European Central Bank
Suomi
Other languages1 +
Menu

Yhteisen valvontamekanismin toiminta alkaa – mikä muuttuu pankkivalvonnassa ja pankkisektorilla?

Yhteisen valvontamekanismin valvontaelimen puheenjohtajan
Danièle Nouyn
puhe
Finanssivalvonnan kolmannessa sääntelyä ja valvontaa EU:ssa käsittelevässä konferenssissa
Helsingissä, 5.6.2014

***

Tiivistelmä

Ajatus yhteisestä pankkivalvonnasta syntyi, kun valtionvelkakriisi koetteli euroalueen yhtenäisyyttä. Poliittinen päätös valvontamekanismin perustamisesta syntyi Eurooppa-neuvoston kokouksessa kesäkuussa 2012, ja sen vahvan ja riippumattoman ylikansallisen valvontaviranomaisen luominen on edennyt pitkälle.

Ensi kertaa EU:n historiassa pankkeja ryhdytään valvomaan yhteiseurooppalaisella mandaatilla ja yhteisvastuullisesti. Yhteisessä valvontamekanismissa pystytään tarkastelemaan pankkien toimintaa mekanismiin osallistuvissa jäsenvaltioissa (ja niiden ulkopuolellakin) kattavasti ja ilman kansallisia sidoksia. EKP on tilivelvollinen Euroopan unionin kansalaisia ja jäsenvaltioita edustaville toimielimille eli Euroopan parlamentille ja EU:n neuvostolle. Finanssimarkkinoiden hajautuneisuutta vähentämällä yhteinen valvontamekanismi helpottaa myös rahapolitiikan välittymistä koko rahaliiton alueella. Lisäksi maiden rajat ylittävien rahamarkkinoiden toiminta helpottuu.

Yhteisen valvontamekanismin valmistelut etenevät nopeasti, ja 4.11.2014 sen on tarkoitus ottaa vastuulleen pankkivalvonta euroalueella. EKP julkaisi 25.4.2014 lopullisen YVM-kehysasetuksen, johon on koottu yhteisen valvontamekanismin tärkeimmät toimintasäännöt. Myös yhteisen valvontamekanismin valvontamalli alkaa olla valmiina. Lisäksi monella saralla on viety eteenpäin valvontamekanismin tämänhetkisestä avainhanketta eli kattavaa arviointia, jonka osat ovat saamisten laadun arviointi ja stressitesti. Saamisten laadun arviointi on edennyt aikataulun mukaisesti – yli 6 000 valvojaa ja tilintarkastajaa arvioi parhaillaan pankkien saamisten laatua. Jos pankkien pääoma todetaan saamisten laadun arvioinnin tai stressitestin perusskenaarion perusteella riittämättömästi, niille annetaan kuusi kuukautta aikaa korjata pääomavajeensa. Epäsuotuisan skenaarion perusteella todetun pääomavajeen täyttämiseen annetaan aikaa enintään yhdeksän kuukautta. Yhteiselle valvontamekanismille valmistellaan yhdenmukaistettuja raportointipohjia vakavaraisuusraportointia (COREP) ja taloudellisen informaation raportointia (FINREP) varten. Näin voidaan keventää Euroopan laajuisesti toimivien pankkien raportointitaakkaa, kun maakohtaiset erot raportointistandardeissa poistuvat, ja edistetään laitosten yhtäläistä kohtelua.

Ylikansallisen valvontaviranomaisen näkökulmasta Pohjoismaat on hyvin mielenkiintoinen alue. Siellä pankeilla on paljon rajat ylittävää toimintaa eli tytäryhtiöitä ja haarakonttoreita Norjassa, Ruotsissa, Suomessa ja Tanskassa. On osin 1990-luvun alun kriisien ansiota, että näissä neljässä Pohjoismaassa on nyt vahvat kansalliset valvontaviranomaiset. Pohjoismaiden pankkeja pidetään jo nyt vakavaraisina, ja niiden riskienhallinta on hyvää. Mitä hyötyä pankkiunionista koituu niille? Esimerkiksi avoimuuden lisääntyminen parantaa sijoittajien ja tallettajien luottamusta. Avoimuus ja luottamus kulkevat käsi kädessä, ja niillä on merkittävä suotuisa vaikutus rahoituskustannuksiin.

