Scambio di opinioni sul pacchetto di riforma del settore bancario
con la Commissione permanente Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica italiana

Dichiarazione introduttiva di Ignazio Angeloni, membro del Consiglio di vigilanza della BCE, Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica italiana, Roma, 28 giugno 2017

Signor Presidente, Onorevoli Senatori,

È un piacere essere di nuovo in Senato e contribuire ai lavori di questa Commissione.

La BCE è stata invitata a offrire, come autorità di vigilanza unica, le proprie considerazioni sulle proposte di revisione formulate dalla Commissione europea del pacchetto di riforma del settore bancario^[1]. Il nostro punto di vista su queste proposte sarà quindi il primo tema del mio intervento. Vorrei però anche cogliere l’occasione per svolgere alcune riflessioni sulle procedure di gestione delle crisi, che sono state messe alla prova recentemente per la prima volta.

Valutazione del pacchetto bancario dal punto di vista della BCE

Le istituzioni europee (Commissione europea – CE, Consiglio UE e Parlamento europeo) sono impegnate in questi mesi nel primo riesame della nuova legislazione bancaria europea. Questo riesame è importante per diversi motivi. L’azione di vigilanza non può che essere costantemente e saldamente basata sul quadro legislativo esistente. Ne segue che una buona normativa è presupposto necessario per un’efficace vigilanza. Poiché il quadro legislativo europeo è relativamente nuovo, essendo stato o emanato o rivisto per intero dopo la crisi finanziaria, è essenziale riesaminarlo alla luce dell’esperienza recente. Va anche considerato che la normativa è stata introdotta prima dell’avvio dell’Unione bancaria; questa è pertanto la prima opportunità di adattarla, laddove serva, a questa nuova realtà .

La Commissione ha pubblicato le sue proposte nel novembre scorso, e la BCE ha avuto occasione negli ultimi mesi esaminarle a livello tecnico. Un parere giuridico formale della BCE è in via di preparazione e sarà pubblicato a breve. Inoltre, Danièle Nouy, Presidente del Consiglio di vigilanza del Meccanismo di Vigilanza Unico (MVU), ha formulato osservazioni sul pacchetto in una recente audizione presso il Parlamento europeo. Le mie considerazioni si baseranno su quel lavoro tecnico e quelle osservazioni. Il parere legale della BCE di prossima pubblicazione fornirà ulteriori dettagli.

Valutazioni positive

Le proposte della Commissione contengono molti elementi utili. Ne segnalo alcuni in particolare.

In primo luogo, le modifiche attuano nella legislazione europea importanti standard regolamentari di origine internazionale. Fra questi spiccano il coefficiente netto di finanziamento stabile (Net Stable Funding Ratio, NSFR), il coefficiente di leva finanziaria (leverage ratio) e il riesame sostanziale del trattamento prudenziale del portafoglio di negoziazione (Fundamental Review if the Trading Book, FRTB). Nella CRR in vigore, i primi due fra questi strumenti (NSFR e leverage ratio) sono espressi in maniera generale e non vincolante. Riguardo al FRTB, le proposte della Commissione modificano sia l’approccio standard sia quello basato sui modelli interni di valutazione del rischio, accrescendone la sensibilità al rischio. Tali innovazioni muovono correttamente verso un’impostazione prudenziale maggiormente attenta al rischio; è importante qui mantenere la coerenza con gli standard internazionali.

Con riferimento alla BRRD, la Commissione propone di apportare modifiche allo strumento della risoluzione bancaria. Ciò riguarda in primo luogo il recepimento degli standard internazionali in materia di capacità di assorbimento delle perdite (total lossabsorbing capacity, TLAC) e la revisione del suo omologo europeo, il requisito minimo di fondi propri e passività ammissibili (minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL). La creazione nei bilanci delle banche di queste risorse per l’assorbimento delle perdite segna un ulteriore passo nella direzione, ormai perseguita in tutto il mondo, di minimizzare l’utilizzo di fondi pubblici nella gestione delle crisi bancarie. Su un diverso fronte, le modifiche prospettate introducono anche per la vigilanza unica poteri in materia di moratoria (sospensione temporanea dei pagamenti che può essere necessaria in certe fasi della crisi). Anche qui, le modifiche vanno in direzione di rafforzare e rendere più efficaci gli strumenti di vigilanza e con essi la solidità del sistema bancario.

