« Nous sommes mieux préparés pour la prochaine tempête »

Entretien avec Danièle Nouy, présidente du conseil de surveillance prudentielle de la BCE, Supervision Newsletter, le 14 novembre 2018

Danièle Nouy, dont le mandat de cinq ans en tant que présidente du conseil de surveillance prudentielle de la Banque centrale européenne (BCE) s’achève en fin d’année, déclare que la supervision bancaire européenne est désormais mieux armée pour faire face à la prochaine crise et que les banques ont accru leur capacité de résistance depuis la faillite de Lehman Brothers. Madame Nouy appelle toutefois l’Europe à avancer plus rapidement vers l’union bancaire et invite le secteur à poursuivre ses efforts en matière de consolidation et de rentabilité.

Dix ans se sont écoulés depuis la débâcle de Lehman Brothers, cinq ans depuis que vous êtes arrivée à la tête de la supervision bancaire de la BCE et quatre ans depuis la création du mécanisme de surveillance unique (MSU). Qu’en est-il de l’engagement de rendre les banques européennes plus saines et plus solides ?

Les banques sont indubitablement devenues plus saines et plus solides au cours des dix dernières années. Elles ont augmenté leurs fonds propres, qui sont en outre de meilleure qualité qu’avant la crise. Le ratio de fonds propres CET 1 d’un échantillon constant d’établissements importants atteignait en effet 13,8 % à la fin du deuxième trimestre 2018, alors que ces banques ont « dépensé » une partie de leurs coussins de fonds propres pour assainir leurs bilans. Les établissements bancaires ont également amélioré leur situation en matière de financement et de liquidité grâce à de nouvelles règles comme le ratio de liquidité à court terme et le ratio structurel de liquidité à long terme.

Ils sont donc plus aptes à résister aux chocs qu’ils pourraient subir à l’avenir. De plus, si certaines banques restent confrontées à des problèmes hérités du passé, elles n’en réalisent pas moins des progrès. Les prêts non performants ont diminué d’environ 30 % au cours des quatre dernières années, revenant de près de 1 000 milliards d’euros, en 2014, à 680 milliards.

Tous ces éléments ont contribué à renforcer la capacité de résistance du secteur bancaire. Mais nous devons poursuivre nos efforts pour nous assurer que les banques ne portent plus les stigmates de la crise précédente lorsqu’elles seront confrontées aux prochaines difficultés. Il serait naïf de croire qu’il n’y aura plus jamais de crise. Nous devons donc être prêts à y faire face. Et, de fait, nous sommes prêts. Un nouveau dispositif européen de gestion des crises et de traitement des défaillances bancaires a été instauré. Il nous permettra de réagir aux prochaines crises de façon efficace et coordonnée, en coopération avec le Conseil de résolution unique et la Commission européenne.

Quels sont, à votre avis, les principales réalisations de la supervision bancaire européenne à ce jour et les domaines dans lesquels des améliorations devraient encore être apportées ?

La première réponse qui me vient à l’esprit est la rapidité avec laquelle la supervision bancaire européenne a été instituée. Deux ans seulement après avoir été décidée, elle était pleinement opérationnelle. Nous sommes parvenus, dans des délais très courts, à recruter du personnel dans toute l’Europe, à mettre au point la méthodologie de base et à établir les processus nécessaires. C’est une grande réussite.

Au cours des quatre dernières années, nous avons mis en place une supervision équitable et cohérente dans l’ensemble de la zone euro, qui a contribué à la forte réduction des risques dans le secteur bancaire. J’ai déjà mentionné nos travaux sur les prêts non performants mais la liste est encore longue : je pourrais aussi parler, par exemple, de notre examen ciblé des modèles internes, de nos activités en matière de gouvernance et de nos tests de résistance.

Et ce n’est pas tout, naturellement : nous avons établi une égalité de traitement entre banques, notamment en appliquant les mêmes normes strictes de surveillance prudentielle dans toute la zone euro. Nous avons également favorisé l’harmonisation des dispositifs juridiques. Toutefois, en tant que contrôleurs bancaires, nous avons des pouvoirs limités dans ce domaine : c’est aux législateurs qu’il appartient de poursuivre l’harmonisation de la réglementation. Et leur tâche est loin d’être terminée : la supervision bancaire européenne a besoin de règles européennes.

Il semble parfois que les autorités prudentielles prêchent une chose et son contraire : elles demandent aux banques de trouver les moyens d’être rentables, mais sans prendre trop de risques, de se regrouper, mais pas au point de devenir « trop importantes pour faire faillite ». Quels sont les éléments clés que les autorités prudentielles prennent en compte lorsqu’elles supervisent les banques ?

Dans l’ensemble, les banques ont besoin de modèles d’activité sains et robustes pour offrir les meilleurs services aux grandes sociétés, aux petites et moyennes entreprises et aux ménages européens, des modèles d’activité viables, et donc rentables. Certains établissements européens ne parvenant pas à financer le coût de leurs fonds propres sont dans une situation qui n’est pas soutenable à long terme. Si les banques ne réalisent pas de bénéfices, elles ne peuvent pas constituer les coussins de fonds propres dont elles ont besoin, ce qui peut les conduire à prendre trop de risques.