Kutakin Suomen merkittävimmistä pankeista valvoo oma yhteinen valvontaryhmä, joka muodostuu EKP:n ja Finanssivalvonnan edustajista. Yhteisen valvontamekanismin avulla halutaan hyödyntää kaikkien kansallisten valvontaviranomaisten parhaita käytäntöjä.

Pohjoismaat ovat valvonnan kannalta mielenkiintoinen haaste EKP:lle. Me toimimme isäntävaltion valvontaviranomaisena Suomen suurimmalle pankille, ja koko alueen suurimpiin kuuluvan pankin kotivaltio ei osallistu yhteiseen valvontamekanismiin. Valvonnassa ei luoda pankkiryhmien sisään keinotekoisia rajalinjoja yhteisen valvontamekanismin myötä. Ei myöskään ole mielekästä tarkastella yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvissa maissa toimivia pankkeja täysin erillisinä toimijoina, joten valvontakollegioiden merkitys korostuu. On uutta, että isäntävaltion valvontaviranomainen toimii koko EU:n näkökulmasta

Ei ole kulunut kahta vuotta siitä, kun Euroopan komissio esitti yhteisen valvontamekanismin perustamista, ja meillä on jo hyvät valmiudet hoitaa mittavat valvontatehtävät.

***

Hyvät kuulijat.

Kiitän Finanssivalvontaa kutsusta tulla puhumaan tämänvuotisessa konferenssissa.

Yhteisen valvontamekanismin merkitys rakennettaessa uutta pankkivalvontaa

Haluaisin aluksi palauttaa mieleen, miksi yhteinen valvontamekanismi päätettiin perustaa ja mitkä sen peruspiirteet ovat. Ajatus yhteisestä pankkivalvonnasta syntyi, kun valtionvelkakriisi koetteli euroalueen yhtenäisyyttä. Pankkien ja valtioiden välisen kohtalonyhteyden purkamiseksi Euroopan vakausmekanismin välineistöön lisättiin mahdollisuus suoraan pääomitukseen. Tämän vastuun siirron myötä myös Euroopan pankkien valvonta siirrettiin ylikansalliselle tasolle.

Poliittinen päätös valvontamekanismin perustamisesta syntyi Eurooppa-neuvoston kokouksessa kesäkuussa 2012, ja sen jälkeen on tapahtunut paljon. Yhteistä valvontamekanismia koskevalla neuvoston asetuksella eli YVM-asetuksella luotiin vahva ja riippumaton ylikansallinen valvontaviranomainen. Valvontamekanismin ytimessä on EKP, jonka suoraan valvontaan tulee noin 130 merkittävintä pankkia. EKP myös kantaa kokonaisvastuun yhteisen valvontamekanismin toiminnasta yhtenäisenä valvontajärjestelmänä, joten sillä on lisäksi yleisvalvontavastuu vähemmän merkittävien pankkien valvonnassa. Ne ovat edelleen kansallisten toimivaltaisten viranomaisten suorassa valvonnassa, mutta valvontamekanismissa niihinkin sovelletaan yhdenmukaisia valvontamenetelmiä. Johdonmukaisen ja korkeatasoisen valvonnan varmistamiseksi EKP voi tarvittaessa ottaa myös vähemmän merkittäviksi katsottuja pankkeja suoraan valvontaansa.