La proposta della Commissione armonizza ulteriormente la gerarchia dei creditori in sede concorsuale attraverso la creazione di una nuova categoria di debito bancario senior non privilegiato. Si tratta di uno strumento aggiuntivo per conformarsi agli standard TLAC e MREL. La nuova categoria si colloca in posizione intermedia fra i debiti subordinati esistenti (Tier 2 e AT1) e le passività di rango superiore, compresi i depositi^[2]. Queste ultime, avendo una posizione più elevata nella gerarchia dei creditori, diventerebbero pertanto più sicure. Armonizzare questa materia serve ad accrescere la comparabilità e la parità di trattamento fra investitori e banche in diversi Stati membri. È importante che questa riforma parta presto, per offrire certezza alle banche mentre si adeguano ai nuovi requisiti MREL.

Lasciate che mi soffermi qui su un punto importante. Riteniamo che, oltre alle proposte della Commissione, si dovrebbe introdurre nella gerarchia dei creditori un trattamento preferenziale per tutti i depositanti^[3]. Le regole attuali già offrono una collocazione preferenziale, oltre che ai depositi protetti dagli schemi nazionali di garanzia, anche ai depositi di persone fisiche e piccole e medie imprese (PMI) per la parte eccedente la soglia di protezione. I depositi bancari svolgono un ruolo centrale nel meccanismo dei pagamenti e pertanto il loro contributo al buon funzionamento del sistema economico giustifica un grado maggiore di protezione. Un regime preferenziale generalizzato per tutti i depositanti contribuirebbe a rafforzare l’efficacia del bail-in consentendone l’applicazione ad altri strumenti di debito prima dei depositi. Si riduce così il rischio di contagio connesso al bail-in di questi ultimi.

Le proposte riguardano anche le modalità della presenza nell’area dell’euro delle banche costituite al di fuori dell’UE. È un tema di grande importanza soprattutto a seguito della Brexit, in preparazione della quale molte banche che oggi offrono servizi bancari da Londra usando il “passaporto” europeo si preparano a stabilire filiazioni sul continente. La Commissione propone opportunamente l’obbligo di costituire nel territorio dell’UE una società intermedia capogruppo (intermediate parent undertaking, IPU), che, per le entità di grandi dimensioni, assicurerà la vigilanza sul complesso della loro attività da parte dell’MVU. Le IPU dovrebbero includere anche le grandi succursali, per evitare facili aggiramenti della normativa (le succursali sono infatti sottoposte a vigilanza nazionale).

Infine, sosteniamo la proposta di concedere deroghe all’applicazione dei requisiti di capitale e di liquidità all’interno di gruppi operanti su base transfrontaliera nell’Unione. Ciò agevola l’efficiente gestione delle risorse nel gruppo, promuovendo l’integrazione bancaria. Se adottate con prudenza, tali deroghe non sono in contrasto con la stabilità finanziaria.

Criticità e possibili miglioramenti

Esistono, a nostro avviso, anche aspetti su cui le proposte della Commissione possono essere migliorate. In alcuni casi infatti esse non contribuiscono a sufficienza a promuovere parità di condizioni nell’area e non forniscono alla vigilanza strumenti di cui essa ha bisogno.

Con riferimento alla normativa sui requisiti di secondo pilastro, le proposte circoscrivono troppo rigidamente le azioni di vigilanza, in due aspetti essenziali.

• Il margine di manovra nella fissazione di tali requisiti viene ridotto. La Commissione vorrebbe, in particolare, che le decisioni di secondo pilastro fossero regolate da norme tecniche dell’Autorità bancaria europea (ABE). Tuttavia, regole rigide non consentono sempre di affrontare le situazioni e i tipi di rischio che si incontrano nella pratica. È essenziale mantenere la flessibilità di tali requisiti, specialmente in un settore bancario estremamente differenziato nei modelli operativi, le prassi e tipologie di rischio come quello europeo.
• Le proposte riducono anche la capacità della vigilanza di raccogliere informazioni in aggiunta alle segnalazioni periodiche. Contenere l’onere statistico per le banche è un obiettivo condivisibile, ma non va limitata la possibilità di raccogliere informazioni essenziali. Ad esempio, recentemente la BCE ha condotto analisi tematiche in materia di governance e modelli di business che non sarebbero state possibili con i vincoli proposti.