C’est donc bien une question d’équilibre. Les banques doivent être rentables, mais elles ne peuvent faire de bénéfices sans prendre de risques. La prise de risques est inhérente à l’activité bancaire. L’essentiel, pour les banques, est de pouvoir déceler, gérer et atténuer ces risques de façon adéquate. Un risque trop important est un risque qui dépasse la capacité de l’établissement à le gérer et à le couvrir. En tant que superviseurs, nous accordons par conséquent une attention particulière à la façon dont une banque gère ses risques.

S’agissant du secteur bancaire européen, un marché élargi sur lequel les banques pourraient se regrouper au-delà des frontières contribuerait à son redressement. En outre, un marché bancaire transfrontière en bonne santé peut aider à décentraliser les risques, réduisant ainsi l’éventualité d’une défaillance systémique. Bien entendu, la réglementation en la matière a également été renforcée. Les législateurs ont défini des règles concernant notamment des exigences de fonds propres supplémentaires pour les banques d’importance systémique en situation de liquidation, l’exigence minimale pour les fonds propres et les engagements éligibles (minimum requirement for own funds and eligible liabilities, MREL) et la capacité totale d’absorption des pertes (total loss-absorbing capacity, TLAC). De plus, il existe de nouvelles procédures qui devraient permettre aux établissements, même importants, de faire défaut de façon plus ordonnée.

Vous avez souvent rappelé que l’objectif de la supervision bancaire n’est pas de « sauver » toutes les banques et qu’il y aura toujours des établissements en situation de défaillance. Quelle est, en fait, la philosophie de la supervision bancaire de la BCE en matière de gestion des risques ? Autrement dit, quelle est son « appétence pour le risque » ?

Notre but est d’assurer la capacité de résistance et le bon fonctionnement du marché bancaire. Or, pour qu’un marché fonctionne correctement, des défaillances doivent être possibles. Sans cette menace, il n’y aurait plus de concurrence, les marchés perdraient leur dynamisme et tout progrès serait stoppé net. Une politique de « zéro défaut » n’est ni réalisable ni souhaitable. Si la situation l’exige, nous sommes donc prêts à accepter l’inévitable et à déclarer une banque « en défaillance avérée ou prévisible ».

Nous ne pouvons pas prévenir à tout prix les défaillances bancaires et telle n’est d’ailleurs pas notre volonté. Notre tâche consiste, au contraire, à réduire le risque de défaillance et à en atténuer les effets. À cette fin, nous exerçons une surveillance indépendante, prospective et fondée sur le risque. Nous travaillons, dans le même temps, en étroite collaboration avec le Conseil de résolution unique pour nous préparer à d’éventuelles défaillances bancaires. Et nous demandons aux banques de mettre au point des plans préventifs de rétablissement et de résolution pertinents et raisonnables.

Considérez-vous Banco Popular, Veneto Banca ou Banca Popolare di Vicenza comme des échecs de la surveillance bancaire de la BCE ? Pourquoi les problèmes de ces établissements n’ont-ils pas été détectés lors de l’évaluation complète de 2014, à un moment où une solution aurait peut-être coûté moins cher ?

Ces banques ont été reconnues dès le départ comme des établissements très vulnérables. Lorsque nous avons pris en charge leur supervision, nous avons soigneusement analysé leurs faiblesses et leur avons demandé de prendre des mesures pour s’engager sur une voie soutenable. Malheureusement, elles n’ont pas pris les mesures nécessaires ou, si elles l’ont fait, ces mesures ont été trop limitées et trop tardives, de sorte que leur situation s’est encore détériorée. Les déclarer en situation de défaillance avérée ou prévisible a finalement été la seule issue possible.

Les appels en faveur de banques véritablement paneuropéennes se multiplient, notamment pour contrer l’influence des banques d’investissement internationales. À votre avis, quelle est la voie à suivre ?

Comme je l’ai dit, il existe encore des banques en Europe qui ne réalisent pas un bénéfice suffisant pour couvrir le coût de leur capital. Une telle situation peut durer un certain temps, mais n’est pas viable à long terme. De nombreux facteurs expliquent cette faible rentabilité, en particulier les capacités excédentaires de l’offre de services bancaires en Europe. Un certain degré de consolidation, au niveau national ou européen, est l’une des solutions envisagées pour améliorer la rentabilité des établissements.

Grâce à l’union bancaire, les possibilités de fusion seront plus nombreuses pour les banques. Le nombre de partenaires potentiels s’étant accru, celui des fusions transfrontière devrait également augmenter à l’avenir. Cela permettrait non seulement de réduire les capacités excédentaires, mais aussi d’approfondir l’intégration financière européenne.