Ensi kertaa EU:n historiassa pankkeja ryhdytään valvomaan yhteiseurooppalaisella mandaatilla ja yhteisvastuullisesti. Yhteisessä valvontamekanismissa pystytään tarkastelemaan pankkien toimintaa mekanismiin osallistuvissa jäsenvaltioissa (ja niiden ulkopuolellakin) kattavasti ja ilman kansallisia sidoksia. EKP on tilivelvollinen Euroopan unionin kansalaisia ja jäsenvaltioita edustaville toimielimille eli Euroopan parlamentille ja EU:n neuvostolle.

Yhdenmukaisuuden varmistamiseksi kaikkiin yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvien jäsenvaltioiden pankkeihin sovelletaan tasapuolisia vaatimuksia: Jokaista pankkia valvotaan samalla valvontamallilla, joka on kirjattu valvontakäsikirjaan. Jokainen pankki myös käyttää raportoinnissaan samoja raportointipohjia. Näin varmistetaan, että valvonta on korkeatasoista ja vakausvalvontasäännöksiä noudatetaan yhdenmukaisesti ja johdonmukaisesti kaikkialla valvontamekanismissa. Yhdenmukaisen valvonnan myötä päättyy tilanne, jossa valvonta on järjestetty eriytetysti. Yhteisessä valvontamekanismissa kaikkia laitoksia kohdellaan samalla tavoin, raportointivelvoitteet pienenevät niillä pankeilla, joilla on toimintaa useammassa mekanismiin osallistuvassa maassa, ja markkinoiden luottamus kohenee. Yhteiset vaatimukset edistävät sitä paitsi merkittävästi finanssialan yhdentymistä, jolloin sisämarkkinoiden tuoma hyöty kasvaa.

Finanssimarkkinoiden hajautuneisuutta vähentämällä yhteinen valvontamekanismi helpottaa myös rahapolitiikan välittymistä koko rahaliiton alueella. Lisäksi maiden rajat ylittävien rahamarkkinoiden toiminta helpottuu. Kansalliset valvojat eivät esimerkiksi enää kriisitilanteessa edellytä pankeilta, että niiden kotimaiset varat vastaisivat kotimaisia velkoja. Yhteinen valvontamekanismi helpottaa siis suuresti rahapolitiikan harjoittamista.

Missä vaiheessa YVM:n valmistelut ovat?

Yhteisen valvontamekanismin valmistelut etenevät nopeasti, ja 4.11.2014 sen on tarkoitus ottaa vastuulleen pankkivalvonta euroalueella. Kerron nyt lyhyesti, miten valmistelutyöt EKP:ssä ovat edenneet.

EKP julkaisi 25.4.2014 lopullisen YVM-kehysasetuksen, johon on koottu yhteisen valvontamekanismin tärkeimmät toimintasäännöt. Siinä säädetään EKP:n ja kansallisten toimivaltaisten viranomaisten yhteistyömenettelyistä ja laitosten merkittävyyden määrittämismenetelmästä. Merkittäviksi katsottavien pankkien valvonta rakentuu yhteisten valvontaryhmien varaan. Yhteisissä valvontaryhmissä on mukana mekanismiin osallistuvien maiden kansallisten valvontaviranomaisten asiantuntijoita. EKP koordinoi toimintaa ja varmistaa, että valvontaryhmät tekevät työtään eurooppalaisesta näkökulmasta.

Myös valvontamalli alkaa olla valmiina. Avoimuuden varmistamiseksi on lisäksi tarkoitus julkaista valvontakäytäntöjä koskeva opas, josta yleisö ja etenkin valvottavat pankit saavat tarvitsemaansa tietoa.

Lisäksi monella saralla on viety eteenpäin valvontamekanismin tämänhetkisestä avainhanketta eli kattavaa arviointia, jonka osat ovat saamisten laadun arviointi ja stressitesti.