Le proposte inoltre non assicurano un’armonizzazione sufficiente del quadro prudenziale dell’UE, in particolare per quanto concerne le opzioni e le discrezionalità nazionali. La vigilanza unica si trova a dover applicare quadri giuridici diversi in paesi diversi quando esistono discrezionalità nazionali o differenze nel recepimento della CRD. Stabilire parità di condizioni diventa impossibile. Se il legislatore lasciasse tali opzioni e le discrezionalità nelle mani delle autorità di vigilanza, la BCE potrebbe attuare l’armonizzazione a livello dell’MVU, come ha già fatto in parte nel 2016 (ho riferito su questo aspetto in una precedente audizione di fronte a questa Commissione).

Le proposte non chiariscono se e in che misura la vigilanza abbia il potere di effettuare deduzioni aggiuntive dal capitale regolamentare in caso di rischi non coperti dalle regole contabili. Aggiustamenti prudenziali del capitale sono necessari per assicurare che i rischi assunti dalle banche con l’estensione di credito siano adeguatamente riflessi nei ratio patrimoniali. Maggiore chiarezza normativa consentirebbe alle autorità di vigilanza spazi di intervento più ampi per prevenire l’accumulo di crediti deteriorati.

Infine, segnalo che il Consiglio e il Parlamento europeo hanno deciso di sottoporre a un iter di approvazione accelerato (fasttrack) le misure transitorie per mitigare l’impatto dell’IFRS 9 sul capitale di vigilanza CET1. Le nuove regole contabili entreranno in vigore il 1° gennaio 2018, tuttavia il loro impatto sui ratio patrimoniali verrebbe ridotto grazie alla facoltà delle banche di applicare dette misure transitorie. In relazione a queste ultime, a nostro giudizio, il loro meccanismo di funzionamento dovrebbe essere più semplice e reso obbligatorio per assicurare la comparabilità degli enti creditizi specialmente all’interno dell’Unione bancaria.

Il quadro di riferimento dell’Unione bancaria per la gestione delle crisi

Dopo la crisi finanziaria, l’assistenza fornita dai governi europei al settore finanziario, in particolare alle banche, è stata molto elevata. La Commissione stima che l’importo complessivo degli aiuti concessi alle banche dell’area dell’euro nel periodo 20082016 sia stato superiore a 200 miliardi di euro, corrispondenti a circa il 2% del PIL dell’area^[4]. Gli importi sono molto differenziati fra paesi, con valori particolarmente elevati in Spagna, Irlanda e Germania.

A seguito di questo fenomeno, le preoccupazioni riguardanti i rischi sopportati dai contribuenti per le crisi bancarie sono aumentate. La riforma della normativa attuata da allora, non solo a livello europeo ma mondiale, ha mirato a spostare l’onere dei salvataggi dai contribuenti alle banche stesse, e in particolare, in misura diversa, sugli azionisti, sui dirigenti e sui creditori degli enti in questione.

Il quadro di riferimento europeo è sancito dalla direttiva sul risanamento e sulla risoluzione delle banche (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), entrata in vigore fra il 2015 e il 2016 dopo essere stata approvata nel 2014 con il sostegno di tutti gli Stati membri. La sua finalità è assicurare la risolvibilità ordinata delle banche senza mettere a repentaglio la stabilità finanziaria o esporre i contribuenti a perdite eccessive. La direttiva è stata incorporata nell’ordinamento italiano con legge di recepimento italiana. Alcune norme-chiave sono anche contenute nel Regolamento del Meccanismo di Risoluzione Unico, che è direttamente applicabile negli Stati membri.

La risoluzione è un’alternativa alle normali procedure di insolvenza (non adatte se le banche forniscono servizi essenziali o svolgono “funzioni critiche” da preservare nell’interesse della collettività) e ai salvataggi finanziati dai governi nazionali. Oltre alla BRRD, già nel 2013 la Commissione aveva emanato linee guida per la concessione di aiuti di Stato alle banche, che rimangono in vigore e si applicano in casi in cui non sussistano i presupposti per l’avvio della risoluzione.

