Échange de vues avec la commission des affaires européennes et la commission des finances du Sénat français

Déclaration introductive d’Andrea Enria, président du conseil de surveillance prudentielle de la Banque centrale européenne

Paris, le 12 janvier 2022

Mesdames et Messieurs les sénatrices et sénateurs,
Je vous remercie de m’avoir invité aujourd’hui.

Situation actuelle du secteur bancaire

En ce début d’année, je souhaiterais décrire la situation actuelle du secteur bancaire européen et présenter ses perspectives d’avenir.

Globalement, le système bancaire européen a pu faire face à la pandémie de coronavirus (COVID-19) grâce à sa capacité de résistance. Cela s’explique tout d’abord par les réformes de la réglementation introduites depuis la dernière crise financière, qui ont offert aux banques la possibilité d’accroître leur capacité d’absorption des pertes, ainsi que par la mise en œuvre d’un cadre institutionnel renforcé au niveau européen, en particulier la supervision bancaire européenne. La supervision bancaire européenne a non seulement poussé les banques à assainir leur bilan pendant toute la période d’après-crise, mais a aussi permis une réponse prudentielle rapide et uniforme à la pandémie, lorsqu’elle s’est déclarée, en fournissant des orientations sur la conduite à tenir et un soutien prudentiel à tous les établissements de la zone euro. Le rôle joué par la réglementation et le contrôle bancaire durant la pandémie nous rappelle combien il est important de parachever les réformes réglementaires et institutionnelles au sein de la zone euro, afin de rendre le secteur bancaire aussi résistant que possible aux chocs à venir.

Les mesures de soutien public, d’une ampleur et d’une variété sans précédent, ont également joué un rôle-clé. Une politique monétaire exceptionnellement accommodante, des moratoires et des garanties sur les prêts ainsi que des transferts budgétaires en faveur des clients des banques ont contribué, directement et indirectement, à protéger les bilans des établissements.

Ainsi, les banques demeurent généralement bien capitalisées, elles détiennent des liquidités abondantes et sont en mesure de remplir leur rôle principal de prêteurs.

Même si les mesures exceptionnelles de soutien public ont empêché une hausse du niveau des prêts non performants, qui, en réalité, ont continué de diminuer pendant la pandémie, le contrôle des risques reste un axe de travail prioritaire : les effets de la pandémie sur la qualité des actifs pourraient ne se manifester pleinement qu’une fois les mesures complètement supprimées. Les classifications des prêts comme « sous-performants » (catégorie 2) demeurent plus nombreuses qu’avant la pandémie, et les crédits ayant bénéficié des mesures de soutien liées à la COVID-19 semblent présenter un profil de risque légèrement plus élevé. Les risques pourraient être plus prononcés dans les secteurs particulièrement touchés par la pandémie, comme l’hébergement et la restauration ou l’immobilier commercial. En outre, l’évolution future de la pandémie et les conséquences des goulets d’étranglement actuels le long de la chaîne d’approvisionnement restent incertaines. Notre principale priorité reste donc l’amélioration de la gestion des risques par les banques. Dans ce contexte, nous poursuivrons les travaux entamés l’an dernier pour nous assurer que les banques remédient à toutes les insuffisances de leurs pratiques de mesure et de gestion du risque de crédit que nous avons relevées dans notre processus de contrôle et d’évaluation prudentiels (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP). Par ailleurs, nous étudierons de près, à travers des examens et des inspections sur place ciblés, les expositions des banques envers les secteurs particulièrement éprouvés par le choc de la COVID-19.

Nous craignons également que, après une période prolongée de faibles taux d’intérêt, la quête de rendement et une prise de risque excessive de la part des investisseurs rendent les marchés financiers vulnérables à des corrections brutales des prix des actifs et à un désendettement désordonné. Le secteur des financements à effet de levier, qui accorde des prêts à des emprunteurs fortement endettés, est particulièrement préoccupant : les émissions ont continué d’augmenter pendant la pandémie à la faveur de l’assouplissement des critères d’octroi de crédit correspondants, ce qui témoigne d’un faible respect des attentes prudentielles formulées bien avant la pandémie. Nous mènerons des inspections sur place ciblées pour veiller à ce que les banques renforcent leurs pratiques de gestion des risques pour ce type de prêts. L’immobilier résidentiel constitue un autre sujet d’inquiétude, avec des vulnérabilités croissantes dans plusieurs pays, comme l’ont montré des travaux récents de la Banque centrale européenne (BCE)^[1].

Les banques européennes sont confrontées à plusieurs défis

Outre ces difficultés essentiellement conjoncturelles, les banques européennes sont confrontées à des défis de nature structurelle, que la pandémie accentue. Leur rentabilité est faible depuis plus de dix ans. La valorisation et la rentabilité des établissements sont généralement plus élevées aux États-Unis qu’en Europe. En particulier, les banques européennes, qui n’exercent pas leurs activités sur un marché unique des services financiers véritablement intégré, ont plus de difficultés que leurs homologues américaines à bénéficier d’économies d’échelle et de gamme.