Saamisten laadun arviointi on edennyt aikataulun mukaisesti. Kaikkiaan yli 6 000 valvojaa ja tilintarkastajaa arvioi parhaillaan pankkien saamisten laatua. Tietojen eheyden varmistaminen on saatu lähes valmiiksi. Vakuuksien ja kiinteistöomaisuuden arvostus, ryhmäkohtaisten arvonalentumisvarauksien analysointi ja hankalasti arvostettavien eli tason 3 omaisuuserien käyvän arvon määrittäminen ovat parhaillaan käynnissä.

Seuraavana on edessä stressitestaus. Euroopan pankkiviranomainen julkisti 29.4.2014 stressitestissä käytettävät menetelmät ja skenaariot. Pankit ovat jo ryhtyneet korjaamaan taseitaan, mikä on mittava prosessi. Stressitestissä tarkoituksena on testata pankkien kykyä kestää hypoteettisia ulkoisia sokkeja, jolloin pystytään selvittämään, millaisia heikkouksia EU:n pankkisektorilla vielä on jäljellä. Näin saadaan erittäin avoin ja selkeä kuva siitä, millaisille riskeille EU:n pankit ovat altistuneet.

Yhteisten menetelmien ja oletusten avulla pystytään tarkastelemaan esimerkiksi luotto- ja markkinariskejä, arvopaperistamiseen liittyviä riskejä, valtioriskejä, rahoitusriskejä ja monenlaisia muitakin riskejä. Euroopan järjestelmäriskikomitean yhteistyössä EKP:n ja Euroopan pankkivalvontaviranomaisen kanssa laatima epäsuotuisa skenaario perustuu niihin järjestelmäriskeihin, joita pidetään tällä hetkellä kaikkein suurimpana uhkana EU:n pankkisektorille. Toinen näistä on riski, että kansainvälisten riskiarvioiden äkillinen muuttuminen nostaisi joukkolainojen tuottoja etenkin kehittyvissä markkinatalouksissa, ja toinen riski liittyy luottokelpoisuuden heikkenemiseen entisestään maissa, joissa kysyntä on heikkoa.

Jos pankkien pääoma todetaan saamisten laadun arvioinnin tai stressitestin perusskenaarion perusteella riittämättömästi, niille annetaan kuusi kuukautta aikaa korjata pääomavajeensa. Epäsuotuisan skenaarion perusteella todetun pääomavajeen täyttämiseen annetaan aikaa enintään yhdeksän kuukautta. Osa pankeista joutuu siis kasvattamaan pääomapuskureitaan, kun kattavan arvioinnin tulokset julkaistaan lokakuussa 2014, mikä parantaa finanssijärjestelmän kykyä selviytyä häiriöistä.

Yhteiselle valvontamekanismille valmistellaan myös yhdenmukaistettuja raportointipohjia vakavaraisuusraportointia (COREP) ja taloudellisen informaation raportointia (FINREP) varten. Yhteisten raportointipohjien avulla voidaan keventää Euroopan laajuisesti toimivien pankkien raportointitaakkaa, kun maakohtaiset erot raportointistandardeissa poistuvat, ja edistetään laitosten yhtäläistä kohtelua. Tiedonkeruupyyntöjä pyritään koordinoimaan tehokkaasti päällekkäisyyksien välttämiseksi. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti laitoksilta kerätään tarkoituksenmukaiset tiedot aiheuttamatta pienille pankeille kohtuutonta raportointitaakkaa.

Yhteisen valvontamekanismin työtehtävät ovat herättäneet suurta kiinnostusta. Rekrytointi aloitettiin ylimmästä johdosta, ja nyt jo myös lähes kaikki keskijohdon paikat on täytetty.

Millaisia muutoksia yhteinen valvontamekanismi tuo Pohjoismaiden pankeille?

Useimpia kuulijoita kiinnostanee erityisesti, miten yhteinen valvontamekanismi vaikuttaa Pohjoismaiden pankkeihin.