La fase preparatoria

La direttiva disciplina l’intera fase di preparazione alla gestione delle crisi. Durante l’operatività normale di una banca, le banche sono tenute a predisporre piani di risanamento con opzioni attivabili, in caso di difficoltà, per ripristinare la posizione finanziaria. In aggiunta, le autorità di risoluzione devono stilare piani di risoluzione che specificano le azioni da intraprendere in caso di dissesto. La BCE valuta i piani di risanamento degli enti significativi dopo essersi consultata con il Consiglio di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB) e quest’ultimo predispone i piani di risoluzione previa consultazione della BCE.

In caso di deterioramento della posizione finanziaria di una banca, il Regolamento dell’MVU conferisce alla BCE strumenti per porvi rimedio, fra cui, ad esempio la possibilità di richiedere piani di ricostituzione del capitale, rimuovere la direzione e nominare un amministratore temporaneo, oltre che di convocare l’assemblea degli azionisti e richiedere alla banca di preparare un piano per negoziare la ristrutturazione del debito con i propri creditori.

La gestione della crisi e l’intervento pubblico

Quando il dissesto di una banca è ritenuto inevitabile, la BRRD richiede all’autorità competente di determinare che l’ente è “in dissesto o a rischio di dissesto” (failing or likely to fail, FOLTF). Per le banche sottoposte alla vigilanza della BCE, questa decisione viene assunta dal Consiglio di vigilanza della BCE e confermata dal Consiglio direttivo. Successivamente l’SRB valuta se vi sono misure alternative alla risoluzione che potrebbero evitare il dissesto dell’ente in tempi ragionevoli e se l’azione di risoluzione è necessaria nell’interesse pubblico considerando le funzioni critiche della banca e i rischi per la stabilità finanziaria. Se non vi sono misure alternative e l’intervento coinvolge l’interesse pubblico, l’autorità di risoluzione avvierà l’azione di risoluzione avvalendosi di uno dei suoi strumenti: vendita dell’attività d’impresa a un’altra banca, costituzione di un ente-ponte temporaneo per lo svolgimento delle funzioni critiche o separazione delle attività non deteriorate da quelle deteriorate e svalutazione del debito o conversione dello stesso in azioni (bailin).

In tutto questo processo, la Commissione europea (DG Concorrenza) mantiene un ruolo fondamentale in tutti i casi in cui l’azione di risoluzione includa aiuti di Stato. Le azioni di risoluzione che comportano aiuti di Stato prevedono di norma il bailin dei creditori, nella misura necessaria. Anche se la risoluzione viene evitata, il ricorso ad aiuti di Stato impone comunque la previa condivisione degli oneri, limitata agli azionisti e ai creditori subordinati (burden sharing). La Commissione europea può anche autorizzare, come è avvenuto in alcuni casi recenti, il rimborso di determinate categorie di creditori subordinati per ragioni specifiche quali la vendita impropria di titoli.

La Direttiva prevede la possibilità di utilizzare fondi pubblici nella risoluzione solo dopo che i creditori e gli azionisti di quest’ultima abbiano registrato perdite equivalenti all’8% delle passività della stessa. È anche possibile utilizzare, in questo caso, il Fondo di risoluzione unico per coprire fino al 5% delle passività di una banca. Per assicurare che i bilanci bancari siano preparati ad assorbire gli oneri della risoluzione, le banche dovranno detenere un ammontare minimo di passività prontamente assoggettabili a bail-in, il cosiddetto MREL già menzionato. L’ammontare per ogni singola banca sarà fissato nei prossimi mesi dal SRB.

La Direttiva contiene diverse disposizioni di salvaguardia per prevenire instabilità finanziaria o altri effetti indesiderati o sproporzionati.

