja saattaa johtaa uuteen kriisiin. Kokemuksesta tiedämme, millaisia vaikutuksia tällaisilla kriiseillä on taloudelle, säästäjille, sijoittajille ja veronmaksajille.

Sääntelyviranomaiset ja valvojat käyvät eräänlaista kilpajuoksua pankkien kanssa. Viranomaiset asettavat sääntöjä rahoitusjärjestelmän vakauden varmistamiseksi ja kriisien ehkäisemiseksi, ja pankit etsivät keinoja kiertää sääntöjä ja vähentää siten niistä aiheutuvaa taakkaa. Sääntelyviranomaiset muokkaavat sitten jälleen sääntöjä ja pankit etsivät uusia tapoja kiertää niitä. Tämä kilpajuoksu on jatkunut varmaankin ensimmäisestä säännöstä lähtien, eikä se rajoitu pelkästään pankkitoimintaan. Sille ei myöskään ole näkyvissä loppua.

Olisi siis kaikkien edun mukaista, että pankkivalvojat ja sääntelyviranomaiset määräisivät tahdin. Pelin hallinnan on oltava pankkivalvojilla ja sääntelyviranomaisilla, jotta pankit eivät pääse kiertämään pelin sääntöjä.

Tärkein kysymys onkin, onko peli pankkivalvojien ja sääntelyviranomaisten hallinnassa? Nykyään säännöt ovat sekä maailmanlaajuisesti että Euroopassa yhdenmukaisempia kuin koskaan, joten sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttö on entistä vaikeampaa. Pankkivalvojat myös havaitsevat helpommin tilanteet, joissa pankit voivat yrittää kiertää sääntöjä. Yhteisen pankkivalvonnan ansiosta kokonaiskuva euroalueen pankkien toiminnasta on paljon selkeämpi, ja voimme helpommin havaita sääntelyn katvealueiden hyväksikäytön jo varhaisessa vaiheessa ja reagoida siihen nopeasti.

Sääntelyviranomaiset ja pankkivalvojat ovat siis tehneet viimeisimmän siirtonsa, ja odotamme nyt pankkien tekevän omansa. Mielestäni pankkien tulisi kuitenkin harkita uudelleen suhtautumistaan sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöön. Kyseessä ei ole veijaritarina, jossa sankari uhmaa surutta sääntöjä pelastaakseen maailman. Pelissä on pankkisektorin vakaus, talouden kehitys ja koko yhteiskunnan vauraus.

Kiitos.



[1] M.H. Miller, ”Financial innovation: The last twenty years and the next”, Journal of Financial and Quantitative Analysis, Vol. 21(4), s. 459–471, (1986)

[2] P. Tucker ”Regulatory Reform, Stability, and Central Banking”, Hutchins Center on Fiscal and Monetary Policy, Brookings Institution, Washington D.C., 2014

Yhteyshenkilöt