Ylikansallisen valvontaviranomaisen näkökulmasta Pohjoismaat on hyvin mielenkiintoinen alue. Siellä pankeilla on paljon rajat ylittävää toimintaa eli tytäryhtiöitä ja haarakonttoreita Norjassa, Ruotsissa, Suomessa ja Tanskassa. Pohjoismaiden suurin pankki on katsottu alueella kansainvälisen järjestelmäriskin kannalta merkittäväksi rahoituslaitokseksi. Sen tytäryhtiöt Suomessa ja Tanskassa ovat suuremmat kuin ruotsalainen emoyhtiö itse. [1] Maiden rajat ylittävä pankkivalvonta ei siis ole mitään uutta täällä.

Norjan, Ruotsin, Suomen ja Tanskan pankit ovat selviytyneet viimeaikaisesta finanssikriisistä melko vähällä monien muiden Euroopan maiden pankkeihin verrattuna. Kolmessa maassa pystyttiin liki neljännesvuosisata sitten hoitamaan vakava pankkikriisi hyvin tehokkaasti. On osin 1990-luvun alun kriisien ansiota, että näissä neljässä Pohjoismaassa on nyt vahvat kansalliset valvontaviranomaiset.

Pohjoismaiden pankkeja pidetään jo nyt vakavaraisina, ja niiden riskienhallinta on hyvää. Voidaan siis kysyä, onko uuden eurooppalaisen valvojan luomisesta niille mitään hyötyä.

Vastaukseni on kyllä. Yhteisestä valvonnasta on näille pankeille sekä välitöntä että pitemmällä aikavälillä ilmenevää hyötyä.

Aloitan välittömistä hyödyistä. Kaikista EKP:n suoraan valvontaan tulevista pankeista, myös pohjoismaisista, tehdään parhaillaan kattavaa arviointia. Avoimuuden lisääntyminen parantaa sijoittajien ja tallettajien luottamusta myös pohjoismaisiin pankkeihin. Avoimuus ja luottamus kulkevat käsi kädessä ja vaikuttavat rahoituskustannuksiin. Siksi uskomme pankkien yleisesti ottaen hyötyvän standardien, menetelmien ja määritelmien yhdenmukaistamisesta. Hyödyt ovat erityisen selvät sellaisissa pankeissa, jotka turvautuvat runsaasti markkinarahoitukseen – muun muassa monissa suurissa pohjoismaisissa luottolaitoksissa.

Lisäksi ylikansallisen eurooppalaisen valvojan valvonnassa oleminen hyödyttää oman alueensa ulkopuolella kansainvälisillä markkinoilla toimivia pohjoismaisia pankkeja, sillä se vahvistaa markkinoiden luottamusta. Hyöty ulottuu pitkälle tulevaisuuteen.

Kutakin Suomen merkittävimmistä pankeista valvoo oma yhteinen valvontaryhmä, joka muodostuu EKP:n ja Finanssivalvonnan edustajista. Suomalaiskollegojen työ ja valvontaresurssit ovat jatkossakin hyvin tärkeitä valvonnan tehokkuuden kannalta, sillä heillä on pitkä kokemus kyseisten finanssilaitosten valvonnasta ja erityistä maakohtaista asiantuntemusta. Se, että valvontaryhmissä on lisäksi jäseniä, joilla on kokemusta Pohjoismaiden ulkopuolelta, voi kuitenkin tuoda pankkivalvontaan uusia ajattelutapoja. Yhteisen valvontamekanismin avulla halutaan hyödyntää kaikkien kansallisten valvontaviranomaisten parhaita käytäntöjä. Opimme jatkuvasti toisiltamme.