La più nota fra queste possibilità è la ricapitalizzazione precauzionale^[5] che permette l’iniezione di fondi statali per porre rimedio a gravi turbative nell’economia e preservare la stabilità finanziaria. Questa modalità, offerta esclusivamente alle banche dichiarate solvibili dalla BCE, evita la risoluzione della banca ed è subordinata al rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato. I fondi pubblici usabili sono limitati a quanto necessario per affrontare una carenza patrimoniale nello scenario avverso di una prova di stress e non possono essere utilizzati per coprire perdite realizzate o probabili future. Per le banche vigilate direttamente dalla BCE, il compito di confermare l’esistenza di una carenza patrimoniale e di determinarne l’entità appartiene alla BCE. Si applica in ogni caso il burden sharing.

La BRRD offre anche la possibilità di escludere, integralmente o parzialmente, talune passività dal bailin^[6]. Questo potere è a discrezione delle autorità di risoluzione e deve essere giustificato da circostanze eccezionali e specifiche, quali l’urgenza, l’esigenza di assicurare la continuità di funzioni essenziali o rischi di instabilità. Per poter attingere alle risorse finanziarie pubbliche, come detto, l’8% delle passività della banca deve comunque essere sottoposto a bailin anche se alcuni strumenti sono esclusi.

Infine, lo Stato può concedere aiuti pubblici nel contesto di un processo ordinato di liquidazione^[7]. Tale opzione è limitata a enti non in grado di ripristinare in modo credibile la redditività a lungo termine, e da porre quindi in liquidazione. Anche in questo caso si applica il burden sharing.

Prime indicazioni dall’esperienza recente

Come sapete, nelle ultime settimane il quadro di riferimento dell’Unione bancaria per la gestione delle crisi è stato messo alla prova per la prima volta. Le operazioni sono molto recenti e non ritengo pertanto di dover fornire dettagli specifici su casi singoli. Tuttavia, desidero offrire alcune riflessioni generali.

1. Una prima osservazione riguarda la tempistica della crisi. La BCE ha l’obbligo di dichiarare che una banca è “in fase di fallimento o in procinto di fallire” se è probabile che essa, in un orizzonte breve, non sia in grado di fare fronte ai propri impegni. Tale eventualità può esser dovuta a ragioni diverse, per esempio perché viene meno la solvibilità (i rapporti di capitale scendono al di sotto dei minimi regolamentari) ovvero per una carenza di liquidità legata a prelievi di depositi. Entrambi questi casi si sono verificati di recente, ma la tempistica è diversa: molto rapida nel caso della fuga di depositi, spesso più lenta in una crisi di insolvenza, specialmente se la liquidità è sostenuta con garanzie pubbliche alle emissioni (una forma di aiuto che deve essere autorizzata dalla Commissione). In quest’ultimo caso, risulta cruciale determinare correttamente il momento dell’insolvenza.
2. Una seconda osservazione riguarda il funzionamento delle procedure e grado di preparazione mostrato dalle autorità. Vari osservatori avevano sottolineato in passato i rischi legati alla complessità e novità delle procedure nonché all’alto numero di soggetti coinvolti a livello nazionale ed europeo. La preoccupazione riguardava la capacità delle autorità nazionali ed europee di coordinarsi in modo efficiente e di condurre in porto la risoluzione nei tempi compressi che caratterizzano sempre le crisi bancarie (di norma un fine settimana, a volte meno). Su questo fronte, i risultati sono stati soddisfacenti. Le autorità interessate (BCE, Comitato di risoluzione unico, Commissione, autorità nazionali a vari livelli) hanno attivato modalità di comunicazione e coordinamento efficaci e rapide. Da un punto di vista operativo, le procedure sono state condotte con successo.
3. Una questione fondamentale, richiamata più volte da osservatori critici dell’ordinamento europeo, riguarda il fatto che le nuove regole, limitando spazio per il sostegno pubblico, possano essere esse stesse causa di instabilità, facilitando crisi di fiducia fra i depositanti e contagio dagli enti più deboli a quelli più solidi. È presto per formulare un giudizio definitivo, ma se un’indicazione può essere tratta dall’esperienza finora, è che il pericolo di contagio destabilizzante non si è concretizzato nei casi osservati. Al contrario, in diverse occasioni abbiamo notato che alla perdita di fiducia da parte di depositanti e investitori nelle banche considerate deboli si accompagnava un rafforzamento, non da un indebolimento, delle banche concorrenti che il mercato giudicava più forti, segnatamente nei flussi di liquidità. Sul mercato finanziario, l’impatto sulle quotazioni di azioni quotate o titoli subordinati non è stato generalizzato, ma selettivo. Questa indicazione è importante perché denota un funzionamento sostanzialmente corretto del meccanismo di mercato nel settore bancario. L’operare di questo meccanismo conduce alla selezione degli istituti più forti e favorisce, indirettamente, il rafforzamento del sistema nel suo insieme.
4. I rischi di instabilità che alcuni paventano con riferimento alle nuove regole europee dipendono principalmente dall’impatto che il potenziale bail in, o la sua versione più moderata (burden sharing), esercitano su investitori che hanno sottoscritto strumenti rischiosi senza essere adeguatamente preparati. In anni passati, strumenti di questo tipo sono stati acquistati a livello retail in diversi paesi dell’area dell’euro. I dati BCE mostrano che gli ammontari, pur ridottisi, sono ancora consistenti in alcuni paesi, fra cui soprattutto l’Italia. È importante che le banche interessate si attivino per verificare le effettive consistenze e favorirne se possibile la ricollocazione presso investitori professionali. Poiché la presenza di tali titoli nei portafogli di investitori meno preparati può oggettivamente ostacolare la risolvibilità di taluni intermediari, anche le autorità sono interessate al problema e possono svolgere un’opportuna opera di stimolo e coordinamento.
5. Infine, molti si interrogano oggi sulle conseguenze che la modalità scelta per la liquidazione delle due banche venete potrebbero avere sulle regole europee e sugli stessi sviluppi futuri dell’Unione bancaria. Va affermato subito che l’operazione è stata eseguita nel rispetto delle regole europee, come spiegato dalla Commissione nelle note pubblicate domenica scorsa. Nondimeno, molti osservatori anche autorevoli, europei e italiani, esprimono in questi giorni preoccupazione per la possibilità che la liquidazione nazionale, applicata per la prima volta a banche significative vigilate direttamente dalla BCE, possa costituire un precedente per favorire aggiramenti delle regole in futuro. Tale critica, anche a livello di percezione, va presa seriamente. L'Unione bancaria è incompleta e pertanto fragile. Il suo completamento è interesse di tutti, ma richiede anche la fiducia di tutti per essere realizzato. La fiducia va rafforzata. Una riflessione sistematica su questa esperienza da parte della Commissione, tenendo presente anche la revisione legislativa in corso, può senz’altro essere utile.