Elles font aussi face à deux grands changements structurels : l’intensification de la transformation numérique et la transition écologique.

Le processus de transformation numérique devrait être considéré comme une occasion, pour les banques, d’accroître leur efficacité et de trouver de nouvelles sources de revenus. Et, de fait, certaines le font déjà. Nous concentrerons notre action prudentielle sur les risques liés à l’informatique et à la cybersécurité, qui sont susceptibles d’augmenter à mesure des futures initiatives numériques des banques. En outre, nous contribuerons à garantir une égalité de traitement réglementaire entre, d’une part, les banques et, de l’autre, les grandes entreprises technologiques et Fintech, en ce qui concerne les risques justifiant une approche uniforme pour les différents types d’entités. Nous accueillons favorablement les discussions législatives en cours sur ces sujets, par exemple le projet de règlement européen sur la résilience opérationnelle numérique du secteur financier (Digital Operational Resilience Act, DORA) et la proposition de règlement européen sur les marchés de crypto-actifs (Regulation on Markets in Crypto-assets, MiCA), et espérons que des progrès significatifs seront réalisés dans ce domaine pendant la présidence française du Conseil de l’Union européenne.

Le deuxième changement structurel auquel le secteur bancaire est confronté est la transition écologique^[2]. La crise climatique expose nos banques à des risques physiques et de transition qu’elles doivent être prêtes à gérer. Il leur faudra, pour cela, renforcer leurs cadres de gestion des risques et réévaluer leurs stratégies opérationnelles^[3]. Un rapport récent de la BCE révèle que les banques ont fait des progrès dans l’adaptation de leurs pratiques de gestion de ces risques, mais qu’elles ont encore du chemin à parcourir avant de répondre à nos attentes prudentielles^[4]. Elles doivent donc poursuivre leurs efforts. En ce qui nous concerne, nous avons déjà planifié plusieurs mesures prudentielles spécifiques qui seront mises en œuvre dès cette année, notamment un examen thématique des pratiques des banques en matière de gestion des risques environnementaux et un test de résistance sur les risques liés au climat.

Nos cadres réglementaires et institutionnels doivent être mis à jour

Comme je l’ai indiqué, les réformes réglementaires qui ont suivi la dernière crise financière mondiale ont renforcé notre système bancaire, ce qui a constitué un avantage crucial lors de la crise de la COVID‑19 : les banques ont effectivement pu continuer à soutenir les ménages et les entreprises grâce à leurs confortables niveaux de fonds propres et de liquidité, alors qu’une très forte récession se profilait.

Nous encourageons les colégislateurs de l’Union européenne (UE) à adopter rapidement le « paquet bancaire » présenté récemment par la Commission européenne. La mise en œuvre des normes finales de Bâle III permet, de fait, de traiter les graves problèmes de fiabilité et de cohérence des exigences de fonds propres, particulièrement lorsque les banques ont recours à leurs modèles internes pour calculer leurs actifs pondérés en fonction des risques. Je lis çà et là que ces normes ne seraient pas adaptées aux banques européennes et qu’elles ne tiendraient pas compte de certaines caractéristiques propres à leurs modèles d’activité. Mais un grand nombre des modifications réglementaires proposées résultent effectivement de recherches conduites par l’Autorité bancaire européenne (ABE) et la BCE, et sont axées sur les problèmes liés à l’utilisation des modèles internes par les établissements européens. Nous saluons aussi le fait que le train de mesures proposées par la Commission va au-delà de la mise en œuvre des normes internationales finales de Bâle III et introduit des changements souhaitables dans d’autres domaines, comme les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance (« risques ESG ») ou les critères permettant d’évaluer l’honorabilité et la compétence, individuelles et collectives, des membres des organes de direction d’une banque.

Je suis conscient des préoccupations quant à l’incidence des règles de Bâle III sur le financement de l’économie de l’UE, et je n’ignore pas les appels en vue de s’écarter de ces normes sur différents points. À la BCE, nous pensons que l’UE doit éviter de s’éloigner trop nettement des normes de Bâle. Selon nous, respecter l’engagement que nous avons pris lors de la signature de l’accord de Bâle, en 2017, se traduira par un avantage net pour notre économie : les coûts à court terme, maîtrisés et transitoires, en matière de PIB, associés à la mise en œuvre complète et fidèle de Bâle III sont largement contrebalancés par les avantages à moyen et long terme, pour notre économie, d’un renforcement de la capacité de résistance du secteur bancaire, qui lui permettra de mieux faire face aux chocs futurs. Les normes de Bâle constituent la pierre angulaire de la stabilité financière et assurent l’égalité de traitement entre les banques dans le monde. S’en écarter, que ce soit de façon temporaire ou permanente, aurait pour effet non seulement d’affaiblir les défenses de l’UE contre une crise financière, mais aussi d’entamer la crédibilité internationale du secteur.