Il ne nous appartient toutefois pas de décider si une fusion est souhaitable ou non. Ce rôle est celui des banquiers et des acteurs de marché. Notre rôle consiste à évaluer, de manière « critique », les attentes des banques concernées, à nous assurer que le modèle d’activité de la nouvelle entité repose sur des fondements solides et sur un scénario crédible, et, le cas échéant, à imposer certaines conditions lorsque nous autorisons l’opération. La supervision bancaire désormais uniforme dans toute la zone euro nous aide beaucoup à cet égard. À l’évidence, une moindre fragmentation et une plus grande harmonisation du cadre juridique seraient aussi de nature à faciliter l’émergence de groupes bancaires transfrontière en Europe.

Quels sont, selon vous, les principaux avantages et défis d’une union rassemblant dix-neuf autorités nationales, chacune forte d’une histoire, d’une expérience, de connaissances et d’une expertise propres ?

Les défis sont bien sûr nombreux. Ils vont de l’absence d’un cadre juridique harmonisé aux différentes langues et cultures avec lesquelles nous devons compter. Il faut beaucoup de détermination et d’efforts pour rassembler les contrôleurs bancaires de dix-neuf pays et vingt-six autorités nationales. Mais il est fascinant de constater comment des personnes venant de partout en Europe peuvent travailler ensemble et améliorer la supervision bancaire en adoptant les meilleures pratiques prudentielles, en apprenant les unes des autres et en promouvant une culture européenne commune.

Cette collaboration présente aussi de nombreux avantages, qui justifient les efforts en ce sens. Une équipe européenne de superviseurs peut obtenir de bien meilleurs résultats qu’une équipe purement nationale. La diversité des perspectives aide à trouver de meilleures solutions et à éviter les biais nationaux, qui viennent souvent entraver une bonne surveillance. La supervision bancaire européenne permet d’appliquer les mêmes normes, exigeantes et équitables, à tous les établissements de la zone euro. L’union fait la force et les banques comme les superviseurs seront mieux préparés lors de la prochaine tempête.

Quelles sont les principales étapes à franchir pour, enfin, achever l’union bancaire ? Et, à votre avis, que signifie, pour l’Europe, une union bancaire forte ?

Ma réponse à votre deuxième question est simple : une union bancaire forte est synonyme de banques plus saines et plus solides, mieux à même d’offrir un soutien fiable aux entreprises et aux ménages européens, apportant ainsi une contribution importante à la prospérité économique.

Pour profiter des bienfaits de l’union bancaire, il nous faut d’abord la finaliser. J’ai déjà mentionné la nécessité de rendre le corpus règlementaire s’appliquant aux banques véritablement européen. Un cadre réglementaire fragmenté ne peut conduire à une véritable union bancaire. De même, le marché reste très cloisonné. Il existe donc encore des barrières à éliminer. Je pense, par exemple, aux obstacles empêchant l’utilisation de dérogations transfrontière en matière de fonds propres, de liquidité et de grands risques.

Nous devons, en outre, nous montrer solidaires, à travers un système européen de garantie des dépôts. Le MSU a fait considérablement baisser les niveaux de risque pris par les banques de la zone euro ; le temps est donc venu de franchir cette étape. Dans le même temps, nous devons mettre en place un mécanisme européen de soutien au fonds de résolution unique.

Quel est votre principal sujet de préoccupation en ce qui concerne le cadre institutionnel de l’Europe ?

Ambition et rapidité sont ici les maîtres-mots. Ce que je crains le plus, c’est que l’Europe prenne des mesures insuffisantes ou trop tardives pour achever l’union bancaire. Le souvenir de la crise s’estompant, les intérêts nationaux risquent de reprendre le dessus et la volonté de lancer des réformes européennes pourrait s’essouffler, ce qui pourrait causer des difficultés à l’avenir. Les législateurs européens se sont montrés très courageux lorsqu’ils ont décidé, à raison, de franchir le Rubicon et de passer d’une surveillance nationale à une surveillance européenne. Nous ne pouvons toutefois pas nous arrêter au milieu du gué et rester exposés au prochain orage. Nous devons atteindre l’autre rive pour bénéficier de moindres coûts en temps de crise et d’avantages accrus en période faste.

Dernière question : où en sera la supervision bancaire européenne dans cinq ans ?

La supervision bancaire européenne a parcouru beaucoup de chemin depuis son établissement en 2014. Nous avons créé de toutes pièces une « machinerie » prudentielle aux rouages bien huilés. Mais, après tout juste quatre ans de fonctionnement, certains ajustements pourraient évidemment être effectués. Nous devons améliorer notre prise de décision grâce à une véritable délégation de pouvoirs, inscrite dans le dispositif du MSU. Nous devons aussi simplifier encore nos processus, notamment pour éviter la duplication des tâches entre les autorités de surveillance nationales et la BCE. Nous devons encourager l’échange d’informations et d’expériences entre les superviseurs nationaux et la BCE. Et, plus généralement, nous devons prendre pleinement conscience du mandat désormais européen des autorités prudentielles de la zone euro, qu’elles opèrent depuis Paris, Francfort, Bruxelles ou Madrid.