Osservazioni conclusive

Nel concludere, vorrei ringraziare questa Commissione per l’interesse dimostrato per le questioni riguardanti l’assetto regolamentare del settore bancario europeo. Il buon funzionamento di tale settore influisce profondamente sulla vita di tutti i cittadini, in modi e tempi che non è sempre facile comprendere. I parlamenti nazionali, affiancando quello europeo, possono svolgere un ruolo importante nel promuovere tale comprensione e sostenere le autorità bancarie, europee e nazionali, nell’assolvimento delle loro funzioni.

L’unione bancaria, attiva da circa tre anni, ha già favorito un rafforzamento qualitativo della vigilanza, promuovendo standard più rigorosi, trasparenti e coerenti a livello internazionale. Le revisioni in corso nell’ordinamento legislativo sono un appuntamento importante, da non mancare, per progredire ulteriormente. A prescindere dall’efficacia della vigilanza, non sarà mai possibile escludere del tutto debolezze e dissesti bancari. Per questa ragione è essenziale un quadro di riferimento per la gestione efficace e ordinata delle crisi. Le prime esperienze confermano che il sistema esistente può gestire situazioni di emergenza efficacemente e in modo tempestivo. Esso può essere ulteriormente migliorato.

Vorrei accennare da ultimo al fatto che la Commissione europea sta ultimando un’analisi dettagliata del funzionamento della vigilanza unica fino ad oggi. Tale lavoro sarà presto pubblicato e offrirà ai parlamenti e all’opinione pubblica un’ulteriore opportunità per conoscere e valutare la funzione della vigilanza della BCE, nell’interesse anche di una sempre maggiore trasparenza e responsabilità democratica.

Vi ringrazio dell’attenzione e sono lieto a rispondere alle Vostre domande.