L’une des propositions les plus controversées est ce qu’on appelle le « plancher de fonds propres » (output floor), qui vise à réduire la variabilité de la mesure des risques par les modèles internes des banques et l’avantage réglementaire dont les établissements les plus sophistiqués peuvent bénéficier par rapport à ceux qui utilisent l’approche standard. Nous sommes favorables à la décision de la Commission d’adopter l’approche dite « à empilement unique » (single-stack approach) contribuant à garantir que le plancher de fonds propres procure bien la protection qu’il est censé fournir. Nous avons cependant quelques réserves concernant les dispositions transitoires contenues dans le projet actuel – en particulier s’agissant des expositions à l’immobilier résidentiel et aux entreprises non notées – car elles pourraient restreindre nettement l’effet bénéfique du plancher dans des domaines importants. L’évolution actuelle des marchés financiers montre que les risques s’accumulent facilement dans des domaines essentiels, tels que les prêts au logement, dans lesquels l’UE ne doit, en aucun cas, imposer unilatéralement des règles moins strictes. Pour notre part, nous veillerons à ne pas demander aux banques d’efforts disproportionnés et restons déterminés à neutraliser l’augmentation purement arithmétique des exigences de fonds propres entraînée par le plancher (les exigences de fonds propres au titre du pilier 2 étant calibrées sur les risques insuffisamment couverts par le pilier 1) : tant que les risques sous-jacents pris en compte dans le SREP ne changent pas, la hausse des actifs pondérés des risques provoquée par le plancher ne doit avoir aucune incidence sur les exigences de fonds propres absolues. Nous éviterons également d’exiger des fonds propres supplémentaires au titre de risques liés aux modèles internes qui, selon notre évaluation, seront déjà couverts par le plancher ou par d’autres changements réglementaires introduits par le nouvel ensemble de mesures. Enfin, pour parvenir à un marché bancaire véritablement intégré, nous souhaitons que le plancher de fonds propres s’applique uniquement au plus haut niveau de consolidation. Tout autre système, notamment le plancher en capital (output floor) figurant dans la proposition de la Commission, contribuerait inévitablement à accroître la segmentation du marché et à compliquer indûment le calcul des exigences de fonds propres au sein des groupes bancaires.

Il ne fait aucun doute que le paquet bancaire renforcerait la capacité de résistance et la crédibilité de notre système bancaire. Nous exhortons donc les législateurs européens à l’adopter rapidement. La France a un rôle important à jouer, puisqu’elle présidera les discussions du Conseil de l’Union européenne au cours des six prochains mois.

Par ailleurs, nous devons lutter contre les risques associés au blanchiment de capitaux et au financement du terrorisme si nous voulons préserver la stabilité et la réputation du secteur bancaire. Nous saluons à cet égard les propositions législatives actuelles (AML/CFT). Nous soutenons fermement le projet de création d’une autorité européenne chargée de la prévention du blanchiment de capitaux et estimons que celle-ci doit disposer des pouvoirs supranationaux adéquats et de la capacité à empêcher efficacement l’utilisation du secteur bancaire à des fins illégales. Nous serons heureux de coopérer avec cette nouvelle autorité.

Enfin, je pense qu’il convient plus que jamais d’accélérer les efforts en vue de l’achèvement de l’union bancaire. Sans le troisième pilier de l’édifice, à savoir un véritable système européen d’assurance des dépôts complétant le mécanisme de surveillance unique et le mécanisme de résolution unique, le marché bancaire restera fragmenté selon des lignes nationales. Un marché bancaire européen réellement intégré placerait les banques en bien meilleure position pour financer les transitions écologique et numérique de l’économie européenne. En outre, argument essentiel du point de vue de la stabilité financière, il permettrait un degré plus élevé de partage du risque privé, de sorte que les chocs frappant une région de l’union bancaire seraient plus facilement absorbés, sans qu’il soit besoin de recourir à des mesures de soutien public. La disparité des règles et pratiques locales en matière de gestion des crises constitue un obstacle important aux progrès vers une intégration bancaire transfrontière. Une refonte des règles de l’UE en matière de gestion des crises serait donc également bienvenue, comme vous l’avez remarqué dans votre résolution.

Dans le contexte des difficiles discussions politiques en cours, je pense que le cadre réglementaire actuel peut nous permettre de nous rapprocher de cet objectif, par exemple en autorisant les banques à s’étendre au-delà des frontières par le biais de succursales ou par l’offre directe de services transfrontières. C’est à elles que revient le choix de la structure organisationnelle qu’elles souhaitent adopter. La numérisation croissante de leurs activités les aidera à fournir des services transfrontières, et le mécanisme de surveillance unique devrait faciliter la transition vers une structure de succursales pour toutes les entités qui le désirent, une solution déjà retenue par de nombreuses banques de pays n’appartenant pas à l’UE qui ont transféré leurs activités vers la zone euro après le Brexit.

Conclusion

En conclusion, la présidence française du Conseil de l’Union européenne est une excellente occasion de progresser sur les différents fronts que j’ai évoqués aujourd’hui. Nous souhaitons bonne chance à la France pour la réalisation de son ambitieux programme de travail et nous nous réjouissons d’apporter notre contribution dans nos domaines de compétence et d’expertise.