Pohjoismaat ovat valvonnan kannalta mielenkiintoinen haaste EKP:lle. Suomen suurimman pankin kotivaltio ei osallistu yhteiseen valvontamekanismiin, ja me toimimme pankille isäntävaltion valvontaviranomaisena. Haluan korostaa, että valvonnassa ei luoda pankkiryhmien sisään keinotekoisia rajalinjoja yhteisen valvontamekanismin myötä. Meistä on tärkeää ymmärtää, miten kukin ryhmittymä toimii kokonaisuutena ja millaisia yhteyksiä sen osien välillä on, myös riskinäkökulmasta. Ei ole mielekästä tarkastella yhteiseen valvontamekanismiin osallistuvissa maissa toimivia pankkeja täysin erillisinä toimijoina. Tässä valvontakollegioiden merkitys korostuu. Suomen suurinta pankkia valvova yhteinen valvontaryhmä on luonnollisesti mukana pankkikonsernia seuraavassa valvontakollegiossa. Yhteistä valvontaryhmää edustaa sen koordinaattori, ja aikomuksena on tehdä vankkaa yhteistyötä. Euroopan pankkiviranomainen on tehnyt arvokasta työtä pohjustaessaan ja kehittäessään yhteistyömalleja, ja yhteisessä valvontamekanismissa yhteistyön aloittamiseen suhtaudutaan hyvin rakentavasti. Pitkällä aikavälillä kahdenvälinen yhteistyö tällaisten koti- ja isäntävaltioiden valvontaviranomaisten eli yhteisen valvontamekanismin ja siihen osallistumattomien jäsenvaltioiden valvontaviranomaisten välillä tulee perustumaan yhteisymmärryspöytäkirjoihin. Yhteisymmärryspöytäkirjoilla luodaan hyvä pohja tehokkaalle ja hedelmälliselle yhteistyölle.

Jo mainitsemani kattava arviointi on erinomainen esimerkki siitä, miten maiden rajat ylittävä yhteistyö valvontaviranomaisten välillä toimii käytännössä. Arvioinnin kohteena olevilla pankeilla on monesti toimintaa useammassa maassa, ja arviointiprosessissa EKP on esimerkiksi monissa kysymyksissä koordinoinut toimintaa konsernien ruotsalaisten ja tanskalaisten valvontaviranomaisten kanssa. Viime viikollakin he olivat mukana EKP:ssä keskustelemassa siitä, miten kattava arviointi yhdistetään vakavaraisuuden kokonaisarviointia varten kehitettyyn arviointiprosessiin vuonna 2014. Meille on suurta apua siitä, että konsernien koti- ja isäntävaltion valvontaviranomaisten yhteistyöllä on niin pitkät ja hyvät perinteet.

On uutta, että isäntävaltion valvontaviranomainen toimii eurooppalaisesta näkökulmasta. Enkä tarkoita eurooppalaisella näkökulmalla vain euroaluetta vaan koko EU:ta ja yhteistä vastuuta. YVM-asetuksen ensimmäisen artiklan ensimmäisessä kappaleessa todetaan selkeästi, että EKP:n tulee valvontapolitiikallaan edistää ”rahoitusjärjestelmän vakautta unionissa ja kussakin jäsenvaltiossa”. Tällä on käytännön vaikutuksia meidän työhömme. Meidän valvontaamme tulee suuria pankkeja, joilla on merkittävää toimintaa useissa EU:n jäsenvaltioissa. Otamme valvontapäätöksissä huomioon päätösten mahdolliset vaikutukset kaikissa jäsenvaltioissa, joissa valvottava pankki toimii. Me pystymme ottamaan vaikutukset huomioon laajemmin kuin kansalliset valvojat.

Yhteisen valvontamekanismin perustaminen on EU:lle merkittävä hanke. Ei ole kulunut kahta vuotta siitä, kun Euroopan komissio esitti yhteisen valvontamekanismin perustamista, ja meillä on jo hyvät valmiudet hoitaa mittavat valvontatehtävät. Tulee olemaan ilo valvoa yhteisen valvontamekanismin piiriin kuuluvia pankkeja yhteistyössä Finanssivalvonnan kanssa.

Kiitos!



[1]Ks. Nordic Regional Report, Staff Report for the 2013 Cluster Consultation, IMF Country Report No. 13/274, syyskuu 2013, s. 15.

Yhteyshenkilöt